（经济法学专业论文）论土地征收与失地农民权益之保护.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st 髓s i s 内容摘要 随着我国城市化加速推进，一大批农村集体土地被征收，因而产生了大量的失 地农民。他们作为一个整体难以融入城市文明，难以享受到城市扩张带来的利益。 他们的许多权益由于现行土地征收制度存在缺陷，而受到侵犯、损害和流失。因此， 必须改革完善土地征收法律制度，明确土地征收目的、规制土地征收权、确立市场 化补偿原则、完善征收程序、增加司法救济，从而达到既促进经济社会发展与稳定， 又积极维护失地农民权益，妥善解决失地农民问题的目的。 全文约三万余字，按现状成因对策的逻辑结构展开，共分三个部分。 第一部分：土地征收与失地农民权益流失。在工业化、城市化的进程中，农民 因为土地征收而失去他们所拥有的土地，从而成为一个特殊的社会阶层失地农 民。农民不仅仅失去土地，而且生存权、发展权、就业权、社会保障权以及政治、经 济、文化、教育等方面的权利和利益，都因失地而受到不同程度的影响。 第二部分：我国现行土地征收制度存在的主要问题分析。随着计划经济体制向 市场经济体制的转变和市场经济向纵深发展，现行的集体土地征收制度已经暴露出 严重的不适应性和制度缺陷。如征地权的滥用，征收补偿不尽合理，征收程序不透 明、农民安置困难等等，严重侵蚀了农民的利益。 第三部分：土地征收制度的完善与失地农民权益之保护。在该部分，主要阐述 如何通过完善土地征收制度，来保护失地农民的合法权益。从实体法角度，明确土 地征收的目的，规制土地征收权，确立市场化补偿原则，合理确定补偿范围和标准， 构建集体非农建设用地制度，探索新的土地征收补偿方式；从程序法角度，完善征 收程序，加强土地征收过程的监督，增加司法救济。 关键词：土地征收失地农民权益保护 硕士学位论文 i a s t e r st h e s i s a b s t r a c t i 0 u rc o u n t r y ，a st h eu r b a n i z a t i o ni sb e e nq u i c k l ya d v a n c e d ，q u i t eaf e wa g r i c u l i u r a l l a i l d sa r eb e e nc o m p u l s o r i l yp u r c h a s e da i l dal o to fl a n d - l o s tf a r n l e r sa p p e a lt h e yc a i l t e n t e ri n t ot h ec i t yc i v i l j z a t i o na i l dc a i l te n j o yt h ei n t e r c s to fc j t ye x p a l l d i n ga saw h o l e 0 nt h eo t h e rh a n d ，t l l e i rr i g h t sa n di n t e r e s t sa r eb e i ge c r o a c h e d ，d a m a g e da n dd e p r i v e d b e c a u s eo ft h ec u r r e n ts y s t e mo fc o m p l l l s o r yp u r c h a s e s ow em u s ti m p r o v ea i l dc h a g e t h el e g a ls y s t e mo fc o m p u l s o r yp u r c h a s es u c ha sc 0 i l f i 衄i 1 1 9t l l ea i l no fc o m p u l s o r y p u r c h a s e ，r e s t r i c t i n gt h ep o w e ro fc o m p u l s o r yp u r c h a s e ，f o m l i n gt h ec o m p e n s a t i n g p r i n c i p l e0 nt h em a f k e tp r i c e ，i m p r o v i n gt h ep r o c e d u r eo fc o m p u l s o r yp u r c h a s e ，a d d i n g t h ej u d i c i a lh e l p o u ra i mi st op r o m o t et h ed e v e l o p m e n ta n ds t a b i l i t yo ft h ee c o n o m y a n ds o d e t y a tt h es 锄et i i i l e ，t op r o t e c tt h er i g l l t so fl a i l d l o s tf a m e r sa n ds o i v et h e p r o b l e mw e l l t h ep a p e ri sa b o u t3 0 ，0 0 0w o r d sa n di sm a d eu po f t h r e ep a n so t l l eb a s i so f s t r u c t u r eo fs t a t u s t e a s o n w a y s t h ef i r s tp a nj sa b o u tc o m p u l s o r yp u r c h a s ea n dd e p r i v j l l gt l l el a n d l o s tf a r m e r so f r i g l l t sa i l di t e r e s t s d u 血gt l l ep e r i o do fj n d u s t r i a l i z a t i o na i l du r b a l l i z a t i o n ，f a h n e r sl o s t t h e1 a i l da i l db e c a m eas p e d a ls o c i a lc l a s s 1 a n d - 1 0 s tf a m e r so w i n gt oc o m p l l l s o r y p u r c h a s e t h e 向m e r sn o to n l yl o s tt h el a l l d s ，b u ta l s ot h er i 曲t so fs u i v a l ，d e v e l o p m c n t ， e m p l o y m e n t ，s o c i a ls e c u r i t ya n dp o l i t i c a l ，e c o n o m i c ，c u l t u m l ，e d u c a t i o n a lr i g h t sa n d i n t e r e s t sw e r ei n n u e n c e dm o r eo r1 e s sd u et oc o n l p u l s o r yp u r c h a s e t h es e c o n dp a r ti so nt h ea n a l y s i so ft 1 1 ec u r r e n tc o m p u l s o r yp u r c h a s es y s t e m sm a i n p r o b l e m s w i t ht h ep i a n n e de n o m yt u m i n gi n t ot h em a r k e te c o n o m ya n dt h em a r k e t e c o o m yd e v e l o p i n gq u i c k l y ，t h ec u 玎c n tc o m p u l s o r yp u r c h a s es y s t e mh a db r o u 曲ts o m e s e r i o u si n a d a p t a b i l i t ya n di n s t i t u t i o n a lf l a w s u c ha st h ea b u s eo fc o m p u l s o r yp u r c h a s e p o w e r ，u 1 1 r e a s o n a b l ec o m p e n s a t i o ，t h el a c k o ft r a n s p a r e c yi nt l l e p r o c e d u r e ，t h e d i 饪i c u l t yo fa r r a i l g i n gt h ef a i m e r sa n ds oo n ，w h i c hd a m a g e dt h ef 缸1 n c r s r i g h t sa n d i n t e r e s t sb a d l y t h et h i r dp a r to ft h i sp a p e ri st oi l n p r o v et h es y s t e mo fc o m p u l s o r yp u r c h a s ea n d p r o t e c tt h el a n d l o s tf a 瑚e r s r i g h t s ht l l i sp a nt h em a i np r o b l e mid i s c u s si sp r o t e c t i o n o ft h ef a n e r s r 蟾h t sb yt h em e a n so fi m p m v i n gt h ec o m p u l s o r yp u r c h a s es y s t e m f r o m i i t h ed 0 i n t0 fv i e wo fs u b s t a n t i v e1 a w ，w es l l o u l dc o n f i 瑚m ea i mo fc o m p u l s o r yp u r c h a s e ， r e s t r i c tt h ep o w e ro fc o m p u l s o r yp u r c h a s e ，f 0 n t h e c o m p e n s a t i n gp r i n c i p l e o nt h e m a r k e tp r i c e ，c 0 西瑚t h er a n g ea n ds 协n d a r do fc o m p e n s a t i o n ，s e tu pt h es y s t e mo t c 0 1 l e c t i v i t yn o n a 口i c u l t u m ll a n d u s i n g ，s e e k t h en e ww a yo fc o m p u l s o r yp u r c h a s e c o m p e n s a t i o n f r o mt h ep o i n to fv i e wo fp r o c e d u r a ll a w ，t h ep m c e d u r e 证c o m p u l s o r y p u r c h a s es h o u l db ei m p r d v e d ，t h es u r y e i l l a i l c ed u r i n gc o m p u l s o r yp u r c h a s es h o u l db e r e i n f o r c e da n dt h ei u d i c i a lh e l ps h o u l db ea d d e d i ( e yw o r d s ：c o m p u l s o r yp u f c h a s e ； l a i l d l o s tf a m e r s ； p r o t e c t i n gt h er i g t l t sa 1 1 d i t e r e s t s 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学 学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均邑在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 学位敝储签名麟吼年月r d 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文作者签 h 赫：胁睁 指导教师签名：瑶吃哆k 日期：卢“年多月日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人 的学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程” 中的规定享受相关权益。同意论文提交后滞后：口半年； 学位论文作者签名子吖么旒指导教师签名 日期：4 年f 月，。日 日期：p o 年 年发布。 留 ， ，名_ 月 硕士学位论文 姒s t e r st l e s i s 刖茜 伴随着经济社会发展以及城市化的不断推进，非农建设占用耕地规模逐年扩 大，一部分农民正大规模地失去他们赖以生存的土地，形成一个游离于社会的特殊 群体失地农民。我国失地农民数目越来越多，给社会带来的压力越来越大。据估 计，目前我国完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达4 0 0 0 万至5 0 0 0 万人。失 去土地的农民，没有保障，没有依靠，徘徊在城市的边缘，成为种田无地、就业无 岗、低保无份“三无农民”，他们是中国最弱势、最缺乏保障、最边缘化的群体， 成为了影响我国社会稳定的巨大的不稳定因素。当前，失地农民已经由一个局部性 问题演变成为个全国性的重大社会问题。据统计，目前全国1 3 以上的群众上访归 因于土地问题，而其中6 0 左右直接由征地引起。 在工业化、城市化过程中，大量农业土地转为城市用地具有一定的必然性，农 民失地是经济社会发展中的一种不可避免的现象。失地农民问题引发的社会矛盾不 断加剧，真正原因并不是城镇化进程加快，而是中国土地征收常度存在重大缺陷。 “现在土地征收制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府用行政命令代替市场 机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，基本上是一 个行政强制性的过程。低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条渠 道”。土地征收不仅没有富裕农民，而是造成了大批农民失地失业；不仅没有缩小 城乡差距，而是扩大了社会不公。从改革开放到现在，通过对农地的征收，从农民 手里拿走的资金约有2 万亿元之多。 低价强制征收农民耕地是我国工业化阶段工业抽取农业资源的一种形式，它虽 然大大降低了工业化和城市化的成本，但也对农民的权益造成了极大的侵害。目前， 我国总体上已经进入以工促农、以城带乡的新阶段，国家实行工业反哺农业、城市 支持农村的政策。特别是中央提出建设社会主义新农村的宏伟目标，坚持“多予少 取放活”的方针，切实加强“三农”工作，这为解决失地农民问题提供了良好的社会环 境、政策环境。我们在加快经济发展的同时不能再漠视被征地农民的利益，不能把 发展建立在严重牺牲他们利益的基础之上，不能让他们成为城市化、工业化进程中 的牺牲品。 段羡菊：聚焦九亿中国农民的命根子，半月谈( 内部版) ，2 0 0 2 年第l 期。 刘用：征地问题沉思录，中国土地，2 0 0 2 年第8 期。 陈锡文：关于我国农村的村民自治制度和土地制度的几个问题，经济社会体制比较，2 0 0 1 年第5 期。 硕士学位论文 m a s t e r sn s i s 在农村，土地是农民安身立命的基础，“是他们的命根。在数量上占着最高地 位的神，无疑的是土地”。农民收入中来自农业的收益主要还是来自土地，这 是他们最基本最可靠的收入，也是在市场经济条件下抵御市场风险最稳定的经济基 础和最后一道生活保障防线。大量农地被征收，农民同时也失去了土地的社会保障 权利和最稳定的收入来源。城市化、工业化的加速推进使农民面临因征地而失去这 一命根子的危险，而征地及其相关制度的缺陷又加剧了被征地农民大量合法权益的 流失。针对这一现象，作为社会关系调节器的法律应作出相应的制度安排。所以， 从根本上解决失地农民问题，需要完善土地征收等法律制度，既要满足城市建设和 非农用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿、妥善的安置。本文即从理论和现 实相结合的角度，探讨如何改革和完善现行土地征收法律制度，保障失地农民权益。 费孝通：乡土中国生育制度，北京大学出版社，1 9 9 8 年版，第7 页。 2 硕士学位论文 砌。s t e r sn m s i s 一、土地征收与失地农民权益流失 ( 一) 土地征收历史与现状 1 、土地征收概念 土地征收，是国家为了公共利益的需要而依法强制取得他人土地并给予适当补 偿的行为。世界各国普遍建立了土地征收法律制度。 各国确立土地征收制度，一般基于两方面的考虑：首先，国家需要土地发展社 会公用或公益事业如道路、学校、公园、基础设施等；需要用地进行住宅建设以改 善社会低收入者的居住条件或进行城市开发。但此类用地的经济效益不明显、投资 回收期长，因此多由政府进行投资开发。其次，在许多国家，土地私有或被个体、 组织团体占用，这些土地难以通过市场转化为政府或公众用地以用于公共目的。为 了保证社会公益或公用事业的发展，而建立土地转为社会公用的强制取得制度。我 国土地征收制度的意义，在于它是我国集体土地向国有土地转化的主要途径。 2 、征收与征用的辨析 各国对于“土地征收“有不同称谓，如美国法律上称为“最高土地权之行使”； 英国法律上称为“强制收买”( c o m p u l s o r yp u r c h a s e ) 或“强制取得”；法国、德国 法律中称为“征收”：日本法律中称为“土地收用”或“土地收买”；我国台湾地区 称为“土地征收”；我国香港地区称为“官地收回”。 在以前的论述中，习惯于称其为“土地征用”，实际上土地征收与土地征用并 非同一概念。两者的相同点，在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对 他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般 认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得 他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。o 如他人的土地所有 权并不消灭，则不能谓之征收。但就土地征用而言，则是国家因公共事业的需要， 以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用，待特定公共事 业目的完成时，仍将土地归还原土地所有人。 他人的土地所有权并不因国家的征 用行为而消灭。由此可见，我们以往所称的土地征用实际上是土地征收，更确切 这方面的见解一般相同。如粱慧星主编：中国物权法研究( 上) ，法律出版社，1 9 9 8 年版，第3 3 0 页。 张曼隆：土地法，台1 9 9 6 年版，第4 9 4 页。 龙翼飞、杨一介：土地征收初论，法学家，2 0 0 0 年第6 期。 3 硕士学位论文 砌峪t e r st h e s i s 地说就是集体土地征收。2 0 0 4 年3 月1 4 日第十届全国人民代表大会第二次会议通过 中华人民共和国宪法修正案，对涉及此方面的第十条规定进行了修订：“国家为 了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”土地 管理法也相应地作了修正。 由此，为了保证法学概念的统一性，在用法上应采用我国立法上的统一用语“土 地征收”的提法。 3 、土地征收的法律特征 尽管各国的土地征收制度在理论表述上各有不同，但都具有几个基本特点：其 一，土地征收是政府特有的权力。其二，土地征收只适用于公共目的。其三，对被 征收的土地给予合理公正的补偿。 我国的土地征收即指集体土地征收，其法律规范散见于宪法、土地管理法、 房地产管理法及政府颁布的一系列行政规章中。土地征收具有以下法律特征： ( 1 ) 集体土地征收主体的专属性。集体土地征收是国家作为全社会的组织者和管 理者而依法行使的一项专有权力，任何其他组织和个人不享有这一权力。 ( 2 ) 集体土地征收目的的限定性。我国土地法规定：“国家为了公共利益的需要， 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这表明，是否满足公益需要是判 断土地征收是否合法的直接依据。 ( 3 ) 集体土地征收效力上的强制性。集体土地征收不是以市场上双方合意的方式 取得，而是以国家行政权力为依托，不问土地所有者是否同意，依照法定程序强制 取得集体土地所有权。 ( 4 ) 集体土地征收对象的单一性。从我国土地征收制度的发展历程来看，征收对 象( 标的) 是不断发展变化的。现行法律规定土地征收的对象为集体土地。从土地权 属移转的角度来看，集体土地征收行为是一种引起民事权利变更的行为。土地被征 收后引起土地权属的变更，土地由原来的集体所有变为国家所有。国家建设征收的 集体所有的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。 ( 5 ) 集体土地征收的有偿性。土地管理法第4 7 条对征收补偿费等的范围和数 额作了明确规定。用地单位应当按照法律的规定向被征地的单位支付土地补偿费、 安置补偿费及青苗补偿费；妥善安排被征地单位农民的生产和生活。集体土地征收 的有偿性，使得它与土地没收、土地划拨等土地利用行为区别开来。 4 、土地征收的法律关系 学界关于土地征收行为的法律性质争议较大，如龙翼飞等认为，从土地征收行 为目的的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 征收行为的合法性及土地征收措施的强制性、土地征收的补偿性和土地征收后果的 物权性的意义上说，土地征收是民事行为。陈泉生等从行政法视角研究土地征收 制度，认为土地征收权为行政征收权，因行政征收权所发生的，具有行政法上权利、 义务内容的社会关系，是行政征收关系。 但实际上，集体土地征收关系较为复杂， 它涉及“三主体“和“三关系”。“三主体”，指征收者( 国家) 、被征收土地的单位f 集 体经济组织) 、用地单位。它们之间则具有“三关系”： 首先，国家和被征收土地单位之间的法律关系。该关系以被征收单位服从国家 土地征收指令为特征，只需要国家单方的意思表示，不需要被征收单位的同意，不 需要国家和被征收土地单位双方协商一致，其后果是土地所有权从被征收单位转移 到国家。从这个角度而言，土地征收实际上是政府对土地的强制购买。属于行政征 收关系。 其次，国家( 政府) 和用地单位之间的法律关系。用地单位具有建设需要时，则 依法定程序向政府有关部门申请用地，有关部门对用地单位及申请进行实质审查， 如果认为用地单位及其申请内容符合国家法律法规和国家政策，则授予征地权宜。 用地单位借此得以进入土地征收市场而获得被征收地的使用权。该层法律关系具有 经济行政色彩。 最后，被征收土地单位和用地单位之间的法律关系。实践中，被征收土地单位 和用地单位在土地管理机关的主持下，达成土地征收补偿有关条款。这一法律关系 以上述两个法律关系为基础，双方法律地位平等、自愿，用地单位支付土地补偿费 用是履行其法定义务，被征收土地单位取得土地补偿是实现其法定的权利，因而， 该关系为民事性质的法律关系。理清集体土地征收中的法律关系具有十分重要意 义。这使我们对土地征收的法律内涵有更深层次的了解，更有助于挖掘土地征收的 法律本质。另外，在土地征收过程中，一旦发生纠纷或形成诉讼，则可分析属于那 些主体之间，属于哪种类型的法律关系的纠纷，应通过何种诉讼程序予以及时解决。 同时也可以避免国家行政权力对土地征收纠纷不适当和不正确的干预。 5 、我国集体土地征收制度运行情况分析 ( 1 ) 我国土地征收法律制度沿革 国家为实现社会主义现代化目标，总是需要进行经济建设和发展各项社会事 业，这就产生了对土地占用的需求；在国有土地存量不足或不适合的情况下，从其 他土地所有者手中征收土地就成为必然的选择。既然有了大量的土地关系，也就要 龙翼飞、杨一介：土地征收初论，法学家，2 0 0 0 年第6 期。 陈泉生：土地征用诌议，中国房地产1 9 9 4 年第8 期。 5 硕士学位论文 姒s t e r st 髓s i s 求有相应的土地征收制度作为保障。 新中国成立以来，我国农地征收制度经历了从无到有，从不完善到逐步完善的 发展过程，如今农地征收制度已经成为我国社会经济制度体系当中的一个重要组成 部分。 新中国建设初期 在我国土地法规中，最早提到土地征收的是1 9 4 9 年1 2 月1 2 日公布的处理无主 土地暂行办法。该办法第9 条规定：“代管土地的政府有征用必要时，得于征用之。” 1 9 5 3 年1 2 月5 日政务院通过关于国家建设征用土地办法，是我国第一部较为完整 的土地征收规则。该办法确认了国家建设征用土地的基本原则为；既应根据国 家建设的确定需要，保证建设必需的土地，又要照顾当地人民的切身利益，对土地 被征收者的生产和生活有妥善之安排。尽量利用荒地、空地，少征或不征人民的耕 地良田。1 9 5 4 年9 月2 0 日的宪法对国家建设征收土地作了肯定。该法第1 3 条规 定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生 产资料实行征购、征用或收归国有。” “大跃进”至十一届三中全会前期 随着社会主义建设和社会主义改造的突飞猛进，高级农业生产合作社遍及全 国，农村生产资料所有制关系发生了根本变化，农村土地由农民个人私有转为集体 所有。为适应需要，1 9 5 8 年1 月6 日国务院公布施行修正的国家建设征用土地办法。 文革时期土地征收立法处于停滞阶段。 该时期可谓土地征收制度调整期，对其后的立法产生了重要的影响：确定了我 国土所有权流动的单向性，即国家可从农村集体经济组织中取得所有权，反之则不 可。随着农业合作化运动的完成，我国土地所有权的基本法律模式城镇土地国家 所有制和农村土地集体所有制业已完成，但宪法确立了国有土地所有权不得转让的 原则，所以，国家对农村土地所有权的征收，不仅体现了国家征收行为的单一性， 也使两种不同所有权之间的法律地位差异显现。 十一届三中全会至今 十一届三中全会确定了以经济建设为中心的国家发展基本方针，由此原来的征 收土地办法与新形势已严重不适应。1 9 8 2 年国务院颁行了国家建设征用土地条 例。该条例在内容和法律调整的广度上有所强化，法律规范涵义更为明确和具有 针对性，明确了征地行为的强制效力。 为了进一步加强我国土地管理力度，合理使用占用土地，1 9 8 6 年全国人大常委 会1 6 次会议在1 9 8 2 年国家建设征用土地条例基础上，结合以往相关土地法律法 硕士学位论文 a s t e r st h e s i s 规和土地管理经验，制定并颁布了我国第一部相对完整的中华人民共和国土地管 理法，将相关土地管理从行政立法上升到法律的高度。1 9 9 0 年国务院颁布了中 华人民共和国国有土地使用权出让转让暂行条例，从此以后，城市土地走上了有 偿使用的道路。但对比城市土地使用改革，农村土地用地制度改革却相对滞后，在 农村土地制度方面特别是有关土地征收方面仍然基本上沿用1 9 8 6 年的土地管理 法f 1 9 8 8 年曾做出修订1 。 1 9 9 8 年9 月2 9 日，九届全国人大常委会通过了新修订的土地管理法，对土地 征收制度作了较大幅度的调整。主要表现为：其一，规定了保护耕地的基本原则。 其二，规定了征地审批制度。将过去的分级限额审批制度改为依据土地利用规划， 实行以用途管制为核心的农地转用和土地征收审批制度，取消市县一级人民政府征 地审批权，但将存量土地供给的审批权下放。其三，严格区分城市批次建设征地和 单独选址项目建设征地。其四，征地程序民主化。其五，大幅度提高了各项补偿和 安置标准。将原土地管理法规定的各项补偿费用之和不得超过“被征用土地前 三年平均年产量的2 0 倍”调整为“3 0 倍”。其六，规定市、县人民政府因城市建设 发展，需要将农地转化为建设用地的，应缴纳“新增建设用地有偿使用费”。以经 济手段控制城市用地扩张的规模与速度。但随着经济的不断发展，用地量大大增加， 其中出现的一些问题引起了社会各界极大的关注，完善征地制度被提上议事日程。 2 0 0 4 年3 月1 4 日第十届全国人民代表大会第二次会议通过中华人民共和国宪法修 正案，有关土地征收方面的是对第十条规定进行的修订：“国家为了公共利益的需 要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”自此，我国从宪法高 度确定了对农地征收给予补偿的制度。2 0 0 4 年8 月2 8 日第十届全国人大常委会对土 地管理法相应作了修改，主要是将“征用”修改为“征收”，以更加严密准确。这些 法律加上国务院及国土资源部发布的一系列配套法规性文件，由此形成了我国全新 的、系统的土地征收法律体系。 ( 2 ) 对我国土地征收法律制度的分析和评价 我国的集体土地征收制度运行了几十年，在特定的历史条件下，这种土地征收 制度在保证国家取得必需的非农业建设用地，降低国家建设成本以及建立城市土地 国有制，促进我国城镇建设的发展，加快工业化、城镇化进程等方面，都起到了积 极的作用。但随着计划经济体制向市场经济体制的转变和市场经济向纵深发展，现 行的集体土地征收制度已经暴露出严重的不适应性，直接导致了集体土地征收权的 滥用，造成大量土地资源的浪费，降低了土地资源的配置效率，产生了一些问题。 郭洁：土地资源保护与民事立法研究法律出版社，2 0 0 2 年版，第2 9 7 2 9 8 页。 7 硕士学位论文 i a s t e r st h e s i s ( 二) 新型特殊社会阶层：失地农民 随着农村工业化、城市化，农地非农化、土地与农民相分离、农村劳动力向非农 产业转移成为工业化与城市化进程中的必然产物。西蒙库兹涅茨指出，伴随经济增 长，会出现两个最重要变化，这就是“产品的来源和资源的去处从农业活动转向非农 业生产活动，即工业化过程：城市和乡村之间的人口分布发生变化，即城市化过程。” 。在这一进程中，由于农地非农化而引起农民失去土地，进而导致利益受损是一个 崭新而现实的问题，在我们这样一个“三农”问题特别突出的国家，其解决好坏与 否关系直接关系到农村的政治稳定与社会发展。 1 、城市化、工业化必定向农民征地，因而导致失地农民产生。欧美发达国家 所走过的道路昭示我们，工业化、城市化是经济社会发展的必然趋势，也是实现现 代化的唯一途径。化解我国“三农”难题主要依靠城市化、工业化，通过城市的积 聚效应，创造庞大的就业机会，将分散在农村小块土地上的剩余劳动力吸引到城市 就业和向非农产业转移，从而大规模减少农民，使农业向机械化、产业化、规模化 方向发展，提高农业劳动生产力。随着我国经济市场化改革的深入，工业化、城市 化进程加快，大批农民的田地被征占。据国土资源部统计，1 9 8 7 2 0 0 0 年，全国非 农建设占用耕地2 2 6 4 4 万公顷( 3 3 9 5 万亩) ，其中通过行政手段征地1 6 0 万公顷( 2 4 0 0 万亩) 。这些仅是依法审批的征收土地数，尚没有把那些违法侵占、突破指标和一 些乡村私下卖地包括在内。据统计，违法占地占合法征地的比例一般为2 0 3 0 ， 有的地方甚至高达8 0 。这意味着1 9 8 7 2 0 0 0 年实际征占耕地数为4 0 0 0 万亩以上， 按人均占有耕地o 8 亩计算，那么建设占用耕地导致失地农民有5 0 0 0 万之多。按照我 国目前城市化进程和基础设施建设步伐，今后每年需征收农民土地2 8 0 3 0 0 万亩， 若按照城郊农民人均占耕地o 8 亩计算，就意味着每年新增加4 2 0 万失地农民，十年 后失地农民总数将达到1 亿。由此可见，失地农民的产生是城市化、工业化进程的 必然结果。 2 、失地农民的现状。城市化进程中产生失地农民是正常现象，问题的关键是 如何帮助失地农民解决面临的问题，消除他们的后顾之忧。实际上，在计划经济时 代就存在着失地农民，当时各级政府对失地农民的问题十分重视，通过一系列政策 措施，让农民“以土地换就业”，从而实现他们由农民身份向工人身份转换，让他 们在国有企业内就业，消除了失地农民以后就业、养老保险等一系列问题。随着我 西蒙库兹涅茨，现代经济增长，北京经济学院出版社，1 9 8 9 年版，第l 页。 韩俊：如何解决失地农民问题，科学决簧，2 0 0 5 年第7 期。 8 硕士学位论文 撇s t e r st 腿s i s 国向社会主义市场经济体制转轨，市场经济建设带来了企业用工方式的市场化，政 府传统行之有效的失地农民安置方式逐渐失灵，于是失地农民问题开始呈现。目前 对失地农民安置虽有货币补偿、就业安置、住房安置、划地安置、建立社会保险等 形式，但最主要还是采取货币化安置方式。由于对失地农民货币安置只能解决失地 农民近忧，难以化解远虑，从而导致部分农民失地又失业。正如陈锡文所言：“农 民失去土地以后，他当不成农民了，而领到的那些补偿金，也当不成市民，既不是 农民也不是市民，只能是社区游民，社会流民。”由于我国目前大多数地方对失地 农民采取以货币安置为主的“要地不要人”的城市化模式，失地农民处境艰难，他们 的基本生活、就业、子女入学、养老和医疗保险等社会保障问题缺乏解决的有效途 径，他们的长远生计更是得不到制度保障。 国家统计局2 0 0 3 年在全国开展了失地农民的调查，调查以人均耕地面积0 3 亩以 下的农户为主要对象，共调查了2 9 4 2 户。在这2 9 4 2 户中，人均耕地在0 3 亩以上的有 4 4 2 户，约占调查总户数的1 5 ；人均耕地不足o 3 亩的有1 2 3 7 户，约占4 2 ，完全 丧失耕地的有1 2 6 3 户，约占4 3 。2 9 4 2 个失地农户共有7 1 8 7 名劳动力，其中征地时 安置就业的仅约占劳动力总数的2 7 ；外出务工的约占2 4 8 ；经营二、三产业的 约占2 7 3 ；从事农业的约占2 5 2 ；赋闲在家的约占2 0 。 以福卅i 市2 0 0 0 年征地安置人员为例，其货币安置比例高达8 2 。浙江省对1 0 个 建设用地项目进行抽样调查表明，在安置的3 3 7 9 人中，除1 7 2 人进人社会保障体系 外，其余均为货币安置，其比例高达9 4 1 。然而，由于征地制度的缺陷和现行土 地制度的缺陷，导致补偿标准过低，补偿安置费的克扣和分配使用的不合理、安置 方式简单和责任不明造成农民的合法权益得不到有效保护，许多失地农民处于种田 无地、上班无岗、低保无份的“三无游民”状态。 ( 三) 土地征收中失地农民权益的流失 农民所拥有的诸多权利和利益，都是附着在他们赖以安身立命的土地之上，直 接或间接地与土地相关联。失去了土地也就意味着失去了他们那些与土地关联的权 利和利益存在的基础和实现的条件，因而导致一些权利和利益的损害或完全流失。 1 、失地农民失去了生活保障。中国是一个人口众多的发展中国家，农业人口 占7 0 。目前情况下，国家暂时还不能在农村建立现代的社会保障制度。即使一些 陈锡文：关于我国农村的村民自治制度和土地制度的几个问题，经济社会体制比较，2 0 0 1 年第5 期。 毛峰：政府该为失地农民做什么对2 9 4 2 户失地农民的调查，调研世界，2 0 0 4 年第1 期。 卢海元：土地换保障：妥善安置失地农民的基本设想，中国农村观察，2 0 0 3 年第6 期。 9 硕士学位论文 m a s t e r st 瑕s i s 省份率先实行的农民最低生活保障，也不过是杯水车薪。3 亿多城市人口社会保障 的兑现，国家财政每年至少要补贴1 0 0 0 亿元以上，而社保的隐性债务高达3 万亿元， 要3 0 4 0 年才能还清，9 亿农民的社会保障问题更是难以解决。大部分农村土地功能 仍以社会保障为主，农民只能靠土地来养活自己，土地成了农民的基本生活保障， 是农民安身立命之本。失去土地也就失去了基本的生活来源。目前，失地农民大多 数是依靠有限的征地补偿金来维持基本生活的，等补偿金用完，生计就麻烦了，如 果再遇到生病，生活就更困难了。 2 、失地农民失去了就业机会。农民失地也就是失去了劳动的对象、工作的场 所，农民只有以土地为劳动对象，其劳动价值才能在劳动过程中得到实现。目前， 中国农民自身素质不高，文化程度低，劳动技能差，小农意识重，寻找其他工作的 主动性不强，缺乏就业竞争力。因此土地则是农民就业机会重要资源，失去土地就 意味着失去了就业机会。失地农民就业的困难我们不难理解，即使一些经济发达地 区的农民，或已进城的农民也不愿轻易放弃承包地。因为，失地后生活和就业的风 险，使他们不得不留一条退路。而那些已失去和变相失去土地的农民就业问题就令 人担忧了。 3 、失地农民失去了一项重要的财产。土地不仅是一种重要的资源，是“财富 之母“，满足人类不同需求；同时，土地也是一项重要的财产，隐藏着巨大的价值。 2 0 0 3 年3 月1 日起实旋的农村土地承包法着重强调了农民家庭土地承包经营权的 稳定性、排他性和自主性，把土地的使用权、流转权、收益权、继承权等权益赋与 了农民个人。农民的土地尽管是从农村集体那里取得的一项“承包经营权”，但这 种权利的物权化、财产化已经明朗，这就为土地的市场化流动创设了前提，也为农 户的土地权利和利益提供了法律上的界定。随着土地资源的短缺，人地矛盾的加剧， 农业比较利益的提高，土地资源的增值效用将逐渐增大，土地的含金量亦将越来越 高，农业土地的财产属性和财产权利属性将日益显化，而失地农民因为失去土地也 就将失去了这一切。 4 、失去了低成本的生活方式和发展方式。由于历史的原因和传统生活理念的 支配，农民的生活方式大都带有生态型、节约型特点。它的许多方面和许多环节都 直接来自于大自然，是一种较之于城市低得多的生活方式。这种生活方式和城市生 活方式相比，最大长处在于有很大弹性，自我服务，自给自足。而在城市则普遍存 在消费刚性，这必然打乱农民事前对消费、积累、投入的安排和期望。现阶段由于 自身条件的限制和经济社会环境的制约，最广大最普通农民追求的不是利益最大 化，而是与之相反的风险最小化，对土地进行投资，无疑是比较好的选择，是条 很有效的成本又很低的致富途径。征地剥夺了他们依据自身优势经营土地获取收益 的机会，强制性地改变了他们的生活观念和生活习惯，而将他们置身于新的生存和 发展环境之中。因而失地农民在城市化过程中失掉的还有最低的生活方式和发展方 式。 5 、失地农民还会失去与土地相关的其他一系列权益。土地是农民集体赖以存 在的物质载体，农民的诸多权利都是直接或间接地与所拥有的土地相关。如政府对 农民的技术、资金、农资等方面的支持都是以土地为基础的，失去了土地，也就失 去了获得这种支持的机会。还有，农民作为产权主体，需要通过村民自治的民主投 票和监督行动来制衡村级公共权力。失去土地的农民也就自然失去了对村民自治的 热情，也就失去了对民主政治权利的追求。此外，土地又是农民行使其他公民权利 的基础，失去了土地，农民那些与土地密切相关的文化、教育等方面权利的实现也 就会受到极大的限制。失地农民的受教育和持续发展的能力也会受到很大限制， 对执行中央和谐社会的建设极为不利，长期下去地方经济的持续健康发展也会受到 冲击。 可见，失地农民的生存权、经济权、就业权、财产权以及政治文化、教育等诸 多方面的权利和利益，均因失地而受到不同程度地损害和影响。 白呈明：农民失地问题的法学思考，人文杂志，2 0 0 3 年第l 期 1 1 硕士学位论文 m a s t e r s 订s i s 二、我国现行土地征收制度存在的主要问题分析 造成农民失地失业的真正原因不是工业化、城镇化进程加快，而是现行的征地 制度。在目前的征地制度下，农民丧失了双重权利：土地卖与不卖，不由农民决定； 即使农民要卖土地，也没有与买方平等谈判价格的权利。按照征地制度规定，因建 设占用农村集体土地的，必须采取征收的方式，政府先把集体土地变成国有土地， 然后再以市场价格出让。而征地时的价格只是市场价格的极小部分，且这一小部分 又由集体和农民两方面来分配，农民实际到手的利益并不多。加之有关法律不完善， 给乱占耕地、侵害农民权益者提供了可乘之机。在个别地方，政府征地项目有些已 经超出公共利益的需要，所征土地用于工商业、房地产等逐利项目的占一半左右。 造成这些问题的根源在于，我国现行征地制度是以土地国家所有制和集体所有制为 基础、“对老百姓的土地使用权极为轻视”，且在农业支持工业、农村服务城市的 时期形成并沿用至今的，征地补偿理论和制度设计的计划经济体制特征明显，对农 民的土地使用权保护不够，对失地农民的合法利益保护不够，并在现实中带来一系 列问题。 ( 一) 土地征收权的滥用 我国是一个发展中国家，工业化、城市化不可能在一夜之间完成，需要一个漫 长的过程。在这个转变过程中，肯定要有大量的农用地转为工业用地、商业用地等， 这是我们无法回避的事实。但问题是我们现在对于征收权用得过多过滥，大量合法 和不合法、“踩红线”的征地同时存在，大量生产商、开发商圈占土地，征而不用。 1 9 9 6 2 0 0 3 年，短短的7 年时间，全国净减少耕地1 亿亩，平均每年减少1 3 0 0 多万亩。 当然其中有调整结构和生态建设的合理因素，但也必须看到盲目圈占土地造成大量 耕地流失。