（经济法学专业论文）美国金融监管立法改革及其启示.pdf

d i s s e r t a t i o nf o rm a s t e rd e g r e eo f2 0l l u n i v e r s i 够c o d e ：1 0 2 6 9 s t u d e n ti d ：5l0 8 2 9 0 5 0 0 6 ea s tchinanor maluni v er sit y u s f i n a n c i a l l e g i s l a t i v er e f o r ma n d i t s i m p l i c a t i o n s d e p a r t m e n t ： 墨堡h q q ! q 量垄盟 m 句o r ： s p e c i a l i z a t i o n ： e c o n o m i cl a w m a r k e ta d m i n i s t r a t i o nl a w a p p l i c a m ： l i uz h e n f i n i s h e di na p r i l ，2 01 1 ，s h a n g h a i 华东师范大学学位论文原创性声明 郑重声明：本人呈交的学位论文美国金融监管立法改革及其启示，是在 华东师范大学攻读硕士学位期间，在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发表或撰写过 的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说 明并表示谢意。 作者躲报 魄山l f 年月肜日 华东师范大学学位论文著作权使用声明 美国金融监管立法改革及其对我国的启示系本人在华东师范大学攻读学 位期间在导师指导下完成的硕士学位论文，本论文的研究成果归华东师范大学所 有。本人同意华东师范大学根据相关规定保留和使用此学位论文，并向主管部门 和相关机构如国家图书馆、中信所和“知网送交学位论文的印刷版和电子版； 允许学位论文进入华东师范大学图书馆及数据库被查阅、借阅；同意学校将学位 论文加入全国博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题 和摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于( 请勾选) ( ) 1 经华东师范大学相关部门审查核定的“内部”或“涉密”学位论文宰， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 ( 吖2 不保密，适用上述授权。 日 新签名阜耻 本人签名堰 2 9 i | 年否其 “涉密”学位论文应是已经华东师范大学学位评定委员会办公室或保密委员会 审定过的学位论文( 需附获批的华东师范大学研究生申请学位论文“涉密”审批表 方为有效) ，未经上述部门审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默 认为公开学位论文，均适用上述授权) 。 姓名职称单位备注 成涛研究员上海社科院主席 钱品石副教授华东师范大学 马太广副教授华东师范大学 陈融副教授华东师范大学 熊琼副教授华东师范大学 论文摘要 肇始于2 0 0 7 年的次债危机，导致了许多的金融机构破产，并发展成全球领 域的金融动荡。 在1 9 9 9 年1 1 月1 2 日克林顿总统签署了大萧条以来金融行业监管方面最具 影响的法案至少在当时是最具影响的金融服务现代化法，又称 g r a m m l e a c h b l i e ya c t ( g l b a ) 法案。当法案签署后，金融服务业迎来了对 自“大萧条”所形成的僵硬的金融服务结构的一次重大的放松管制。在2 0 0 7 2 0 0 8 年金融危机期间及随后的关于金融服务监管的讨论中，g l b a 成为了金融界、学 术界和政府抨击的对象，被认为该法案是金融危机的触发器。 为了应对这次金融动荡，2 0 1 0 年7 月2 1 日奥巴马正式签署了多德弗兰克 华尔街改革和消费者保护法。该法案被认为是美国自2 0 世纪3 0 年代以来影响 最大的金融监管改革法案。 本文不仅对金融监管的理论进行了梳理，也比较详细地论述、讨论了对美国 金融监管历史上两部相当重要的法律：1 9 9 9 年金融服务现代化法和华尔 街改革和消费者保护法。另外，本文对本次金融危机与金融服务现代化法 的关系，金融危机发生的原因进行了分析。 本论文分别从五个方面来进行研究：第一部分简要介绍了金融监管的理论基 础；第二部分总结了美国金融监管立法的主体内容；第三部分、第四部分分别研 究了美国放松金融监管的立法改革和加强金融监管的立法改革；第五部分提出了 美国金融监管立法改革对我国金融监管的立法启示。 关键词：金融监管，放松监管，加强监管，消费者保护 a b s t r a c t t h es u b p r i m em o r t g a g ec r i s i sb e g a ni n2 0 0 71 e dm a n yi n s t i t u t i o n si i l t 0b a i 】k r u p t c y a 1 1 dd e t 嘶o r a t e di n t om eg l o b a lf i n a n c i a lt u 胁o i l i nt 1 1 en o v e l l ：l b e r12 ，19 9 9p r e s i d e n tc l i n t o ns i g l l e dt l l em o s ti i l n u e n t i a lr e g u l a t o 巧 b i l ls i n c et l l eg r e a td 印r e s s i o no f a tl e a s tt h em o s ti i l f l u e n t i a la tt h et i m e 一”t h e f i n a l l c i a ls e r v i c 器m o d e m i z a t i o na c t ”，a l s 0k n o w l l 勰”g r a m m l e a c h - b l i e ya c t ( g l b a ) a c t a r e rm es i 萨i n go f t l l eb i l l ，t l l ef m a n c i a ls e i c e si l l d u s 时u s h e r e di na m 勾o rf i n 锄c i a ld e r e g u l a t i o no ft l l er i g i ds n u c t u r eo f 丘n 锄c i a l 鲫r v i c e sw l l i c hw a sf o 加e d s i l l c e ”t h eg r e a td 印r e s s i o n ”d u r i i l g 也ef i n 锄c i a lc r i s i si n2 0 0 7 2 0 0 8a n dt l l e s u b s e q u e n td i s c u s s i o n0 nt h er e g u i a t i o no ff i i l 锄c i a ls e r v i c e s ，g l b ah a sb e e i lc d t i c i z e d b yt h ef m a i l c i a ls e c t o r ，a c a d e m i aa n dg o v e m m e l l t ，i ti sb e l i e v e dt l l a tt l l eb i l lt r i g g e dm e f m a l l c i a lc r i s i s h lr e s l 弦n s et o 吐l ef h l 趾c i a lt u l 柚o i l ，o b 锄as i 印c dt h e ”d o d d f 砌【1 l 【 w a l ls t r e e tr c f o m 锄dc o i l s u i i l e rp r 0 妣t i 锄a c t ”o nj 1 l l y2 l ，2 0 1 0 t h eb i l li s c o n s i 如嗣t ob et h eg r e a t e s ti n l p o r t 趾tf h l 弛c i a lr e g u l a t o 叮r e f o mb i l ls m em el9 3 0 si i l t l l eu n i t e ds t a t e s t h i sp a p c rn o to 芏l l yd i s c u s s e dt l l et l l e o d ro ff i m a i l c i a lr e g u l a t i o 玛a l s os t u d yi nm o r e d e t a i l ，t l l e s e 似ov e 叮i i n p o r t a n tl a w so fu s f i n 锄c i a lr c g u l a t i o n ：”t h ef i n 锄c i a l s e n r i c e sm o d e n l i z a t i o na c t ”a n d ”w a l ls 仃e e tr e f - o m 锄dc o i l s u m e rp r o t e c t i o na c t ”h l a ( 1 d i t i o n ，n l i sp a p c rh 船a n a l y z e dm er e l a t i o n s h i pb 帆e nn l ep r e s e mf i n a n c i a lc r i s i sa i l d “t h ef i n a l l c i a ls e r v i c e sm o d e m i z a t i o na c t ，a i l dm e i ld i s c u s s c dt l l ec a u s e so fm e p r e s e n t f m a i l c i a lc r i s i s t l i sm e s i si st os t u d ym i e ea s p e c t s ：t h ef i r s tp a nb r i e n yt a l k sa b o u t l et l l e 0 似i c a l b 蕊i so ff i n a n c i a lr c g u l a t i o n ；m es e c o n dp a r ts u l m m a r i z e st l l eu s f i m n c i a lr e g u l a t o 巧 l e g i s l a t i o ns y s t e m ；t h et h j r dp a r t ，f o u r c l lp a no fm et l l e s i ss 印觚l t c l ys t u d yt h ef i n 锄c i a l d e r e g u l a t i o ni nt l l eu s 1 e 西s l a t i v er e f o 衄锄dl e g i s l a t i v er e f o 咖st 0 蜘g 也阻f i n 锄c i a l r e g u l a t i o n ；l ef i m lp a l ti st 0p r o p o s et l l el e g i s l a t i v ei i n p l i c a t i o no ft h eu s f i n a l l c i a l r e g u l a t o 眄l e g i s l a t i o nr e f o mf o rc h i n af i n a i l c i a lr e g u l a t i o n k e yw o r d ：f i n a l l c i a lr e g u l a t i o n ，d e r e g u l a t i o 玛s t r e n g t l l e n i n go fr c g u l a t i o 玛 c o n s m n e rp 1 0 t e c t i o n 目录 第一章美国金融监管之理论基础1 第一节金融监管的历史回顾1 第二节金融监管的历史理论：必要性理论2 第三节金融监管的当前理论：效应理论5 第二章美国金融监管立法的主体内容：金融监管体系7 第一节金融机构内部审计与风险管理系统7 第二节政府机构对金融机构和金融市场的外部监管系统8 第三节利益相关者对金融机构的约束和金融业同业自律1 1 第三章美国放松金融监管的立法改革：金融服务现代化法13 第一节金融服务现代化法的主要内容1 3 第二节金融服务现代化法的实施效果1 6 第三节对金融服务现代化法的评述1 7 第四节金融服务现代化法与2 0 0 7 年金融危机2 0 第四章：美国加强金融监管的立法改革： 华尔街改革与消费者保护法 ：z ：； 第一节次债危机的产生与发展：改革的背景分析2 3 第二节华尔街改革和消费者保护法的主要内容2 6 第三节华尔街改革和消费者保护法的评析3 7 第五章美国金融监管立法改革对我国的启示3 9 第一节中国金融监管现状3 9 第二节中国金融监管存在的问题分析4 1 第三节我国金融监管之完善建议4 3 参考文献4 9 后记5 2 第一章美国金融监管之理论基础 金融监管是指政府通过特定的机构( 如中央银行) 对金融交易行为主体进行的 某种限制或规定。金融监管本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。综 观世界各国，凡是实行市场经济体制的国家，无不客观地存在着政府对金融体系的 管制。 第一节金融监管的历史回顾 早期的金融监管并没有固定的制度安排可循。政府对金融的监管可以追溯到 1 7 2 0 年英国国会通过的取缔投机行为和诈骗团体法，即著名的“泡沫法案” ( b u b b l ea c t ) 。法案规定，在没有议会法案或国王特许状给予的法律权利场合， 禁止以公司名义行事、发行可转让股票或转让任何种类的股份，严惩非法的证券交 易。但真正意义上的金融监管，是与中央银行制度的产生和发展直接相联系的。中 央银行制度的普遍确立是现代金融监管的起点，有关的金融监管理论也由此初步形 成。众所周知，古典经济学和新古典经济学历来是反对政府干预的，“看不见的手” 的信条在理论上与中央银行的金融监管职能相悖。根据亚当斯密的“真实票据”理 论，只要银行主要投资于体现实际生产的短期商业票据，就不会引发通货膨胀或紧 缩，“看不见的手”仍然能够发挥作用，并不需要中央银行专门来管理货币。对此， 亨利桑顿在1 7 9 7 1 8 2 5 年的“金块论战”中指出，真实票据的不断贴现过程，将会 导致信用链条的延长和信用规模的成倍扩张，故而真实票据原则并不能保证银行有 足够的流动性或货币供给弹性，从而避免银行遭到挤提以及引发通货膨胀或紧缩。 因此，以真实票据原则发行银行券存在发行过度的危险，应该受到集中的监管。在 随后半个多世纪的争论中，桑顿的观点得到了实践的支持，统一货币发行的中央银 行纷纷建立。因此，中央银行制度最初建立的目的在于统一管理发行货币，而不是 监管整个金融体系，更不涉及金融机构的微观行为。 真正现代意义上的金融监管是在2 0 世纪3 0 年代大危机后。美国在2 0 世纪3 0 年代大危机爆发以后不久，便通过国会立法赋予央行( 以及后来设立的证券监管机 构) 以真正的监管职能，并由此开始了对金融体系进行行政监管和法律监督。 总而言之，2 0 世纪3 0 年代以前的金融监管主要集中在实施货币管理和防止银 行挤提政策层面，对于金融机构经营行为的规制、监管和干预都很少论及。这种状 况与当时自由市场经济正处于鼎盛时期有关。然而，3 0 年代的大萧条最终扭转了金 融监管理理论关注的方向和重点。 为了应对这次大萧条，美国颁布了1 9 9 3 年证券法( g r a s s s t e a g a l l a c t o f l 9 9 3 ) 、 1 9 9 4 年证券交易法( s e c 嘶t i e se x c h a n g ea c to f1 9 3 4 ) ，这标志着现代意义上的 金融监管体系的正式形成。 金融监管理论主要研究的是，实施金融监管的原因、如何实现金融监管的最优 状态两个方面。 第二节金融监管的历史理论：必要性理论 2 0 世纪3 0 年代的大萧条之后，理论界逐渐反思自由放任主义的经济理论，凯 恩斯认为“我们生存于其中的经济社会，其显著缺点，乃在于不能提供充分就业，以 及财富与所得之分配有欠公平合理”。要修补制度的这些缺陷，政府就必须终结“自 由放任主义”，采取积极的行动。这一时期的在金融监管方面形成了两大理论：公共 利益的监管理论和金融脆弱的监管理论： 一、公共利益的监管必要性理论 这种理论认为政府监管是对自由竞争市场的补充，防止了市场失灵，有效配置 了资源，实现了社会福利的最大化，从而实现了公共利益。 1 负外部性监管理论。金融外部性是金融行为中私人成本或私人收益向第三方 2 溢出的外部经济效应。其形成背景是全球经济金融一体化发展趋势和现代金融在经 济中核心作用的形成。无论是金融正外部性还是金融负外部性都意味着金融市场机 制的失灵，因而不利于实现金融资源的帕累托效率。理论界认为：金融风险的负外 部性导致了本轮金融危机和经济危机的发生。金融机构在经营中私人成本低于社会 成本时，经营行为具有负外部性。金融机构的主要资金为负债形式，其自有资本比 例很低，所以金融机构的经营风险与其承担的成本不成比例，成本往往都被社会承 担了，这种承担的表现形式即为政府对处于危机的金融机构注入大量的解救资金， 这时社会成本包括损失和解救资金。巨大的金融风险，形成金融风险的负外部性。1 2 公共产品之监管理论。公共产品是私人产品的对称，是指具有消费或使用上 的非竞争性和受益上的非排他性的产品。稳定、公平、透明的金融体系具有公共产 品的属性。作为公共产品，金融机构的中小股东和消费者对金融机构的治理的经营 经常会出现“搭便车”现象。金融体系的这一属性，使得其运行必须有一个无私人 利益的主体对所有的金融机构实施限制和监管，以维护金融产品供应的稳定性。2 3 信息不对称监管理论。金融领域内天然地存在着信息不对称现象，银行与存 贷款人之间，证券公司与股票购买者之间，承保人与保险人之间的信息传播是不对 称的。信息传播的不对称，信息传播秩序的不客观、不公正、不全面是造成金融危 机的又一重要原因，采集权被垄断，传播权被控制，风险被隐瞒，真相被掩盖，在 金融市场传播的信息只代表了部分集团的利益。3 因此需要政府对包括信息披露在内 的诸多方面进行监管。 4 自然垄断监管理论。建立在规模经济和范围经济基础上的自然垄断理论适用 于金融领域：金融机构的自由竞争必然导致垄断，而且，政府甚至能够容忍适度的 垄断，但是高度的集中垄断在效率和消费者利益保护方面带来了负面影响，因此主 张通过政府监管消除垄断带来的弊端，保证金融体系的稳健运行，认为主要是金融市 场的自然垄断性，导致了金融体系不稳定。政府监管是减少垄断弊端和保持金融稳 1 周晖：金融风险的负外部性与中美金融机构风险处置比较， 管理世界2 0 1 0 年4 月。 2 白宏宇，张荔：百年来的金融监管：理论演化时间变迁及前景展望，国际金融研究，2 0 0 0 ( 1 ) ：7 4 7 7 。 3 见b ! 乜；z z ! 受曼：墨i 丛坠垦q 垦：q 咝乜厶g k z g 韭z 星q ! q ! 星l 星q ! q ! 呈! 墨! 墨墨q 婴：b ! 婴! ! 迹回吐闻至q ! ! 生2 旦! q 日。 定的有效选择。4 二、金融脆弱之监管需求理论 1 金融脆弱说。金融脆弱性是指金融制度、结构出现非均衡导致风险积聚，金 融体系丧失部分或全部功能的金融状态。5 金融体系具有内在的不稳定性，经济发展 周期和经济危机不是由外来冲击或是失败性宏观经济政策导致的，而是经济自身发 展的必经之路。6 2 0 世纪7 0 年代之后，经济危机频繁地爆发且常常独立于经济危机而 发生。对金融危机成因的研究逐渐形成三代理论，保罗克鲁格曼( p a u lk m 肿a 1 1 ) 首次提出了第一代理论，认为一国国内无限量地发行货币，扩张信贷规模即宏观经 济政策和汇率政策的失调是导致金融危机的根本原因；7 第二代理论以奥布斯菲尔德 ( m o b s t f e l d ) 为代表，认为是预期因素的自我生成引发了金融危机；亚洲金融危 机后的第三代理论的代表性人物是麦金农和克鲁格曼等人，克鲁格曼重点指出是金 融机构的道德风险导致了过度冒险性投资，形成资产泡沫，进而导致金融崩溃。8 2 银行挤兑说。戴尔孟德和和迪布维格( d i 锄o n d & d y b v i g ) 通过建立银行挤 提理论( d d 模型) ，重点分析了银行业本身存在不稳定性，9 得出的结论是：信息不 对称性是产生银行挤兑现象的主要原因，既有可能是各种谣传导致健康的银行遭遇 挤兑，也有可能是存在问题的银行导致挤兑，并波及至健康的银行，这种挤兑的传 染性最终导致整个银行行业产生崩溃。因此，需要加强信息监管，使各种银行产生 危机的谣传扼杀于萌芽之中，也要建立存款保险制度，使广大的储户不至于因为担 4 m e l t z e rah m a r g i n si nt h er e g u l a t i o no ff i n a n c i a li n s t i t u t i o n s j t h ej o u 功a 1o fp 0 1 i t i c a l e c o n 伽y ，1 9 6 7 ，7 5 ：4 8 2 5 1 1 5 伍志文，中国金融脆弱性分析，经济科学( 3 ) 2 0 0 2 。 6 胡姓，杨梦：金融脆弱性与美国金融危机：理论与现实的思考，经济经纬2 0 0 9 年第1 期。 7 k r u g 哪p 1 9 7 9 am o d e lo fb a la r i c eo fp a y m e n tc r i s e s j j o u r n a lo fm o n e y ，c r e d i ta n db a n k i n g ， ( 1 1 ) ：3 1 1 3 2 5 。s a c h sj 1 9 9 8 t h ec h l s e to f1 1 1 ee a s ta s i 锄f i n 柚c i a l ，c r i s i s d r k i n gp a p e r d i a m o n dd o u 9 1 a sld y b v i gp h i l i ph b a n kr u n s ，d e p o s i ti n s u r a n c e ，a n dll i q u i d i t y j j o u r n a l o fp o l i t i c a le c o n o m y ，u n i v e r s i t yo fc h i c a g op r e s s ， 1 9 8 3 。9 l ( 3 ) ：4 0 1 4 1 9 4 心自己的存款的安全而挤兑。 第三节金融监管的当前理论：效应理论 金融监管的效应包括安全和效力两个方面，但是，这两个方面往往是矛盾的。 “大萧条”之后西方国家分业金融监管模式总体上是以安全为首要目标的。随着金 融全球化的发展和发展中国国家经济的进步，金融行业的竞争也越来越激烈。2 0 世 纪7 0 年代后，学者对金融监管的效应提出了新的理论：( 一)“自由市场胜于管制 市场”。基于福利经济学的该理论认为，自由市场能够形成柏拉图最优平衡，其效 率最高，边际收入等于边际成本，不会形成价格扭曲且能够达到规模效益；( 二) “监 管的无效性 。因为它增加了机构成本，扭曲了机构关系1 0 。杰森和麦克林1 1 认为在 不受监管的经济体中，由于成本较低，管理层能够自愿地向股东提供用以监管的金 融信息；对管理层的约束可以通过多种方式，例如名誉名誉能够在将来带来收 入、当前的薪酬体系、债权价格等；( 三) “股市是公平的游戏”。因为市场上的 信息的广泛迅速的传播使得股价反映了真实的市场价值1 2 ，一种功能更强大的有效 市场假设模型支持了这种说法，并认为对财务报告进行分析后投资者的收益也不会 高于市场的平均收入。因此监管是无效的；( 四) 监管的成本问题。“对金融产品 和服务创新的监管将导致社会成本，包括行政成本和规模不经济成本”。1 3 1 4 另外对 金融产品和服务创新的监管并不会扼杀创新的增长，如果规模经济的益处大于成本 的话，它也不会促使创新的增长；( 五) 监管者被俘获。“当公共或私有团体为自 身利益操纵监管时，监管者被俘获”。无论是产生于公共或私有的利益的监管都决 w t t s ， l 乙l ，z i 咖e r 啪，j l ，1 9 7 8 t a 髓r d sap o s i t i v e 耵l e o r yo ft h ed e t e 珈i n a t i o no fa c c o u n t i n g s t a n d a r d s t h ea c c o u n ti n gr e v i e 霄， j a n u a r y j e n s e n ，m c ， m e c k li n g ， w c ， 1 9 7 6 1 1 1 e o r yo ft h ef i 珈：m a n a g e r i a lb e h a v i o u r ，a g e n c yc o s t s 觚d o _ m e r s h i ps t r u c t u r e j o u m a lo ff i n a n c i a le c o n o m i c s ，3 ( 4 ) ，3 0 5 3 6 0 f 锄，e f ，1 9 7 0 ， e f f i c i e n tc a p i t a l r k e t s ：ar e v i 明o ft h r y 锄de 叩i r i c a l - o r k ，j o u m lo f f i n a n c e 。2 5 ，1 3 8 3 一1 4 1 7 k a n e ， e j ， 1 9 8 7 a c c e l e r a t i n gi n f l a t i o n ，t e c h n 0 1 0 9 i c a li n n o v a t i o na n dt h ed e c r e a s i n g e f f e c t i v e n e s so fb a n k i n gr e g u l a t i o n j o u r n a lo ff i n a n c e ， 3 6 ， 3 5 5 6 7 h s i n k e yj f ， 1 9 9 2 c o 哪e r c i a lb 锄kf i n 锄c i a lm a n a g e 鹏n t m a x w e l ll i a c m i1 1 觚 5 定了，监管者将会被俘获。瑞德福特( r e d f l o r d ) 1 5 首先提出的该观点和监管生命周 期理论相似：监管失败是监管生命周期的必然组成部分1 6 ；( 六) 自我监管更有效。 “因为道德的自我约束比监管更加有效，专业人士应该进行自我监管 所以对进行 自我监管的专业人士进行监管是不必要的。这些行业把除名作为最终的制裁，因为 这将断掉他们的职业生涯，所以应该由专业人士，即这个行业自己来决定。 虽然对金融监管在不同的时期，不同的人有不同的理论，但是，我认为金融监 管是必要的，即便金融监管达不到最优的监管效果，金融监符可以增加金融市场的 信心，防止过度的投机现象的发生，使金融危机不至于十分频繁地发生。 “r e d f o r d 。e 。1 9 5 2 a d m i n i s t r a t i o no f t i o n a le c o n o m i cc o n t r 0 1 m a c m i l l a n 埔b e r n s t e i n ，m h 。，1 9 5 5 。r e g u l a t i n gb u s i n e s sb yi n d e p e n d e n tc o m i s s i o n p r i n c e t o nu n i v e r s i t yp r e s s p r i n c e t o n ，n j 6 第二章美国金融监管立法的主体内容：金融监管体系 美国的金融监管体系包括，金融机构内部审计与风险管理系统；政府部门机构 对金融机构和金融市场的外部监管系统三个方面；利益相关者对金融机构的约束和 金融业同业自律。 第一节金融机构内部审计与风险管理系统 金融机构内部审计与风险管理系统，就是金融机构在既定工作目标和风险标准 的指导下，对其各个职能部门及其人员的业务活动进行目标设定、程序规制和制度 设计的目标、方法、措施及程序的统称。金融行业的自律是整个金融体系有效、安 全运行不可缺少的部分。 一、内部控制制度 内部控制系统处于金融机构自律制度的核心地位。理论界认为，内部控制应包 含内部管理控制和内部会计控制。1 7 美联储十分重视内部控制工作，其内部控制职 能包括对人员、风险、从业范围、制度及操作程序的监管，另外包含了对预算、成 本、经营情况等和内部审计整合在一起的大系统。 二、金融机构内部的风险管理 由分业经营迈向混业经营的时代，金融领域产生了风险特殊的金融控股公司， 这对内部风险管理提出了更高的要求。金融控股公司风险管理体系的构建，要求完 善母公司与子公司之间的治理关系，完善董事、监事制度，并选择适当的风险管理 模式。2 0 1 0 年诞生的巴塞尔协议i i i 将银行的资本水平提高至7 正是为了提高金 1 7 铁亮，田中禾：美国内部控制理论发展研究， 财会通讯，2 0 1 0 年2 8 日。 融机构本身的抗风险能力。 第二节政府机构对金融机构和金融市场的外部监管系统 “有效的银行监管作为公共品不能完全由市场提供，监管当局对此义不容辞( 巴 塞尔委员会有效银行监管的核心原则第一节，1 9 9 7 年) 。次贷危机爆发前， 美国采用的是伞形金融监管体制，这种监管体制的最大特点是“双重多头”监符。 “双重”是指联邦和各州均有金融监管的权力；，多头”是指有多个部门负有监管职 责，如美联储( f r b ) 、财政部( o c c ) 、储蓄管理局( o t s ) 、存款保险公司( f d i c ) 、 证券交易委员会( s e c ) 等多个机构。这样的格局无疑符合美国一直倡导的分权和 制约的精神，正如格林斯潘在动荡年代里写到的，“几个监管者比一个好。” 一、联邦金融监管机构 1 联邦储备体系( f r b ) 。根据1 9 1 3 年联邦储备法成立的美联储对金融机 构和金融活动具有广泛的监管权力。它与其他联邦和州政府合作来保证金融机构的 安全和健康，金融市场的稳定，保障金融交易中消费者得到公平、公正的对待。作 为美国的中央银行，美联储与其他国家的中央银行有着广泛和良好的合作关系，使 得它能够应对国际金融危机和对跨国金融机构进行监管。1 8 2 货币监理局( o c c ) 。货币监理局是根据1 8 6 3 年国民银行法于1 8 6 3 年 作为美国财政部的一个具有独立性的局成立的。o c c 的主要任务是为银行颁发执 照，管制、监督银行，目标是确保银行根据法律安全、稳健地运行及保护消费者的 公平对待及消费权。货币监理局并具有发布规则和规章、法律解释等权利。1 9 3 联邦存款保险公司( f d i c ) 。联邦存款保险公司是根据1 9 3 3 年证券法 成立的，它为会员银行的客户存款提供担保，并对银行的业务经营、财务状况进行 ”b 丝乜；z 些型坠鱼d 金绝! 笪宝丛金：g q ! z ：边回盟闻2 q ! 至生2 旦墨日。 ”b 丛乜；z 些坐丝q ：i 金垫：g q y 厶边l 蛰吐l 囤2 q 三羔生至目墨日。 监管，确保其稳健、安全运营，进行银行的破产管理，并承担特定的消费者保护职 责。2 0 4 证券交易委员会( s e c ) 。大萧条后，为了在资本市场重建消费者信心，为 消费者和金融市场提供可靠的信息及理清诚信交易的规则，美国通过了1 9 3 4 年证 券交易法，并据此设立了s e c ，s e c 共有五名由总统任命的委员，其有5 个附属部 门和1 8 个办公室，大约3 5 0 0 名职员。s e c 的宗旨是保护投资者，维持公平、有序、 高效的市场，并促进资本市场发展。其职责为：解释联邦证券法，发布新规则、修 改旧规则，负责对证券公司、证券经纪人、投资顾问及评级机构的监察，对证券、 会计、审计领域的私有监管机构进行监督。2 1 5 储蓄监理署( o t s ) 。根据1 9 8 9 年金融机构改革、复兴和加强法成立的 o t s ，负责监管储蓄机构及其子公司，保障其安全、稳健，并促进市场的竞争。2 2 6 国民信贷公会管理局( n c u a ) 。根据1 9 7 0 年国民信贷工会管理法设立 的u c u a 是美国监管和负责许可经营联邦信贷工会的机构，并通过完全以联邦政府 信用作担保的国民信贷公会保险基金，来对联邦许可和大部分州许可的信贷工会的 存款提供担保。2 3 7 联邦金融机构检查委员会( f f i e c ) 。该机构成立于1 9 7 0 年，委员会由美联 储理事会、联邦储存保险公司理事会、国民信贷公会管理局理事会、货币监理局理 事会、储蓄监理署理事会组成。其主要任务是为联邦机构检查金融机构制定统一规 则、标准、报表，并为在金融领域的统一监管提交建议。在2 0 0 6 年，州联委会( t h e s t a t e “a i s o nc o n u n i t t e e ( s l c ) ) 也加入其中，并具有投票权。而州联委会( s l c ) 由州 银行监管者会议( c s b s ) 代表、美国州储蓄监管委员( a c s s s ) 会代表、州信贷 工会监管者全国联盟( n a s c u s ) 代表组成。2 4 8 商品期货交易委员会( c f t c ) 。根据1 9 7 4 年商品期货交易委员会法成 噬乜；碰幽6 丛翅醢g q 芏垒q 进厶边回吐回2 q ! ! 生2 且2 日 “h ! 巳；! 璺塑：塑：g q ! 么垒b q 坚! ：幽! 堡! ! 边四吐回2 q ! ! 生星旦殳日。 2 b ! ! 乜；z z ! 曼塑：q ! ：! 塑：g q ! 2 卫三丛i ! i q 昼塑l ! 边回吐闽2 q ! ! 生星目璺日。 。b ! 卫；z ! 璺堕：娶璺丛垦：g q y 垒垒q ! ! ! 边四堕凹2 q ! ! 笙2 月望日。 “b ! ! 卫；z z ! 塑：丛i 丝：g q ! z ! 边回盟四2 q ! ! 生2 旦垒日。 9 立的c f r c ，其前身是1 9 3 6 年成立的商品交易所委员会。该部门由委员会、委员会 主席办公室和附属机构组成，委员会由五名总统任命的委员组成，该部门的宗旨是 保护市场参与者及公众在进行商品及金融期货、期权的交易时免受欺诈、操纵市场 及不良操作的影响。2 5 9 证券投资者保护公司( s i p c ) 。s i p c 是美国消费者保护体系中的重要组成 部分。一系列的联邦、州证券机构及自律组织主要处理投资欺诈事件，而s l p c 关注 的却是不同且狭窄的领域：将投资者在破产或出现问题的证券经纪公司中的财产得 到最大程度的恢复。证券投资者保护公司( s i p c ) 与联邦存款保险公司的区别在于， 在美国不存在对投资欺诈的保险。2 6 。 1 0 消费者金融保护局( c 研 b ) 。新通过的华尔街改革法在美联储之下创设 了一个新的联邦机构消费者金融保护局，监管参保储蓄存款机构、金融公司、 抵押贷款人以及一系列非传统的金融服务实体提供的金融商品或者服务。虽然消费 者金融保护局是美联储辖下的一个局，但是华尔街改革法明确禁止美联储干涉 消费者金融保护局的检查或执法行动、聘任及解聘雇员或高级官员、合并或重组等 事务。华尔街改革法还对消费者金融保护局的组织结构进行了明确规定。根据规 定，消费者金融保护局设置主任和副主任职位。其中，主任由参议院推荐和同意并 经总统任命，全面负责消费者金融保护局的工作，任期5 年。副主任由主任任命。基 于监管需要，主任可以聘请律师、监管分析师、经济学家、统计学家等作为雇员。 消费者金融保护局有权制定日常运作和行政管理方面的政策措施。其主要的功能集 中在研究、社区事务、收集和追踪投诉等方面。2 7 二、州金融监管机构 美国5 卟州都有自己的金融管理机构，负责监督和管理州注册银行，同时管理 州内其他金融机构，如储蓄存款工会、信贷和资金公司等。各州的管理职责不完全 巧b ! ! 巳；z ! 璺堕：g 鱼：g q ! 竖坚! 丛i i q 坠坠匹垒i 垒i ! i ! i 兰z i 堕堕曼兰：b 塑：边回吐闻星q ! ! 生呈且殳日。 4 坠业：塑堕：i 匹：垒盥! 边蛆吐丝至q ! ! 生2 旦垒日。 甜b ! ! p ；z ! 曼堕：! e 垒婪! y ：g q ! i 坠i ! i 垒! i ! 金垒g 璺巳坠：垦卫l 。边回吐闷2 q ! ! 刍e 至旦璺日。 l o 机构，以及控股公司在州 期提供其关于经营情况的 益。2 8 第三节利益相关者对金融机构的约束和金融业同业自律 利益相关者对金融机构的约束即是市场约束，包括存款者，股东、债权人及交 易对手等利益相关人对银行等金融机构经营情况的关注，并根据对金融机构所享有 的权利，采取一定的措施。 一、市场约束 研究表明，政府监管与市场约束、资本充足率监管对银行的风险控制效果相互 加强。2 9 具体包括： 1 加强信息披露。在美国，商业银行必须每季度向美联储提交详细的关于经营 情况及收入状况的季报，并公之于众。 2 存款保险制度。为了应对银行挤兑问题，美国在2 0 世纪3 0 年代成立联保存款 保险公司( f d i c ) ，被称之为金融安全网。 3 充分发挥外部信用评级机构及外部审计机构的约束作用。到2 0 0 2 年末，美 国至少有8 个联邦法案和4 7 个联邦规章，以及超过l o o 个国家法律、法规，将国家认 可的信息评级机构( n r s r o sn a t i o n a l l yr e c o g i 【i z e ds t a l t i s t i c a lr a t i n go r g a i l i z a t i o n ) 的评级作为监管时参考的基准( 美国国会参议院，2 0 0 2 ) 。3 0 二、行业自律组织 船李俊喜：美国金融监管体系，中国改革，1 9 9 5 年1 2 月。 。高国华，潘英丽：资本监管、市场约束与政府监管一银行监管政策组合与权衡的实证研究，国际金融，2 0 1 0 年8 月。 ”白钦先，黄鑫：美国信用评级认可制度的多视角分析及启示，上海金融，2 0 1 0 年1 2 月。 美国不仅有银行大法及其他专门法律，也建立了完善的行业自律组织。政府的 许多政策有时需要通过自律组织来实施，其活动必须在法律的框架内进行，也必须 接受政府部门的监管。政府往往对其自律效果进行事后评估并给予修正、制裁和处 罚。 1 美国银行协会( a b a ) 。其宗旨为，通过加强银行家之间的联系研讨金融、 商业界的事情来促进合作和发展。美国银行家协会下面又衍生出了一些附属机构， 包括：美国银行业公司( c b a ) 、a b a 教育基金会( a b a e f ) 、a b a 营销网络 ( a b a m n ) 、a b a 证券业协会( a b a s a ) 、a b a 银行家保险协会( a b 认) 、美 国银行业学会( a i b ) 、银行家与贸易协会( b a f t ) 、注册银行家学会( i c b ) 。 2 全国证券交易商协会( n a s d ) 。为了加强对柜台交易( o t c ) 的监管，美 国根据1 9 3 8 年罗曼尼法案成立了全美证券交易商协会，其主要负责对会员进行 自我管理、自我规范。 3 美国期货行业交易协会( n f a ) 。n f a 是美国期货行业的自律组织，其宗旨 是建立规范、程序来确保市场诚信，保护投资者的利益并协助会员履行责任。3 1 4 全美保险监督官协会( n 越c ) 。由于美国保险业主要是由各个州政府根据 州法律进行监管的，n 趟c 的会员为州选举或任命的负责监管保险公司及保险代理人 的政府官员。其主要宗旨是为了达到公共利益，协助州保险监管官员；保护公共利 益，促进市场竞争；提高对消费者的公平和平等对待；提升保险公司的抗风险能力 总之，美国的金融监管体系是一个金融机构内部控制与政府机构外部监管相结 合，联邦政府与州政府相互分工配合的监管体系，美联储在其中起着重要作用。 3 1 塾主业；! 塑：璺兰垒：垒! 坠塑墨：q ! g 监生垒坠