开封市新型农村合作医疗制度运行情况调查.doc

开封市新型农村合作医疗制度运行情况调查农村社保开封市新型农村合作医疗制度运行情况调查张扬高本山谷艳波(开封市财政局,河南475004)建立新型农村合作医疗制度,是党中央,国务院为切实解决三农问题,大力加强农村卫生建设,从根本上消除农民因病返贫,因病致贫现象,更好地解决我国农民的医疗保障问题采取的一项重大战略举措.开封市尉氏县作为河南省首批18个新型农村合作医疗试点县之一,2003年9月全面启动农村合作医疗.兰考县从2006年开始列入试点县范围.三年来,开封市试点县合作医疗制度运行平稳,取得了一定效果,受到了农民欢迎.为探索进一步完善新型农村合作医疗制度的有效途径和方式,我们对开封市三年来合作医疗制度的运行情况进行了全面调查.具体情况如下:一,开封市新型农村合作医疗的实施情况及运行效果(一)实施情况1.新农合实施的原则.新农合的基本形式是实行全县统筹,采取以家庭为单位,整户参加的方式,实行农民自愿参加的原则.基金管理坚持以收定支,量人为出,略有结余.合作医疗基金以大额住院补助为主,兼顾小额门诊补助,旨在使参合农民得到最基本的医疗保健服务.2.新农合资金的筹集方式.新农合实行个人缴费,集体扶持和政府资助相结合的筹资机制.2003年,筹资标准确定为参合农民每人每年3O元,其中中央财政补助1O元,省,市,县按照3:3:4的比例补助1O元,参合农民个人缴费1O元.2006年,筹资标准提高到每人每年5O元,其中中央财政补助2O元,省,市,县按照5:2:3的比例补助2O元,参合农民个人缴费1O元.新农合资金筹集由乡镇政府,村委会组织,以村委会为单位收取个人应缴纳新型农村合作医疗资金.对于农村特困户,五保户等因家庭困难无力缴纳新型农村合作医疗基金的,由当地民政部门负责解决.3.新农合补助的内容.参合农民享受到的医疗补助有3项:一是小额家庭补助.该项补助根据每户家庭参加新农合的人数,每人补助12元,存入个人家庭账户,由家庭成员统一使用,主要用于乡,村两级门诊医药费,采取对个人家庭账户基金登记递减的方式进行补助,用完为止.二是大额门诊补助.主要是对身患重症,慢性病的参合农民在乡以上医疗机构治疗的门诊费用进行补助.每人每年按总门诊费用的4O%补助,最高限额400元;三是大额住院补助.用于对参合农民在乡以上医疗机构大额住院费用的补助.大额住院补助制定起付线,根据医疗费总金额实施不同的报销比例.尉氏县大额住院补助标准是:在乡(镇)卫生院住院补助比例是0100元为10%,1011000元为4o%,1001元以上为50%;在县级医院住院补助比例是0500元为10%,5012000元为3O%,20015000元为4O%,5001元以上为50%;在市级以上医疗机构住院起付点为1O00元,10014000元为3O%,4O0115000元为地方财政研究/2007.6/第6期11农村社保40%,15001元以上为50%.起付点以下费用由参合农民自理,封顶线为10000元.(二)运行效果新型农村合作医疗制度运行以来,尉氏县,兰考县已累计筹集合作医疗基金7720万元,其中市以上财政补助4450万元,县财政补助1087万元,农民个人自筹2173万元;发放补助资金5162万元,累计补偿196万人次.患病参合农民普遍得到实惠,农村基层医疗卫生条件逐步改善.1.政策宣传深入人心,广大农民积极参与.自新农合实施以来,尉氏县,兰考县开展了广泛的宣传活动,使农民由最初的不了解,不理解甚至抵触逐步转变为理解,支持,积极参与.两县农民参合率稳中有升.2004年,尉氏县参合农民为55.2万人,参合率为71%,2005年参合率为67%,2006年参合率已接近80%,达到了全省平均水平.兰考县在实施合作医疗制度的当年参合农民就达到了50-3万人,参合率为76.2%.在一些经济较为发达的乡镇,农民参合率已达到了90%以上,个别集体经济发展较好的村,参合率为100%.经过三年多的运行,农民的医疗保健意识普遍得到提高,农民参加合作医疗的积极性日益高涨.尉氏县在筹集2007年合作医疗基金过程中,农民缴费十分踊跃,仅头20天农民参合率就达到了60%.预计2007年开封市试点县农民参合率将会达85%以上.2.增强了农民抵御大病风险的能力.合作医疗基金以支付住院大额补助为主,旨在提高农民抵抗大病风险的能力.从尉氏县情况看,住院补助金额占总补助资金的比重不断增大.据统计,2003年全县住院补助金额为160万元,2004年增加到870万元,2005年则增加到1166万元,而2006年前8个月,住院补助金额已达到了1037万元.尉氏县三年累计发放住院补助资金3233万元,占总补助金额的75%,享受住院补助的参合农民达55613人次.从兰考县情况看,2006年前9个月,全县共补助资金852万元,受益人数达到374922人次.其中,住院大额补助582万元,受益16514人次,享受3000元以上大额补助的农民190人,达到封顶线的l6人.新型农村合作医疗制度的实施,增强了农民抵御大病风险的能力,切实减轻了患大病农民的经济负担,一定程度上免除了农民的后顾之忧,使患病农民能够得到及时治疗,过去那种小病忍,大病拖,不敢看病,看不起病的现象不复存在.3.定点医疗机构医疗服务水平明显改善,营业收入不断增加.新型农村合作医疗制度的实施,使基层卫生医疗机构发生了很大变化:一是服务态度明显转变,服务水平明显提高;二是经营收入明显增长.按照规定,参合农民就医时须持县卫生部门发的农民合作医疗证.此证属一证通,参合农民可以到任何一家定点医疗机构就医.为吸引参合农民,各乡(镇)卫生院,村诊所竞相改进医疗条件,提高服务水平,降低药品价格.据调查,尉氏县乡(镇)村医疗机构常用药品价格下降了l0%一20%,增加床位50%.邢庄乡卫生院除按照规定对参合农民就医给予正常补助外,又拿出部分收入对参合农民额外补助10%;对正常补助金额超过30元的参合农民,卫生院还免费赠送香皂,洗衣粉,对分娩孕妇送奶瓶等,受到了参合农民的热烈欢迎.村诊所也通过增加床位,添加消毒措施,提高医疗水平等来争夺病人.为扩大参合农民受益面,提高参合农民健康意识,尉氏县已连续三年对60岁以上老人和7岁以下儿童进行免费健康体检.农民对医疗机构服务态度,服务水平的满意度明显上升.在调查中,接受询问的农民有近90%表示满意.通过改进服务和提高医疗水平,各基层医疗卫生机构的经营收入有了较大幅度的提高.如尉氏县洧川I镇卫生院2004年收入为380万元,2005年达到500多万元,今年预计将超过600万元.村级诊所收入也同样提高.实施合作医疗后,尉氏县邢庄乡芦墓张村诊所接待病人量增长了80%,收入增加了1倍.二,新型农村合作医疗制度运行中存在的问题新型农村合作医疗工作涉及千家万户,面广量大,是一项复杂的系统工程,在运行中还存在一些需要改进的地方.12地方财政研究/2007.6/第6期农村社保(一)农民互助共济意识淡薄,基金筹集难度较大由于农民的自我保健意识和健康风险意识不强,互助共济观念比较淡薄,对新事物的接纳较慢.另外,受经济条件限制,多数农民过于看重实惠,注重眼前,缺乏风险防范意识.在尉氏县,兰考县新农合运行中均出现了有病参加统筹的积极性高,无病参加统筹的积极性低,老年人参加统筹的积极性高,青壮年参加统筹的积极性低等现象,这是实现互助共济的最大障碍.据统计,在尉氏县15万外出务工大军中,参加合作医疗的人数还不足30%;在外求学的大学生,也有近70%未参加农村合作医疗.基金筹集是合作医疗的关键环节.受农民互助共济意识淡薄的影响,基金筹集收缴工作难度较大.每年基金筹集期间,县乡村三级投人大量的人力和物力,组织形式多样的宣传活动,有时还要逐门逐户分发宣传单进行再动员,基金募集成本较高.在基金筹集过程中,约有50%左右的农民积极自愿缴保费,30%左右的农民需要经过宣传组织和引导后缴费参合,还有20%左右的农民则不愿参加.(二)制度设计欠缺,对农民患大病的保障功能有限开封市在合作医疗制度设计中,引入城镇职工医疗保险制度的起付线,封顶线以及分段按比例报销等做法.从实践中看,报销比例低和封顶线较低,这一制度造成参合农民补偿面小,住院补偿过低,对重病大病只能算是杯水车薪.按照现行制度设计,患病农民一年最多只能得到补助1万元对于一个花费l0万元,甚至20万元的病人来说,合作医疗补助的实际意义不大.不少群众反映说,小病在卫生院住院,报销比例较高,患大病要到大医院住院,报销比例很小,小病多报,大病少报的制度设计不合理.(三)对农村弱势群体关怀不够农村合作医疗要求农村居民自愿参加并缴纳一定费用,也就等于设定了一个费用门槛.此门槛虽不高,但对于贫困的农村居民如五保户,特困户等仍是一个较大障碍,很多贫困农民因无缴费能力而无法参加,这与社会保障制度需要突出对弱势群体保护的一般性原则是矛盾的.虽然县里为他们补助了一定的资金,但对全部特困人群而言仍有较大差距.尉氏县现有农村低保户和五保户25592人.在财政困难的情况下,该县积极安排资金,2004年安排10.3万元对10321名五保户及贫困人口缴纳个人费用,2005年安排了5.3万元.由于县财政无力足额安排这项资金,部分农村五保户及农村贫困家庭因无钱而失去了参加合作医疗的机会.(四)合作医疗管理机构人员配备不全,机构设置亟待完善健全,高效的合作医疗管理机构是合作医疗制度运行的重要保证.从开封市两县合作医疗管理机构的设置情况看,均未达到要求.一是县级管理机构不健全,尉氏县合作医疗管理机构有编制8人,实有6人,不仅负责对全县合作医疗报销的监管,负责对县外就医的报销工作,还要对大额补助农民进行调查,任务多,人手严重不足.兰考县合作医疗管理机构一直未被县编委批准,现有人员12人,均是从其他事业单位临时抽调的,工作积极性不高,其监管职能发挥有限.二是乡镇没有专门的管理机构,各乡(镇)合作医疗机构办公室工作人员都是从卫生院抽调的.这些人员负责对参合农民审核发放补助资金,但其工资和福利仍然由该卫生院发放,管理人员经费没有纳入财政预算,卫生院既当裁判员又当运动员,合作医疗办公室监管的作用就大打折扣.(五)农村医疗资源难以在短时间内满足建立新农合的需要虽然近几年各级政府加大了对乡镇卫生院建设的投入,但是农村医疗资源严重不足的现状没有得到根本改观.乡镇卫生院和村诊所设施陈旧,医务人员素质不高,农村药品市场混乱,药品质量低劣,医药费用较高等问题仍一定程度存在.这一问题制约着新农合的有效运行.三,完善新型农村合作医疗制度的政策建议建立新型农村合作医疗制度是帮助农民抵御重大疾病风险的有效途径,也是农村卫生改革与发地方财政研究/2007.6/第6期l3农村社保展的重要举措,应当得到各方面的高度重视,并在实践中不断完善和发展.(一)加大宣传力度,创新工作方式,提高参合率农民是新型合作医疗的主体,对政策的理解程度直接影响这一制度的推行效果.加大对新农合政策的宣传,使广大农民对这一政策的意义及内容有全面的了解和理解,是提高农民参合率的有效手段.要采取农民喜闻乐见的形式进行宣传,通过发放明白纸,设置宣传栏,举办知识讲座,培训班,组织医护人员进村免费体检等方法,使新农合政策家喻户晓,深人民心.要深人宣传参合农民身边人,身边事,尤其是一些受益农民的典型事例,引导农民群众提高健康风险意识,增强参加合作医疗的主动性和积极性.为提高农民参合率,在缴纳合作医疗资金的时限上也要作适当调整.可以考虑延长农民缴纳合作医疗资金的时间,由现在的近1个月时间扩展为1年,农民可以在下一个合作医疗年度开始之前,随时到指定地点缴纳.(二)增加农民报销额度,扩大参合农民受益面让参合农民更多地享受到合作医疗的好处,是推动合作医疗制度顺利实施的保障.一要提高补助比例.根据开封市农村经济状况,在现有医疗补助报销比例的基础上要提高10%左右.虽然由此可能增大一部分支出,但也必将吸引更多的农民参加合作医疗,从而筹集到更多的资金,也有利于长效筹资机制的建立.二是提高报销封顶线.结合农民家庭经济情况,对医疗费用超过5万元,10万元及10万元以上的农民实施不同的报销封顶线,分类补助.三是加大中央对地方转移支付力度.随着参合农民增多和补助标准的提高,地方财政配套的压力就会越来越重.中央政府应当采取必要的措施,加大转移支付力度来确保贫困地区新农合补助资金来源稳定.四是对于特殊群体,民政部门,财政部门要制定一个适当标准,除合作医疗补助外,再予以一定比例的补助.(三)建立特大病救助医疗基金新农合在一定程度上减轻了农民患者的经济负担,但因其最高报销限额数量不大(封顶线为1万元),对于患大病,花费在10多万元,甚至几十万元的农民来说,难以从根本上得到救助.因此,建立特大病救助医疗基金非常必要.其资金筹集可先从每年统筹资金中按一定的比例提取一部分,然后采用政府拨一点,单位捐一点,参合农民交一点,多渠道筹集一点等办法,逐步建立特大病统筹救助基金,以完善新型农村合作医疗体系.(四)加大对乡镇卫生院的投入,提高医疗卫生条件乡镇卫生院是农村三级医疗预防保健的枢纽,是