（马克思主义基本原理专业论文）和谐社会视野中的政府危机管理.pdf

独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，沧文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得( 注：如没有其他需要特别声 明的，本栏可空) 或其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的同志对 本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 枷毒宇 导师签字： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解堂燕有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权坐 垄k 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 枷静 导师签字： 签字日期：2 0 0 年年月事。日 签字日期：2 0 06 年年月扣日 山东师范大学硕士学位论文 中文摘要 社会转型期，国内外危机频发，为我国全面建设小康社会目标的实现设置了重重阻 碍。面对目前社会各种不稳定因素，党的十六届四中全会提出了“构建社会主义和谐社 会”的新命题，其中一个重要的实现途径就是要加强政府危机管理。以往的研究，多只 就我国政府危机管理现状提出改进措施。而本文将政府危机管理置于和谐社会的视野之 中进行跨学科研究，力图多角度、全方位地探讨和谐社会构建过程中政府危机管理提出 的背景、涵义、价值、现状，并根据和谐社会的要求，提出完善政府危机管理体系的思 考，为政府职能的转变、和谐社会的构建提供一定的借鉴。这是本文研究的最终目的。 本文的基本思路是：首先，对构建和谐社会中政府危机管理提出的背景进行深入的 分析，对和谐社会、危机、政府危机管理等概念做出界定，并对构建和谐社会与政府危 机管理的相互关系进行探讨。其次，分析当前我国政府危机管理的现状、政府危机管理 的作用，以提出构建和谐社会对政府危机管理的新要求。最后，针对政府危机管理中存 在的问题，以构建和谐社会为目标，寻求解决办法和思路，提出完善政府危机管理体系 的建议。根据这一思路，本文分为三个部分。 第一部分是对和谐社会、政府危机管理进行阐述。首先，介绍政府危机管理提出的 背景。近年来政府危机管理受到了各界的重视，不仅有国际、国内现实原因，更有历史 原因。其次，界定和谐社会、政府危机管理的内涵。和谐社会是全体人民各尽其能、各 得其所而又和谐相处的理想社会状态。政府危机管理是政府主导，动员广大社会成员参 与，各种系统全面配合，集防、救、修为一体的全面整合的管理模式。最后，分析构建 和谐社会与政府危机管理之间的关系。二者之间有着密切的联系：政府危机管理是实现 和谐社会的途径之一，而和谐社会则是政府危机管理的目标指引。 第二部分是对当代政府危机管理的现状进行分析。首先，对目前影响社会和谐的因 素进行分析，即对转型期社会危机的种类及频发的原因予以论述。其次，面对危机多发 的现实，从政府与社会的关系入手，提出和谐社会中政府的首要角色就是维护公共安全 和社会稳定，要加强政府危机管理的作用。再次，对目前我国政府危机管理存在的问题 进行阐发。我国的政府危机管理起步晚，尚未形成一个完整的体系，存在着诸如社会预 警机制不完善，危机意识淡薄；信息披露缓慢；危机管理机构缺乏、权责不清；危机管 理法制不健全：社会自救力量薄弱等问题，严重影响了公共安全的保障、社会的稳定。 山东师范大学硕士学位论文 最后，以国家突发公共事件总体应急预案的公布和实施为契机，提出了和谐社会对 于政府危机管理的新要求，即坚持六个基本工作原则：以人为本、贵在预防、权责明晰、 依法管理、快速协同、科技支持。 第三部分是对构建和谐社会中政府危机管理体系建设的思考。针对目前我国政府危 机管理工作的缺陷，依照和谐社会的要求，提出了完善政府危机管理体系的建议。主要 从六个方面着手：一是强化危机意识，变被动应付为主动应对；二是构建危机管理组织 体系，高效协调处理危机；三是完善危机管理运行机制，实施全程危机管理；四是健全 危机法律体系，保障危机管理有法可依：五是畅通危机信息沟通渠道，尊重公民危机知 情权；六是建立危机合作机制，共渡危机难关。总体上来看，就是从危机发生的过程上， 加强事前、事中、事后全程管理；从危机处理的机制上，实现结构、决策、沟通、控制 并举。只有这样，才能提高政府危机管理的能力、有效地预防和化解各种危机，才能有 利于和谐社会的实现。 关键词：社会转型和谐社会政府危机管理 分类号：d 6 3 2 山东师范大学硕士学位论文 a b s t r a c t i np e r i o do fs o c i a lt r a n s i t i o n ，d o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lc r i s i e sw h i c hh i n d e rb u i l d i n ga w e l l - o f fs o c i e t yi na l la l l - r o u n dw a yt a k ep l a c ef r e q u e n t l y i nt h ef a c eo fv a r i o u sd e s t a b i l i z i n g f a c t o r s ，an e wp r o p o s i t i o no f c o n s t r u c tt h eh a r m o n i o u ss o c i e t yo f t h es o c i a l i s t i sp r o p o s e da t t h ef o u r t hp l e n a r ys e s s i o no f t h e1 6 t hn a t i o n a lc o n g r e s so f t h ec o m m u n i s tp a r t yo f c h i n a i ni t ，a ni m p o r t a n tr e a l i z a t i o nr o u t ei st os t r e n g t h e ng o v e r n m e n t sc r i s i sm a n a g e m e n t m o s to f p a s tr e s e a r c h e sf o c u so ni m p r o v i n gm e a s u r eo ng o v e r n m e n tc r i s i sc u r r e n ts i t u a t i o no n l y a n d t h i st e x tp u t sg o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n ti nv i s u a lf i e l do f t h eh a r m o n i o u ss o c i e t yt oc a r r y o ni n t e r d i s c i p l i n a r yr e s e a r c h ，t r yt op r o b ei n t ot h eb a c k g r o u n d ，m e a n i n g ，v a l u e ，c u r r e n t s i t u a t i o no ft h eh a r m o n i o u ss o c i e t yc o n s t r u c tc o u r s ef r o mm a n ya n g l e s ，a tt h es a n l et i m e ，i t p r o p o s es e t t i n gu pt h et h i n k i n go fi m p r o v i n gg o v e m m e n tc r i s i sm a n a g e m e n ts y s t e m a c c o r d i n gt ot h er e q u e s to ft h eh a r m o n i o u ss o c i e t yi no r d e rt oo f f e rc e r t a i nr e f e r e n c ef o rt h e t r a n s i t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n ，c o n s t r u c t i o no ft h eh a r m o n i o u ss o c i e t y i ti st h ef i n a l p u r p o s eo f t h i st e x t t h eb a s i cp r o c e s si s ：f i r s to fa l l ，i ti st oc a l t yo nd e e pa n a l y s i so fb a c k g r o u n dw h i c h g o v e m m e n tc r i s i sm a n a g e m e n tg o t o u ti n b u i l d i n g t h eh a r m o n i o u s s o c i e t y , m a k e o u t - o f - b o u n d sc o n c e p t ss u c ha sc r i s i s ，g o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n t ，t h eh a r m o n i o u s s o c i e t y ，e t c ，c a l t yo nt h e d i s c u s s i o nt og o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n tw i t hi n t e r r e a c t i o nt h a t t h eh a r m o n i o u ss o c i e t yc o n s t r u c t s e c o n d l y ，i ti st oa n a l y z et h ec u r r e n ts i t u a t i o no fp r e s e n t c r i s i sm a n a g e m e n to fo u rg o v e r n m e n ta n df u n c t i o no fg o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n t ，i n o r d e rt op r o p o s et h en e wd e m a n dt og o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n to f t h eh a r m o n i o u ss o c i e t y f i n a l l y , i nt h ef a c eo ft h ep r o b l e me x i s t i n g t og o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n t ，r e g a r d c o n s t r u c t i n gt h eh a r m o n i o u ss o c i e t ya st h eg o a l ，s e e kt h es o l u t i o na n dt h i n k i n g ，a n dp r o p o s e m a n a g i n gt h eo p i n i o no fc o n s t r u 吐i o ni ng o v e n m l e n t sc r i s i sm a n a g e m e n t a c c o r d i n gt ot h i s t h i n k i n g ，t h i st e x ti sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s i nt h ef i r s tp a r t ，i ti st oe x p l a i nt h ep r o b l e mo f g o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n ti nb u i l d i n g t h eh a r m o n i o u ss o c i e t y f i r s to fa l l - i ti st oi n t r o d u c et h eb a c k g r o u n dt h a tt h eq u e s t i o np u t s f o r w a r d g o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n th a sr e c e i v e dt h ea t t e n t i o nf r o ma l lc i r c l e s ，n o to n l y r e a l i s t i cr e a s o n so f w o r l da n do u r c o u n t r yi nr e c e n ty e a r s ，b u ta l s oh i s t o r i c a lr e a s o n s s e c o n d l y , 3 山东师范大学硕士学位论文 i ti st od e f i n et h ec o u c c p to fg o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n ta n dt h ec o n c e p to ft h e h a r m o n i o u ss o c i e t y f i n a l l y , i ti st oa n a l y z et h er e l a t i o n sb e t w e e ng o v e r n m e n tc r i s i s m a n a g e m e n ta n dt h eh a r m o n i o u ss o c i e t y t h e r ei s ac l o s ec o n n e c t i o nb e t w e e nt h et w o g o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n ti so n eo ft h er o u t e st or e a l i z et h eh a r m o n i o u ss o c i e t y , w h i l e t h eh a r m o n i o u ss o c i e t yi st h eg o a lo f g o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n t i nt h es e c o n dp a r t , i ti st oa n a l y z et h ec u r r e n ts i t u a t i o no fp r e s e n tc r i s i sm a n a g e m e n to f o u tg o v e r n m e n t f i r s to fa l l ，i ti st oa n a l y z et h ef a c t o r st h a ti n f l u e n c es o c i a lh a r m o n y s e c o n d l y , i nt h ef a c eo ft h ef r e q u e n tc r i s i s ，i ts h o u l ds t r e n g t h e nt h ef u n c t i o no fg o v e r n m e n t c r i s i sm a n a g e m e n t m o r e o v e r , i ti st oe l u c i d a t et h ee x i s t i n gp r o b l e mo fg o v e r n m e n tc r i s i s m a n a g e m e n t f i n a l l y , i ti st op r o p o s et h eh a r m o n i o u ss o c i e t ya d h e r e st os i xb a s i cw o r k i n g p r i n c i p l e st ot h en e w d e m a n do f g o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e r n e n t i nt h et h i r dp a r t ，i ti sa b o u tb u i l d i n gt h ec o n s t r u c t i o nq u e s t i o no fg o v e r n m e n tc r i s i s m a n a g e m e n ti nt h eh a r m o n i o u ss o c i e t y a c c o r d i n gt ot h er e q u i r e m e n to ft h eh a r m o n i o u s s o c i e t y , i to f f e r st h es u g g e s t i o no f i m p r o v i n gg o v e r m n e n tc r i s i sm a n a g e m e n ts y s t e mf r o ms i x r e s p e c t s o n l yi nt h i sw a y , i tc o u l di m p r o v et h ea h i l i t yo fg o v e r n m e n tc f i s i sm a n a g e m e n t , p r e v e n ta n dd i s p e lv a r i o u sc r i s e se f f e c t i v e l ya n db ef a v o r a b l et ot h er e a l i z a t i o no ft h e h a r m o n i o u ss o c i e t y k e yw o r d s ：s o c i a lt r a n s i t i o n ；h a r m o n i o u ss o c i e t y ；g o v e r n m e n t c r i s i sm a n a g e m e n t c a t e g o r yn u m b e r ：d 6 3 4 山东师范大学硕士学位论文 和谐社会视野中的政府危机管理 导论 2 1 世纪的到来，在给人们带来发展喜悦的同时，也在增加着不安全感。正是人们切 身经历或目睹了诸如美国“9 1 1 ”恐怖袭击、中国的s a r s 危机、印尼的海啸、伦敦地铁 爆炸事件以及数不尽的矿难、交通事故之后，才明白我们的周围是“危机四伏”。全球 化、科技进步、工业发展带来的负面影响，社会转型、利益重整导致的社会混乱，种族、 宗教冲突引发的恐怖和战争等等，使得我们比以往任何时代都更关注来自四面八方的危 机，更关注社会的安全和稳定，要求加强政府危机管理的呼声日益高涨。 危机管理的实践在政府管理中长期存在，但是，真正的现代危机管理理论研究近两 年才起步。自从2 0 世纪6 0 年代初危机管理理论在国际学术领域作为一门独立学科出现 后，就受到各国政府的重视。 1 l6 0 8 0 年代出现危机研究的高潮，主要是针对传统的跨 国危机而进行。1 2 近年来，由于受到现实的触动，特别是国内外危机频繁地发生，我国 才开始导入危机管理，引起了理论界、学术界的高度重视，更引起了我国政府的重视。 目前的研究，对于危机、危机管理、政府危机管理等概念的界定已经比较深入，但是规 范性还不强。对于我国政府危机管理的现状的分析基本取得共识。对于政府危机管理体 系的构建理论已经取得了比较丰硕的成果，出现了“制度论”、“经验论”、“全面整 合论”、“公共关系论”等观点。 3 1 对政府危机管理提供了有益的借鉴，但是实证研究 不够，主要是学习、吸收西方研究成果，立足国情调查并提出建议者不多见，针对性和 可操作性比较差。一位学者曾经说到：“中国大陆的危机及危机管理研究目前尚处于起 步阶段，危机及危机管理研究所涉及的多是比较宽泛的理论，它们几乎毫无例外地没有 研究中国所经历的危机及危机管理。” 4 1 当然，事实并非如此严重，但也反映了一些问 题。危机管理跨学科研究很不够，仅限于管理学和政治学。研究领域和范围偏狭，对农 村及民族地区的危机管理研究欠缺。【5 】对于社会领域的矛盾冲突的化解还存在较大疏漏。 这些问题都急需进一步探讨、研究。 中共十六届四中全会提出“坚持最广泛、最充分地调动一切积极因素，不断提高构 建社会主义和谐社会的能力”。构建和谐社会是中国共产党在领导中国特色社会主义事 业的过程中提出的一个新的社会发展目标。这一目标的实现离不开政府管理社会能力的 提高。和谐社会要求“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、 运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力”。本文将政府危机管 山东师范大学硕士学位论文 理置于和谐社会的视野中进行研究，立足于中国现阶段的国情和社会发展的要求，将社 会转型与危机管理联系起来进行论述，并非只就危机管理现状提出对策建议。这应该是 将政治学、管理学与社会学交叉研究的一个例证，是对目前政府危机管理跨学科研究缺 失的一个重要的补充，这也是本文的创新价值所在。有的学者曾经说过“在研究危机的 过程当中，必须把危机置于一定的历史、社会、政治背景当中，保证时间上的持续性和 同步性。”t 6 本文对危机发生的原因进行了深入全面的分析；对政府危机管理提出的背景 进行了探讨；对构建和谐社会中政府危机管理的价值进行了分析；提出了构建和谐社会 对政府危机管理的新要求；对构建全方位的政府危机管理理念等方面提出了自己的见 解。 对“和谐社会视野中的政府危机管理”这一课题进行探讨，具有重要的意义： 第一，有助于为和谐社会构建提供路径选择。政府危机管理的目的既是为了保护个 体公民的生命财产安全和生存发展空间，同时也是为了保证整个社会具有广阔的发展空 间和持续发展的动力，维护人类自身的根本利益。 7 1 构建和谐社会，是中华民族世代追 求的理想，更是中国共产党人始终追求的目标。和谐社会实现的路径有很多。本文通过 对转型期我国社会危机的类型及发生原因的分析、对政府危机管理现状的反思，为和谐 社会的构建提供借鉴。更加关注社会深层次的矛盾，分析影响社会和谐的因素，适应国 内外形势的变化，探讨从政府危机管理体制完善的角度去构建和谐社会这一道路。 第二，有助于增强政府危机管理的能力。我国的危机多发，造成的损失巨大，不仅 要从自然、社会等原因分析，更要分析我国政府危机管理存在的问题。由于政府危机管 理的不到位、不完善、低效率引发危机或使危机的后果加重，就是政府的责任。本文通 过对这些问题的思考，以及构建政府危机管理体系的建议，以提高政府预防、应对、处 理危机的能力，从而为和谐社会的构建创造一个安全、稳定的环境。 第三，有助于加强党的执政能力建设。党的执政能力的强弱是通过其领导下的政府 职能的大小体现的。在目前的形势下，危机管理已经成为政府的一项重要职能，同时也 是实现政府职能转变的关键。加强政府危机管理是对转型期政府的一个巨大挑战，同时 也是一个契机。危机发生时，政府能否在较短时间内化解这一涉及人数较多、范围较广 的紧急事件，是考验政府预见能力、紧急判断能力、信息收集能力、应急决策能力、综 合协调能力、动员能力和根治能力等的一个重要指标。危机化解，标志着政府有较高的 抗逆能力；危机升级，政府能力就受到否定和怀疑。政府的抗逆水平较好地评判出政府 山东师范大学硕士学位论文 具有的综合能力底线。【8 】在危机的压力下，政府在常态管理中不易暴露的体制和机制的 弊端就会凸显；通过危机的处理，政府就能对职能定位、组织结构、决策机制等方面做 出变革，以促使政府整个理念、职能的转变。我们要按照以人为本的要求，逐渐实现政 府职能的转变，建立法制政府、责任政府、服务政府、有限政府、高效政府，以提高党 的执政能力【9 】。 第四，有助于我国进一步深化体制改革。【1 0 1 我国正处于体制改革的瓶颈时期，二十 多年的改革确实带来了经济领域的突飞猛进，然而难以解决的经济问题往往根植于非经 济领域，诸如权力资本的恶性膨胀、社会阶层的进一步分化、宪政体制的缺陷、司法腐 败的泛滥、行政权力的滥用、新闻监督的乏力、基层政权的恶性病变等。正是社会结构 剧烈变动及政治体制改革相对滞后交互作用造成的传统权力结构畸变和传统权威模式 的失效，使得旧的政治社会体制在控制宏观、协调矛盾、平衡冲突、扼制腐败等方面的 主动性和能力有所减弱，于是危机的出现就具有了体制性的诱因。若不对这些问题予以 输导和解决，将严重影响体制改革的进程。因此，政府危机管理任重而道远。 鉴于此，本文将政府危机管理与和谐社会构建相结合，首先将深入细致地探讨政府 危机管理提出的国际、历史、现实背景；进一步规范“和谐社会、政府危机管理”的基 本概念及其涵义，理清二者的内在联系。在此基础上探索分析和谐社会视野中的政府危 机管理现状、价值、定位。最后，阐述在和谐社会新的要求下，应该如何构建政府危机 管理体系。在本文研究的过程中，将采用文献研究法、个案分析法、比较分析法、图示 法等研究方法，运用管理学、政治学、经济学、社会学等理论工具，力求使文章有理有 据，逻辑清晰。但是，由于本人经历所限，某些方面造成的认识肤浅和偏颇在所难免， 恳请各位专家、师长、同仁指正。 7 山东师范大学硕士学位论文 一、内涵与关系：和谐社会、政府危机管理的阐释 当今世界，和平与发展是时代主题。但是我们不能无视正越来越频繁地发生在世界 各个领域和范围内的种种危机。中共十六大报告中明确指出：“面对很不安宁的世界， 面对艰巨繁重的任务，全党同志一定要增强忧患意识，居安思危，清醒地看到日趋激烈 的国际竞争带来的严峻挑战，清醒地看到前进道路上的困难和风险，倍加顾全大局，倍 加珍视团结，倍加维护稳定。”为此，我们必须关注危机，关注危机管理，特别是关 注和谐社会构建中的政府危机管理。 ( 一) 政府危机管理问题的提出 政府危机管理日益引起社会的关注，有着以下几方面的原因： 第一，经济全球化、危机频繁化对我国政府的迫切要求 经济全球化使世界越来越成为一个整体，各国在政治、经济、文化、军事、科技等 各个方面的交往日益广泛，相互依赖程度也日益加深，由于利益引发的争端层出不穷； 社会有效治理能力的相对弱化和欠发达地区公共服务体系的不健全等原因，也使得危机 和灾变造成损失的可能性大大增加；随着人口流动性的大大增强，一国的危机往往波及 他国，成为全球危机；科技的进步使我们的生活日新月异，计算机、生物、核等高端技 术的发展一日千里，但人们对于其带来的负面影响越来越难以预计和控制，一旦这些技 术被滥用或失控，后果不堪设想；工业化的发展对大自然的无限索取，使人们饱尝苦果， 人口的增长和人口密度的增加、经济发展所带来的各种环境危机正威胁着人类；种族冲 突、宗教矛盾激化，以恐怖和战争的形式爆发，严重影响着世界的安宁。 从全世界范围来看，在所有的社会灾难和危机的救援中，各国政府都扮演了主要角 色，诸如美国、日本、俄罗斯、瑞典等发达国家，很早就已经开始了危机及危机管理理 论的研究、并在危机预防、救援、恢复等方面积累了成功的经验，建立起了完善的政府 危机管理体系。而我国在这方面是落后的。当今世界是一个开放的世界，我国在政府管 理方面应该借鉴他国经验，建立中国特色的政府危机管理体系。 第二，市场经济条件下，社会动态稳定的必然要求 计划经济时代的得与失是我们今天进行改革开放、发展市场经济、促使政府职能转 变的重要借鉴，对于政府危机管理同样有着重要的意义。在过去，虽然不存在“危机”、 “政府危机管理”这样的名词，但政府职能中已经涉及到这方面的实践。应对自然灾害、 防治各种传染病、抗击国际敌对势力的颠覆、维护公共安全等等，这其实都是政府危机 山东师范大学硕士学位论文 管理的内容。当时的重点主要放在政治危机、自然危机，而对经济领域、社会领域的危 机关注并不多。计划经济时代危机发生少，一方面是实际存在的，主要是由于经济不发 达，社会处于一种静态稳定；另一方面则是人们的感觉使然。 高度集中的计划经济体制必然产生高度集中的政治体制。这一体制下的政府是权威 的化身，权力集中在中央。它靠发布行政命令、由上而下的控制、严格规定人们的行动 等方式运行，无论是在经济、政治、社会、文化领域采取的都是一种强制或者说是一种 规制的管理模式。权力受到层级的节制和规则的严格制约。这种模式在严峻的政治、经 济、军事环境下，有利于克服种种困难、统一全国的步调、保持社会的稳定。然而，过 度规制是以牺牲效率和自由为代价的。 1 1 1 人们被严格的户籍制度、终生的单位制、明显 的城乡分割等禁锢在原来的地方，农业的封闭性、经济的计划性、交通的落后都使得整 个社会的流动性减少；科技不发达，带给人们的负面影响少，人们对于自然的破坏不像 工业化时代这样明显；那时候，虽然物质条件不丰富，但在艰苦的环境下，锻炼了人们 自身的抵抗力、免疫力与心理承受力。因此，危机的发生确实是很稀少的，整个社会处 于一种静态的稳定，并呈现一种似乎“和谐”的局面。 在计划经济体制下，政府是唯一的管理中心，是全能的、万能的。社会和市场没有 自己独立的地位，它只是以政府附属的角色出现。社会权力从属于国家权力。社会资源 几乎都由政府控制，政府管辖的范围也无限大，这是一种无限政府。建立在这种理念之 上的危机应急反应机构也是一元的。1 1 2 它强调政府及其相关部门对抗击公共危机进行全 面的安排。高度集中的政治体制之下的政府为了维护社会的稳定、加强自己的地位和权 威，总是想方设法地控制各种信息，特别是负面的信息。政府与公众间存在的信息不对 称以及知识技能上的差距使得公众往往难以获取全面的信息。早在1 9 5 9 年，毛泽东同志 就在写给胡乔木和吴冷西同志的信中指出：“广东大雨，要如实公开报道。全国灾情， 照样公开报道，唤起人民全力抗争。一点也不要隐瞒。”1 1 3 1 然而当时的体制和管理理念 以及客观条件的限制决定了信息公开的难度。各类社会组织、经济组织、公众以及舆论 处于被动员、被安排的被动处境之中，从而使得抗击危机实际上变成了政府的内部事务， 真实的信息只在那里传播，决策在那里做出，实施方案在那里制定，应急行动的指令也 从那里发出。关于危机处理，人们没有任何发言的权利。长此以往，人们的思想僵化漠 然，对危机形成了不闻不问的一种固定的态度，有什么困难，政府能够解决。当危机来 临时，政府通常是大张旗鼓地以“运动”的方式进行被动式反应。“搞运动”是一种政 山东师范大学硕士学位论文 治性的常态的管理方式，人们对于危机的理解都在一次次的社会动员的过程中扭曲。只 有政治性的、与阶级斗争有关的才被视为大敌，而其他领域中的危机都不被公众所知晓， 不会在思想上意识到问题的严重性。所以，即使危机来临，人们也感觉不到，造成了“危 机少”的一种误解。 我们倡导的和谐社会建设，必须有稳定安宁的社会政治环境和有条不紊的社会生活 秩序。现代市场经济的发展、民主政治的进步、生活的井然有序不能再建立在“传统的 稳定”之上，而应建立在“现代的稳定”之上。1 1 4 】市场经济所要求的现代的稳定是一种 动态的稳定，这就必然导致各方面“危机”的发生，必然要求加强政府危机管理。 第三，现实社会发展的客观要求 当前，各种危机的出现是与我国转型期的具体国情及社会特点密切相关的。从2 0 世 纪7 0 年代末、8 0 年代初起，中国开始了从农业社会向工业社会、从计划经济体制到市场 经济体制、从封闭向开放、从集权人治向民主法治的历史性变革，至今已经二十多年的 时间。我国的社会转型经历了最初的旧体制的解构、后来的经济转轨，目前已经进入了 社会创新阶段。这是保持同一社会形态、但选择不同制度范式的社会的转型即创新型的 社会转型。【”】它的根本目的是通过政治、经济和文化体制的转轨，构建出更有效率、更 为公平和更为民主、更加自由的制度范式，从而从根本上保持和完善社会主义社会形态。 我国的改革已经进入了攻坚阶段。国际经验证明，在人均g d p 由1 0 0 0 美元向3 0 0 0 美 元过渡的时期是危机的多发期。我国正处在这一关键时刻。可以说，各个领域都发生了 不同程度的危机事件。进入2 0 世纪9 0 年代以来，特别是近几年受不合理的经济发展方式 和生活方式的影响，我国的自然生态环境日渐恶化，水灾、干旱等自然灾害频频发生； 人为导致的火灾、海难、矿井灾难等重大安全事故不断发生。从传统社会向现代社会变 迁过程中，整个社会结构发生巨大变化，利益分化整合，导致不同地区、不同阶层贫富 差距扩大。在经济领域，国有企业改革尚未到位引起企业问题：农村发展不足导致三农 问题；移民安置不当致使不满问题等都极易引发大规模的群体性事件。在政治领域，转 型期政府职能的界定尚不够明晰，腐败渎职现象严重，严重影响政府在广大公民中的公 信力，造成政府权威的流失、社会矛盾激化，国内社会贫富差距继续加大，经济秩序亟 待调整。在思想领域，转型过程中人们思想比较混乱，社会核心价值观念缺乏凝聚力， 人们的心态极易失衡，极易使人为追求利益铤而走险。许多深层次的社会矛盾和问题逐 渐显露，有学者甚至认为，“非典”危机的爆发标志着“中国社会可能已经开始进入一 0 山东师范大学硕士学位论文 个各种生态和社会危机频繁的阶段”。【1 q 政府危机管理是时代和社会赋予的重要课题。 ( 二) 和谐社会、政府危机管理的界定 l 、和谐社会：一种理想社会状态 在中共十六大上，社会和谐作为小康社会的一个内容而提出，“我们要在本世纪头 二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、 民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。” “努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面。”十六届三中全会提出 科学发展观，强调以人为本、全面协调可持续发展，要求实现五个“统筹”，贯穿其中 的就是要努力实现整个社会各方面的和谐。党的十六届四中全会关于加强党的执政能 力建设的决定则明确提出：“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要 位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义，增强全社会的法律意识和诚信意识， 维护社会安定团结。”并要求不断提高构建社会主义和谐社会的能力。党的十六届五中 全会中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议要求“推进社 会主义和谐社会建设”，“建设社会主义和谐社会，必须加强社会建设和完善社会管理 体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”党对于“和 谐社会”的相关论述，体现了党一直以来对于构建社会主义和谐社会理想的不懈追求。 自中共十六届四中全会明确提出“和谐社会”之后，学术界展开了积极的研究，专 家、学者都对此提出了各自的见解。对于什么是社会主义和谐社会，目前，针对其外延 主要分成两大派别： 一种认为，和谐社会是一个综合概念，从广义、宏观进行阐释，不仅包括社会中人 与人的和谐，还包括政治、经济、文化、自然等方面及其各自内部的和谐。例如： 郑杭生认为：和谐社会从理论上认定，就是全体人民各尽其能、各得其所而又和谐 相处的社会，用社会学的术语表达，就是良性运行和协调发展的社会；从实践上检验， 构建和谐社会，需要在人际关系、资源配置、社会结构，即个人、群体、社会等方面形 成具体的条件和机制；从由来上考察，社会和谐概念的提出，植根于现代性从旧式向新 型的转变。 邓伟志认为：和谐社会应该是社会结构合理的社会；和谐社会是社会运筹得当的社 会；和谐社会是行为规范的社会。 z s l 赵子平等认为：社会主义和谐社会，就是在社会主义制度下，不同阶级阶层、不同 山东师范大学硕士学位论文 民族、不同利益群体、不同区域、不同年龄层次、不同信仰的人们，为了全面建设小康 社会，在中国特色社会主义道路上实现中华民族伟大复兴的共同目标和崇高理想，相互 尊重、平等友爱、团结互助、扶危济困，形成的自然界内部、人与人、人与社会、人与 自然之间诸多要素相互兼容、相互依存、稳定有序、协调运作、共同发展的社会。社会 主义和谐社会，是经济、政治、文化等多种人类活动因素综合作用的结果，是一个历史 的、综合的、动态的概念。 1 9 1 吴增基认为：一个和谐的社会应该包括社会管理体系内部结构的和谐，党群关系与 干群关系的和谐，社会各阶层与各利益集团之间关系的和谐，各区域社会之间关系的和 谐，各民族之间关系的和谐，以及经济、社会、人、自然环境的和谐等几个方面。【2 0 j 另一种则认为，和谐社会是一个单项概念，从狭义、微观进行分析，主要指社会中 人的和谐。例如： 吴忠民认为：和谐社会主要是指社会层面本身各个环节、各种因素以及各种机制之 间的协调，是科学发展观所关注的一个相对单项的问题。我们现在所谈论的和谐社会主 要是指狭义上的和谐社会。正是从这个意义上讲，我们不宜将和谐社会概念予以泛化的 处理，即将各种发展的结合说成是和谐社会。简单地说，所谓和谐社会就是指，社会的 各个群体能够实现良性的互动，整个社会能够表现出一种公正的状态，社会能够实现安 全的运行和健康的发展。 2 h 韩光武认为：和谐社会的内涵就是让社会各成员、群体、阶层、集团之间的关系融 洽、协调，无根本利害冲突，人与人之间相互尊重、相互信任和相互帮助，气氛良好。 可以说，和谐的社会就是友爱、融洽、稳定的社会。阻】 金雁认为：社会主义和谐社会，是全体人民各尽所能、充满创造活力的社会，是全 体人民各得其所和利益关系得到有效协调的社会，是社会管理体制和社会服务网络不断 健全的社会，是稳定有序、各种矛盾得到妥善处理的社会。 2 3 1 王军认为：和谐社会是社会中各民族、各阶级、阶层、社会成员之间利益的协调， 矛盾的解决以及相互信任，和睦相处而构成的稳定发展的社会，是人与自然的相互依存、 协同进步与发展的社会。【2 4 】 傅治平认为：和谐社会以自然、社会与人和谐发展为目标指向，以“三大文明”共 建为路径选择，以改革、发展与稳定为动力系统，以公平公正为价值取向，以秩序与法 律、道德为制度保证，以人与社会的发展度为标尺为衡量标准。【2 5 】 山东师范大学硕士学位论文 综上可知，“和谐”是一种平衡、协调、稳定的状态。中共中央关于加强党的执 政能力建设的决定中指出“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位 置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义，增强全社会的法律意识和诚信意识，维 护社会安定团结”。这是对和谐社会的界定。2 0 0 5 年2 月1 9 日，胡锦涛总书记在“省部级 主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话”中指出，“我们所 要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定 有序、人与自然和谐相处的社会。” 据此，本文认为，和谐社会是一种理想的社会状态。发展社会主义的经济、政治、 文化是从实体角度来界定社会；构建社会主义和谐社会是从状态角度来界定社会。和谐 社会是从社会整合功能的角度来表述的一个概念，是对整个社会系统即社会结构的总体 而言的，不是针对社会的部分而言的。因此，本文将和谐社会界定为：在全面建设小康 社会的目标指引下，社会结构合理，社会经济、政治、文化、生活的各个领域之间及其 各自内部都紧密联系，互相协调：各个部门、各个环节的关系的稳定、协调、有序；社 会利益分配公正，社会成员、群体、阶层、集团之间的关系融洽、协调，无根本利害冲 突，社会安定团结，人民各尽所能、各得其所的一种理想社会状态。社会主义社会作为 进步的社会形态，必然要求把自己的社会建构成和谐的社会。 和谐社会的提出要求我们必须理清两组关系：一组是和谐与稳定的关系。和谐社会 所要解决的不仅是社会稳定，更重要的是协调社会利益关系，扩大我们党执政的社会基 础。维护和谐稳定既是现代化建设的重要保障，本身又是现代化建设的重要目的，是社 会主义现代化建设的重要目标。稳定实际上是社会政治、经济、文化和谐发展的外在表 现。稳定是和谐的基础，和谐是稳定的目标。另一组是稳定与发展的关系。稳定与发展 是社会主义现代化建设必须面临的重大问题。一方面，稳定是改革和发展的前提，稳定 压倒一切，因为“没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉”。【2 6 】 另一方面，稳定又不是最终的目标，在保持社会稳定和国家长治久安的基础上推进物质 文明和精神文明建设以及社会的全面进步，为经济发展和社会和谐创造条件，满足人民 的需要，进而形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，才是社会主义事 业的根本目标所在。 2 、政府危机管理：一种全面整合管理模式【2 7 】 要理解政府危机管理的涵义，首先要清楚什么是危机。危机，又称“突发事件”、“风 山东师范大学硕士学位论文 险”，是一个能带来紧张感的词汇。通过它，人们可以联想到自然灾害、交通事故、战 争、恐怖事件等一系列的突发情况。人们惧怕、讨厌，甚至不想在生活中见到它，而它 却如影相随。人类及人类社会从产生的那天起，就开始了与危机的较量。人类文明的进 步便是在胜与败的过程中得来的。因此，我们必须正视危机。 关于“危机”，主要有如下几种界定： 一种是从危机的决策环境视角而言： 危机研究的先驱赫尔曼( h e r m a n ) 认为：危机就是一种情境状态，其决策主体的根 本目标受到威胁，在改变决策之间可获得的反映时间有限，其发生也出乎决策主体的意 料。 2 8 1 美国著名学者罗森塔尔( r o s e n t h a l ) 认为：危机是对一个社会系统的基本价值和行 为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关 键决策的事件。【2 9 1 这可以说是人们普遍认同的一个观点。他后来又对危机的概念进行了 修订和补充。他认为，危机研究长期以来以自然灾害、外敌威胁和突发灾难为主导