（马克思主义基本原理专业论文）我国行政问责法制研究.pdf

论文题目 学科专业 研究生 指导教师 我国行政问责法制研究 马克思主义基本原理 李洋 王宇红教授 签名： 签名： 摘要 行政问责法制是当代民主与法治精神的产物，能够全面有效的对行政主体及公职人员 的权力行使与义务履行进行规范及监督，对行政主体及公职人员的违法或不当行为起到预 防及惩处的作用，依法追究相关责任主体的责任。构建行政问责法制不仅是完善我国法制 建设的要求，也是我国建立责任政府的必由之路。 本文主要通过五章进行分析与论述。 第一章是绪论，主要阐述了选题的研究背景与意义，分析了国内外关于行政问责法制 的理论研究与实践现状，对论文的研究思路、研究方法及创新点进行了概括况明。第二章 是关于行政问责法制的基本理论，界定了行政问责法制的概念，阐述了行政问责法制的内 容，论述了行政问责法制的理论基础与基本原则，为后文的论述和分析提供了坚实的理论 支撑。第三章主要探讨了我国行政问责法制的现状，重点剖析了我国行政问责法制建设中 存在的不足及问题，为下文我国行政问责法制的完善提供实证基础。第四章主要总结了其 他国家在行政问责法制构建实践中所取得的宝贵经验，以及对我国行政问责法制构建的启 示。第五章则基于以上分析提出当前完善我国行政问责法制的建议，具体从行政问责立法、 问责主体及其权限、问责对象与内容的范围、问责结果、问责程序与救济制度、问责配套 制度以及问责文化6 个方面对我国行政问责法制的构建提出可行性对策。 关键词：行政f n - i 责；法制；问责内容 西安理工大学硕士学位论文 一一 t i t l e ：ar e s e a r c ho nt h e c h i n e s e a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y m a j o r = m a r x i s tt h e o r y n a m e =y a n gl i s u p e r v i s o r ：p r o f y u h o n gw a n g a b s t r a c t l e g a ls y s t e m o f s i g n a t u s i g n a t u t h el e g a ls y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yi s t h ep r o d u c to fc o m b i n i n gd e m o c r a c y a n dm er u l eo fl a w i tc a ne f f e c t i v e l ya n dp u b l i co f f i c i a l so f t h ea d m i n i s t r a t i v es u b j e c tt h ep o w e r t or e g u l a t ea n ds u p e r v i s et h ee x e r c i s eo ff i g h t s ，m o r e o v e r ，i l l e g a la c t so f a d m i n i s t r a t i v es u b j e c t a n dp u b l i co f f i c i a l sh a v et h er o l eo fp r e v e n t i o na n dp u n i s h m e n t ，p r o s e c u t e da c c o r d i n gt o l e g a l t h ec o n s t r u c t i o no f c h i n e s el e g a ls y s t e m so fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yi st oi m p r o v e o u rl e g a ls y s t e md e m a n d s b u ta l s oo u rr e s p o n s i b i l i t yt oe s t a b l i s ht h eg o v e r n m e n t sr e q u e s t ， i nt h i sp a p e r , t h r o u g ha n a l y s i sa n dd i s c u s s i o no f5c h a p t e r s c h a p t e r1 ：i n t r o d u c t i o nd i s c u s s e st h et h e m e o ft h er e s e a r c hb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c e ， a n a l y s i so ft h e 酉o b a l e s t a b l i s h m e n to ft h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mt h e o r ya n d p r a c t i c e o ft h es t a t u sq u o ，r e s e a r c hp a p e ri d e a s ，r e s e a r c h m e t h o d sa n di n n o v a t i o na r e d e s c r i b e d c h a p t e r2 ：a d m i n i s t r a t i o ne s t a b l i s h e dt h eb a s i ct h e o r yo f a c c o u n t a b i l i t y p r o v i d e st h e c o n c e p to fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ，d i s c u s s e s t h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ya n d r e l e v a i l c eo ft h ec o n t e n t so fm er u l eo fl e g a l ，d i s c u s s e st h e e s t a b l i s h m e n to fa d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ，t h et h e o r e t i c a l f o u n d a t i o na n db a s i cp r i n c i p l e sf o raf u t u r e a r t i c l e p r o v i d e sa s o l i dt h e o r e t i c a ls u p p o r t c h a p t e r3 ：t oi n v e s t i g a t e t h es t a t u so fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v e s v s t e mo fa c c o u n t a b i l i t y , f o c u s i n go na n a l y s i so ft h el a c ko fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y s v s t e i i l 锄dt h ee s t a b l i s h m e n to ft h e i s s u ef o rl a t e r i nt h ei m p r o v e m e n to fa d m i n i s t r a t i v e a o c o u m a b i l i t ys y s t e mt op r o v i d ea ne m p i r i c a lb a s i s c h a p t e r4 ：s u m m a r yo fo t h e rc o u n t r i e sm t l l ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mo fa c c o u n t a b i l i t yi np r a c t i c et og e tv a l u a b l ee x p e r i e n c e ，a sw e l la st h e e s t a b l i 蛐e 1 1 to fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v es y s t e mo fa c c o u n t a b i l i t yi n s p i r a t i o n c h a p t e r5 ：c h i n a p u tf o 州矾as o u r l da d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mp r o p o s e ds p e c i f i cl e g i s l a t i o nf r o mt h e a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y , a c c o u n t a b i l i t y , a n da u t h o r i t ys u b j e c t ，o b j e c ta n dc o n t e n to ft h e s c o p eo fa c c o u n t a b i l i t y , a c c o u n t a b i l i t y , r e s u l t s ，a c c o u n t a b i l i t yp r o c e d u r e s a n dr e l l e ts y s t e r n s u p l ) 0 稚n gs y s t e mo fa c c o u n t a b i l i t ya n ds e v e na s p e c t s o fac u l t u r eo fa c c o u n t a b i l i t y , l e g a l a c c o u l l t a b i l i t y f o rt h ec o n s t r u c t i o no fc h i n a s a d m i n i s t r a t i v ef e a s i b i l i t y o f p r o p o s e d c o u n t e r m e a s u r e s u a b s t r a c t k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y ；l e g a ls y s t e m ；a c c o u n t a b i l i t yc o n t e n t 1 1 1 绪论 1 绪论 1 1 研究背景及意义 1 1 1 研究背景 在民主法治社会，国家行政主体及公职人员作为公众权力的执行者，应当受到法制的 监督与制约。为了预防和惩治行政机关及人员权力滥用或责任缺失的行为，并不断推进法 制政府、责任政府的建设，建立与完善行政问责法律制度毫无疑问是一条必由之路。 每一项制度的建立都需要一定的理论基础与现实背景作为支撑，既要依靠理论上的不 断探索与创新，又要能够反映现实中凸显的新情况、新问题，行政问责法制作为一种法律 制度当然亦应如此。研究我国行政问责法制，必须考察与之相关的国外与国内背景。 a 国外背景方面 行政问责法制诞生于西方国家，是西方国家行政体制的重要组成部分，作为西方民主 政治长期发展而来的产物，具有充分的理论基础与现实背景。首先，源自近现代的社会契 约、人民主权、责任政治等西方民主政治理论为行政问责法制奠定了扎实的理论基础。实 施行政权力的政府必须对授权者负责，必须对代议机关负责，严格履行被赋予的职责，并 承担失责行为所带来的责任。其次，随着社会经济的发展，政治文明的概念被西方社会 所提出，并与物质文明、精神文明一同成为国家实力的集中体现。“二战”后，西方各国 加大了干预社会经济的力度，行政权力不断扩大，行政机关不断膨胀，紧接着西方各国经 济纷纷陷入滞涨危机，各国财政状况出现恶化，腐败问题也同益严重，政府面临着管理危 机与信任危机；与此同时，公民参政议政、行使监督权利的意识也不断增强，以至于在 上个世纪7 0 年代术，西方各国广泛掀起一阵“新公共管理”狂潮，极大地推动了各国政 府向阳光政府、服务政府、责任政府的方向进行改革，要求政府改变以往落后、臃肿的管 理模式，提高管理效率与行政水平。固此后，西方各国普遍加大对政府行政失责行为的追 究力度，将构建行政问责法律制度作为政治文明建设的重要保证以及政治改革的重要方 向。 b 国内背景方面 首先，新中国成立后，民主法治理念逐渐在我国传播开来，党和国家几代领导集体都 非常重视对行政部门的监督，从毛泽东同志提出的“让人民监督政府”思想，以及邓小 平同志提出建立政府工作责任制 ，到江泽民同志提出的“立党为公、执政为民”理念， 再到胡锦涛同志对政府提出的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋 要求等等，为我 国d a v i dm t h eo x f o r dc o m p a n i o nt ol e g a l m o x f o r d ：c l a r e n d o np r e s s ，1 9 8 0 ：2 9 回p d a y ，r k l e i n a c c o u n t a b i l i t i e s m l o n d o n ：t h v i s t o e k ，1 9 8 7 ；6 6 d u n s i r ea c o n t i o li nab u r e a u c r a c y m o x f o r d ：m a r t i nr o b e r t s o n ，1 9 9 7 ：6 9 固毛泽东毛泽东文集( 第六卷) m 北京：人民 ：版社，1 9 9 8 ：1 7 9 邓小平邓小半文选( 第2 卷) m 北京：人民i l ：版社，1 9 9 4 ：2 6 6 1 西安理工大学硕士学位论文 国推行行政问责法制，以及建设责任政府作出了理论铺垫。其次，从2 0 0 3 年的“非典” 爆发事件，到2 0 0 8 年的“三鹿奶粉事件，再到2 0 1 1 年的“双汇”瘦肉精事件及“7 2 3 ” 动车事故，近些年来我国矿难、空难、海难、道路交通事故频发，几乎每一起事故背后都 暗藏着政府失职与腐败现象，政府声誉与社会稳定受到严重影响。民众纷纷希望与事故相 关的行政机关能够担负起责任以及总结教训，同时要求直接监管人员与机关负责人能够受 到相应的处罚。再次，近十年来，我国在全面构建责任政府，推行行政闯责法制实践中取 得了较大进展。2 0 0 1 年4 月2 1 日，国务院发布了关于特大安全事故行政责任追究规定， 意味着我国迈出了构建行政问责法制的第一步；此后，从2 0 0 3 年“非典爆发事件，到 2 0 0 8 年的“雪灾”、“5 1 2 大地震以及食品安全问题等一系列事故或灾难，一大批事故 相关责任人及官员受到了党纪处分或法律制裁；2 0 0 9 年6 月3 0 同，国务院办公室印发了 关于实行党政领导干部问责的暂行规定，对党政领导干部实行问责的具体情形、方式、 后果、程序等作出统一规范。以上种种，体现出我国政府推行行政问责法制的决心。此外， 香港特别行政区于2 0 0 2 年7 月1 日丌始实施高官问责制度，成为了我国内地政府学习的 榜样，无疑对我国行政问责法制的构建与完善注入了一针强心剂。 1 1 2 研究意义 为不断促进我国社会经济发展，推动民主政治前进，加快政治文明建设，构建责任政 府探索出一条正确方向，即研究我国行政问责法制的意义之所在。本选题的研究意义具体 体现在以下三点： a 有助于我国政府廉政勤政建设，提升政府施政能力 我国政府要提升施政能力，就必须既要做到廉政，又要做到勤政。一方面，行政问责 的法制化可以严格、具体的规范政府的权责，利用法律的威严及强制性来约束官员的个人 行为，提高官员的自律觉悟，帮助官员树立起高度的使命感与责任感，强化官员公仆意识； 让官员成为社会弘扬廉正之风的表率，自觉抵制一切腐败行径，否则将为自己腐败造成的 不良后果承担严厉的责任，从而达到纯洁我国政府官员队伍的效果。另一方面，行政不仅 要廉洁，更要高效。实行行政问责，对工作效率低下或者失职的官员予以惩处，可以对政 府中存在效率低下、相互推诿、不作为等问题的官员起到警示作用，减少政府工作的失误 或损失。廉洁与高效“两手抓”，才能更好的为民行政。 b 有助于政府转变职能，建立健全责任政府 我国当前处于社会转型期，我国政府也要相应的转变职能，不仅要使计划的、教条的、 大包揽的管理型政府，转变为开放、科学、有限的服务型政府，更要向责任政府方向发展。 责任政府是能够积极采取有效措施来满足民众要求，并做到对行政行为的实施及结果负责 的政府；而政府官员特别是领导要主动对不良后果承担责任，不能逃避或者推诿责任，避 免政府及官员成为有权无罚的“特权主体 。只有这样才能实现我国行政机关及官员的权 责统一，赢得公众的信任与支持。 2 绪论 c 有助于完善我国公务员法律制度，推进干部制度改革 行政问责制度可以补充或改进我国公务员法律制度中关于公务员奖惩的规定，重构公 务员工作成绩评价制度。此外，构建行政问责法制可以打破传统干部制度中“只进不出、 只上不下的陋规，建立起良性的淘汰机制，对因能力不足或者失职造成不良后果的官员 进行行政处分与法律制裁，对有咎不辞的官员进行弹劾或罢免，从制度上保证竞争择优机 制的客观、透明，实现官员“在其位，谋其职，有能力者居之 。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 国外特别是西方国家对行政问责法制构建研究起步较早，在相关理论与实践上取得了 丰富成果。 a 国外理论综述 首先，对于行政问责的概念，行政问责法制研究者的鼻祖、美国著名政治学家杰谢 菲尔兹( j a ym s h a f r i t z ) 早在1 9 8 5 年将行政问责( a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y ) 的概念界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围 内的行为接受质问、承担责任。”并将“问责”解释为“委托方和代理方之间的一种关系， 即获得授权的代理方( 个人或机构) 有责任就其所涉及的工作绩效向委托方做出回答。囝其 次，对于行政责任的分类，美国著名行政理论学家泰瑞库伯( t e r r yl c o o p e r ) 将政 府官员的行政责任分为两大类主观责任与客观责任。主观责任是一种社会责任，源于 个人对公正、善良、忠诚、担当等道德的信仰，是良好社会中社会成员共同具有的理念， 能够指导个人生活与工作行为。而客观责任强调的是官员的关系处理能力，客观责任具体 又分为三个层次：一是公共行政人员对组织的上级命令与下级行为负责，努力协调上下级 目标一致完成任务；二是公共行政人员要贯彻民选官员的意志，把民选官员的意志作为公 共政策来实施；三是公共行政人员要对公民负责，为满足公民的需求，实现公民的利益而 不断努力。再次，在对于行政问责法制构建与完善路径上，美国著名政治学家古德诺约 翰逊( g o o d n o wf r a n kj o h n s o n ) 在上个世纪初提出的责任政府理念成为了日后学者们研 究的基石。美国学者查尔斯吉尔伯特( c h a r l e sg i l b e r t ) 提出了通过行政控制、调查 委员会、议会控制、司法控制四种制度路径来构建行政问责制度。 b 国外实践综述 构建行政问责法制己成为世界上诸多国家政治改革的方向，尤其是发达国家早已将行 j a ym s h a f r i t z t h ef a c t so nf i l ed i c t i o n a r yo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n m n e wy o r k ：f a c t so np u b l i c a t i o n ， 1 9 8 5 ：6 1 6 j a ym s h a f r i t z i n t e r n a t i o n a le n c y c l o p e d i ao fp u b l i cp o l i c ya n da d m i n i s t r a t i o n m c o l o r a d o ：w e s t v i e wp r e s s ， 1 9 9 8 ：9 9 。 美 泰瑞库伯行政伦理学：实现行政责任的途径m 北京：中国人民大学版社，2 0 0 2 ：3 5 回周亚越行政问责制研究 m 北京：中国检察出版社，2 0 0 6 ：6 6 6 7 3 西安理工大学硕士学位论文 r 政问责理念以法律的形式确立下来。德国的官员条例明确规定予对官员失职行为的认 定标准，将失职行为根据行为的性质和影响进行了分类；德国惩戒法也规定了官员因 故意或者过失违反职责，将受到相应的行政处分或承担刑事责任。美国联邦宪法明确规 定，如果公共官员因为行为不当、受众议院弹劾或者被参议院证明有罪，则必须辞职，同 时，美国健全的配套制度保证了行政问责法制强大的实施力度，从“水门事件”中尼克松 总统的下台，到“9 l l 事件后移民局局长詹姆斯的引咎辞职，充分说明了行政问责法 制的落实效果。圆日本国家公务员法与国家公务员伦理法共同规定了公务员应尽 的职责，以及对公务员违法违规行为的判断规则与处罚措施；日本政府在以上两部法律的 基础上，制定了人事院规则，进一步明确了处罚措施与处罚标准。法国在构建行政问 一责法制上注重救济制度的建设，法国公务员法细化规定了包括调查、听证、处分决定 在内的每个问责环节，并重视保障被处分官员辩论、申诉等合法权利。 一一一 1 2 2 国内研究现状 国内学者对行政问责法制的研究起步较晚，随着近些年行政问责与责任政府理念的传 播，我国在行政问责法制构建的理论研究与实践探索上取得了一定进展。 a 国内理论综述 首先，在行政问责法制内涵的讨论上，存在3 种理论。一是以周亚越和高小平为代表 提出的“主客体关系说”，他们认为行政问责法制即问责主体要求问责客体承担否定性后 果的责任追究制度；固二是以宋涛和刘厚金为代表提出的“权利义务说”，他们认为问责主 体具有法定权利追究承担法定义务与责任的政府及公务员责任的制度规范； 三是以韩剑 琴和王宏伟为代表提出的“法律关系说”，他们认为行政问责法制是一种法律责任追究制 度，是法律监督体系中的重要制度。 其次，关于我国行政阿责法制存在的问题上，主要 存在3 种观点。一是“信息壁垒过高说 ，毛寿龙等人认为政府掌握了大量的信息资源， 政府信息缺乏公开，公众知情权无法得到保证，行政问责就成了空谈；二是“问责边界 模糊说”，以周汉华为代表的学者们认为我国在行政问责的主体、范围、程序、责任后果 等方面都没有明确的界定，需要尽快确定下来；三是“权责不清说”，康之国等人认为权 责不清导致责任监督部门之间争权夺利，并相互推诿责任，致使我国行政问责法制无法落 实到位。 最后，在构建我国行政问责法制的思路上，主要有以下3 种主张：一，制定行 德 哈特穆特毛雷尔行政法学总论呻 北京：法律出版社，2 0 0 0 ：2 6 美 珍妮特v 登哈特，罗伯特b 登哈特新公共服务：服务，而不足掌舵 m 北京：中国人民大学i i j 版社，2 0 0 4 ： 59 周砸越行政问责制比较研究 m 北京：中国榆察出版社，2 0 0 8 6 7 高小平深入研究行政问责制，切实提高政府执行力 j 中国行政管理，2 0 0 7 ( 8 ) ：6 宋涛西方现代行政问责体系及对我固行政问责建设的启示 j 国家行政学院学报，2 0 0 6 ( 6 h1 3 韩剑琴建矗责任政府的新探索行政问责制 j 探索与争鸣，2 0 0 4 ( 8 ) ：2 0 o 毛寿龙引咎辞职、问责制与治道变革 j 浙江学刊，2 0 0 5 ( 1 ) ：2 2 周汉华政府监管与行政法 m 北京：北京大学 f ；版社，2 0 0 7 ：4 4 _ 康之国行政问责制的法理逻辑与现实悖论分析 j 河南师范大学学报( 哲学社会科学版) 。2 0 0 7 ( 6 ) ：1 6 4 绪论 政问责法，负杰等学者认为我国应当尽快出台专门的行政问责法，将行政问责的主体与各 个环节加以明确规范；二，建立专门机构，周汉华等人希望我国建立行政问责专门机构， 并明确机构的权力、义务与责任；三，加强配套制度建设，程样国等人提出建立信息公开、 公众参与等配套制度，以保障行政问责制度的顺利落实。 b 国内实践综述 2 0 0 3 年“非典爆发事件之后，一批官员受到问责，学界因此将2 0 0 3 年作为我国“行 政问责元年”。之后，我国从中央到地方，各级政府开始重视行政问责法制的建设与完善。 在中央层面，2 0 0 4 年2 月，中共中央公布了中国共产党党内监督条例( 试行) ，明确 规定了对党内干部进行询问和质询的办法，以及罢免或撤换党内干部的条件；同年4 月， 中共中央又批准实施了党政领导乇部辞职暂行规定垃尉官员的引咎辞职做出了细致规 定；国务院于2 0 0 4 年3 月公布的全面推进依法行政实施纲要中规定：“行政机关违法 或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一”；2 0 0 5 年4 月通过 并于2 0 0 6 年1 月1 日起施行的中华人民共和国公务员法，迈出了行政问责法制化的第 一步；2 0 0 7 年4 月4 日，国务院第1 7 3 次常务会议通过了行政机关公务员处分条例， 进一步细化了对公务员问责及处罚的规定。在地方层面，湖南省长沙市政府于2 0 0 3 年8 月出台了长沙市人民政府行政问责制暂行办法，这是我国第一个有关行政问责的地方 行政规章；2 0 0 4 年7 月1 日，重庆市政府颁布并实施的重庆市政府部门行政首长问责 暂行办法，成为我国首例行政首长问责地方立法；同年1 1 月，浙江省政府出台了浙江 省影响机关工作效能行为责任追究办法( 试行) ，将不作为不敬业的“庸官 纳入问责对 象范围；此后，昆明市、深圳市、安徽省、广东省等省市政府纷纷出台了行政问责法规或 规章，充分证明我国行政问责开始进入法制化轨道。回 综上，我国在构建行政问责法制的探索中取得了一定的进展与成果，但是相关研究深 度与广度依然不足。首先，缺乏研究深度。目前我国学界对于行政问责法制的概念没有明 确的概括，对问责主体、问责范围、问责方式等内容没有进一步加以确定；问责实践多是 生搬国外体例，流于形式，缺乏对我国实际的考察。其次，缺乏研究广度。一方面，我国 对行政问责的研究视角多集中在公共行政学领域，但若要将行政问责制度化，就必然离不 开法学、社会学、经济学等学科的理论支撑及方法论引导；另一方面，缺乏对问责配套制 度的研究，使问责实践难于开展。建设及实践行政问责法制，不仅要研究问责制本身，更 要对相关监督、辅助制度进行设计研究，构建起完整的问责制度。 1 3 研究思路与方法 1 3 1 研究思路 。负杰公共政策研究的理论与方法 m 郑州：河南人民 f 版社，2 0 0 8 ：7 7 圆程样国，黄晓军行政问责制的主体& k - 保障机制研究 j 江西社会科学，2 0 0 7 ( 9 ) ：9 岗利平，陶学荣官员问责制度化：困境与出路【j 理论探索，2 0 0 7 ( 3 ) ：1 3 5 西安理工大学硕士学位论文 一一 _ 一 ( 详见图卜1 ) 1 行政问责法制在我国的发展 2 我国行政问责法制建设中存在的问题 3 我国行政问责法制建设中存在问题的深层原因 1 规范行政问责主体及其权限2 扩大行政问责对 象与内容的范围3 明确行政问责后果4 完善行 政问责程序与救济制度5 加强行政问责配套制度 建设6 建设行政问责文化 图卜1 ：本文的研究框架 f i g u r e l 一1 ：t h er e s e a r c hs t r u c t u r eo ft h i sp a p e r 1 3 2 研究方法 6 本选题将采用以下方法进行研究： 第一，文献分析法。通过广泛搜集国内外相关文献及法律法规，及时关注国内外相关 绪论 研究进展，不断拓展理论视野，为文章奠定扎实的理论基础； 第二，比较研究法。通过对国外不同国家之间，我国与外国之间关于行政问责法制构 建的比较研究，总结国外的先进经验，结合我国国情，探索中国特有的行政问责法制。 第三，理论分析与实证分析相结合的方法。在研究中，始终坚持一切从实际出发，理 论与实际相结合，在分析行政问责法制理论依据的同时，从现实条件中发现行政问责法制 构建中面临的不足与障碍，从而得出完善行政问责法制的可行路径。 j 1 4 创新点 本论文的研究力求在继承现有成果的基础上更新研究视角，拓宽论证广度、增加分析 一深度，增强研究的全局性、综合性和前瞻性。研究内容突出以下几个方面创新：一是明确 界定行政问责法制的概念及内涵，对行政问责法制的内在结构与内容提出新的见解；二是 全面系统的论述行政问责法制的原则与构建意义；三是深入分析我国行政问责法制构建中 存在的问题及不足，并探寻问题与不足背后的深层原因；四是根据唯物辩证法普遍联系的 原理，提出完善行政问责法制的设想及建议。 7 8 行政问责法制的基本理论 2 行政问责法制的基本理论 2 1 行政问责法制的内涵 2 1 1 行政问责法制的概念 所谓“法制”，是一个多层次多角度的概念，其不仅仅是单指法律制度，而是包括制 度实施与实施监督在内的一系列环节与过程的总称。法制国家是当代民主国家的共同形 态，法制国家要求任何国家管理及运行的制度以法的形式确立下来，而行政问责制度从本 质上讲是一种行政法律制度，所以“行政问责制”与“行政问责法制”这两个概念在本质 上是一致的。以往学者们通常使用“行政问责制”这个概念来作为研究的起点，很少有人 提到“行政问责法制”这个概念，是因为学者们一般是从行政学的角度来研究此概念，本 文使用“行政问责法制”旨在从法学的角度探讨行政问责制度的构建。 首先，学界对“行政问责制度”或“行政问责法制”的概念众说纷纭，未能统一。原 因在于学者们的研究角度与出发点不同。行政问责制度研究泰斗杰谢菲尔兹从社会关系 的角度，认为行政问责制度即规范被授予权力的官员与授权者之间关于问责权利与义务法 律关系的制度。圆以我国行政问责研究领域权威周亚越为代表的学者从社会规范的角度认 为，“行政问责制是问责制的一个重要组成部分，它是指特定的问责主体针对各级政府及 其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范。 还有一部分学者认为行政问责制度是一种内部监督与内部追责的制度，强调问责的内部 性与责任的承担方式。 其次，从我国现有的规定来看，各地方政府对行政问责相关概念的认识与规范亦未能 统一。有些是关于行政问责制的规定，如长沙市人民政府行政问责制暂行办法第2 条规定：“本办法所称行政问责制，是指市人民政府对现任市政府领导，市政府各职能部 门、直属机构、派出机构、直属事业单位和各区、县( 市) 政府的行政主要负责人在所管辖 的部门和工作范围由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以至影响行政秩 序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不 良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。”有些是关于首长( 行政长官) 问责制的规定，如重庆市政府部门行政首长问责暂行办法第2 条规定：“本办法所称 政府部门行政首长问责，是指市人民政府对所属各部门行政首长不履行或不正确履行法定 职责，致使其领导的机关( 系统) 政令不畅、秩序混乱、效能低下、损害公共利益或行政 管理相对人合法权益的行为，或行政首长举止不端，在社会上造成不良影响的行为，依照 本办法予以过问并追究责任的制度。”还有一些是针对某一内容问责的规定，如佛山市 回张文显法理学 m 北京：法律出版社，2 0 1 0 ：1 7 7 。j a ym s h a f r i t z i n t e r n a t i o n a le n c y c l o p e d i ao fp u b l i cp o l i c ya n da d m i n i s t r a t i o n m c o l o r a d o ：w e s t v i e wp r e s s ， 1 9 9 8 ：9 9 。j 爿亚越行政问责制比较研究 m 北京：中国检察出版社，2 0 0 8 ：8 6 8 8 9 西安理工大学硕士学位论丈 安全生产行政问责规定第2 条规定：“本规定所称安全生产行政问责，是指各级政府及 市有关部门的安全生产第一责任人未按照有关规定履行安全生产职责，由各级政府及市有 关部门的安全生产第一责任人对有关问题做出解释，并按照有关规定承担相应责任的制 度。” 基于以上理论及实践的概括，本人认为应当从以下四个方面来把握行政问责法制的概 念：第一，行政问责法制是一种法律制度，是一套完整的法律规范体系，行政问责中的“谁 来问 、“要问谁”、“问什么”、“怎么问 以及责任如何承担等一系列问题都需要法律明确 的规定。第二，问责的主体要满足法定性与全面性，这样才能让问责更好地执行。法定性 是指问责主体要获得法律的授权，而全面性则意味着不仅要实行“内部监督”，更要有“外 部监督予以配合。第三，问责的对象不应仅仅是首长或领导，也要包括所有执行行政公 务的人员，还要实行对行政主体及人员的“双问责。篇四，关于问责的范围，除了要对 行政主体及人员的不法行为进行问责之外，对行政主体及人员在行政工作中的不作为、效 率低下等不良行为也要进行问责。 综上，本人认为行政问责法制的概念可以表述为：法定问责主体依照法定权限及程序， 对行政主体及其公职人员的违法及不当行为追究相应责任的法律制度体系。其中，行政主 体是指依法享有行政职权，能够以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织，不仅 仅指的是国家行政机关，也包括获得法律授予行政权力的其他组织；而公职人员也并非 单指供职于行政机关的公务员，而是指所有依法享有行政职权并履行行政职务的工作人 员，即行政主体单位中所有执行公务的人员。 2 1 2 行政问责法制的内容 行政问责法制的内容主要包括问责主体、问责对象、问责内容、问责程序以及问责后 果。 a 问责主体 我国对于问责主体的确定即解决“谁来问的问题，主要存在两种观点。一是以周亚 越为代表的学者所提出的“泛问责论 ，他们认为行政问责主体不仅包括国家立法、司法、 行政机关，同时也包括政党组织、大众媒体、社会团体、公民个人等其他社会主体；二是 以韩剑琴为代表的“内部问责论”，该观点主张行政系统内部的“同体问责”，认为，社会 力量发挥的是监督检举作用，而实施问责的主体只能是行政机关。最后是陈党提出的“折 中论”，认为问责主体除了国家行政机关之外，还应包括立法( 权力) 机关与司法机关， 而其他主体不能作为问责主体。固 本人认为，“泛问责论 把问责主体的范围规定的过于宽泛，将行政问责主体与行政 国陈党论构建有效的行政问责法律制度 j 河北法学，2 0 0 7 ( 2 ) ：2 6 国干从虎行政主体问题研究 m 北京：北京大学 i j 版社，2 0 0 7 ：4 陈党问责法律制度研究 m 北京：知识产权出版社，2 0 0 8 ：2 7 - 3 0 1 0 行政问责法制的基本理论 监督主体等同视之，缺乏区分，丧失了行政问责法制的独立性与权威性；而“内部问责论 将国家立法( 权力) 与司法机关排除在问责主体之外，导致问责主体范围过于狭窄，问责 的实施得不到充分保障。“折中论”既能将行政问责主体与行政监督主体区分开来，又能 避免“同体问责的狭隘性，把国家立法( 权力) 、司法、行政三大机关作为问责主体比 较合理，故本人采纳“折中论”观点。 b 问责对象 问责对象即“要问谁”一般包含两类：行政主体与公职人员。首先，行政主体是指行 政法意义上的主体，即指能以自己名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利义务 的行政行为，并能由其本身对外承担法律责任，在行政诉讼中作为被告应诉的行政机关或 一法罐! 法规授权的组织。? 其次，这里所说的公职人员应是广义上的概念，即指所有代表 国家行使行政权力或进行行政管理的人员，既包括所有领导、非领导岗位的公务员，也包 括被国家授予权力行使行政职权的人员。 c 问责内容 一一 问责内容即“问什么 ，是指行政主体及公职人员在何种情形下应承担法律责任，而 此类“情形一般通过各种行政行为表现出来。首先，此类行为既包括违法行为，也包撬 不作为、工作效率低下等不当行为。其次，此类行为不仅包括具体行政行为，而且包括抽 象行政行为，譬如我国的行政问责实践，即多次重大事故后对相关责任人的处理，多是针 对抽象行政行为做出的。再次，此类行为既可以是公职人员的职务行为，也可以是公职人 员的个人行为，一方面，公职人员的职务行为往往行使的是国家及行政机关的职能，这种 行为当然要受到制约与监督；另一方面，公职人员的个人行为关乎整个公职人员队伍乃至 国家机关的素质与形象，故亦应当纳入问责范围。 d 问责程序 问责程序即“怎么问”，是指责任认定与追究责任的方式及过程。由于责任的认定与 追究直接关系到问责对象的切身利益，必须保证行政问责的公正性，所以应当在保证问责 实体公正的同时确保问责程序的公正严明。行政问责程序一般包含启动、调查、决定、执 行、救济等环节，并根据问责的实际情况变更每个环节的运行顺序及运行方式。 e 问责后果 问责后果即责任的承担方式，问责对象对于自身行为的性质及程度，承担相应的责任。 由于问责对象的行为既可能违反行政、刑事、民事法律规范，亦可能违反行政纪律等行政 管理规定，所以问责后果不仅包括行政法律责任、刑事法律责任、民事法律责任，也包括 行政纪律处分等行政内部处分。 。肖蔚云，姜明安北京大学法学百科伞书( 宪法学、行政法学卷) m 北京：北京大学出版社，1 9 9 9 ：6 2 5 宋涛行政政治问责的再分析 j 社会科学，2 0 0 7 ( 6 ) ：1 0 2 西安理工大学硕士学位论文 2 2 行政问责法制的理论基础 构建任何一项制度，都需要坚实的理论基础。在行政问责法制的理论基础问题上，不 同的学科从自身角度出发，或者不同的学者从各自观点出发，得到的答案都不一样，本人 从法学角度出发，综合各种观点，结合民主政治与责任政府理念，将行政问责法制的理论 基础概括如下。 2 2 1 社会契约论 社会契约论是近现代民主政治的基石，也是构建民主法治制度的理论基础。社会契约 论告诉我们：人类社会在自然状态下充满了利益冲突等混乱因素，人类为了摆脱自然状态 带来的困境，为了更好的保障生命、自由、平等、财富等自然权利，需要采取订立契约的 形式来组成政府、建立国家。公民与公民之间的契约关系，以及公民与政府之间的委托关 系，是国家及政府一切权力的来源。公民之间、公民与政府之间通过契约的方式，追求 全体社会成员的利益最大化，实现各个主体之间的利益平衡。公民与政府之间是相互依赖、 相互交换与相互制约的关系，公民通过权利的行使来建立或更换政府，公民履行纳税等契 约义务交换政府对应的社会管理与服务义务，政府行使社会管理权力则必须受到公民的制 约与监督。政府行为一旦异化或者突破了契约，不履行或者不当履行契约内容，破坏了社 会公共秩序与社会公共利益，就必须接受授权者的问责，承担相应的社会责任。通过解释 这个互动的关系，社会契约论成为了构建行政问责法制以及责任政府的理论基础与实践指 导。 2 2 2 有限政府论 卢梭在社会契约论的基础上，提出了人民主权论，认为人民主权是一切行政权力的逻 辑基础，政府权力必然受到人民主权的限制并对民意负责。人民主权论经过不断的完善与 实践，实现了法律与政治的完美结合，成为了实施宪政的基础。此后，卢梭在人民主权论 的基础上，结合洛克的政府限制思想，进一步提出了有限政府论。有限政府理论强调政府 行政权力是必须受到限制的，政府只能在公民的授权范围内行使权力。之后，有限政府论 又与孟德斯鸠的分权理论相结合，不断发展与完善，成为了西方国家实施民主政治的理论 基石。到了“二战 之后，政府权力不断膨胀，面对行政权力扩张带来了诸多社会问题， 有限政府论再一次被强烈的提出，成为了行政问责法制产生的重要理论基础。 2 2 3 法治政府论 所谓法治，是指统治阶级依照民主原则把国家事务法律化、制度化，并严格依法对国 。 法 卢梭社会契约论 m 北京：商务印书馆，1 9 8 2 ：1 9 9 李道揆美国政府和美国政治 m 北京：商务印书馆，1 9 9 9 ：4 9 1 2 行政问责法制的基本理论 家进行管理的一种治国理论、制度体系和运行状态。其核心内容是：依法治理国家，法律