（马克思主义基本原理专业论文）论民事执行检察监督.pdf

摘要 在当前司法改革的大潮中，民事执行检察监督呈现出研究多方位、论证多角度、实 践多层面、意义多元化的态势，对于引领民事执行检察监督的立法、执法! 实践起到了有 力的推动作用，符合改革的方向，凸显着检察的价值。本文从顺应司法改革的要求出发， 以加强权力制约和促进和谐社会建设为视角，总结相关成果，融合实践认知，从民事执 行检察监督的法理依据、现实状况、实现形式、发展前瞻四个方面进行了分析和解读， 以期对推动相关立法，促进我国法制建设的发展。 全文共分四部分。 第一部分是对民事执行检察监督研究现状的分析。该部分通过对当前执行救济与执 行监督并存状况的分析，对开展民事执行检察监督的正当性、明显性和必要性的论述， 对当前民事执行检察监督中最新研究成果及观点的列举，提出了关于司法改革趋势下民 事执行检察监督应然性的总结判断。 第二部分是关于民事执行工作存在问题及执行检察监督的实例分析。该部分列举了 执行实践中现实存在的主要问题，并进行了深入剖析。同时以沧州市院、张家口市院的 实践为例，开展有理有据的实证分析，对民事执行检察监督的方式和效果进行说明，增 强对民事执行工作实施法律监督的信心。 第三部分是关于民事执行检察监督的实现形式。该部分首先阐述了民事执行检察监 督应该坚持的基本原则，对于存在的各种监督进行了深入分析，对民事执行检察监督采 取的四种主要方式以及民事执行检察监督应该把握的具体程度进行了详细探讨，充分论 述了当前开展民事执行检察监督的可行性和可预性。 第四部分是关于民事执行检察监督的发展前瞻。该部分对当前司法中制约执行监督 工作开展的主要因素进行了阐述，针对现实中存在的问题提出了前瞻性建议，充分阐述 了民事执行检察监督理论与现实业务之间如何“接轨”的问题，说明了开展民事执行检 察监督具有很强的现实操作性和指导性。 关键词：司法改革民事执行检察监督现状前瞻 a b s t r a c t i nt h ec u r r e n tt i d eo fj u d i c i a lr e f o r m s u p e r v i s i o no fc i v i le n f o r c e m e n th a ss h o w e dt h e t r e n do fm u l t i n c e t e dr e s e a r c h m u l t i - a n g l ev a l i d a t i o n ，m u l t i l e v e lp r a c t i c e ，m u l t i p l e x s i g n i f i c a n c e ，a n dh a sp l a y e dai m p o r t a n tr o l ei nl e a d i n gt h ec i v i le n f o r c e m e n ts u p e r v i s i o n l e g i s l a t i o na sw e l la si n t h el a we n f o r c e m e n tp r a c t i c e i tm e e t st h er e f o r md i r e c t i o na n d h i g h l i g h t st h ev a l u eo fp r o c u r a t o r i a lw o r k t h ep a p e rc o m p l i e sw i t ht h ed e m a n do ft h e r e q u i r e m e n t so f j u d i c i a lr e f o r m ，i nt h ep e r s p e c t i v eo fs t r e n g t h e n i n gt h ec o n s t r a i n t so fp o w e r a n dp r o m o t i n gt h eb u i l d i n go fah a r m o n i o u ss o c i e t y ，s u m m a r i z i n gt h er e s u l t s ，c o a l e s c i n gt h e c o g n i t i v ep r a c t i c e ，t h ea n a l y s i sa n di n t e r p r e t a t i o ni s f r o mf o u ra s p e c t s ：t h el e g a lb a s i s ，t h e a c t u a ls i t u a t i o n ，t h ef o r e s e e a b l ew a y ，t h er a t i o n a lf o r w a r d l o o k i n g ，i no r d e rt op r o m o t et h e r e l e v a n tl e g i s l a t i o n ，a n dt oa d v a n c ec h i n a sl e g a lc o n s t r u c t i o n t h ep a p e ri sd i v i d e di n t of o u rp a r t s t h ef i r s tp a r ti st h ea n a l y s i so ft h es t a t u so ft h es u p e r v i s i o no fc i v i le n f o r c e m e n t t h r o u g h t h e a n a l y s i s o ft h es i t u a t i o no fc o e x i s t e n c eo fe n f o r c e m e n tr e l i e f a n dt h e e n f o r c e m e n ts u p e r v i s i o n ，t h i sp a r td i s c u s s e dt h ev a l i d i t y ，t h ee x p l i c i t ya n dt h ea c t u a l n e c e s s i t yo fc a r r y i n g o u tt h es u p e r v i s i o no fc i v i le n f o r c e m e n t ，l i s t e dt h el a t e s tr e s e a r c hr e s u l t s a n dp e r s p e c t i v e sa b o u tt h i sp o i n t ，d r a w e dt h es u m m a r | t h a to nt h et r e n do fj u d i c i a lr e f o r m ， s u p e r v i s i o no fc i v i le n f o r c e m e n t i si n e v i t a b l e ，a n di th a sc l e a rr e a s o n ，l e g i t i m a c 3 7a n das t r o n g s e n s eo fr e a l i t y t h es e c o n dp a r ti sac a s ea n a l y s i so nt h es u p e r v i s i o no fc i v i le n f o r c e m e n t t h i ss e c t i o n l i s t st h em a i np r o b l e m so fi m p l e m e n t a t i o ni np r a c t i c et h a te x i s t si nr e a l i t ya n dd o e si n 。d e p t h a n a l y s i s t a k et h ee x a m p l eo f t h ep e o p l e j sp r o c u r a t o r a t eo fc a n g z h o uc i t ya n dz h a n g j i a k o u c i t y ，c a 卿n go u tw e l l - f o u n d e de m p i r i c a la n a l y s i st oe x p l a i nt h em a n n e r a n dt h ee f f e c to ft h e c i v i le n f o r c e m e n ts u p e r v i s i o n t oe n h a n c et h el e g a ls u p e r v i s i o no fc i v i l i a ni m p l e m e n t a t i o n t h et h i r dp a r ti sap r e d i c t a b l ew a yo nc i v i le n f o r c e m e n ts u p e r v i s i o n f i r s t l y ，i t d e s c r i b e dt h ef u n d a m e n t a lp r i n c i p l ew h i c hm u s l b ea d h e r e dt o ，c o n d u c t e di n d e p t ha n a l y s i s f o rt h ep r e s e n c eo fv a r i o u ss u p e r v i s i o na n dad e t a i l e dd i s c u s s i o na b o u tt h ef o u rm a i nw a y so f i v c i v i le n f o r c e m e n ts u p e r v i s i o n ，a sw e l la st h ed e g r e eo f g r a s p i n gt h ew h i l ec o n d u c t i n g f u l l y d i s c u s s e dt h ef e a s i b i l i t ya n d p r e d i c t a b i l i t yi nt h eo n g o i n gs u p e r v i s i o no fc i v i le n f o r c e m e n t t h ef o u r t hp a r t ，i st h er a t i o n a lf o r w a r d l o o k i n go nc i v i le n f o r c e m e n ts u p e r v i s i o n i t d e s c r i b e dt h em a i nf a c t o r sf o rr e s t r i c t i n gt h es u p e r v i s i o nd u r i n gt h e j u d i c a t u r e ，p u tf o r w a r d t h ef o r w a r d - l o o k i n gr e c o m m e n d a t i o n sf o rt h ep r o b l e m se x i s t i n gi n r e a l i t y ，f u l l ye x p o u n d e d t h e “c o n v e r g e n c e b e t w e e nt h ec i v i le n f o r c e m e n ts u p e r v i s i o nt h e o r ya n dp r a c t i c a lb u s i n e s s ， i l l u s t r a t e dt h a tt h ec o n d u c to fc i v i le n f o r c e m e n ts u p e r v i s i o nh a sav e r y s t r o n gp r a c t i c a l o p e r a t i o na n dg u i d a n c e k e yw o r d s ：j u d i c i a lr e f o r mc i v i le n f o r c e m e n t m o n i t o r s u p e r v i s i o n r a t i o n a lf o r w a r d - l o o k i n g v 引言 当前，我国的司法改革从人民群众司法需求出发，以维护人民利益为根本，以促 进社会和谐为主线，正在不断深化，其中加强对权力的监督制约，促进公平正义， 体现司法规律，成为司法改革的重点。在此指引下，对民事执行工作引入检察机关 的法律监督，以进一步规范执行工作，切实解决“执行难”、“执行乱”问题，日益 成为社会各界关注的焦点。目前，针对这一问题，业界内外理论探讨很多，在实践 中也有多地检察机关争先探索，似乎已势在必行。但另方面，关于对民事案件的 执行实施法律监督的争议之声同样不绝于耳，尤其是各级法院阻力重重，因此，虽 然呼声很高，依然前路漫漫。无论理论上，还是实践中，各种观点远未趋同一致， 达成共识。2 0 1 1 年3 月，“两高”关于民事行政法律监督的文件，对执行法律监督仍 未涉及，更谈不上明晰，便是例证。这其中原因固然很多，但一个重要的原因，是 与司法改革的导向未能更好对接，应然性分析未能打动一切，各方面的推动未能水 到渠成，鉴于此，对民事案件执行监督的探讨和探索，仍需假以时日，精研细磨， 继续深化。 一、民事执行检察监督研究的主要观点及其分析 民事执行应该被视为民事诉讼活动的最后一个环节，是民事裁判的出发点和落 脚点。能否充分、正确执行，对于当事人实现自己的诉讼目的，对于法院在民事诉 讼活动中的司法公信力，影响十分突出，可以说，是维系着司法的公平、正义和尊 严。而司法实践中，由于民事裁判生效后，普遍存在的“执行难”、“执行乱”问题， 使民事执行在现实中备受诟病，如何解决这一“顽疾”，引入检察机关对民事执行活 动的法律监督，成为一个重要的选项，被列入司法改革关注的重点。检察机关对法 院民事执行权的法律监督，简称民事执行检察监督。从1 9 9 1 年民事诉讼法规定检察 机关有权监督法院的审判活动开始，理论界和司法界就逐步展开对该问题的探讨， 到2 0 0 1 年立法机关拟议制定中华人民共和国民事强制执行法时，一度成为关注 的焦点。在此期间，司法改革的步伐不断加快，2 0 0 2 年1 1 月，党的十六大作出了“推 进司法体制改革”的战略决策。2 0 0 4 年底，中共中央提出了改革和完善诉讼制度、检 察监督体制等1 0 个方面的3 5 项改革任务，其中就包括了对民事执行实施更有效监 督的改革内容。2 0 0 7 年1 0 月，党的十七大作出了“深化司法体制改革”的重大决策。 【lj 与此同时，对民事执行检察监督的研究也进入盛期，形成了一批研究成果，并在 2 0 0 7 年围绕民事诉讼法的修改达到一个高峰。虽然2 0 0 7 年民事诉讼法的修改，立法 机关最终未确认执行监督制度，但对执行监督的讨论一直没有停止。笔者试按照司 法改革的方向性要求，对民事执行检察监督的研究现状做一分析，对应然性依据做 一概括分析，以期推动民事执行检察监督实践和认知上的统一。 ( 一) 民事执行检察监督研究的主要观点 当前，对民事执行检察监督的研究讨论主要有两种截然不同的观点，一种是“赞 成说”或“正当说”，另一种是“反对说”或“不正当说”。前一种“赞成说”或“正 当说”是学界和司法界的主流观点，学界以杨荣馨教授、贾登勋教授等的观点为代 表，他们主要从执行救济的构建及完善的正当性角度，予以肯定性的分析和研究； 实务界以上海宝山区检察院张志平、江西省吉安市检察院肖敏耀等同志的观点为代 表，他们主要从法理依据、法律制度设计的必要性和现实需要角度，予以肯定性、 推进性的分析论证。其主要观点是： 1 执行救济与执行监督长久并存 杨荣馨、邱星美教授在执行救济与检察监督提出，就执行原理而言，执行 救济与执行监督是两个不同的问题，但他们有共同的目标即阻止、纠正执行程 序中的错误裁判，纠正违法行为或不当行为。2 0 0 7 年最高人民法院制定的关于适 用中华人民共和国民事诉讼法执行程序若干问题的司法解释，基本建立了我国民 事强制执行救济制度。民事诉讼法第2 0 2 条、2 0 4 条规定了当事人及利害关系人 异议的程序救济制度。第2 0 3 条规定了申请人请求上级法院提级执行救济制度。新 司法解释规定了参与分配方案异议制度，及参与分配异议之诉制度。同时，就我国 的具体国情而言，在基本具有了执行救济法律体系后，专门法律监督的存在应该还 依然十分必要。早在2 0 0 5 年，中央政法委在关于切实解决人民法院执行难问题的 通知中就直接要求要求，“各级检察机关要加大对人民法院执行工作的监督力度”。 2 0 0 9 年7 月，最高人民法院印发的关于进一步加强和规范执行工作的若干意见 通知中，要求各级法院强化执行监督制约机制，“拓宽监督渠道，主动接受社会各界 对执行工作的监督。完善党委、人大、舆论等各类监督机制，探索人民陪审员和执 行监督员参与执行工作的办法，提高执行的公信力”。同年2 月，最高法姜必新副院 长在第四次集中清理积案视频会议上，指出”近年来，对人民法院执行工作进行检 察监督的呼声渐起，而且越来越高。完善检察机关对民事、行政诉讼和民事执行工 作实施法律监督，已经列入正在进行的司法体制和工作机制改革范围，有关部门正 在对监督的范围和程序进行调查研究。因此，执行救济与执行监督长久并存，执行 检察监督在不久的将来也将转为一项正式的制度出台。 2 民事执行检察监督的明显正当性 贾登勋教授在论民事执行中的检察监督文中，提出了其具有的4 个正当性： 一是权力结构上正当。我国宪法第1 2 3 条和第1 2 9 条分别规定了人民法院的审 判机关地位和人民检察院的国家法律监督机关的地位。检察监督原则作为宪法原则， 在民事诉讼中发挥着立法准则、行为准则和审判准则的作用，对于维护社会主义法 治，保障审判权的正确行使，具有重要的意义。【2 】申言之，在民事执行司法中，人民 法院如果没有法律授权就无权排除审判监督活动的实行。二是就权力需要监督的理 论逻辑而言，检察监督在民事执行中也具有存在的正当性。“作为一种权力对权力的 制约，有法律专业机构对执行工作进行具体监督、专业监督、经常监督，并建立制 度是执行工作外部监督的基本要求9 90 3 1 检察监督的宪法授权地位以及现有的机构设 置、人员专业素养等可以满足民事执行的特殊要求。三是民事执行难的现实需求也 是需要坚持和完善检察监督的重要因素。对执行难的原因，学者一般将之归结为以 下几点：公众诚信理念缺失，社会信用机制缺乏；社会执行环境恶劣；人民法院执 行队伍建设落后，执行人员违法违纪现象突出；立法缺陷和法律制度缺失。实际上， 对民事执行难的社会环境发难尚需更多的实证研究，但对执行制度的反思或可以为 解决问题提供建设性的素材。四是从立法和司法实践上理顺检察监督的定位和工作 机制，真正反映出检察监督的现实价值。 3 民事执行检察监督强大的法理依据 法律监督确定为检察机关的宪法定位，几经历史的波折，从建国之初渊源于列 宁的法律监督理论和原苏联的司法体系，法律监督作为相对独立的第四种国家权力， 被移植、引入到我国的司法制度中，使检察机关尽管没有被定位享有第四种权力， 但被赋予了监督法律统一、正确实施的崇高职责。后几经撤并，几番沉浮，到文革 中各级检察机关被砸烂，法律被降到了谷底，法律监督就更没有了一席之地。伴随 着改革开放，检察机关恢复重建后，法律监督职能却迟迟未能被明确，直到8 2 年宪 法回归法治轨道，检察机关的法律监督被明确，一府两院的制度架构得以确立，层 级的政府、法院、检察院分别行使着国家权力中的行政权、审判权、检察权。检察 机关按照宪法授权监督、维护国家法律既统一又正确实施的职责有了明确的法律规 定和社会认同。在此基础上，我国的各大诉讼法无一例外地接收并具体体现了检察 机关的法律监督介入原则，尽管并未对具体的监督范围予以明确限定，但法院的民 事执行是以民事诉讼法为法律依据的司法活动，属于典型的法定行为，接受法律监 督机关的监督，以保证统一正确实施，理所应当，并且得到了我国民事诉讼法的确 认性规定。该法第1 4 条直截了当地规定，检察院有权对民事审判活动实行法律监督。 应该说，检察机关享有民事执行的法律监督权己毫无障碍和异议，但对于该条款中 规定的“审判活动”是否包括执行活动，却引来了诸多的争议和不同意见，成为直 到现在还影响着民事执行检察监督得到理论和立法认可的最大问题。实际上，民事 审判作为民事执行的前提和基础，已经列入了法律监督的范围，并且毫无疑义，而 民事执行作为民事审判的继续和发展，是民事审判的结果和目的得到实现后续环节， 二者一脉相承，但却被割裂开来，以执行权兼有司法权和行政权的属性为由，脱出 审判活动，从而将法律监督拒之门外，笔者认为，这样的理解至少是狭隘的、狭义 4 的，与立法的原意和宗旨是远离的。因此，对“审判活动”应作广义理解，民事执 行行为属于审判行为范畴。对此，国内学者如中国政法大学的王娣、王肖、江西省 吉安市肖敏耀等许多学者对此予以肯定，对于“审判活动”包括执行活动，赞成说 还经常援引全国人大法律委员会原主任委员王汉斌在关于中华人民共和国民事 诉讼法( 试行修改草案) 的说明中的一段话，“执行是审判工作的一个十分重要 的环节，它关系着法律和人民法院的尊严”。这些都是重要的法律和理论依据。 4 民事执行检察监督的现实必要性 当前我国民事执行过程中的司法不公问题十分突出，“执行难”、“执行乱”问题 已成为近年来社会关注的热点问题，随着社会经济的发展，执行案件逐：年增多，由 此派生出来的“执行难”“执行乱”问题在社会生活中已相当突出，在很多地方已被 视为难以医治的痼疾，不仅给民事诉讼中的当事人带来烦恼和损害，还一直困扰着 人民法院的民事裁判的强制执行工作，甚至在一定程度上业已成为影响社会稳定的 一个不安定因素。所谓“执行乱”是指人民法院及其执行工作人员不依法定程序开 展执行工作及对执行工作管理无序，致使生效法律文书得不到及时、正确、有效执 行的异常现象。它与“执行难”现象互为因果，因乱而难，由难而乱，相伴而生， 此消彼长，直接影响着正常的执行活动，冲击着执行工作。司法实践中“执行乱” 的表现形式多种多样，几乎触及民事诉讼法、最高人民法院关于人民法院执行 工作若干问题的规定( 试行) 的每一条内容。执行工作中问题丛生，这不仅使当事 人合法权利得不到法院最终的保护和实现，更极大影响和降低着执行机关的司法权 威，更直接破坏了人们对法治的信任。而对于这一问题的解决，江西省吉安市肖敏 耀等同志认为，仅靠法院内部明显。心有余而力不足，难逃“自家人难揭自家短”的 通常规则，此时允许检察机关介入，赋予其执行监督权，一方面有利于规范法院的 执行活动，解决“执行乱”，另一方面也能在一定程度上排除外界对人民法院执行活 动的干扰，缓解“执行难”。同时，该文还认为，检察机关对法院民事执行活动进行 监督一方面是我国现阶段经济发展的要求，另一方面也符合我国群众的心理需求。 而“反对说”或不正当说的观点，目前主要来自法院系统，部分学者也予以支 持。理由主要是两个方面：一是执行监督法律依据不足。我国民事诉讼法第1 4 条明 确规定人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督，但值得注意的是人民法院的 执行行为严格地不在审判活动之列，是独立的环节，与审判已没有联系，把执行强 拉进审判活动，而寻求对其进行法律监督，难免有扩权性解释之嫌，非常勉强，法 律依据明显不足。况且最高法的司法解释有明确的认定，执行活动不被检察机关所 监督才有法律依据。二是如果引入外部监督，无疑会增加执行程序的繁琐性，不利 于提高执行效率。并且对已经被各种社会力量掣肘的民事执行工作，再增加检察监 督，将带来更大的约束，不利于执行工作的推进。 ( 二) 对主要观点的理解和分析 笔者认为，综合上述说法，无论“赞成说”，还是“反对说”，都是对民事执行 检察监督的目的，即如何更好地破解“执行难”和“执行乱”问题的积极、有益的 探索，都是负责任的研究态度。无论学界还是实务界，无论检察系统还是法院系统， 法律是统一的，追求是一样的。以此为前提，其争议和争论是正常的，只不过是角 度的不同，都是为解题服务的。作为一名检察系统的同志，抛却本位的思想，实事 求是地分析上述说法和观点，对于是否应该引入民事执行检察监督，或许能得出一 些结论。 1 对“赞成说”的理解分析 “赞成说”论述颇多，应者很众，从知名教授到检察高层，声音不可谓不大， 分析不可为不透，主要的观点兼具说理性和实践性，从不同侧面和角度尽心为之。 首先从法理角度，法律有规定，法理也相通。法律规定上，从宪法到民事诉 讼法，对检察机关的法律监督设权明确、授权明确，宪法明确规定了检察机关 的法律监督地位，人民检察院组织法依据宪法的规定予以了详解，突出的就是赋 予了检察机关对法律的统一、正确实施予以监督的职责，实施检察监督，作为一项 基本原则确定下来，具有全面、权威性，既概莫能外，又超越时空，足以与任何部 门法的原则、部门的原则相对抗。可以说“赞成说”的研究已解决了这一问题。民 事诉讼法作为规范民事诉讼的程序大法，对检察监督予以肯定，该法第1 8 5 条的 规定十分、更加具体，各级检察院对下级法院已经发生法律效力的判决、裁定，发 现确有错误的，应当依法提出抗诉。这些明确说明对于检察机关介入民事诉讼的监 督，已无异议，但这里的问题是执行活动是否是审判活动存在争议，成为焦点，但 “赞成说”并未回避这一问题，而对此做了广义的理解和分析，即“审判活动”理 所当然地包括法院执行生效法律文书的执行活动。 4 】并且以全国人大法律委员会原主 任委员王汉斌在关于中华人民共和国民事诉讼法( 试行修改草案) 的说明 6 中的肯定性说法予以佐证。在青岛市人民检察院会同其辖区内的基层院共同组织的 “千名律师调查活动”中，共有近5 0 0 名律师集中反映法院执行中存在种种问题， 并要求检察机关给予关注和介入。而近来一些人大代表和政协委员也十分关注此问 题，2 0 1 2 年检察日报在“我为草案提建议”栏目中，引用黄丽满委员在第十一届全 国人大常委会第二十三次会议审议民事诉讼法修正案草案是发言指出，“执行，多年 来是司法腐败的多发区和重灾区，也是导致执行难的一个重要原因。应当在执行程 序中增加监督内容，尤其是加强检察机关的监督。”因此，对于民事案件执行监督的 法律规定层面，“赞成说”的发声渠道广泛，分析相对客观、全面。 法理角度论之有据在司法权的相互制衡和约束上，法院的执行权不能超越其 外，以检察权对行政权、审判权进行法律监督是权力制约规律的必然体现，也是适 应我国国体和政体的不可或缺的国家监督形式。【5 】这里的审判权和行政权应该就明显 的包括了执行权。而其他制约执行权的“法院内部监督”以及来自人大、政府、政 协、舆论、执行当事人的监督约束，并未发挥理论上的应有作用。一种既能形成权 力制约，又有专业技能、经常的途径、合适的载体、有力的手段的法律机构对执行 工作进行常规化的外部，并形成制度是权力制衡理论的必然选择。因此，检察监督 在此有得天独厚的优势，有其他监督不能比拟的基本条件。不是太远就是太软，只 有检察的监督贴身而专业，从对执行权制约的角度讲，“赞成说”的这一说法很有道 理的。 同时，从执行救济和执行监督的理论分析，二者并行不饽，一起对执行活动的 有序良好运转构成支持和帮助。“赞成说”对此用一系列比较性的分析，比较充分地 说明了这一问题。笔者认为通过监督实现救济，通过监督保障救济的到位，是符合 我国法理基本原理的，而此时的检察监督作为一项重要的执行监督方面，而予以肯 定符合实际。 实践层面论证颇多主要的观点是造成“执行难”、“执行乱”的一个重要因素 就是执行权缺乏有效的监督，从而“执行难”自身难以解决，“执行乱”自身难以规 避。这里学者和检察系统的研究人员列举了一系列的例证。实践中，执行中存在的 问题无一不和监督不力有关系。比如执行人员职务犯罪突出并且高企，能执行不执 行、该执行不执行、不该执行乱执行等问题丛生。其中，一个资料显示，仅2 0 0 5 年 至2 0 0 7 年4 月，两年半的时间，全国检察机关范围内，查处审判人员、执行人员罪 案9 0 2 件，其中执行人员罪案占到将近8 0 ，【6 j 并且串案、窝案增多、涉案人员增多、 涉案数额巨大，民事执行成为了司法腐败的高发地带，包括最高法副院长黄松有、 广东省原院长麦崇楷、湖南省高级法院院长吴振汉、武汉市中级人民法院原院长周 文轩等一批法院高官倒在了执行上，执行背后巨大的利益诱惑和失控的权力不得不 说是重要的原因。基层执行中抗干扰能力差，执行不规范更是比比皆是，最高人民 法院在关于解决“执行难”问题的报告中，形象地将执行难概括为“被执行人 难找，被执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动的”的“四难”与“协 商执行”、“随意中止”、“执行为大，程序靠边”等“执行乱”交织，成为现实中我 国执行工作的一个真实写照。此时允许检察机关介入，赋予其执行监督权，一方面 有利于规范法院的执行活动，解决执行乱，另一方面也能在一定程度上排除外界对 人民法院执行活动的干扰，缓解“执行难”。笔者认为，这些说法和例证应该说是中 肯的、实际的。 国外经验值得参考对于执行监督，国外一些国家的立法、司法经验和案例， 为我们提供了非常有益的借鉴和参考。世界上不同的法系国家，在对民事诉讼活动 的监督上有非常多的相同点，很多国家都把执行监督作为检察制度的一个方面内容， 有的不仅有程序的启动权，而且还享有实体的处分权。首先，作为现代英美法系代 表的美国，检察官对民事执行的监督权，权力是法定的广泛的“过程参与权”。美国 检察官参与民事诉讼的领域贯穿民事审判和执行的全过程。根据美国的法律规定， 检察官对民事执行的权力是过程参与权而非监督权。鉴于人民检察院对于民事执行 进行监督缺乏明确的权威性法律依据，这么多年的探索工作仍然步履维艰。我们可 以借鉴美国法律中关于检察机关参与民事执行的权力范围设定，在程序设计上先赋 予人民检察院参与民事执行权，先给参与权，时机成熟后再给监督权。具体办法可 借鉴两高关于检察长列席审委会的实施意见，对于民事执行案件的研究检察长可以 列席同级人民法院审委会，尤其是可以列席涉及重大复杂执行案件和涉及国家利益、 社会公共利益的执行案件的审委会。协助人民法院执行工作的开展，保证民事裁判 全面及时地执行。其次，作为大陆法系代表的法国检察官也享有对民事执行的监督 权。法国民事执行程序法第1 1 条、第1 2 条都明确规定，其检察官应该关注判决与 其他执行根据的执行，并且可以命令其辖区的执达员给以协助。同时，检察官具体 负责实施收集债务人情报纳入立法，并且对不作为、作为不到位的执行法官，检察 官可直接命令其给予追加调查。这一点值得我国很好的借鉴。第三，俄罗斯检察机 关通过抗诉方式对民事执行实行监督。俄罗斯检察长对民事执行检察监督的主要实 施方式是提出抗诉。俄罗斯联邦民事诉讼法第4 2 8 条明确规定，对法院的迟滞执 行、拒绝执行、不当执行的行为，当地的检察长可以提出抗诉，涉法的申诉和检察 长的抗诉由审判庭进行审理。关于法院执行员行为问题做出的裁定，如有不当，检 察长可以提出单独上诉或抗诉。”根据上述法律规定，俄罗斯检察机关可以通过抗诉 的方式对人民法院的执行活动进行监督。“赞成说”引用的国外立法例证，对于我们 的确可资借鉴。 2 对“反对说”的理解分析 从手头接触到的有关资料看，持“反对说”观点的研究者主要来自法院系统， 观点和理由上面已做了引述，其说法应该说也有一定依据和道理，但总体看不免牵 强，这里试做一回应。 无依据说“反对说”的一个重要理由是民事执行检察监督并无法律依据、无 任何法律的明文规定，包括历来的两高司法解释。有法律规定的是对审判活动的检 察监督，而审判活动显然不包括执行活动，否则，新修订的民事诉讼法就应明 确列出了，高层人士的讲话可作参考，不能作为正式的法律依据，因此从法律上讲 并无依据。笔者认为，此说法值得商榷。对于检察监督的原则是宪法确定的，其对 象是广泛的，宪法不可能一一列出，但其精神和原意是明确的，即对国家法律的统 一、正确实施进行监督，执行活动必然是对诉讼活动中的一个环节，是司法活动， 因此按大法规定应在受监督之列。正如赋予检察机关侦查监督权，并未耳目确对侦查 活动的哪个环节予以监督一样，法律的授权是一种泛指，不论是立案、侦查、审讯、 侦结，应一律接受监督，执行作为审判活动的后续活动，和审判有着天然的联系， 是一脉相承的，是审判的实现方式，是诉讼活动的一个阶段，因此，其接受监督是 于法有据的。 影响效率说“反对说”的另一个理由就是，引入检察监督增加了执行程序的 繁琐性，不利于提高司法效率。仔细分析，明确一个监督主题，貌似在程序上增加 了环节，拉长了程序，不利于节约司法成本提升执行的效率，但实际上此理由也 很牵强，监督不是阻挡、拦截、消耗，而是一种救济、帮助，对当事人多一个法定 的申辩、救助渠道，对法院执行工作多一方监督和支持。试想，我们实行对审判活 动的民行监督，造成了哪个民行案件的审判效率降低了，基本上都是事中、事后的 补救性介入，不可能出现事前的影响和案件本身的桎梏，无论是抗诉，还是息诉， 还是检察建议再审，对形成了当事人权利的救济和公正维护作用。同时，退一步讲， 即便增强监督，对效率有一些影响，为了实现公正也是允许的、必须的，符合“公 正优先，兼顾效率”的原则。因此，引入检察的执行监督，对执行工作本身有益无 害，毋庸担心。 ( 三)司法改革下的应然性分析 依照司法规律和司法实践的客观需求，强化对审判权、检察权的监督机制建设， 完善人大监督、社会监督和舆论监督的制度，确使司法机关得到有效的监督，又防 止各个方面的不当干预。2 0 0 8 年1 2 月，中央政法委关于深化司法体制和工作机制 改革若干问题的意见指出，要“完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的 范围和程序”，“明确对民事执行工作实施法律监督的范围和程序”。这些充分说明对 民事执行工作实施法律监督，符合司法改革的方向，是应然的、必然的。综合分析 上文中列出的观点，笔者认为实施民事执行检察监督应然性包括以下几个方面： 1 明显的必要性 “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。1 7 1 由于国家权 力与生俱来的侵略性、扩张性与腐蚀性，从基本的权力制衡理论层面，无论国家权 力的大小、多寡、属性如何都必须加强监督，否则权力就有非常大的几率成为“脱 缰之马”、“失航之舟”，成为侵害国家利益与民众权益的工具。在我国目前司法实践 中，对民事执行权的监督，看上去并不少，也可以说是“看上去很美”，法院内部的 监督制约正不断加强、内部执行裁决权与执行实施权的横向分权制约机制得到落实， 上级院、本院党组、内部纪检监察部门都对民事执行活动有直接的监督，同时外部 的权力机关监督、代表党委的政法委监督、新闻监督、舆论监督等无处不在，显示 了民事执行活动好像不缺乏必要的监督，民事执行权的执行应该不会滥用，并且应 该非常公正、规范、有效。但现实是最有说服力的证据，实践中民事执行中问题重 重，时至今日这方面的反映和投诉仍居高不下，执行人员不作为、乱作为的典型事 例时有所闻，违法乱纪的现象仍十分突出，生效的民事行政到了执行阶段就成了“马 拉松”，执行不了、部分执行、不停地中止、启动、时刻有成为“白条”的危险的情 况日趋严重，执行难、执行乱成为当前民事司法中的一道难题。造成这一问题的原 因是多方面的，如强制执行立法不完善、执行体制不健全、执行人员素质不高等。 但最重要的原因还是在有这么多监督的情况下，民事执行权仍缺乏有效的监督和制 约，权力仍被滥用着。因此，引入、明确检察机关对民事执行活动的法律监督，是 对民事执行活动外部监督机制空白地带的最理想填充，以其独有的专业性、及时性、 规范性、强制性优势为其他监督所不具，从而成为优化对民事执行权的监督，解决 执行权被滥用、失控和异化的法律利器，实现“以有力的权力制约有力的权力9 99 检 察监督具有天然和明显的合理性、必要性。 我国刑事法律监督的发展表明，在刑诉法修改之前，检察机关对侦查机关立案 监督也是一个“盲区”，侦查机关在立案上的问题也非常突出，有案不立、有罪不究 的现象而又投诉无门的现实，引发群众不满，靠公安机关自身的监督又：匀所不及， 引起了高层的注意，于是1 9 9 7 年修改后的刑诉法赋予检察机关刑事立案监督权，之 后，检察机关依法强势介入对刑事立案的法律监督，通过一系列卓有成效的措施和 手段，使侦查机关的刑事立案日趋规范、严格，法律效果非常明显，侦查中的各种 违法现象大幅锐减，刑事立案、刑事侦查活动日趋规范，以牺牲人权、程序为代价 的立办案做法成为了历史。对刑罚的执行监督也是一样，试想如果没有检察机关的 刑罚执行监督，“大墙”之内还会滋生出多少骇人听闻的案例，肯定是一个非常考验 想象力的数字。现在已经基本得到遏制的监管场所内的超期羁押问题，可以说正是 在强有力的刑事执行检察监督下实现的，这是不可否认的事实。 2 明确的合法性 我国宪法对检察机关性质规定非常明确，定位为国家法律监督机关，并且明显 独立于行政、审判、军事机关之外。赋予了检察机关依法监督、独立监督的职责。民 事诉讼法、人民检察院组织法等基本法律、专门法律以及有关司法解释，对检 察机关依法对法院的审判活动进行监督予以具体规定，上文中已有列举，这些规定 构成了检察机关实施民事执行检察监督的基本法律依据。当然对于民事执行检察监 督目前似乎缺乏更为直接、明确的法律规定，2 0 0 7 年修正的民事诉讼法对人民 检察院有权对民事审判活动实行法律监督给予明文的规定，但其中的执行章节却没 有对检察机关的法律监督作出具体的程序性规定，并且对于“民事审判活动”是否 必然包括民事执行活动，存在争议，但笔者认为，这些应该都是理解和角度上的问 题，从法律规定的精神和指向上，从法律本身普适性的属性上，民事执行检察监督 应该有着明确的合法性。不如此就难以解释我国刑诉程序中，对侦查、审判、执行 的全环节的检察监督，没有哪个环节例外的法律适用，对民事诉讼程序也应如此， 立法和司法原意应是统一的。“民事审判活动”应包括裁判执行在内的整个民事诉 讼活动的全过程的观点，前文已有说明，这里要强调是，“人民法院独立行使审判权 中”的“审判”一词的内涵和外延与“审判活动”中的“审判”完全一致，检察机 关有权对民事审判予以监督，如何就不能对涵盖在审判之中的执行活动予以监督 昵? 因此，如果将民事执行程序剥离在检察监督之外，不仅与我国民事诉讼活动中 审判与执行同法规定，均由法院同一系统实施的立法选择相背离，也与公检法分工 负责、相互配合、相互制约的法律规定相违背，同时也就与我国关于民事诉讼的法 理原则相背离。当然，在正本清源、廓清民事诉讼全过程均需监督这一法理依据的 同时，更需立法予以更加确认性的解释，给以固定。 3 强烈的现实性 现实需要性司法实践中民事执行问题丛生，“执行难”、“执行乱”现象一直 难以根治，规范执行、加强执行的呼声不断，措施不断，法院系统内部自上而下关 于民事执行改革的实践卓有成效，有关司法解释接连出台，民事执行的深具操作性 的程序和办法不断进化，这在非常大的程度上防止和遏制着“执行乱现象，缓解 着“执行难”。然而勿庸讳言，法院民事裁判在不同时空范围内由于执行不到位、执 行不规范、执行不及时，而造成和形成的“法律白条”的现象仍然客观存在，并且 在有的地区、有的时段还很突出，使得司法的公信力和尊严受到严重挑战。借助检 察监督推动，成为根本性地解决问题的重要选项。同时，全国越来越多的检察机关 已进行了民事执行检察监督探索，有的还与法院会签文件，形成了自上而下稳定的 工作机制和日趋活跃的工作局面。2 0 1 0 年，高检院在全国检察机关第二次民事行政 检察工作会议上，以及随后作出的关于加强和改进民事行政检察工作的决定中， 着重强调继续开展执行检察工作的要求。两年前，“两高一部”制定关于对司法工 作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定( 试行) ，直接要求检察 机关对执行活动中的职务违法行为进行法律监督。去年3 月，最高法和最高检更是 会签了关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知( 以下简称 “通知”) ，在民事执行检察监督这项工作上部分达成共识，这些都客观上形成了 现实的推动。 现实可能性民事执行程序本身应视为诉讼程序的延伸，因此专业要求必然较 高，选择同具法律专业背景的检察监督制约，更应是一种现实而理性的必选机制。 而人民检察院对民事行政法律监督愈加重视，把之作为一项重要的监督和重要的“增 长极”，在机构设置、人员配备、力量摆布上投入越来越大，已经具备了对民事执行 活动进行检察监督的能力与条件。同时民行检察部门设立近二十年来，干警的经验 逐渐丰富、素质大幅提高。同时，越来越多的专家型、学者型人才充实到民行检察 部门，检察机关已经具备了开展民事执行检察监督的条件。 二、民事执行中存在的问题及执行监督实例 在司法改革的推动下，关于实旋民事行政执行监督，理论界的研究争鸣方兴未 艾，十分繁荣，使民事执行检察监督理论在观点碰撞中日趋成熟，呼之欲出。而实 践中更是先行一步，各地的探索未受制约，针对本地实际，多点开花，河南、重庆、 海南等地关于民事执行检察监督的检察实践可圈可点，列成专题予以调研推动：河 北的实践也不甘落后，大多数地市都会签了关于民事执行检察监督的文件，开展了 多种形式的执行监督活动，形成了蔚为可观的、自下而上的倒推现状，对民事执行 检察监督的研究起到了积极的领跑作用。关于现状，笔者试从两个角度予以分析说 明。一是从各地总结的当前执行活动存在的问题角度，说明执行监督实施的现实必 要性；二是撷取了目前关于执行和执行监督的些情况分析，对民事行政执行监督 的现实可行性予以论证。 ( 一)当前民事行政执行中存在的问题 最高人民法院2