（经济法学专业论文）我国农村社会养老保险制度构建.pdf

我国农村社会养老保险制度构建 摘要 长期以来，我国农村以家庭养老为主要方式，以土地为养老的物质载体。现 在这种方式越来越不能满足我国农民的需要，巫待实行社会养老。经过多年的试 点，我国农村社会养老保险制度依然不能得到很好的实行，这其中既有制度设计 本身的因素，也有传统因素。在改革开放2 0 多年后的今天，我们已经具备了实行 农村社会养老保险制度的经济和思想条件。当然，这种可行性呈现地区不平衡， 应当分地区分步骤实行，不具备实施条件的地区应该继续倡导家庭养老，稳定土 地保障，确保农民老有所养。 当前，只有将家庭养老、土地保障和社会保险结合起来，才能为农民养老建 立一道比较可靠的养老屏障，才是解决农民养老问题的现实选择。长远来看，我 国将来所要构建的养老方式是以社会养老为主，以家庭养老为辅。基于现实国情， 我们现在只能实行城乡并立的社会养老保险制度，但将来的趋势一定是城乡一体 化。城市的农民工群体是一个不容忽视的群体，他们人数众多，具有农民和市民 双重属性，但利益长期得不到有效保障，我们必须给予他们相应的保障，尊重他 们的劳动者身份和劳动成果。 由于农村社会养老保险的探索时间很短，经验不足，加之西方各国的成功经 验缺乏借鉴性，只能依靠我们自身的创造。这项制度最核心的问题就是基金的管 理和运营，确保其保值增值，这就需要我们成立农村社会养老保险基金会。政府 应当加大对农村社会养老保险基金的投入力度，为基金的保值增值创造环境，监 督基金会的运营。在养老形式和待遇上，我们可以更多体现中国特色，以更好地 适应我国农村的需要。 关键词：农村；社会养老保险；家庭养老；土地保障；基金 i i 硕士学位论文 a b s t r a c t o u rc o u n t r yh a v el o n gb a s e do nf a m i l yc a r em o s t l ya n dt o o kt h ee a r t ha st h e m a t e r i a lc a r r i e rf o rt h ea g e d ，b u tt h i sw a yc o u l dn o tm e e to u rc o u m r yf a f m e r s n e e d g r a d u a l l ya n dc a l lf o rs o c i a li n s u r a n c ei n s t e a d t h r o u 曲m a n yy e a r se x p e r i m e n t s ，o u r c o u n t r y ss o c i a li n s u r a n c es y s t e mf o rt h ea g e d s t i l lc o u l dn o to p e r a t ew e l la st h e s y s t e mm a n a g e m e n ta n ds o m et r a d i t i o n a lf a c t o fs i n c et w e n t yy e a r sr e f o r ma n d o p e n i n g ，t o da y ，w ea l r e a d yh a v ee c o n o m i ca n da c a d e m i cc o n d i t i o nt oc a r r yo u tt h e s o c i a l i n s u r a n c es y s t e mf o rt h ea g e di nt h ec o u n t r y s i d ea l t h o u g h ，t h ef e a s i b i l i t yw o u l d b ej m b a l a n c ei nd i f r e r e ma r e a s ，i ts h o u i dp r a c t i c es t e pb ys t 印a c c o r d j n gt ot h el o c a l s i t u a t i o n s os o m ea r e a ss h o u l dc o m i n u em a i n l yo nf a m i l yc a r e ，a n dl e v e lo 行l a n d s e c u r i t yt op r o v i d ef o r t h ee l d e r l yp r o p e r l y c u e n t l y t h ep r a c t j c a 】c h o i c et os o 】v et h ep r 0 m e mj st oc o m b j n et h ef a m 订yc a r e ， s o c i a li n s u r a n c ea n dl a n ds e c u r i t yt o g e t h e r a n db u i l das o l i ds y s t e mf o rt h ea g e di nt h e c o u m r yi nt h el o n gt e r mo u rc o u n t r yw i l lb u “di n s u r a n c es y s t e mf o rt h ea g e dw h i c h m a i n l yb a s e do ns o c i a li n s u r a n c et h a nf a m i l yc a r e ，b u tn o wt h ei n s u r a n c es y s t e mh a s d i 行醯e n ts t a n d a di nt h ec i t ya n dt h ec o u n t r yw h i c hn e e dt ob ei m p r o v e di nt h ef u t u r e b e s i d e s ，t h eo 行二f a r mw o r k e r si nt h ec h yt h a th a v eai 8 f g en u m b e ra i l dh a v ead o u b l e a t t “b u t ei nf a r m e ra i l dc i t i z e ns h o u l dn o tb ei g n o r e d ，w eh a v et os e c u r et h c i rr e l a t e d b e n e f l ta 1 1 dr e s p e c tt h e ma sl a b o r s b e c a u s eo fs h o nt i m et oe x p j o 犯s o c i a ji n s u r a n c es y s t e mf o r t h ea g e di nt h e c o u n t r y s i d e ，a n dl a c k i n gp r o p e r s u c c e s s m le x p e r i e n c ef b mt h ef o r e i g nc o u n t r i e st o i e a r n ，w eh a v et oc r e a t eb yo u r s e l v e s t h em o s ti m p o r t a n tp r o b l e mo ft h i ss y s t e mi s t h em a n a g e m e n ta n do p e r a t i o no ft h e 如n d ，s ow es h o u l df o u n daf u n df o rt h es o c i a l i n s u r a n c es y s t e mf o rt h ea g e di nt h ec o u m r y s i d eo u rg o v e r n m e n ts h o u l di n c r e a s e f i n a n c es u p p o n ，c r e 砒ec o n d “i o nt om a k ep r o 矗to ft h e 如n da n dg i l p e i s et h e o p c r a t i o no ft h e 凡n d i no r d e rt oe tf o ro u rc o u n t r y ss t a t u s t h et r e a t m e ma n ds o c i a l i n s u r a n c es y s t e mf o r t h ea g e ds h o u l db em o r ec h i n e s ec h a r a c t e s t i c s k e yw b r d s ：c o u n t r y s i d e ；s o c i a li n s u r a n c ef o rt h ea g e d ；f a m i l yc a r e ； l a n ds e c u r i 电盱f l l n d i 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名 微t j ， 日期：争- 年j - 月坷日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名： 导师签名： 日期：嵋年夕月才日 日期：山4 年r 月万日 第l 章引言 1 1 选题背景与研究意义 我国是传统的农业大国，农业是我国的第一产业，农业经营的好坏关系到我 国社会主义现代化建设的兴衰成败。然而，自建国以来，我国一直是以牺牲农业 来支持工业i 以期尽快实现工业化、现代化，这种政策虽然有其一定的历史背景， 但是它直接导致我国的农业得不到快速发展，农民的生活得不到较大改善，城乡 差距逐步拉大。正是基于此现状，党的十六大高度重视三农问题，把三农问题提 到了战略高度。十六届三中全会提出了构建社会主义和谐社会，这为农业农村的 发展和农民生活的改善带来了薪的契机。中国有9 亿农民，没有农村的稳定，和 谐社会是不可能建成的。另外，以人为本理念的提出更丰富了我们对公平的追求 与渴望，城市人和农村人都是人，我们必须要一体看待。城市有养老保险，而农 村没有，所以解决农民的养老问题就变得十分迫切。农村的社会养老保险制度关 系农民的切身利益，关乎农村社会的稳定和长治久安，因此本文的论题有着很强 现实意义。 随着人口老龄化逐渐显现和农村城市化进程加快，传统的家庭养老方式越来 越不能满足农民的养老需求，农民亟待实行社会养老，探索一种适合我国国情的 农村养老保险制度变得非常紧迫。据预测，到2 1 世纪初，我国将成为老年型国家。 2 l 世纪二三十年代，将出现老龄化高峰，老龄人口可占总人口的2 2 至2 3 。我 国人口大头在农村，农村老年人约占全国老年人口的7 5 左右，入口老龄化将带 来一系列的经济和社会问题。因此，我们必须提前做好准备，建立社会养老保险 制度，以应付老龄化高峰对经济发展和社会稳定的冲击。建立农村社会养老保险 制度能够有效解决家庭养老的脆弱性、分散性和不稳定性，保障农村的老年人安 稳地度过晚年。这既有利于在农村平稳度过人口老龄化高峰期，更是从根本上解 决家庭养老方式缺陷的办法。 由于多种因素的影响，我国农村社会养老保险制度目前还未建立，在全社会 广泛讨论农村问题的背景下，本论题成为了当前的个热点问题。相对于其他学 科，法学在这个论题上研究得较少，正基于此，本文拟从制度构建的角度进行论 述，因此从某种意义上讲，本文的选题本身就具有一定的创新性。 1 2 文献综述 目前，我国对农村社会养老保险问题的研究以社会学、经济学和政治学等学 科研究较多，专门研究这个问题的法学著作和论文数量有限。国内有几本社会保 我国农村社会养老保险制度构建 障法律教材在论述中部谈到了农村社会养老保险，但论述内容不多。具体而言包 括：蒋月的社会保障法概论，王益英的社会保障法，林嘉的社会保障法 的理念、实践与创新，陈信勇的社会保障法原理，这些著作都是围绕1 9 9 2 年1 月民政部颁布并开始实行的县级农村社会养老保险基本方案( 试行) 展开 论述。这些论述比较详尽地梳理了我国农村社会养老保险的历史和曾作出的努力， 重在阐述我国目前的现状，而很少提出批判和建构。综观这些教科书的观点，我 们知道：从1 9 7 8 年至今，我国农村社会保障是一种“以家庭保障为e 要的保障方 式，土地为社会保障的主要载体和保障基金的主要来源”的保障机制。 一些专业论文则针对目前的现状提出了富有批判性和创建性的见解，分析了 县级农村社会养老保险基本方案( 试行) 的不足，主张建立一套完善的适合我 国国情的农村社会养老保险制度。基本方案的不足总结起来主要有：( 1 ) 农村 养老保险是一种储蓄型保险，以个人自愿缴费为主，不具有共济性。( 2 ) 保险的 月缴费标准太低，不足以保障老年生活。( 3 ) 缺乏安全有效的基金管理形式和运 行模式，以县为单位的分散管理形式增加了基金被挤占挪用的风险，缺乏监督。 ( 4 ) 集体经济薄弱，无法给农村养老保险以支持。在实行社会养老保险的背景上， 学者们都提到了人口老龄化，家庭养老保障不足土地保障能力下降。在是否应 当提高土地的保障能力上学者们见解不同：有的学者强调土地保障在农村以及全 社会稳定中的重要性，认为必须以“土地承包权为主要依据”建立农村社会保障 制度。但有的学者从论证土地保障功能的局限性和土地作为农民保障载体对农村 经济发展的阻滞作用出发，提出要通过一系列的制度付新和逐步完善农村社会保 障制度，以替代土地的保障功能。有的学者还从论证土地保障功能和生产功能的 内在冲突出发，认为土地所附加的保障功能导致农村土地产权制度改革受到阻碍， 在某种程度上导致我国的“三农”问题难以得到较好的解决，进而提出应逐步弱 化土地的保障功能。 还有一些学者分别从不同的角度对农村社会养老保险进行了论述。刘广明的 试论土地保障功能的法律制度完善分析了土地法律制度的缺陷，提出了完善 土地法律制度的思考；刘鑫的中国农村社会保障缺失的政治学分析阐述了建 立社会保障制度的政治原因和政府责任，分析了中国农民缺乏合理的意见表达机 制；张新民，曹明睿的我国社会保险基金筹集法律制度研究阐述了完善基金 筹集法律制度的几个方面，提出了社会保险基金增值的几种途径；万克德的浅 谈农村社会养老保险中的违规操作现象对当前农村社养老保险中的违规现象进 行了分析；邓志旺，励丹霞的浅议当前农村养老保障体系中的缺陷和问题对 影响农民的基本养老需求的因素进行了分析；高尚全的中国养老保险向基金制 转轨的问题与前景对如何促使基金保值增值提出了自己的创见；巫俏冰的社 会政策研究的过程视角以北京市农村社会养老保险制度为例着重分析了农 硕士学位论文 村社会养老保险难以实行的沟通上的原因；武深树的构建非均衡的农村养老保 障制度和何文炯，金皓，尹海鹏的农村社会养老保险：进与退分析了实行 社会养老的条件，提出了我国目前应该分地区推进农村社会养老保险；王国军的 农村社会养老保险制度的经济可行性探讨从实证的角度分析了我国从总体上 具备实行农村社会养老的条件，但要分步骤实行；陈志国的发展中国家农村养 老保障构架与我国农村养老保险模式选择分析了目前制度的缺陷，提出了在农 村分别建立社会养老保险的具体方法；刘翠霄的农民养老：靠儿靠地不如靠制 度提出了体现国家补贴的几种途径和建立基金管理机构以及促使基金保值增值 的方法。此外，还有很多的学者就农村社会养老保险提出了很有见解的看法。综 述选取了其中有代表性的观点和主要谈及的方面，这些观点为本文的写作提供了 素材。 我国农村社会养老保险制度构建 第2 章我国农村社会养老保险的发展历程 及现状分析 农村是指以农业生产活动为基础的，以农业为主要职业的居民聚居地。回农 村社会养老保险主要是指国家和社会依照法律，在农村征收养老保险费，形成专 门的农村社会养老保险基金，为因年老而丧失劳动能力的农村社会劳动者提供一 定形式的物质帮助，以保障其基本的生活需求的社会保险形式“。 2 1 我国农村社会养老保险的发展历程 2 1 1 我国农村社会养老保险的历史 1 9 8 6 年开始，民政部就根据“七五计划”关于“抓紧研究建立农村社会保 障制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”的发展目标，开始在 山东烟台建立农村社会养老保险制度的试点工作。1 9 9 1 年1 月，国务院决定由民 政部选择有条件的地区，开展建立农村社会养老保险制度的试点工作。民政部在 总结各地试验探索的基础上，研究制定了县级农村社会养老保险基本方案( 试 行) ( 以下简称方案) ，并在山东烟台、威海两市的区县组织大规模试点。1 9 9 2 年7 月民政部发布关于进一步加强农村社会保险工作的通知，在武汉主持召开 经验交流会，推广武汉、山东的经验，并决定在全国有条件的地方逐步推开。1 9 9 5 年l o 月国务院转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见，指 出：“在农村群众温饱基本解决、基层组织比较健全的地区逐步建立农村社会养老 保险制度，是建立健全农村社会保障体系的重要措施，对于深化农村改革、保障 农民利益、解除农民后顾之忧和落实计划生育基本国策、促进农村经济发展和社 会稳定，都具有重要意义。”1 9 9 8 年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部 门移交劳动与社会保障部，改变原有农村社会养老保险的管理体制。1 9 9 9 年7 月， 国务院对农村社会养老保险工作做出新的规定，指出：目前农村尚不具备普遍实 行社会养老保险的条件，对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务。条件成 熟地区，应逐步向商业保险过渡。 2 1 2 我国农村社会养老保险的现状 目前我国农村社会养老保险的主要内容是在1 9 9 2 年民政部颁发的方案中 。农村是社会生产力发展到一定阶段，即由采集生产方式进入农耕生产方式、人类需要定居生活之后产生 的。美国社会学家r 比勒和r d 菲尔德等认为农村包括三个方面的吉义：第一，人文生态方面，农村人口 密度相对较大，彼此较隔绝：第二，行业方面，农村咀农业为基本行业：第三，社会文化方面，农村社会 文化是传统的、变迁缓慢的，人与人的关系多为初级关系，比较和谐。本文所阐述的农村就是以此定义为 基础来展开的。参见刘豪兴农村社会学北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 ，4 6 4 硕士学位论文 规定的，其坚持五个原则，即“保障农村老年人基本生活原则，养老资金个人缴 纳为主、集体补助为辅、国家政策扶持原则，自助为主、互济为辅原则，社会保 险与家庭养老相结合原则以及坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保 险制度一体化方向原则。”其主要内容有：( 1 ) 保险对象是非城镇户口、不由国家 供应商品粮的农村人口。交纳保险年龄为2 0 周岁至6 0 周岁，领取养老金年龄一 般在6 0 周岁以后。( 2 ) 资金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予 政策扶持的原则。个人交纳要占一定比例；集体补助主要从乡镇企业利润和集体 积累中支付；国家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前 列支体现。( 3 ) 月缴费标准设2 、4 、6 、8 、l o 、1 2 、1 4 、1 6 、1 8 、2 0 元l o 个档 次，供不同地区以及乡镇、村、企业和投保人选择。可按月缴费，也可按年缴费。 养老保险费可以补交和预交。( 4 ) 基金以县为单位统一管理。保值增值主要是购 买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。基金使用，必须兼 顾当前利益和长远利益，国家利益和地方利益，同时要建立监督保障机制。( 5 ) 养老金可以继承，可以迁转。( 6 ) 县( 市) 成立农村社会养老保险事业管理处( 隶 属民政局) ，为非营利性的事业机构，经办农村社会养老保险的具体业务，管理养 老保险基金。 据劳动和社会保障部网站统计公报栏目公布的近几年农村养老保险有关统计 数据，1 9 9 8 年，全国已有2 1 2 3 个县市和6 5 的乡镇开展了农村社会养老保险工 作，参加社会养老保险的农村人口有8 0 2 5 万人，全年农村社会养老保险基金收入 3 14 亿元，支出54 亿元，当期结余2 6 亿元，期末滚存结余1 6 62 亿元。然而， 从1 9 9 9 年开始，农村社会养老保险的参加人数一直在减少，1 9 9 9 年为8 0 0 0 万人， 2 0 0 0 年末为6 1 7 2 万人，到2 0 0 2 年年底只有5 4 6 2 万人；1 9 9 9 2 0 0 0 年的农村养 老保险统计栏中显示的是“农村社会养老保险改革规范工作稳妥进行”，2 0 0 1 2 0 0 3 年的统计资料则注明“农村社会养老保险整顿规范工作继续进行”。这说明 农村社会养老保险制度推行十余年，收效并不理想，虽然各级政府特别是民政部 门花了很大力气，但就全国整体而言，农村社会养老保险依然是参保率低、覆盖 面窄，管理也存在着一系列问题1 2 1 。另据调查者对己运行1 3 年的山东农村试点区 进行调查后发现：虽然绝大多数村民了解并愿意参加社会养老保险，但是人们并 不指望通过这种方式来达到养老目的。人们对“养老方式”的首选是“自己存钱 养活自己”，占6 9 2 i 其次是“参加社会养老保险”，占1 7 9 ；第三是“子女 供养”，占1 28 。可见，该地区传统的养儿防老观念已发生了一定变化，但同时 对社会养老保险尚有很深的疑虑。选择“愿意参加社会养老保险”在很大程度上 是出于迫不得己或在当时条件下的一种较合理( 或理性) 的选择。必须看到，试 点区的投保人数也出现逐年减少的情况，有近5 万农民中断投保，己领取的养老 金远不能满足老年人的基本生活需要。1 9 9 2 2 0 0 2 年，该区人均养老金领取额不 我国农村社会养老保险制度构建 到9 0 元，2 0 0 3 年上半年领取养老金在3 0 0 元以上者只有6 6 2 人，仅占37 。就 该区农村生活水平看，显然，绝大部分投保者领取的养老金不能真正解决其老年 基本生活问题，6 5 的参保农民认为“只当是补充”【”。 2 2 我国农村社会养老保险的现状分析 由此可见，1 9 9 2 年的方案自实施以来效果并不好，此项制度没有能够真 正建立，很大程度上停留在文本意义上，这是我们当初试行此项制度时没有预见 到的，我们应该认真反思此现象背后的原因。一直以来，许多学者认为农村社会 养老保险制度实行不好的原因主要有两点：一是认为农村传统的家庭养老方式依 然有效；二是认为农民拥有土地，土地就是农民最可靠的生活保障手段。这是对 我国目前农村养老现状的大致描述，反映了农村的实际情况。应该说，除了这两 点外，1 9 9 2 年的方案制度设计本身的缺陷应是最重要因素。 2 2 1县级农村社会养老保险基本方案的缺陷 1 ，“农村社会养老保险”名不副实，集体和国家投资不足。方案规定“瓷 金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则”，而我国 大部分地区农民参加养老保险缺乏集体补贴，政府实际上没有投入资金，农民基 本上是个人交费、自愿参加，事实上农村社会养老保险基金采用的是“完全积累 制”，导致我国目前农村的养老保险制度实际上更接近于商业保险制度，从而失去 了它应有的意义。方案规定集体补助部分主要从乡镇企业利润和集体积累中支 付，这种规定是基于方案出台时乡镇企业的效益很好，但是近些年来乡镇企 业整体效益下滑，难以承担起养老保险集体补助部分的需求。 2 “保小不保老”倾向严重，6 0 岁以上的老年人被排斥在该制度之外。应该 说，1 9 9 2 年才出台方案是对广大农民利益的长期忽视，出台以后竟然又忽视 了6 0 周岁以上的农民的养老权利，是对这部分农民利益的又一次剥夺，他们成了 时代的牺牲品，这样一种制度安排是不符合我们的社会主义性质的。如果不能把 这部分农民纳入其中，那么应该考虑其他制度安排以解决这部分农民的利益诉求， 体现社会保障的公平性。 3 养老保险基金投资渠道单一，难以保值和增值。方案规定“基金保值 增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资”。自从 9 0 年代我国出现通货紧缩以来，中央银行连续数次降低银行利率，以刺激消费和 投资，这样一种政策直接导致了社会保险基金保值增值能力差，加上基金运行成 本因素，社保基金事实上很容易亏损，更不用说增值了。即使增值，也难以达到 。本部分观点参考了刘书鹤农村社会保障的若干问题，万克德浅谈农村社会养老保险中的违规操作现 象，陈志国发展中国家农村养老保障构架与我国农村养老保险模式选择。 6 硕士学位论文 社会保险基金所要求的盈利层次。 4 养老保险制度运行成本偏高，管理不够规范，基金的日常行政管理和基金 的运用不分。以湖南为例，主要表现在：一是经办机构运转成本高。农村社会养 老保险政策规定，经办机构经费从当年收缴的保险费中按3 的比例提取管理服 务费解决。“九五”期间，湖南农村社会养老保险共收缴保费1 6 8 1 6 8 3 万元，提 取管理服务费应为5 0 4 5 6 万元，但实际经费开支累计4 2 0 0 万元，超提3 6 9 5 4 4 万元，超提8 7 9 9 。二是隐藏潜在兑付危机。农村社会养老保险启动初期，正值 高利率政策执行时期，不少经办机构对金融政策调整和银行利率流动认识不足， 为吸引农民参保，自作主张，按1 2 的年复利向参保人承诺个人账户计息标准， 并写在个人交费证上。然而，现行银行存款和国家债券均为单利法计息，且计息 标准一降再降，基金增值压力和兑付亏损日益增大。三是违规运营，违规动用、 挤占、挪用农保基金现象严重。截至2 0 0 1 年6 月，湖南省农保经办机构违反基金 只能存银行、购国债的规定，投入非银行金融机构运营的基金总额达8 5 4 3 2 4 万 元，占基金总额的1 7 8 5 ；违规动用的基金总额为6 3 7 l7 4 万元，占基金总额的 1 33 ，其中经办机构挤占挪用基金1 2 0 5 3 6 万元，占基金总额的2 5 ；农保基 金运营管理管理违规行为的有7 2 个县( 市、区) ，占开展农保工作的县( 市、区) 总数的6 37 ；违规风险基金总数己占总数的3 1 1 5 【4 】。 5 保障水平太低，难以保障农村老年人的“基本生活”。现行方案设计 了从2 元到2 0 元不等的l o 个档次的月缴费标准，而农民大多数选择的都是较低 缴费档次投保，领到的养老金年均不到百元，这对于广大农民的养老需求来说是 杯水车薪。 6 方案层次较低，权威性不够，实施中容易变形。根据行政法上的分类， 方案属于部门规章，没有上升到法律层次，再加上政策缺少连贯性，因此在 具体实施中就带有随意性，这就影响到了其实施效果。尤其是1 9 9 8 年政府机构改 革，农村社会养老保险由民政部门移交劳动与社会保障部，改变了原有农村社会 养老保险的管理体制。在这个过程中，各部门出于部门利益，导致农保工作中断， 连应该发放的养老金都不能正常发放，结果是农民自己存入的养老金还不能按时 获取，这项制度的社会效益可想而知。 7 没有考虑到我国的现实国情。社会养老保险制度是一项利民制度，但如果 考虑不周全就容易适得其反。众所周知，我国东中西发展不平衡，城市和农村发 展不平衡，同一省市农村发展不平衡。因为如此多的不平衡，所以我们在进行制 度设计的时候应该具体情况具体分析，充分考虑渐进式推进。试想如果当地农村 的温饱问题都没有解决，他们会热情地支持养老保险吗? 另外，个别地方在保费 筹集过程中采取“一刀切”办法，违背自愿性原则，强制性收取保费，引起农民 反感，由此带来了一些社会问题。 我国农 j 社会养老保险制度构建 2 2 2 其他因素 1 家庭养老方式的惯性作用。从历史上看，我国几千年来一直传承“孝”文 化，以家庭为养老的基本保障。广大农村家庭已经视这种养老方式为当然，“养儿 防老”思想正是这种养老方式的具体体现。因此，要想在短期内改变家庭养老现 状本身有其难度。 2 土地保障的硬性作用。反对建立农村社会养老保险制度的学者认为：农民 拥有土地，这就是他们养老的物质载体，传统上我们也一直是靠土地来保障农民 的老年生活的。事实上也是如此，土地在农民的生活中担负了双重功能：经济功 能和社会功能。在经济功能上，土地是一种生产要素，是农业生产最主要的生产 资料；在社会功能上，土地则是农村人口的生活保障。 3 政府宣传不到位，政府和农民缺乏沟通。在农村社会养老保险制度实行过 程中，由于政府的工作不够细致，农民对政策实旄的细则缺乏清楚认识，对政策 的稳定性缺乏信心，对政策效果缺乏良好预期，影响了制度的实旖效果。根据巫 俏冰先生对京郊农民的调查，京郊农民未能积极投保，原因在于农民的真实想法 没有被相关执行机构或政府所了解，无论是自上而下的信息传递还是自下而上的 信息反馈都没有一个畅通的渠道，政策执行与制度运行成为两个相对独立的过程， 参与政策的两个群体政府与农民都浮于制度之上，相互之间缺乏沟通，其结 果，农民难以洞悉政府的本意，不敢贸然接受政策，而政府也难以把握农民的态 度，不便及时调整政策，由此造成政策的上推下行之间不能契合，政府与农民的 互动不能发生，从而直接影响了政策效果【5 】。 第3 章我国农村社会养老保险制度建立的 必要性和可行性 3 1 我国农村社会养老保险制度建立的必要性 3ll 建立农村社会养老保险制度是政府责任 1 西方政府责任的理论依据 ( 1 ) 社会保障中的政府责任来源于近代以来国家责任的转变。在1 7 世纪的 时候，欧洲由传统社会迈入，近代社会，而国家形态也从封建国家转变为近代国 家。近代国家形态的基本理念就是强调国家权力来源于公民的权利。每个公民将 一部分权利让渡出去组成国家权力，以保护公民的公共安全，而国家绝对不得干 涉公民个人的自由权，这种国家所充当的角色是“守夜人”，因而被称为“夜警国 家”。与这种国家形态相应的政府形式是“有限政府”，政府正当的管理职能应当 被严格局限于保护公民那些基本的自然平等权利和维护社会秩序，其他公益领域 应当让民问本着“志愿者原则”与“自由原则”实行自治【6 j 。如果政府超越_ ，整 个范围，一定会受到人民的反对。毕竟社会对政府的支持是有限的，政府不可能 得到社会绝对的服从和支持l “。既然政府能力是有限的，那么政府应将其行动控 制在其能力范围之内，以免好心做坏事p i 。但是，到1 9 世纪末2 0 世纪初的时候， 自由资本主义开始走向垄断资本主义，社会分化加刷，失业人口增多，财富越来 越集中于少数人的手中。这就要求国家改往日的被动角色，去积极地干涉社会 各方面，以保护社会弱者的“生存权”，达到社会公正，这种国家被赋予了“保姆” 的使命，称为“社会国家”。与此相应的政府形式被称为“责任政府”，要求政廊 通过行政权的运用广泛地干预社会，为他们提供就业、培训、住房、医疗机构、 养老金等等。在这种背景下，产生了制度化的社会保障制度，其标志就是德国1 9 世纪8 0 年代颁布的一系列的社会保险法令。“社会保险制度作为一种强制性、规 范化的社会政策，已不再是统治者对被统治青的恩赐与怜悯，而是国家和社会的 一项应尽职责”归】。随着这一项制度的成功实旌，国家对公民基本生存权的保障 责任和公民在无法维持基本生活时享有获取帮助的权利逐渐被国民所接受，并且 其他一些国家也受此影响而纷纷仿效。如英国，通过历届政府的努力，数次提高 保障水平、增加保障项目不断完善，壤终形成了闻名于世的“福利国家”n ( 2 ) 社会保障中的政府责任来源于社会保障制度对社会、经济的积极作用。 由于市场机制的内在缺陷不可避免，所带来的收入分配差距拉大不仅因为有效需 求不足而对经济造成损害，同时也聚集了潜在的社会风险，到达一定临界点时， 求不足而对经济造成损害，同时也聚集了潜在的社会风险，到选一定l 临界点时t 我国农村社会养老保险制度构建 就可能引发大规模的社会危机。典型例子就是1 9 2 9 年开始的大规模的经济危机使 社会风险骤然增加，美国在此背景下实施“新政”，建立起了全面的社会保障制度 以缓解经济和社会危机，最终成功地避免了社会解体，迅速恢复了经济。而英国 在一战后就逐渐建立了社会保障体系，凯恩斯在1 9 4 1 年1 月即著文要求政府将社 会保障和充分就业作为战后重建的主要目标【”1 ，英国政府高度重视社会保障事 业，从而二战后在较短时间内就迅速恢复了生产。弹丸之地的新加坡因为通过中 央公积金制度不仅解决了养老、住房、医疗问题，而且庞大的基金积累大大增加 了政府的宏观调控能力而受到世人称赞。如今，社会保障己被誉为调节经济的“自 动稳定器”，成为政府利用财政投资宏观调控园民经济的重要手段之一。 ( 3 ) 政府责任来源于社会保障制度对政府作用的需求。从社会保障的运作机 制来说，无非是政府通过税费等各种手段聚集全社会的力量来帮助部分的遭受风 险的人群。由于个人面临的风险不同、大小不一，承受风险的能力也有差别，在 社会保障中每个人实际享受到的权利和所尽义务不定完全对应，因此会出现面 临风险小，自身能力强的部分人群“逃出”制度的倾向，所以只有政府通过强制 力建立社会保障制度，才能把个人风险在全社会中分散以均衡分担，保障个人不 会无法消化所遇到的风险而陷入生活困境。同时政府介入社会保障领域可以在某 些方面降低成本，并有利于抵御金融风险给社会保障基金带来的危机【l ”。 2 我国政府责任的理论依据 随着市场经济的深入发展，计划经济逐渐退出历史舞台，过去那种大而全式 的全方位的保障越来越不适合我国国情。在借鉴西方成熟市场经济国家的管理经 验的基础上，我国政府逐渐由全能型政府向有限政府转变，强调市场配置资源的 基础性作用，政府干预经济变得有章可循，只局限于有限的几个领域。基于社会 保障对公平的追求，以及对社会经济生活的“稳定器”作用，我国政府应该加大 对社会养老保险的干预。 ( 1 ) 建立农村社会养老保险制度是政府执行党的决定和法律规定的重要体 现。党的“十六大”报告明确指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障 体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”，“有条件的地方，探索建立农村 养老、医疗保险和最低生活保障制度”。中华人民共和国宪法第四十五条第一 款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有献国 家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需的社会保险、 社会救济和医疗卫生事业。”2 0 0 4 年3 月第四次宪法修正案，宪法第十四条增加 一款，作为第四款即“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。这 当然包括了农村社会养老保险制度，宪法并没有做出城市和农村的划分，我们 不能再忽视农民的利益诉求了。 ( 2 ) 保障民生是政府的当然责任，也是政府赖以存在的基础。第一，有限政 l o 府的作用领域决定了政府在社会保险上的关注；第二，社会保险是在政府的主持 或主导下进行的，特别是在一国社会保险制度创立初期，没有政府的参与和主导， 社会保险也只能是一种商业保险或民间互助形式；第三，农村贫困地区农民的经 济条件决定农民还没有社会保险的自我缴费能力，想通过老方案的方式建立所谓 的“农民社会保险制度”只能是一种“保富不保贫”的保障机制，该机制使穷人 的绝对福利状况没有改进，而相对福利状况却降低，这与国民的基本生存保障权 相违背；第四，农民社会养老保险制度的建立一定要与农村的金融支持、政府对 农业生产技术水利建设的财政投入、政府对农村的税收支持以及农村土地制度改 革完善的政策思维相统一i l ”，只有政府才能有效整合各方面的资源，与农村社会 养老保险制度相配套。 ( 3 ) 我国政府偿还历史责任的重要体现。第，建国以来，我国政府一直坚 持“以牺牲农业为代价发展工业、以牺牲农民为代价保障市民”的政策取向，这 在当时的历史条件下是必须的，现在则不可取。政府通过这一政策，构建了城乡 二元结构，城乡之间的差距也由建国初的不明显到现在的几倍差、十几倍差，这 是我们今天应该反思的。“从全国社会保障费用支出的情况来看，占总人口8 0 的农民，只享有社会保障支出的1 0 左右，而占总人口的2 0 的城市居民，却占 到社会保障费用的9 0 。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的2 0 倍以 上【1 3 】。第二，由于国家的城市取向，农村的人才和各种自然资源被源源不断地输 往城市，导致农村的发展越来越滞后。除此之外，在农业用地转为非农业用地的 过程中，按现行的先由国家征收再由国家出让的制度，在土地出让收入与土地征 用补偿支出之间存在差额，据估计，2 0 年来这种茬额的总额达2 0 0 0 0 亿之巨i l ”。 在建设社会主义和谐社会的今天，政府提出了工业反哺农业的政策，这是值得欣 喜的，但不能仅仅停留在口号上，要落实在实践上，具体来说，农村的社会养老 保险事关农民切身利益，应该加快建立起来。 ( 4 ) 政府应当承担农村计划生育政策的责任。中华人民共和国人口与计划 生育法第二十四条规定：“国家建立、健全基本养老保障、基本医疗保险、生育 保险和社会例行的社会保障制度，促进计划生育。国家鼓励保险公司举办有利于 计划生育的保险项目。有条件的地方可以根据政府引导、农民自愿的原则，在农 村实行多种形式的养老保障方法。”因此，为农村计划生育户建立相应的社会保障 制度，应当成为国家实施计划生育这一基本国策本身的重要内容，否则计划生育 制度将不会得到很好的贯彻执行。2 0 2 0 年以后，中国农村将会有大批的计划生育 夫妇进入老年，如果其养老仍未获得制度性保障，就很可能成为引发中国老龄危 机的“导火索”。因此，解决农村计划生育夫妇养老问题应该是政府防范老龄危机 政策的重中之重。据预测，到2 0 2 0 年赡养率将增加5 0 ，要满足赡养率提高的 需要，就必须将社会养老支出占g d p 的比例增加5 到7 。在某种意义上讲， 国家计划生育政策是对农民养老资源的一种制度性剥夺，因此，国家必须对农村 计划生育夫妇社会养老的经济保障做出制度性安排。建立农村社会养老保障制度 本来就应该是中国实行计划生育政策的社会成本的重要组成部分。私人承担的计 划生育社会成本的补偿和“人口红利”的再分配必须并只能由政府负责进行，因 为个人是无法向其他受益者直接要求补偿的。实际上，当人们履行了国家的计划 生育政策规定的义务时，就已经与国家形成了养老的委托代理关系，计划生育夫 妇放弃了孩子的养老保障之时，就将该责任托付给了政府。如果政府不担负起建 立农村社会养老保障制度的责任，实际上就是把计划生育的这部分社会成本全部 转嫁给了计划生育夫妇。如果中国农村出现老年计划生育夫妇群体性贫困，那就 是中国入口控制和计划生育政策的失败i l ”。 3 ，1 2 社会保障是公民的基本权利 社会保障作为法律概念，最早出现在美国1 9 3 5 年的社会保障法中。各国 对社会保障概念的理解有很大差异，英国认为社会保障是代表社会进步的可理解 的政策的一个组成部分，其目标被界定为消除贫困，其可概括为国民在失业、疾 病、伤害、老年以及家庭收入锐减、生活贫困时予以生活保障【”】。我国在第七个 五年计划中开始使用“社会保障”一词。在我国，社会保障是国家通过法律对社会 成员在生、老、病、死、伤、残、丧失劳动力或因自然灾害面临生活困难时给予物 质帮助，以此来保障每个公民的基本生活需要的制度。它的特征有：( 1 ) 社会保 障的根本目的在于保障社会成员的基本生存条件。( 2 ) 社会保障的对象是该社会 的全体社会成员。( 3 ) 社会保障器国家通过立法建立和实施的。( 4 ) 社会保障在 维护社会稳定中促进社会发展。社会保障被公认为社会安全网或社会稳定器。社 会保障是一项公平保障制度。社会保障基金的分配虽然不可能绝对平均，但社会 成员在享受社会保障机会和权利上带有较大的机会均等利益均享的特征。凡是生 存发生困难的社会成员，都可以均等地获得社会保障的机会和权利，而且每个社 会成员从社会保障中获得的物质帮助是基本均等的n ”。由此可见，作为社会保障内 容之一的社会保险应该是覆盖全民的，而社会养老保险作为社会保险的一种，当然 应该覆盖农民，所以在农村建立农村社会养老保险是社会保障制度本身的要求。 现代社会保障不再是一种随意的可有可无的行为，而是一种社会权利。它建 立在社会发展进步和社会公平的基础之上，是基于人们对平等、幸福、和谐生活 的追求和保障全体国民共享经济社会发展成果的正义举措。国家用法律规定接受 保障是社会成员应享有的权利，并且要尊重受保人的人格尊严。因此，与历史上 的慈善事业不同，现代社会保障有了全新的意义与特质：社会保障不仅是国家和 社会的一项职责，更是公民的应获得的一种权利，这种权利对于每个人都是均等 的【”】。今天有人仍然把社会保障看作国家的赐予，一种“福利”，而不是作为现 硕上学位论文 代社会一国公民所具有的“天赋权利”。，对于农村的社会养老保险，则充满了更多 的质疑和排斥，除去认为国家财力根本没有达到在全社会实现社会养老保险，现 在提供农村社会养老保险只是超越中国现在发展阶段的空想，并且只会耗尽国家 的宝贵财力却于事无补。很多人认为农民所拥有的土地和农村世代相传的家庭养 老的传统可以使得他们至少在现阶段不必享受社会保障这个“奢侈品”。这种想法 把人当然地分为了两种：城市人、农村人，而且人为地把他们看作是不平等的， 这是一种极端的歧视。政府是代表全民的，而不只是代表市民，其本身就缺乏合 法性和合理性。在建设和谐社会的今天，没有农民的养老保障是不可能有农村的 和谐的，更谈不上城市和农村的和谐。我们应该把目光放长远，而不只是局限于 眼前。另外，我们要知道“社会福利发展的历史就是从慈悲到正义之路。慈悲是 善心是情