（社会学专业论文）农村综合改革及其影响研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 摘要 农村综合改革是农村税费改革进入取消农业税的新阶段。中央为巩固农村税费 改革成果和建设社会主义新农村提供体制、机制保障和动力源泉所作出的一项重大 决策，其主要内容是推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革。 农村综合改革是农村税费改革的继续、深化、延伸和发展。本文笔者在阅读有 关农村综合改革的政策文件，以及他人对农村综合改革研究理论成果基础上，首先 从中国农村综合改革的背景、目标和总体要求入手，通过对浙江省j 市的调查研究， 较详细地查阅了该市自开展农村综合改革以来的有关文史资料，进一步了解了该市 在农村综合改革中，切实加强组织领导建设，稳妥推进乡镇机构改革，完善县乡财 政管理体制和农村义务教育管理体制，建立村级组织运转保障机制，着力培育新型 农民、建设农村新社区等方面所作的努力。 其次，通过对政府、乡( 镇) 村相关人员的采访并结合该市职能部门的有关抽 样调查报告，研究了该市经过乡镇机构改革，较好地促进了j 市乡镇政府职能转变， 乡村干部素质和服务意识得以提升。农村义务教育改革保障了农村义务教育教师的 工资和公用经费的支出，城乡教育得以均衡发展。乡镇财政管理体制改革推动了城 乡统筹协调发展，乡村债务得到强化管理。农村综合改革还进一步保护了农民权益， 促进了农村社会和谐发展。然而，同任何一次改革不能解决所有问题一样，j 市的 农村综合改革过程中同样存在一些问题，有些问题已经影响到农村综合改革工作的 进一步深化，那就是乡镇机构缺乏必要的行政执法职权，上级干预较多；乡( 镇) 村债务偏高，化解难度较大；缺乏有效解决途径，农民增收困难；城乡生活水平差 距拉大，影响社会稳定以及农村基层党组织和村自治组织出现新的问题等。 最后，针对该市存在的难点问题，笔者提出一些政策性建议，就是乡镇机构改 革要上下联动，要增加乡镇机构职权；要强化责任管理，积极化解乡村债务；要拓 宽增收渠道，增加农民收入；要坚持城乡统筹的基本方略，完善农村社会保障制度； 要加强农村基层组织和民主政治建设，维护农民合法权益。 关键词：农村综合改革； 改革影响；政策建议 a b s t r a c t c o r n p r c h e r 塔i v en l r a l 托f 0 肌i san e ws t a g eo fr u r a lt a ) 【e sa n df e 髓r e f o n n 锄t e i i n g i n t 0 也ea 鲥c u l t u i r a lt 觚a b o l i t i o n i l lo r d 盯t oc o n s o l i d a t e 啦er e ! 湖t so fn l e 删t a x e s 锄d f e 鹤r e f o n i l 弱w c l l 嬲b u i l du pan 删s o c i a l i s tc o l l i l 仃y s i d e ，锄dp r 0 v i d em es 帆e ， m e c h a 血s m s 觚dp o w 钉s o u r c ep r o t a c t i o n ，am 匈o rd e c i s i o nw 勰m a d eb ym eg o v 舢t i t sm a i l lc o n t e n ti st oa d v a n c et 0 、孙s h i pi n s t i t t l t i o n s ，1 1 l 同c 0 m p u l s o 巧e d u c a t i o n 觚d c 0 硼t ) r 姐dt 0 、) i r i 曲i p6 n 觚c i a lm 肌a g 锄e n ts y s t 锄 c o m p r e h 饥s i v er u r a lr e f o mm a k e s 吐l er e f 0 册o f 删t a ) 【髓觚df e 豁c o n t i n u e ， d e 印e i i 甑t e n da n dd e v e l o pm u c hm o r e a c c o r d i n gt 0s 0 m er e l a t e dc o m p r e t l e 璐i v e1 1 l r a l r e f 0 咖p o l i c yp a p e 堪，锄do m 盯t l l r e t i c a ls t i l d i 然o nc o m p r e h e i l s i v er u r a lr e f 0 咖，吐l i s m 髓i sf i 稻n yi i l v 鹤t i g a t 璐j ( n l ec i t ) ，o fz ：l l 句i 觚gp r 0 v i n c e ) ，跚di i l s p _ e c t si t sc u l t u r a l 褫d h i 州c a ld a t ai nd e t a i l 丘- 0 mt l l et l l r 鹌p e c t s ，n 锄e l yf 的m 廿l eb a c k g 0 u i 喝。巧e c t i v 骼 a n dg e m f a l q u 疵m e n t ss 豳m ec o m p r e h e 璐i v er u r a lr e f o n i lw 雒c a 玎i e do u t w h a t s m o 他，“m a k 鹤ab 蝴u n d e 瑙伽i i l g 证m ec 0 璐o l i d a t i o no f l el e a d e 璐k pc o r l s t m c t i o i i ， m ei i i l p r o v 锄饥to f l ec o u n 仃y 觚dt 0 、璐t 卸i 璐t i t u _ t i o nr c f 0 n i l p e f f - e c t i o no fn l ec 0 咖y 孤dt 0 、张s l l i pf i r 眦l d a lm 柚a g 锄e n ts ) ，s t 锄弱w e l l 私m em 啦c o m p i l l s o 巧e d u c a t i o n m 缸i a | 咿n 锄ts 笋t e mo fc i 修i i lt l l ep m c 鼯so fc o m p r e ! h e n s i v er u r a lr e f 0 加s od o 岱m e e 斑b l i s h m e n to ft l l e 砌m 灯y 1 e v e ls 缸e g 删。删z a 缸o i 坞w l l i d hf o 砚硌o n 廿i e 砌t i v a t i n g m o d 锄f 锄e 巧觚db u i l d i n gu pm em o d e mr 毗a lc o m m u n i t i 髓 s e o o n d l 弘b yi i l t e i e w i l l gf e l a t e dp e r s o 锄e li nt l l eg o v t 糯m e n t ，t o w n s l l i p ( t o w n ) o r i nm ev i l l a g e 锄dc ( m d u c 6 n gr d e v a n t 姗d o m 跚【n ，e y s ，坞m u i l i c i p a ld e p a m i l e n td i d r 豁e 疵h 嚣o nn i ed e p 蜘e n tr e f o m lo ft o w 璐城p 弛dc a 唰1 臼ys u c hi n s t i 伽o n a lr e f 0 咖s b c t t 盯p r o m o t i r i g 也et o w ns _ k p 也ec h 觚g eo fg o v 锄m e n t 如n c t i o n s ，锄dm eq 谳i t yo f 、r i l l a g ec a d r 骼锄da w 觚e n 髓so fs 盯讥c e 1 沁f i o 册o fc ( m l p u l s 0 巧e d u c a t i o ni i lr i l r a la r e 勰 目脚锄懈耐 t e a c ：i 搬s s a l 撕e s ， e x p c n d i t u 他s o fp u b l i c 缸q d s ，觚dt l l eb a j 锄c e d d e v e l o p m 锄tb e 咐戗殂l l r b 觚觚dr 呱诅c d u c a ：t i o n f i m m c i a lm a n a g 锄饥ts y s t e mr e f 0 肌i n 眦y 雒dt o w l 珞 卸g 零翱l l yp m o t e d 勰dc o o r d i n a t e dd 吼r e l o p m e n to fu f b 髓纽dr u 叫 a 帕够，笛w e l l 鹤s 仃锄g t l l 酣m 随ld 曲tm 孤a g 锄e n t b e s i d 懿，c o m p r e h e n s i v e c f o mi n r 砌a r c 嬲h 勰内_ n 】k rp r o t c c t e df - a 珊e 瑙r i g h t sa n di n t e 咒s t s 觚dp r o m o t e dt l l e l l a 册o l l i o 髑d e v e l o p m e n to f 也em m lc 0 删m u n i 够h o w e v 弱觚yr c 幻咖c 锄n o ts o l v e n 硕士孝伎论炙 m a s t e r st i i e s l s a l l 缘ep f 曲l 饿s ，畦l e r ea 诧s o m et o u g hp r 曲l 锄s 概畦l ep c e s so f 棚r & lc o m 辫穗e n 或v e r e f o m li nj 锹l dh a v ea l r e a d ya 拜- c c t e dt l l ec i t ) r sf u r t l l e rc o m p r e h e n s i v er e f o r m s ，8 u c h 嬲 l a 蕊鹋像 e 瓣c e s s 翻哆藤秭幽缸蛹转锄l 铡熊缸l 溉鳅必w 粥i 珏v 纛l a 轳强d t 0 聃懒l l i pa g 蹦c i 鹳锄di n v o l v 如gm o r ch i 曲昏1 e v e li n t e n ，踟t i 彻；坷曲t o w n 枷p ( t o w n ) v 至l l a g ed 瞅憾曲b 嘲懿攥。羚垂舔耐l 幻粥o l v e ；l a 呶i 鸥o fe 髓蕊v es o l 瓶强s w h i c hm a k e s 细m 懿i n c o m 懿d i 伍c l l l t i e s ；w i d 铋i n gg a pb 曲) i r e m eu i b 锄a n dm 1 谳 l i v i i l gs t a ：n d 组墩w k c h 赶l - 鳅ss o c i a ls ta _ b i l i t y ；a n dt h e 鼬e 曙c eo f n e wp r o b l e m si nt h e r 瞰斌笋淞s - f t sp 越y 供静垃z a t 主。璐雒dv 主l l a g 霉s e l g o v e 臻m 髓t g a 蝣z a t 主o n s f i n a l l kc o p i n g 晰t l lm ec x i s t i n gd i 娲c i l l ti s s u 鼹i nt l l ec i 劬m es 柏t e 舀c 豫锐暇黯懿莲鑫娃。鑫sw e 稳掇a d ea c 碰n 喾yn 勰蘸募曩弼诫pi l 搐墩u 重主。霰霜撑l 捷黼s 的滋d b e 舶mt 叩t 0b o t t o ml i l l l ( a g e ，柚di n c m 硒em ep o w e r so ft o w n s 场pi 璐t i t u t i o 璐；t l l e r 鹳笋璐主：b i l l 锣o fm 皴纛孵l l 呱照砌d 泌始i 鼹啦鼹柚d 氆e 强瞧l 赫tb e 怼s o l v 甜 a 蕊v d kt l l ei n c o m ec h 矾n e l ss h o u l db ei n c r e 雒e d ，g h o u l dn l ei n c o m eo f 觚e r s 啪锄o r e w em u s ta d h e 陀t on l eb a s i cs 缸- a t e g yo fc 0 一o r d i n a t eo fm e b 雅觚dt ：h e 删a 坳s 糊di m p v e 疆e 翔撒l 痞越s 畦专ys y s l 锨我i sl l e c 豁s a 科幻s 钒嘞铋氆e m f a lg 溺s r 0 0 t so 曙a n i z 撕。璐a n d 廿l eb u i l d i i l go fd 姗o c m t i cp o l i t i c s ，觚d 鼢螂a r d i i l g l e g i 蟪医蹴畦露洛鑫赫堍钯麟o f e 糕猫w 或l 。 l ( e yw o r d s ：釉搿试i s i v er 瞰啦f e 勤船；e f l 搬o f 也er e f o 魏；p o l i c y 翱攒p 。始鼹s 娃l 竿中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 魄吲年月妒日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到 ：中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 导师签名： 歹参彬 蚺iw s 笋5 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库 中全文发布，并可按“章程 中的 规定享受相关权益。回盏途塞握銮后溢唇! 一旦堂生；旦二生；旦三生蕉查l 导师签名：殇锄乡 嘲：卅“月厂日 咿锯柏 ：9 1 片u 名 签 者期作日 ( 一) 研究背景 一、绪论 农村综合改革是党中央、国务院针对新时期我国农村面临的新情况、新形势做 出的一项重大战略决策，是农村税费改革的继续、深化、延伸和发展。农村综合改 革的主要内容是推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制的改革。 农村综合改革是2 0 0 5 年度开始在全国试点的，笔者调研的浙江省j 市是试点地 区之一。j 市开展农村综合改革工作至今己有两年多的时间，这项改革的相关政策 在该市是如何得以具体实施的? 农村综合改革对当地政府、群众有着怎样的影响? 农村综合改革还存在着哪些难点? 这就是本文笔者研究的背景。 ( 二) 研究目的 本文笔者带着研究课题，较详细地对j 市2 0 0 5 年至2 0 0 7 年的农村综合改革政 策具体执行的工作举措进行了调研( 注：某些数据因各种原因未能提供) ，并着重对 该市某村级经济情况以及该市对村级组织运转财政补助资金使用管理情况两个课 题进行了调研，从而为研究农村综合改革及其影响获取了较详尽的资料，并为有针 对性地对存在的难点问题，提出政策性建议提供了理论和实证的支持。 ( 三) 研究方法 本研究主要采用理论和实证相结合的方法，具体表述如下： 第一步，文献研究。通过查阅农村综合改革所涉及的相关政策文献资料，进行 初步的思考，从而对我国农村综合改革的内容、要求、目标等情况有一个比较清晰 的了解。 第二步，调查研究。对我国农村综合改革情况有了初步的理性了解后，通过对 浙江省j 市有关农村综合改革政府部门的走访，相关数据资料的查阅，并着重对该 市某村级经济存在问题及如何发展进行的建议性调研，以及该市财政扶持村级组织 运转补助资金( 含村干部报酬补助) 的使用管理情况进行了调研。 第三步，访谈。主要是对政府、乡村有关人员的访谈，了解他们对农村综合改 革的看法以及进一步深入开展农村综合改革有何建议。 ( 四) 研究内容 根据本文的研究背景、目的和方法，将各章内容作如下排列： 一：绪论。介绍本文研究的背景、目的和方法。 二：农村综合改革的背景和主要内容。本章首先从农村综合改革的背景出发， 根据有关政策精神对农村综合改革的指导思想、目标以及总体要求进行介绍，建立 本文研究的理论基础。 三：j 市农村综合改革主要措施。本章主要是根据研究的目的，对j 市的农村 综合改革进行调查，研究j 市农村综合改革中的具体举措。 四：农村综合改革的影响。本章根据调查研究的资料，结合该市有关抽样调查 资料，着重对j 市农村综合改革所取得的成效以及面临的难点进行分析 五：农村综合改革的对策建议。本章总结全文的调查研究结果，对农村综合改 革中所反映的一些难点问题提出政策性建议。 2 二、农村综合改革的背景、指导思想、目标和总体要求 ( 一) 农村综合改革的背景 新中国成立后，面对百废待兴、一穷二白的经济条件，帝国主义、国内残余反 动势力的军事挑衅，我国政府从中国当时的国情实际出发，实行了城乡二元经济社 会结构体制，优先发展了重工业和城市化，开始了最初的经济起飞，至本世纪初， 我国进入工业化中期，基本建成社会主义市场经济国家，在此基础上，逐步走向了 工业化、城市化和现代化。 然而，半个多世纪的改革和发展中，农业为现代化建设做出了巨大的贡献和 牺牲，农业自身的发展也经历了一段痛苦的过程。如1 9 5 2 年我国人均国民生产总 值仅5 0 多美元，工业产值份额不足1 0 9 6 ，农业就业份额却高达8 3 5 ，比发达国家 工业化起步时多了2 0 多个百分点。回当时的各项改革与发展中所需的发展要素和资 源大多由农村提供。 进入2 0 世纪8 0 年代中后期，农民收入增长缓慢，负担越来越重，失地农民权益 却得不到保障，比农民负担更为棘手的村级债务浮出水面。而乡村干部也为收税收 费疲于奔命，“闯百家门、收百家钱、遭百家骂 严重损害了基层政权的形象，由 此发生的干群冲突和群体性上访事件，接连不断。圆针对这种情况，从1 9 9 0 年开始， 中央相继出台了多个治理农民负担问题的文件和政策，但实际效果不甚理想。为彻 底解决农民负担问题，中央在总结地方治理农民负担经验和深入研究的基础上，于 1 9 9 8 年1 0 月成立了由财政部、农业部和中央农村工作领导小组办公室三部门主要 负责同志组成的国务院农村税费改革工作小组，开始着手研究和制定农村税费改革 方案。 我国是从2 0 0 0 年开始农村税费改革试点，改革工作的主要内容大体为三取消， 两调整，一改革，即取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事 业性收费、政府性基金和集资项目，取消屠宰税和随屠宰税附征的其他项目，取消 两工( 劳动积累工和义务工) ，调整农业税政策和农业特产税政策，改革村提留 的提取和使用办法。 2 0 0 4 年我国开始免征农业税试点，并在三年中迅速推广至全国3 1 个省区市。 。我国农村劳动力转移面临的新形势，f i n a n c e s i n a c o nc n ，2 0 0 0 年9 月1 3 日。 潘小平：一步跨过两千年一来自中国农村的最新调查，安徽文艺出版社2 0 0 8 年版，第3 页 3 从实践着，农村税费改革确实取得了较好的成效，农民负担魂显地褥到减轻，根据 原财政部部长金人庆介绍，农村税费改革使9 亿农民每年减轻负担约1 2 5 0 亿元。 2 0 0 5 年董2 舅2 9 慝，第十届全国人大常委会第十九次会议逶过表决决定，自2 0 0 6 年1 月1 日起，中华人民共和国农业税条例废止，标志着我国全面取消征收农 业税，原定五年内取消农业税的设想提前两年实现。 随着农业税的取消，农村税费制度自身的改革任务基本完成，国家为此给予大 量的财政转移支付。2 0 0 6 年中央财政预算安排用于“三农”的支出达3 3 9 7 亿元， 比上年实际执行数增加唾2 2 亿元，高于中央凳于政总收入、总支出的增长水平，占中 央财政总支出增量的2 1 4 。但由于农村税费改革使得农村基层政府隐性收入减 少、丽农树公共服务标准要求不断提高、乡镇事权财权不对称等原因，农树工侔面 临着许多新的问题，主要表现在； 首先，乡镇政府转型定位不明，改革不彻底，职能弱化。乡镇政府历来“财权 小管事多 ，免征农业税及取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行 政事业性收费、政府性基金和集资项目后，乡镇政府原来主要的职能“催粮、收钱 没有了，但乡镇政府转型定位不明，无力将机构和人员精简到位，财政的供养负担 依旧很大，又无力建立新的机构和职能提供公共服务。国务院发展研究中心农村部 的调查指出，当时的乡镇政府存在三大闻题，一是机构臃肿、财政供养负担重；二 是行政职能包揽过多，事业机构行政化现象；三是乡镇行政体制改革刚刚起步，目 标并不清蹶。圆 其次，农村税费改革前，农民的非税负掇有相当部分是用在提供农村公共晶方 面。农村税费改革后，农村公共品的供给面临更严峻的经费缺口。 农村教育和卫 生、基确设施建设等公共服务削弱。在一般农村地区，对教育的投入能占到县乡财 政支出的6 0 7 0 9 6 。税费改革后中央和省级的财政补贴能补贴部分教师工资和学校 建设资金，但办公经费和学校基建方面仍有大量缺墨，农树基层政靡承担不起义务 教育的负担。 第三是由于乡村财力有限，乡村累积的债务缺乏化解渠道，个别乡村旧的债务 未还清，新的债务又欠起来，债务的恶化严重影响了基层政府形象。 最后，税费改革后，农村中的一些权益关系亟待调整。特别是在一些村民自治 建设不完善或松散的地方，农民的权益没有行之有效翡办法 | 譬以保护。 上述种种现象表明，制约农村改革与发展的深层次矛盾和问题进一步凸现，不 鸯轻会囊义薪农树建设提供受多“寞金鑫镶”一薪华社访辫竣部长会天庆，建设薪农聿重2 0 0 6 繁2 l 期。 弗农村综合改革风向标：税费改革鬃露“二元治理”难题，、 ，w fc q c e i 鐾锄，2 0 0 6 年7 月2 0 日 建设新农村背景下的农村改革：个整体性政策框架 ，例s s a p c o 峨c n ，2 0 0 8 年1 月2 7 翻 4 利于农村税费改革成果的巩固发展，农村改革必须由“单兵突进”式的改革，走向 综合配套、标本兼治的模式。 2 0 0 5 年七月，国务院在关于2 0 0 5 年深化农村税费改革试点工作的通知中 提出了推进农村综合改革试点的要求，2 0 0 6 年中发 2 0 0 6 1 号文件中共中央 国 务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见，在“全面深化农村改革，健全社 会主义新农村建设的体制保障 章节中，提出了“进一步深化以农村税费改革为主 要内容的农村综合改革 ，乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革被推 向前台，成为农村综合改革的重点，农村改革进入到全面推进、统筹发展的新阶段。 ( 二) 农村综合改革的指导思想、目标和总体要求 1 农村综合改革的指导思想 2 0 0 6 年l o 月，国务院在关于做好农村综合改革工作有关问题的通知( 国发 2 0 0 6 3 4 号) 文件中明确指出，农村综合改革的指导思想是：“以邓小平理论和 三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六届五中全会精神，全面落实科学发 展观，坚持”多予少取放活和工业反哺农业、城市支持农村”的方针，紧紧围绕社 会主义新农村建设的总体要求，着力推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理 体制等改革，进一步解放和发展农村生产力，巩固发展农村税费改革成果，扎实推 进社会主义新农村建设。 2 农村综合改革的目标 农村综合改革的目标是：“按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经 济体制的要求，推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，建立精干 高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村 义务教育体制，促进农民减负增收和农村公益事业发展，全面推动社会主义新农村 建设 。 3 农村综合改革总体要求 推进农村综合改革总的要求是：“农村综合改革要在试点的基础上全面推进， 有条件的地方要在全省范围内开展试点，暂不具备条件的省份要进一步扩大市、县 试点范围，力争十一五或更长一点时间基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡 o 关于推进社会主义新农村建设的若干意见 ，c h i n a c 伽c n ，2 0 0 6 年2 月2 1 日 5 财政管理体制这三顼改革任务”。弹 通知同时指出，各地在推进农村综合改革过程中，要坚持做到：统思想认识， 加强组织领导：解决遗留阅题，扎实稳步推进：强调研总结，完善政策措施：积极探 索实践，实行重点突破。各地区、各有关部门要把农村综合改革工作与推进新农村 建设紧密结合起来，统筹燕顾，协调推进，并做好农村综合改革与其他各项改革之 间的配套衔接。 关于推进社会主义新农村建设的若千意见，c h i n a c o 瓢c n ，2 0 0 6 年2 月2 l 目 6 j 市农村综合改革主要举措 ( 一) j 市社会经济基本概况 j 市为1 9 9 2 年设市的县级市，位于浙江省西部，钱塘江上游。总面积2 3 2 1 平 方公里。2 0 0 7 年底止，该市下辖3 个街道，1 2 个镇、1 个乡，总人口5 1 0 4 万人， 其中农村人口3 8 4 9 6 2 人。全市有1 1 个民族，其中汉族占总人口的9 9 以上，少数 民族有畲族、回族、满族、高山族、蒙古族、苗族、瑶族、朝鲜族、壮族、俄罗斯 族。 j 市处于浙西丘陵山地和金衢盆地毗连处，地势西北高、东南低，境域山地和 丘陵占全市总面积的8 8 6 。气候温暖湿润，四季分明，属中亚热带北缘季风气候。 境内主要河流属钱塘江水系。 j 市资源丰富。境内有山林面积3 0 8 万亩，森林覆盖率达7 6 。森林树种7 0 0 余种，药用植物7 0 0 多种，动物1 4 0 余种，其中4 4 种动植物资源属国家重点保护 对象。现已探明有金属、非金属矿2 6 种，矿点6 3 个。主要矿藏有石灰岩、白云石、 大理石、花岗岩、石煤、铜、铁、铀等，其中石灰石储量最大，出露面积约8 5 平 方公里，估计储量1 4 3 亿吨。境内水系发达，河网密布，水资源总量1 8 6 亿立方 米，水能蕴藏量6 8 万千瓦。 j 市物产丰富。农夫山泉、五加皮酒、天欣牌银鱼干、里叶白莲、千岛银珍茶 等名优特产品响誉国内外市场。 j 市还是全国2 2 个自然风景保护区和国家首批公布的4 4 个重点风景名胜区之 一，曾被评为“中国优秀旅游城市 ，以“奇山碧水”的旖旎风光和人文荟萃的名 胜古迹闻名于世，境内古迹众多，江、湖、岩、洞、瀑、雾等自然景观丰富多彩， 旅游业也成为该市重要的支柱产业。 j 市2 0 0 6 年一2 0 0 7 年社会经济发展有关数据详见下表： 7 硕士学位论文 m a s t e r st l e s l s j 市社会经济概况一览表( 2 0 0 6 年一2 0 0 7 年) 其帐躺现价h 涨嬲 地方财 枞枞 城镇腾蝴 冬瘦姗挝人值凹业黼收入( 亿 枞 蝴擞 瞄 黼 ( 亿余羧舷余矮( 亿 蜀茹 ( 元)( 茹 元)两 元) 脚65 0 9 7 3 9 3 8 4 9 8 21 1 23 2 5 3 9 1 3 1 26 3 61 5 6 0 26 2 9 8 4 4 0 21 6 3 6 2 0 5 王0 4 2 43 8 4 9 6 2 1 3 8 9 64 0 6 6 41 6 8 0 8 4 1 7 3 0 0 7 1 3 94 0 5 3 1 6 7 0 注：城乡居民人均可支配收入为抽样调查数 ( 二) 市农村综合改革主要举措 该市己于2 0 0 4 年实行农业税全面免征政策，农民税费和“两工 ( 劳动积累工 和义务工) 受担为零。该市自2 0 年开曩的农村综合改革是按照浙江省委、省政 府的要求，主要在“三改革、一化解、一建_ 盘要求下着力开展工作，即深化乡 镇机构，县乡财政管理体制和农村义务教育管理体制改革，控制化解乡村债务，建 立村级组织运转保障机制。其主要措旄是： j l 。切实加强组织领导建设 政府的重视与否对于一项工作的成效如何往往是紧密相关的。为全面推进该市 农村综合改革，切实加强对农村综合改革的组织领导，该市政府子2 0 年将“农 村税费改革工作领导小组挣及时调整为“农村综合改革工作领导小组 ，领导小组 以市长为组长，分管农业的副书记、副市长为副组长，市府办、市财政局、市委组 织部、市农办、市教育局、市民政局、市计划生育局等部门负责人为成员的农村综 合改萃工作领导小组成员。市长亲自挂帅，担娄农村综合改革领导小组组长，毙缀 好地带来农村综合改革过程中对各地区、各政府职能部门协同调度，高效致的益 处。领导小组下设办公室，办公的地点设在市财政局，由财政局局长兼任办公室主 任。办公室的主要工作职责是： ( 1 ) 承办市农村综合改革办公室的日常工作，协调成员单位做好农村综合改 革的相关工作； ( 2 ) 按照工作布置要求，分阶段推进改革，制定年度工作计划和措施； ( 3 ) 组织起萃和督促实施全面推进农村综合改革的总体部署性文铭，制订具 8 体改革措施指导性意见； ( 4 ) 做好上情下达和下情上报工作，促进本市农村综合改革工作有序开展， 按时完成上级布置的专项工作任务。 2 稳妥推进乡镇机构改革 以转变政府职能为重点，推进乡镇机构改革。农村综合改革的首要任务是乡镇 机构改革，而乡镇机构改革基本是在撤乡并镇的背景下进行的，其中也包括村与村 之间的合并。该市在乡镇机构改革过程中，坚持因地制宜、精简效能、权责一致 的原则，着力在转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运 转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制上破解难题。 ( 1 ) 明确乡镇政府职能定位 乡镇政府是国家政权的基础，承担着促进经济发展、加强社会管理、搞好公共 服务、维护社会稳定的重大任务。该市把乡镇的主要职能定位为：贯彻落实党的路 线方针政策和国家法律法规，加强农村党组织建设和基层建设，巩固党在农村的执 政基础；负责拟订本行政区域经济社会发展和村镇建设等规划，组织农村基础设施 和各项公益事业建设，改善经济社会发展和人民生活环境；指导农村经济发展，推 进农村结构调整和增长方式转变，组织引导农村富余劳动力转移，促进农民增收： 抓好基础教育、科技、文化、卫生、体育、人口和计划生育等工作，做好民政事务、 救灾救助、就业培训、社会保障、劳动关系协调和新型合作医疗实施等工作，加强 农村精神文明建设，促进农村社会事业发展：推进基层民主法制建设，指导村民委 员会工作，维护群众合法权益；加强社会治安综合治理，强化信访、调解工作，化 解农村社会矛盾，维护农村社会和谐稳定。 该市还发文要求各级部门、各级领导要大力支持基层改革，不得以各种理由， 干预乡镇机构设置和人员配备，为基层改革创造好的环境。同时还要求广大干部要 以乡镇机构改革为契机，始终坚持依法行政和搞好为农服务，创新农村工作机制， 提高农村工作水平，密切党和政府同农民群众的关系。 ( 2 ) 合理调整乡镇机构，精简人员 为做好城乡统筹发展，合理规划功能布局，优化资源配置，突破瓶颈制约，降 低运行成本，加快产业集聚，推进城市化进程，促进农村社会经济全面发展，根据 浙江省人民政府关于乡镇机构改革实施意见的通知精神，该市进行了乡镇行政区划 调整，从原来2 6 个乡镇街道( 2 3 个乡镇，3 个街道) ，调整撤并为1 6 个乡镇街道 。张新光；我国农村综合改革的目标、重点和难点 ，陕西行政学院学报2 0 0 7 第2 期 9 矮士学位论文 m a s t e r st i i i s l s ( 1 3 个乡镇、3 个街道 。乡镇领导班子成员从改革蓊的2 s 4 个减少到冒前的1 3 董 个，每个乡镇领导班子成员一般为7 q 人。行政编制从改革前的5 7 6 个减少到目 前的s 5 4 个，事业编制从改革翦的4 王6 个减少到目前的3 0 3 个。 ( 3 ) 改革乡镇内设机构，整合乡镇事业站所 该市严格按照省委、省政府规定，在精简乡镇机构的基础上，结合乡镇换届， 根据乡镇规模、经济社会发展水平和财政承受能力等实际情况，综合设置若干内设 机构，乡镇内设机构从改革前的平均9 个减少到目前的5 个。该市还对乡镇事业站 所进行分类改革，原承担的行政管理职能划归乡镇机关，社会公益职熊进行整合归 并后统一设置若干个事业单位，乡镇原经营性业务被推向市场。 3 完善县乡财政管理体制，建立村级组织运转财政保障祝制 ( 1 ) 完善县乡财政管理体制 该市戮增强基层财政傺障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革。县乡财政 管理体制改革着眼于解决两个问题：一是解决财政在城乡之间逐步实现统筹支出。 二是解决乡镇财政豳难、保证基层运转。圆按照这样的要求，该市财力支出一是不 断增加了对农业和农村的投入，进一步加大支农资金整合力度。二是进一步完善转 移支付制度，确保基层政权组织正常运转。三是实行乡财县管乡用”财政管理方式 改革。随着乡镇行政区划调整和农村税费改革的迸一步深入，该市提出了工作重心 下移、财权与事权结合，做大做强乡镇的要求，并于2 0 0 6 年6 月下发了关予进 步完善镇乡( 街道) 财政管理体制的意觅，突出了保障、激励和约柬要求： 第一，提高定额公用经费标准和扩大支出基数范围，并把农村中小学校的经常 性支出纳入市财政保障范围，增强了乡镇财政昭保障臆力。 第二，把几家原市级重点工业企业，分别按属地原则划为乡镇街道的财政收入 范围，增加了乡镇财力。同时制定了配套激励政策，实行“三保一挂 、“三保二挂 和乡镇、街道地方财政收入上规模奖励等政策，加大了对乡镇( 街道) 激励发展力 度。 第三，建立约束管理机制，把超收分成翻公用支般水平结合超来，采用一定方 式进行挂钩结算，促使乡镇、街道增收的同时，把节支的工作切实重视起来。此外 结合乡镇、街道实际，市财政按年度计划压缩债务，逐步消除发展隐患，防范财鼓 风险。 ( 2 ) 建立村级组织运转保障机制 周一萍；关于农村税赞改革中债务闷题的思考 ，理论月刊2 0 0 3 年第5 期 1 矗 第一，加强村级组织办公场所建设。为加强基层政权建设，切实解决村级办公 场所问题，该市下发了关于认真解决村级办公场所问题的实施方案，先后投入 财政资金3 8 4 万元，完成了1 4 9 个树麴办公场所建设任务，2 6 年财政安排资金 5 9 8 万元( 包括远程教育平台网站搭建资金) ，完成了2 4 7 个村的办公场所建设，至 2 0 0 ? 年底已基本解决村级组织无办公场所闻题。 第二，保障村主要干部的报酬。按照“真正重视、真情关怀、真心爱护 的要 求，该市下发了关于完善行政村主要干部报酬保障奖补机制的实施意见，市财 政每年安排8 0 万元用于对村集体经济在3 万元以下的树党组书记、村委主任的补 助，市财政直接补贴树主要干部报酬部分，e l j 市财政年终一次性直接发放到人。此 外市财政每年安排2 0 万元资金用于对全市年度工作成绩突出的树主要干部的奖励， 每人奖金为1 0 0 0 元。 第三，搭建了j 市党员干部现代远程教育辘助平台网站。财政拨款搭建了党员 干部现代远程教育辅助平台网站，该网站已于2 0 0 6 年7 月1 9 日正式开通。网站主 要结合我市实际，汇集了政治理论、政策法规、实用技术、科普知识、经济管理、 市场信息、文体重生、教育培训等方面的视频和文字内容。行政树、社区远程教育 终端可以接收并组织学习。 4 加强乡镇债务管理 该市以增强基层财政保障能力为重点，化解各种风险为目的，加强了乡镇债务 管理。具体做法是； ( 1 ) 开展债务核查，摸清家底 该市乡镇每年进行一次全面的债务清查，并将清查结果报市财政备案，2 0 0 ? 年 市审计局对乡镇债务情况还进行了专题审计调研。为切实加强乡镇债务管理防范财 政风险，该市还下发了关于加强乡镇( 街道) 债务管理的王作意见，要求各乡 镇加强管理、采取措施，积极稳妥的消化债务。市财政相应建立了债务管理台帐， 要求乡镇按季报送债务情况表，实施动态管理，通过定期报告债务，分析负债资金 运作情况，全面及时掌握全市乡镇的政府债务情况。 ( 2 ) 出台管理制度 该市制定政府债务审批管理办法和政府偿债准备金管理办法两个文件， 积极筹备建立乡镇政府负债的审批备案制度和偿债准备金制度。按照“谁负债，谁 偿还挣的原则确立偿债责任，各乡镇政府也相应建立偿债准备金，把压缩举债规模 摆到目前工作的重要议事囡程上来，对债务制定详实的还款计划，落实偿债资金的 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 来源。 ( 3 ) 积极鼓励乡镇发展 对完成市政府下达的经济考核任务的，市财政给予乡镇一定的政策支持，促进 乡镇经济可持续发展。乡镇发展经济进行的基础设施建设需要配套投入而资金有困 难的，由市财政给予一定的资金周转。从2 0 0 6 年度开始，市财政对各乡镇按要求 削减债务的给予一定比例补助。 ( 4 ) 开展。乡债县管乡用一试点工作 首先是在进行债务余额清理的基础上，选择七个乡镇进行试点。在试点乡镇完 成了乡债专户的账套建立、统一核算科目及乡债的资产负债表的设置工作。工作中 采取了个别业务辅导的办法，指导乡镇将“乡债 余额录入到乡镇财政综合业务处 理系统中，“乡债 专户的统一开设工作也正在进行审批中。 5 完善农村义务教育管理体制 根据农村税费改革配套政策的要求，该市以落实教育经费保障机制为重点，加 大了对农村义务教育的投入，推进农村义务教育改革。通过改革农村义务教育体制， 保障办学经费，提高教育质量，促进教育公平，加快农村义务教育发展，实现让每 一个农村孩子念上书、念好书的目标。 该市推进农村义务教育改革主要从三个方面展开： ( 1 ) 健全和完善以市( 县) 为主的农村义务教育管理体制 县级政府是农村义务教育经费投入的责任主体，该市健全了以政府投入为主， 多渠道筹集教育经费的投入机制，教师工资由市财政统一发放，学校公用经费来源 由市财政给予保障，确保农村中小学生均经费按省定标准落实到位。 ( 2 ) 加大教育资源统筹力度，积极推进城乡教育均衡发展 按照“高中阶段向县城集中，初中向中心镇集中，中心小学向乡镇所在地集中 的原则，进一步完善中小学布局调整规划。扩大优质教育资源的覆盖面，促进城乡 师资力量均衡配置，鼓励城镇教师向农村学校流动，提高农村义务教育办学质量。 ( 3 ) 全面落实膏四项工程一 该市全面落实农村中小学家庭经济困难学生资助扩面、食宿改造和教师素质提 升、学生爱心营养餐膏四项工程 等工作，从2 0 0 6 年春季开始，全市义务教育免 收杂费，2 0 0 6 年度学杂费减免总计1 2 4 5 万元，2 0 0 7 年度学杂费总计免收1 1 0 0 万 元。 8 ，大力发展都市农韭，着力墙育额型农藤，建设农树蓊糕区 农村经济的发展和农民的富裕程度，直接关系着农村综合改革深化程度。该市 紧接抓住改革的大好时机，以培训新型农民、发展都市农业、建设农村新社区为载 俸，大力震进薪农村建设。 ( 1 ) 大力发展都市农业 第一，大力撵迸农业结构调整。抓住产业梯度转移豹机遇，按照融入大都市、 建设薪农树的要求，优纯农业产业区域布局，形成以高逮公路沿线的高效设施农业 带，“三江 沿岸的休闲观光农娩带和由区乡镇的有机生态农业带。不断提升农业 主导产业，加快黼禽4 、区建设步伐，规划建设一批农产品综合市场，逐步形成具有 地方特色的农产品集散地和配送中心。 第二，加大农溉搀巍亏l 资力度。考l 往区位优势，雹装批农产晶热工、体阑露 光、山地资源开发等项因，通过会展招商、代理招商、网上招商等多种形式，引进 新的埙舀和资金。通过优质服务，抓好农业招商弓l 资项嚣的落实，充分发挥其龙头、 示范带动捧用。 第三，加快农业产业讫发展步伐。积极鼓励种养大户、营锩犬户发展新酶农业 龙头企业，培育流通企业与经纪人，重点扶持一批市场竞争力强、最牌知名度高、 农户带动力强或发展潜力大的现有农业龙头企业和农村专业合作组织，促使其上规 模、上档次。整合现有农民专娩合作社，推进农民专韭合作社的觏范建设。 ( 2 ) 着力培育新型农民 第一，统一认识。培育新型农民，是健进传统农监彝现代农监转变，从根本上 解决“三农黟闯题鳇关键所在。按照培育“霄文化、懂技术、会经营新型农民的 要求，切实转变思想观念，提离主动参与新农树建设的积极性。 第二，抓好培训。主要是遴过创新培训模式和服务方式，健全培训推荐制度、 就业登记制度和回访联系制度，加强已培训人员和转移就业人员的跟踪服务。通过 热强镶息交流，充分发挥市蔷息孛心的俸焉，为农民提供燹多蘸劳动力市场需求信 息，让农民选择适含自己的培训项目和就业岗位。通过创建来料加工培训基地等有 效措施，切实提嵩培训王俸的针对性和有效性。2 0 0 6 年，邑培训农村劳动力2 至万 人。 ( 3 ) 建设农村新社区 第一，调整优化树庄布局规划。以高速公路两侧村成为重点，按照“大力发展 中心村，逐步撤并小型树，积极整治空心树，有序迁移高如村捧的思路，重颓调整 市域村庄毒蜀规划，完善树庄建设靓划，把高速公鼹辫镧豹树庄建设成为规 划科学、经济发达、文化繁荣、环境优美、服务健全、管理民主、社会和谐、生活 富裕的农村新社区。 第二，突出村庄环境整洁重点。重点突出高速公路两侧，以“三改、一拆、一 集中、一绿化一为主要内容的村庄