（经济法学专业论文）对我国住房公积金法律制度的反思与重构.pdf

摘要 上世纪9 0 年代初期，我国实施的福利分房制度逐渐淡出人们的视野，取而代 之的是一种新的住房分配制度住房公积金制度。住房公积金制度是我国为转 变住房分配体制在学习新加坡公积金制度的基础上建立起来的一种新型住房分 配制度。作为一项新的住房分配制度为我国住房分配的货币化、商品化、社会化 起到了一定的推动作用。为改善广大职工居住条件，解决住房困难做出了巨大贡 献。 然而，近年来随着人们住房需求和房价的急剧上升，住房公积金制度显得力 不从心，最初的福利性质没有得到很好体现。存在着以下一些问题：管理委员会 的法律地位被虚化、法律责任制度缺位、管理中心的法律定位不准确、住房公积 金法律属性不明确、贷款人权利义务的制度设计不合理、贷款的法律风险防范机 制的缺失等。 完善的法律制度是住房公积金法律制度得以巩固和发展的基础，所以，对我 国住房公积金制度中存在的法律问题进行探讨，对完善的方案进行构想显得十分 必要。在现阶段，应尽快修改和完善条例中有关住房公积金主体制度的条款 作为过渡性安排，并在时机成熟时建立住房公积金专业银行，这是我国住房公积 金管理机构改革的目标和必然选择。确立合理的缴存率、适当提高缴存率，规范 住房公积金的归集，最大限度提高归集量，以解决职工住房购买力低的问题。取 消住房公积金低存低贷的做法，实行以存定贷，真正实现贷款人权利义务的对等。 废除低息贷款制度实行财政贴息，并建立配套的个人收入申报制度，体现公平， 符合住房公积金制度的建立初衷。 关键词：住房金融模式住房公积金法律完善 a b s t r a c t i nt h ee a r l y19 9 0 s ，t h ew e l f a r eh o u s i n gd i s t r i b u t i o ns y s t e mp h a s e do u tp e o p l e s v i s i o n r e p l a c e db yan e wh o u s i n gd i s t r i b u t i o ns y s t e i l 卜t h eh o u s i n gp r o v i d e n t 缸n ds v s t 锄h o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t e m ，f o rt h ec h a n g eo fc h i n a sh o u s i n g a l l o c a t i o ns y s t e m w a sb u i l to nt h eb a s i so fs t u d y i n gs i n g a p o r ep r o v i d e n tf u n d s v s t 锄a n di tm a d eg e m e n d o u sc o n t r i b u t i o ni ni m p r o v i n gt h el i v i n gc o n d i t i o n a n d s o l v i n gt h eh o u s i n gp r o b l e m s o fm a j o r i t yw o r k e r s h o w e v e r , i nr e c e n ty e a r s ，a st h eh o u s i n g n e e d so ft h ep e o p l ea n dh o u s ep r i c e s r i s es 1 1 a r p l y h o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t e mb e c o m e si n s u f f i c i e n t ，a n dt h ei n i t i a l b e n e f i t sn a t i l r eh a sn o tb e e nw e l lr e f l e c t e d t h e r ea r ean u m b e ro fq u e s t i o n s ：t h e l e g a ls t a t u so ft h em a n a g e m e n tc o m m i t t e ew a sf a l s e ，t h el e g a ll i a b i l i t ys y s t e mw a s d b s e n c e t h el e g a lm a n a g e m e n tc e n t r ew a si n a c c u r a t e ，t h el e g a ln a t u r eo fh o u s i n g p r o v i d e n tf u n dd o e sn o te x p l i c i t l ya t t r i b u t e ，l e n d e rf i g h t s a n do b l i g a t i o n so ft h e s y s t e ma r ed e s i g n e du n r e a s o n a b l e ，t h el e g a lr i s kp r e v e n t i o nm e c h a n i s m so f i o a nh a s d e f i c i e n c i e s ，a n ds oo n as o u n dl e g a ls y s t e mi st h eb a s i co fc o n s o l i d a t i n ga n dd e v e l o p i n gt h el e g a l s y s t e mo fh o u s i n gp r o v i d e n tf u n d t h e r e f o r e ，i t i sv e r yn e c e s s a r yt oe x p l o r et h el e g a l i s s u e so fh o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t e ma n dc o n c e p tt h es o u n dp r o g r a m a tt h i s s t a 目e ，i ts h o u l db ea m e n d e da n dp e r f e c t e dt h er e g u l a t i o no fh o u s i n g p r o v i d e n tf u n d s y s t e ma ss o o na sp o s s i b l e ，a sat r a n s i t i o n a la r r a n g e m e n t a n dw h e n t h et i m el sn p e ， i ts h o u l dt oe s t a b l i s hh o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds p e c i a l i z e db a n k ，w h i c h i st h eo b j e c t i o n a n di n e v i t a b l ec h o i c eo fc h i n a sh o u s i n gp r o v i d e n tf u n dm a n a g e m e n tr e f o r m t o e s t a b l i s hr e a s o n a b l ed e p o s i tr a t e ，i n c r e a s et h ed e p o s i tr a t e ，s t a n d a r d i z e dh o u s i n g p r o v i i i e n t 如n da s s 锄曲l e ，r a i s et h em a x i m u ma m o u n to f t os o l v et h ep r o b l e mo fl o w p u r c h a s i n gp o w e r t oa b o l i s ht h es y s t e mo fl o w - i n t e r e s tl o a n sa n de s t a b l i s hf i s c a l d i s c o u n t i td e c l a r ef a i r n e s sa n do r i g i n a lm i n do fh o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t e m k e yw o r d s ：h o u s i n gf i n a n c em o d e l h o u s i n gp r o v i d e n tf u n d l e g a lp e r f e c t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得丞洼王些太堂或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：舔秦 签字日期：刀必年3 月弓日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解丞洼王些太堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权丞洼王些太堂一可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学 校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：捌 签字i t 期：绣年3 月多f t 导师签名： 嗽匆 签字f t 期：枷分年弓月弓日 学位论文主要创新点 一、引入新制度经济学理论对我国住房金融模式的选择的合理性 进行分析，得出住房公积金制度是我国住房金融模式的必然选择。 二、撤销现行住房公积金管理机构的设置，建立以公司化方式运 作，依法独立享有民事权利和承担民事责任的住房公积金专业银行。 三、废除住房公积金低息贷款制度，按不同收入水平给予住房补 贴，体现住房公积金贷款的公平原则。 引言 己l 吉 j -口 1 9 9 1 年以来，我国大力推行住房制度改革，建立了以个人和单位共同缴款为 来源的住房公积金制度，通过向缴交公积金的个人提供住房公积会委托贷款来鼓 励个人购买住房。1 9 9 4 年1 1 月2 3 开，财政部、国务院住房制度改革领导小组、中 国人民银行联合下发了建立住房公积金制度的暂行规定，标志着我国住房公 积金制度的建立。 住房公积金制度从建立到至今已有1 0 多年的历史，取得了较好的成绩。作为 城镇职工社会保障体系的一个重要组成部分和城镇职工货币化分房的一种大胆 尝试，作为城镇职工购建自住住房的主要资金来源，其起到了应有的作用。 然而，在看到我国住房公积金制度发挥了一定积极作用的同时，我们还应清 醒地看到这项制度还存在一些问题：住房公积金归集量少，归集率低，与高房价 形成突出的矛盾；住房公积金被挤占挪用现象严重；住房公积金贷款对象多为中 高收入者，而真正的低收入者贷款却很难，形成了目前较为普遍的“贫帮富”现 象。针对现实中存在的这些问题，本文拟从法律的视角为基点，分析了住房公积 金缴存法律关系主体即管理委员会、管理中心的法律地位，权力责任平衡问题。 探讨如何确定合理的住房公积金缴交率，规范住房公积金的归集。构建了实现贷 款人权利义务对等、防范贷款风险的法律制度。此外，本文提出了两个具有建设 意义的构想重构了我国住房公积金制度：一是撤销现行住房公积金管理机构的设 置，建立住房公积金专业银行。二是废除现行住房公积金低息贷款制度，改为按 收入水平的不同给予住房补贴，建立配套的个人财产申报制度。 第一章住房公积金制度是我国住房金融模式的必然选择 第一章住房公积金制度是我国住房金融模式的必然选择 1 1 住房公积金制度概述 1 1 1 住房公积金的概念 住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇 私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工 缴存的长期住房储金。住房公积金以职工工资总额为基数扣缴，月缴存额为职工 上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。职工个人缴存的住房公积金 和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。 住房公积金具有以下特点：( 1 ) 政策性。住房公积金是住房制度改革的产物， 是在改革旧的住房分配过程中，根据国家政策规定建立起来的一种制度。住房公 积金的建立要依据国家的政策规定，管理也要依据国家的政策严格管理。( 2 ) 义 务性。单位有为在职职工缴存住房公积金的义务，职工个人也要依法缴存住房公 积金，只有缴存了住房公积金，才有权享受优惠的住房公积金贷款。( 3 ) 普遍性。 城镇所有单位和职工都应参加住房公积金。只要是居住在城镇的在职职工，无论 其单位性质、家庭收入高低，是否有住房，都应该按照规定缴存住房公积金。( 4 ) 强制性。住房公积金的保障性和互助性决定了它的强制性，无论职工和单位是否 愿意，都必须依法缴交住房公积金。( 5 ) 福利性。住房公积金是国家和单位为职 工提供的一种住房福利，不过这种住房福利不是实物形式，而是货币形式。职工 缴存的住房公积金免征个人所得税，住房公积金利息免缴利息税，贷款利率低于 商业银行贷款利率，这些都属于国家为职工提供的住房方面福利。( 6 ) 专用性。 住房公积金是专门用于个人住房建设的资金，要专款专用。其只能用于职工购买、 建造、翻修、大修自住住房，任何单位和个人不得挪用。 1 1 2 住房公积金的性质 住房公积金的本质属性是工资性。住房公积金分为两个部分，职工自己缴存 的部分和单位给职工缴存的部分。职工每月工资中提取缴存的部分，其工资性自 不待言。而单位缴存的部分，实质上是单位给予职工用于住房消费的一种劳动报 酬，是以住房公积会的形式给职工增加了一部分住房工资和增发住房补贴等，都 属于分配机制转换的目的。缴存住房公积金与直接提高工资和增发住房补贴等都 属于按劳分配为主的货币工资分配方式，只不过形式不同。因此，住房公积金具 有工资属性。 第一章侄房公积金制度是我国住房金融模式的必然选择 住房公积会的财产属性是有限制的个人所有权。职工对住房公积金享有个人 所有权，而且是有限制的个人所有权。其限制主要包括以下四个方面：占有权能 的限制。住房公积金在未被提取前，职工并不能实际占有，而是由所在单位交存 到住房公积金管理中心在受托银行丌立的专户内统一管理。使用权能的限制。住 房公积金应专门用于职工住房支出，包括购买、建造、翻修、大修自住住房等， 不得挪作他用。只有在职工离退休、丧失劳动能力、死亡等特定情况下，才允许 提取，作为自 述特定用途的例外。收益权能的限制。住房公积金不得随个人意愿 任意决定其保值增值的办法，而足必须按照国家统一规定的办法，由特定主体运 用资金，并依法分配该资金的收益。处分权能的限制。住房公积金没有可转让性， 在未被所有人以现金形式提取前，所有人除可用于住房性支出外，没有其他处分 权。 1 1 3 住房公积金的作用 住房公积金作为我国一项政策性住房金融制度，发挥着以下作用： 第一，提高了职工、居民的住房支付能力，为住房新体制奠定了基础。住房 公积金建立之初到运行至今，归集量不断扩大，贷款量迅速增长，对支持职工解 决住房问题发挥了重要作用。住房公积会制度通过实行低利率政策，向职工进行 低成本筹资，为中低收入的社会成员提供了政策性低利率购房抵押贷款。“现阶 段公积金购房贷款额度可达到所购房价的7 0 ，而且偿还期限延长到2 5 年，大 大减轻了职工、居民的建房、购房的压力，提高了购买能力和支付能力 。 第二，为我国住房建设提供了长期稳定的资金。住房建设周期长、成本费用 高、使用时间长、资金占用量大。所以不论是个人买房还是房地产开发商建房， 都需要有强大的金融支撑。这也是住房制度改革中必须重视，又必须解决的问题。 正是住房公积金制度的普遍建立，使住房建设的资金大幅度增涨。我国房地产开 发投资稳步增长，住房建设步伐明显加快，既提高了广大职工、老百姓的购房能 力，缓解了购房职工的经济压力，又减少了国家对住房资金的投入。使住房公积 金真正做到了取之于民，用之于民。使房地产业成为国民经济发展的重要支柱产 业，同时也带动了相关产业的发展，有利于国民经济结构的调整，有力推动了国 民经济的整体发展。 第三，打破实物分房的旧观念，有力推动了货币化分房的进程。住房公积金 制度从无到有，从不起眼到起支撑性作用，有一个循序渐进的过程。从思想观念 上，经济承受力上，都不是一个能轻易接受的事实，它需要有强有力的政策支持 和与之匹配的完善制度，十年来国家坚定不移的推行住房制度改革和住房公积金 欧| j i l 林、程晓酱、陈庆鄂等：住房公积金制度的建讧j 作用，载理1 = 高教研究2 0 0 6 年4 月第2 期， 第1 2 贝。 2 第一章住膀公积金制度是我闻住房金融模式的必然选择 的制度建立，为打破人们头脑中的旧观念，建立新的建房、购房观念起到了决定 性的作用。特别是政策性低息住房抵押贷款，建立了政策性和商业性并存的住房 信贷体系，为人们建房、购房观念的转变开拓了广阔的视野，为货币化分房的推 进打下了坚实的基础。 第匹，住房公积金制度的建立，提高了社会保障制度的地位。住房公积金制 度是住房制度改革的中心环节，是我国社会保障体系的重要组成部分。住房公积 金中的配比形式的社会保障性，体现了国家对住房建设资金的投入，形成国家、 单位、个人三者合理负担的体制，将社会保障制度切实落实到每个职工、居民的 身上。既提高了社会保障制度的地位，又促进了住房制度的改革。住房公积金的 社会保障性主要体现在住房补贴的转换上，这种补贴与传统住房补贴的不同之处 在于：福利性体现在对职工租用住宅的补贴上。住房公积金补贴体现在住房配给 制取消后对职工购买、建造住宅的补贴上；旧住房补贴伴随配给制享受住宅补贴 的单位和职工具有不确定性，不能公平操作，住房公积金补贴按职工工资的一定 比例配比存储，操作简单公平；传统住房租金补贴制度不利于资源流入住宅领域， 而住房公积金补贴鼓励将更多的资源配置到住宅产业上。 1 2 住房公积金制度在我国的产生、发展 1 。2 。1 住房公积金产生的背景城镇住房制度改革 我国在建国以后的很长一段时期内，对职工住宅实行统建、统分、统包的公 有住房政策和实物福利分配办法，这种住房分配机制排斥市场机制对住房的投 资、分配、流通和消费的调节作用，不符合按劳分配原则，背离了社会主义市场 经济的客观规律。为了发展社会主义市场经济，从根本上解决城镇居民住宅困难 的问题，必须进行住房制度改革，实行住房商品化。 1 9 9 4 年国务院下发关于深化城镇住房制度改革的决定，指出住房商品化 就是“把住房投资由国家、单位统包的体制变为国家、单位和个人三者合理负担 的体制，把住房实物分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式，建 立以中低档收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用房供应体系和以高收 入家庭为对象的商品房供应体系，建立住房公积金制度”。乜1 同时通知还要求所 有行政和企事业单位及其职工均应按照“个人存储、单位资助、统一管理、专项 使用”的原则缴交住房公积金，建立住房公积金制度。住房公积金制度有利于转 变住房分配体制，有利于住房资金的积累、周转和政策性抵押贷款制度的建立， 有利于提高职工购、建住房能力，促进住房建设。因此，建立住房公积金制度是 住房商品化的重要内容之一，是住房商品化的配套性制度。 1 2 】参见1 9 9 4 年国务院关于深化陈镇住厉制度改革的决定。 3 第一章住房公积金制度是我国住房金融模式的必然选择 随后，1 9 9 6 年8 月国务院办公厅转发国务院房改领导小组关于加强住房 公积金管理的意见，明确指出“住房公积会制度是城镇住房制度改革的重要内 容和中心环节，直接关系到城镇住房制度改革工作的成败，要进一步全面推行”。 【3 】并且明确规定了住房公积金的缴存、使用、监督等内容，基本建立了住房公积 金制度体系。 随着城镇住房制度改革的不断深化，住房公积金制度得到全面推行和不断完 善。1 9 9 8 年7 月3 日，国务院下发了关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住 房建设的通知，指出应全面推行和不断完善住房公积金制度。“职工个人和单 位住房公积金缴交率应不低于5 ，有条件的地方可适当提高，要建立健全职工个 人住房公积金帐户，进一步提高住房公积金归集率，继续按照房委会决策、中心 运作、银行专户、财政监督的原则，加强住房公积金管理。调整住房公积金的贷 款方向，主要用于职工个人购买、建造、大修自住住房 。h 1 由此可见，我国的住房公积金制度是伴随着住房改革而产生并逐步发展起来 的，是住房改革的一项配套性制度。 1 2 2 住房公积金制度发展呈现出的特点 公积金制度从建立到运行至今，对支持职工解决住房问题发挥了重要作用， 符合其建立初衷。住房公积金制度发展呈现出以下特点： 住房公积金制度覆盖范围明显扩大，缴存数额大幅增加。2 0 0 6 年末，全国 实际缴存职工达6 9 1 6 8 7 力人，啼旧比上年末增加5 8 7 1 5 万人，增长9 2 8 ，其 中，吉林、四川、云南、黑龙江、贵州、北京、山东、重庆、江西等地区增幅超 过1 0 。2 0 0 6 年术，缴存总额为1 2 6 8 7 3 7 亿元，比上年末增长3 0 ：缴存余额 为7 8 7 0 9 6 亿元，比上年末增长2 5 7 4 ；当年缴存额2 9 2 7 9 亿元，比上年增加 5 6 8 6 9 亿元，增幅为2 4 1 1 。 资金使用率有所提高，个人贷款户数创历史新高。2 0 0 6 年末，住房公积金 使用率为7 2 0 5 ，比上年末提高2 3 2 个百分点，其中，天津、浙江、上海、江 苏、福建、北京等地区使用率超过8 0 。截止2 0 0 6 年末，累计为6 9 5 2 4 万户职 工发放个人住房贷款6 3 6 4 3 3 亿元，比上年末增长3 8 3 8 ；当年发放个人住房 贷款1 7 1 万笔，相当于累计个人住房贷款的四分之一。当年发放个人住房贷款金 额为1 7 6 5 2 4 亿元，占当年缴存额的6 0 2 9 ，比上年增加5 6 9 9 4 亿元，增长 4 7 6 8 ；当年户均贷款金额1 0 2 8 万元，主要支持了中低收入职工购买自住住房、 1 3 11 9 9 6 年8 月国务院房改领导小组关于加强住房公积会管理的意见。 4 11 9 9 8 年7 月3h 固务院关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知 i s 参见建殴部网2 0 0 6 年建设部削部长刘忠峰n ：伞困住房公积余绛验交流会j ：的讲活。 h t t p ：删c i n g o v c n f d c f i i e 2 0 0 6 1 2 1 5 0 1 h t m 以下有关数据均来源十此，2 0 0 7 年4 月1h 访问。 4 第一章住房公积金制度是我国住房金融模式的必然选择 改善住房条件；2 0 0 6 年术，个贷余额为3 8 0 4 7 1 亿元，比上年木增长3 4 2 5 ； 个贷余额占缴存余额的比例( 个贷率) 为4 8 3 4 ，比上年末增加3 o 7 个百分点； 当年职工提取和发放个贷资金之和超过当年归集额1 5 3 8 1 亿元；住房公积金银 行专户存款余额为3 5 2 0 0 2 亿元，扣除备付资金后的沉淀资金为1 9 4 5 8 3 亿元， 占缴存余额的2 4 7 2 ，比上年术下降了1 7 4 个百分点。 资产质量总体良好，风险控制能力进一步增强。2 0 0 6 年术，个人住房贷款 逾期额2 7 1 亿元，占贷款余额的0 0 7 ；当年回收历史遗留的项目贷款和挤占 挪用资金2 0 1 2 亿元，年末未收回资金占缴存余额的0 3 3 ，比上年末减少了 4 3 5 ；贷款风险准备会累计余额2 0 4 7 8 亿元，占年末贷款余额的5 3 5 。 保值增值成效显著，支持廉租住房建设能力提高。2 0 0 6 年当年实现住房公 积金增值收益1 0 1 9 亿元，比上年增加4 0 ；扣除应提取的贷款风险准备金和管 理费用，可用于建设廉租住房的补充资金约2 6 亿元，为历年最多；截止2 0 0 6 年 术，累计上缴同级财政部门的城市廉租住房建设补充资金超过5 0 亿元，有效地 支持了廉租住房制度建设。 从天津市的情况来看，住房公积金也体现出归集量大，贷款量迅速增长的特 点。截至2 0 0 6 年3 月底，天津市共有2 2 6 万个单位、阳12 0 0 4 万名职工建立了 住房公积金制度，建立率9 2 5 。累计归集住房公积金3 7 0 5 亿元，归集余额 2 3 0 3 亿元；累计向2 6 5 万户职工家庭发放个人住房公积金贷款2 6 8 9 亿元， 余额1 6 2 7 亿元，个人贷款余额占归集余额的7 0 6 ，支持贷款家庭户数占全 市城镇家庭户数的1 3 以上。 尤其是2 0 0 2 年至2 0 0 6 年3 月底，累计归集住房公积金2 3 9 7 亿元，占1 9 9 2 年制度建立以来累计归集量的6 4 7 ；累计向1 4 1 万户职工家庭发放个人住房 公积金贷款1 9 2 4 亿元，占制度建立以来累计发放户数和金额的5 3 2 和 7 1 6 。2 0 0 2 年至2 0 0 6 年3 月底，通过个人住房公积金贷款带动职工个人出资 和银行贷款2 1 4 2 亿元，支持职工购房金额4 0 6 7 亿元，购房面积1 4 3 3 1 万平 方米，占同期全市商品房销售金额1 0 7 0 6 亿元和销售面积3 3 5 5 万平方米的3 8 和4 2 7 。 综上所述，从住房公积金建立之初到运行至今，归集量不断扩大，贷款量迅 速增长。对支持职工解决住房问题发挥了重要作用。 【6 j 参见2 0 0 6 年天津市住房管理中心：合规管理防范风险促进住房公积金制度健康发展的汇报，见 h t t p 删t j g j j g o v c n z x q k h t m ，以下有关天津市的数据均) k 源十此，2 0 0 7 年5 月2h 访问。 5 第一章住房公积金制度趋我国住房金融模式的必然选择 1 3 我国选择住房公积金制度合理性分析 1 3 1 住房金融模式选择的经济学理论基础：新制度经济学理论 不同国家为什么会采用不同的住房金融制度? 英国和美国的住房金融制度 为什么不同于德国、日本等国? 为什么前者的住房资金能直接来自金融市场，而 后者除了大部分直接来自金融市场外还要有一部分专门的融资渠道? 新制度经 济学理论认为：不同制度的相对经济优势起源于交易费用。 新制度经济学的奠基人科斯第一次用交易费用来解释经济制度的运行。他认 为任何制度的运行都是有成本的，这种成本就是交易费用。有效的制度安排能够 降低交易费用，增加产出、促进经济增长。如何选择运行成本小、绩效好的制度 以提高资源配置的效率，促进经济发展是新制度经济学研究的中心问题。社会中 各种制度安排是彼此关联的，不参照社会中其他相关的制度安排，就无法估价某 个特定制度安排的效率。新制度经济学认为“制度创新和变迁的最主要原因是创 新改变或增加了潜在利润，创新成本的降低使制度变迁变得合算了，创新和变迁 来源于经济组织的内在动力，即通过制度创新可以使预期的边际收益大于其预期 的边际成本，获得潜在的利益，就会打破制度均衡，出现制度的变迁”。口1 这说 明了人们看到了制度坏境中有潜在的利润，在追求利益的动力机制中发起制度创 新，造成组织行为的变化，而规范组织之间的关系舰则、制度也出现变化。 综上所述，运行成本是一国进行制度选择时无法回避的问题。在分析比较各 国不同住房金融制度的基础上，结合本国实际，选择了交易费用较低、运行成本 小、效绩好的住房公积金制度。一方面，通过住房公积金的归集、贷款，为住房 建设提供了一笔长期稳定的低成本资金，提高了职工购房支付能力，减少了国家 对住房资会的投入，降低了制度建立的成本。另一方面，住房公积金制度在住房 金融市场的建立方面起着先发效应和导向作用。住房公积金贷款的发放，迈出了 住房消费信贷的第一步，在此基础上可推出商业性购房贷款，形成住房公积金和 商业性贷款共同促进住房消费的良好态势。这样的过程比起一次性建立商业购房 贷款的成本和交易费用要小得多。住房公积金制度的建立推动住房金融市场全面 形成的初衷体现了制度创新和变迁的原理。 1 3 2 世界范围内可供选择的三种住房金融模式 1 3 2 1 美国的住房抵押贷款模式 美国住房金融的发展已有上百年的历史，最早可以追溯到1 9 世纪3 0 年代出 现的以住房储蓄和贷款为主要业务的储蓄贷款协会，但美国住房金融形成一个庞 i v l 欧| j 兀困欣、张札君：住房抵 l j 贷款讧f 券化：基于新制度经济学的分析，载中闺房地产2 0 0 2 年1 2 期，第3 2 页。 6 第一章位房公积金制度是我国住房金融模式的必然选择 大、有效的系统却丌始于本世纪3 0 年代。美国依据市场化原则主导下的政府有 限介入，制定并颁布了一系列住房建设与融资法案，出面建立了联邦住宅贷款银 行、联邦住宅管理局和退伍军人管理局等融资与担保机构。在政府的积极支持与 调控以及发达资本市场的支撑下，美国建立起了具有自己特色的、世界上最发达 的住房金融体系。这个体系具有如下特征： 第一、住房抵押贷款是美国传统的、占主导地位的住房信贷方式。住房抵押 贷款是指购房者在借款时必须以所购住宅作为抵押品，在还清金融机构贷款本利 之前，金融机构对抵押品享有处置权。美国拥有的住宅抵押市场是世界上最大的 住宅金融市场。住房抵押贷款制度及完善的保险体制不仅使美国形成了庞大的住 房消费市场，更使经营住房金融业务的金融机构在政府指导和最大利润的驱动下 不断进行住房金融的制度、业务和组织创新。 第二、金融机构抵押贷款形式多种多样，住宅抵押市场运行机制相当成熟。 前者表现为在长期业务实践中创造的抵押贷款形式。“主要包括：可变利率抵押贷 款、分级偿还抵押贷款、循环住房贷款、标准固定利率抵押贷款、最后巨额付清 抵押贷款、可调整抵押贷款、递加付款方式抵押贷款、分享增值抵押贷款、一揽 子交易抵押贷款等”。隅1 后者表现为美国住宅抵押市场不仅具有充分有效的竞争， 而且形成了运作规范、衔接紧密的两级市场体系。 第三、经办住房金融业务的机构中私营金融机构居于主体地位。美国是一个 经济高度发达的资本主义市场经济国家。市场化原则历来是美国处理国内经济问 题的依据，住房金融也不例外。美国大规模的住房金融业务基本是由包括商业银 行、互助储蓄银行、储蓄贷款协会、保险公司等私有金融机构自发、自主地组织 经营的。大多数美国人的住房贷款也源于这些私营金融机构。 第四、联邦政府在住房抵押市场上发挥了重要的调节作用。“美国政府调节 住宅金融的机构有三个主要的系统：初级市场的保险保证，联邦住宅贷款银行系 统和二级市场的经营系统 。嘲政府调节渗入了住宅金融运行机制的主要环节。 首先，针对住房建设所需投资多，居民购建房贷款数额大，且使用期限长，普通 老百姓收入不稳定的特点，成立了初级市场的政府保险保证机构。其次，政府出 面组建了由1 2 家区域性联邦住宅贷款银行组成的类似中央银行储备体系的联邦 住宅贷款银行系统。这个系统是美国政府调节和管理住宅抵押市场的主要工具。 再次，建立全国性的二级市场经营系统。1 9 7 0 年，美国政府为了改造原有二级 市场，建立了联邦住宅贷款抵押公司，并允许该公司购买联邦住宅贷款银行系统 的其它政府机构保险保证的住宅抵押，以及私人机构的住宅抵押。最后，加强政 【8 1 陈铭怂、雷海章、孔鹏：荚陶、德囝、新加坡住房金融的经验与启示，载经济纵横1 9 9 9 年i o 期， 第5 9 炙。 | g j h j ：书，第6 0 页。 7 第一章住房公积金制度是我国t l ! 房金融模式的必然选择 府机构证券的信托业务。政府全国抵押协会是一家政府所有的公司，由住宅和都 市发展部管辖，并由财政部监督。 1 3 2 2 德国的住房储蓄制度 德国的住房储蓄制度，是一种建购住房的互助融资体系。1 9 2 4 1 9 2 9 年，德 国一大批住房储蓄银行成立，主要为缓解战后住房紧缺带来的融资困难。二次大 战后，德国又一次住房奇缺，与二战前比较，当时西德缺少普通住房5 0 0 6 0 0 万 套，而住房储蓄银行在为战后住房的迅速重建中发挥了巨大的融资作用，如果没 有住房储蓄银行，战后重建将至少持续2 0 年。在8 0 年代末期，住房储蓄银行又 一次遇到较大的历史发展机遇，即由于东西德统一带来的社会人口变动而引发的 建购住房融资需求的上升。 目前，德国有1 2 家地方邦储蓄银行和1 9 家私人住房储蓄银行。邦住房储蓄 银行一般是储蓄银行或邦政府所属邦银行下的一个分支部门。通常只在邦内经 营，属于地方性住房储蓄银行；私人住房储蓄银行股东一般为银行或保险公司， 以公共注册有限责任公司的组织形成，通常可在全国范围内经营。“2 0 0 0 年的数 据统计显示，公、私住房储蓄银行在住房储蓄贷款业务上的市场份额分别为3 3 和6 6 。目前全德已经有2 1 0 0 万户住房储蓄贷款客户，即每3 个德国成年人中， 就有一人履行住房储蓄贷款合同，成功的获得了建购住房的融资，正在履行的住 房储蓄贷款合同有3 3 0 0 万份，合同总额达1 2 8 5 万亿马克，约占德国g d p 的4 0 。 在西德地区，5 3 的所有住房工程和6 1 的新建住房项目均有住房银行参与融资”。 1 0 】 德国住房储蓄在长期的实践中，形成了构架在自愿参加、互利互助、国家鼓 励基础上的封闭式住房储蓄融资体系。该体系具有专款专用、以存定贷、利率固 定、政府鼓励等特点。 第一、专款专用。德国住房储蓄融资体系的资金来源于居民的住房储蓄、银 行间的融资、国家的资金。而且德国法律规定，这些资金只能用于为参加住房储 蓄的居民提供住房购建和维修。 第二、以存定贷。在住房储蓄融资体系中，居民要得到住房储蓄银行的贷款， 必须在该银行有相应的存款。居民要先与该银行签订住房储蓄合同，按月有规律 地在该银行存款。通常每月存入储蓄合同额的5 。当存款额达到储蓄合同金额 的5 0 后，住房银行就把合同额付给储户，包括各占5 0 的存款和贷款。这就是 所谓的“配贷”。 第三、利率固定。德国政府为了避免资本市场波动可能给储户和银行带来的 风险。在住房储蓄融资体系中实行固定的存贷利率。一般情况下，存款利率为年 l m l 朱华、从诚：德固政策性住房余融体制考察见闻。载i ：海科技建设2 0 0 5 年4 期，第1 8 贞。 8 第一章住房公积金制度是我困住房金融模式的必然选择 息3 ，贷款利率为年息5 ，存、贷利差为2 。 第四、政府鼓励。政府对参加住房储蓄的居民实施的奖励政策主要有住房储 蓄奖金、雇员奖金积累款、雇员储蓄奖金等三项。“对于年收入不超过2 7 0 0 0 马 克的单身职工或年收入不超过5 4 0 0 0 马克的双职工夫妇，政府对其资金积累款 ( 每人最高9 3 6 马克年) 给予1 0 的雇员储蓄奖”。n 盯政府对中低收入阶层实施倾 斜的住房支持政策，不仅扩大了住房金融的业务范围，而且取得了很好的社会效 益。 1 3 2 3 新加坡的公积金模式 新加坡的中央公积金制度始建于1 9 5 5 年7 月，建立这一制度的初衷是为年 迈退休的雇员提供养老金。随着经济与社会的发展，公积金的用途已扩大到了住 房、交通、保健、投资和教育等多个方面，中央公积金制度也从单纯的为退休人 员提供生活保障的强制性储蓄计划，演变成一项全面的社会福利保障储蓄计划。 “新加坡的公积金制度是世界上以政府为主组织建房，成功解决居民住房问题的 典范。在住房保障制度方面，新加坡政府的干预和参与色彩很浓”。n 蜘根据新 加坡中央公积金法规定：凡在新加坡有薪金收入的人，必须在每月发薪后1 4 天内与其雇主按相应比例将月薪的一部分缴存在中央公积金局。每个雇员都是公 积金的会员，每一会员必须按其月薪的一定比例缴纳公积金。公积金由雇员和雇 主双方分担，按月存入雇员的账户。参加公积金制度的会员若永久离开新加坡、 终身残废或达到5 5 岁退休年龄方能领取公积金。“5 5 岁以下员工、新加坡公民 和两年以上永久性居住居民的缴交率是工资的3 6 ，其中雇主交1 6 ，雇员交 2 0 。就业准证和工作准证持有者不需缴纳公积金，但在他们成为永久居民后， 雇主也必须为他们缴纳公积金。新加坡以雇员工资收入达到6 0 0 0 美元为公积金 的缴存上限。其中自雇人士必须缴交医疗户头的公积金，一般为其年收入的7 ， 一年缴交一次，普通户头和特别户头部分可以自愿缴交，公积金局一般通过商业 注册局来控制自雇人士的公积金缴交情况，欠缴者商业注册局可以不再为其注 册。过期仍然不缴的，公积金局就会聘请律师向法院起诉雇主，根据新加坡的法 律舰定，公积金局可以向法院申请欠缴公积金的雇主破产 。n 羽 新加坡的个人公积金账户分成了三个户头：普通户头、医疗户头和特别户头。 普通户头的储蓄可用于购买房产，购买政府组屋或私人住宅产业；可购买保险， 为会员或其家庭成员购买人寿保险和重病保险；可用于投资，可以投资政府批准 的股票、单位信托基金、黄金和债券；可付教育费用，资助其子女或本身在本地 【1 。l 朱华、从诚：德困政策性住房金融体制考察见闻，载上海科技建设2 0 0 5 年4 期，第1 8 页。 1 1 2 1 拿菝辉、袁莉、孙玲玲：备陶住房保障比较研究，载上海! j j j 范人学学报2 0 0 5 年9 期，第4 0 页。 1 1 3 1 i ：矬斌：论新加坡、香港公积会制度及其借褡意义，载党政十部论坛2 0 0 5 年第6 期，第2 1 2 2 页。 9 第一章住房公积金制度足我国住房金融模式的必然选择 六所大学的教育。医疗户头的储蓄可用来支付住院费、手术费和获批准的医药保 健费。特别户头的储蓄保留作为养老及应急之用。 由于公积金是一种强制性的储蓄，因此在政府手中积聚了大量的资金，政府 在保证利率的前提下，可以统筹规划地使用这笔钱，尤其是用于基础设施等长期 性的投资，起到了经济发展的推动作用。另外，由于会员可以将账户罩的钱用于 政府批准的项目，如购买政府组屋、购买保险、支付教育费用等，因此政府对公 民消费可以起到引导的作用，并且直接刺激了建筑工程业、金融保险业、教育产 业的发展，从而带动其他相关产业的发展。 由此可见，新加坡的公积金制度是在退休、保健、住房、家庭保障和资产增 值等方面提供保障的制度。 1 3 3 住房公积金制度是我国住房金融模式的必然选择 美国的住房抵押贷款依赖于其十分发达的金融市场，金融市场积极的参与住 房融资。美国资本市场融资的特点是：政府设立统一的机构组织协调；一级抵押 市场相当成熟，是二级市场有效运作的前提；完善的市场体系，包括完善的政策 法规、高效的协调机制、完善的保险等。而我国的会融市场远没有美国发达，金 融市场参与住房融资程度低，因此，不适应以美国的住房抵押贷款模式来发展住 房金融制度。 德国住房储蓄制度采取的是居民自愿与银行签订住房储蓄合同，无论是存储 支取数额等都具有随意性。此外，储蓄银行是具有营利性的，其贷款利率比较高， 它主要吸引一些收入高的人，适合中高收入人群。因而不宜采用德国的住房储蓄 模式。我国当时的金融市场环境和实际国情决定了选择住房公积金制度： 首先，我国不具备完全以市场化运作方式来解决居民住房问题的条件。在我 国资本市场融资体系还没有形成，缺乏金融市场积极参与住房融资的环境。完整 的住房融资体系应包括三部分：专业性的住房金融机构，非专业性的住房金融机 构和向住房金融提供保险的金融机构。但是，我国尽管有四大国有银行、股份制 商业银行、住宅储蓄银行和住宅信用社等开办住房金融业务，但是专业性住房金 融机构还没有建立起来，我国住房金融体系还处于不完善状态，商业银行在住房 金融业务中的功能还没有充分发挥，在住房贷款方面，居民可选择的住房抵押贷 款品种比较单一。因此，我国的住房金融模式应定位于具有政策性、强制性，以 半封闭式运转的住房公积金制度。 其次，住房公积会具有其独特的优越性。跟住房储蓄制度相比，住房公积金 制度具有免征个人所得税、免缴利息税、贷款利率低于商业银行贷款利率的特点。 “中国居民住房状况的特点是中低收入者占8 0 ，最低收入和最高收入各占1 0 1 0 第一章住房公积金制度是我国住房金融模式的必然选择 左右，中低收入者占多数，居民的收入差距较大，居民收入水平较低”1 。因此， 应选择住房公积金制度。 最后，住房金融模式的建立承载着住房制度改革的任务。通过建立住房公积 金制度实现转化住房观念，住房机制的作用。实行住房公积金制度，使职工有长 期稳定的住房资金积累，增强他们购买住房的支付能力和消费信心，并由此而逐 步树立起攒钱买房、贷款买房、多渠道解决住房问题的新观念。此外，通过住房 公积金制度的建立，打破城镇住房建设单纯依靠国家投资或单位筹资的局面。大 力发展个人购房贷款，积极推进单位建房社会化，从而有效地刺激住房消费需求， 扩大住宅建设规模，加快住房解困进程，缓解住房供应紧缺矛盾，最终推动住房 生产与消费良性运行格局的逐步形成。而住房公积金固有的性质和特点能承担起 上述我国住房体制改革的目标和任务，因此是我国政策性住房金融模式之首选。 综上所述，在分析比较各国不同住房金融制度基础上，结合我国的实际国情， 选择了住房公积金制度。 j 4 l 刘伟鹏：关于我国住房金融模式选择的思考，载中国房地产金融2 0 0 0 年第2 期，第2 7 页。 l l 第_ 二章我国住房公积金制度存在的法律问题 第二章我国住房公积金制度存在的法律问题分析 2 1 住房公积金法律规范立法层次低 住房公积金制度的实施必须以立法为手段，才能使其运作法制化、规范化。 纵观世界各国住房保障制度建立和发展的历史，无一不是立法在先，奠定住房保 障制度的基础。然而，我国到目前为止，尚未有由全国人大颁布的一部综合性住 房公积金