（法学专业论文）我国食品安全监管制度研究.pdf

学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者： 旃莉 日期：捌2 年二月西日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者： 囊产雨 日期：2 0 l z * a - 月 摘要 摘要 食品的质量，决定了人们的生活质量。近年来，食品安全问题已然衍变成 全球各国人民关注的共同话题。而我国是人口大国，食品加工业是我国重要的 支柱产业，食品安全关系着我国的发展命脉。随着市场经济的快速发展，企业 自律、市场的自我调节能力出现问题。苏丹红鸭蛋、醋酸和色素勾兑的醋、地 沟油、漂白粉“美容”的毒豆芽、农药盐等一系列食品安全丑闻，让人目不暇 接。这促使百姓对食品安全话题愈发敏感，同时也愈发关注政府如何处理频发 的食品安全问题。食品安全事件的不断出现，昭示着我国的食品安全领域正面 临着市场失灵和政府监管不力同时并存的窘迫局面。这背后隐藏的就是食品安 全法律责任体系不健全、食品生产经营者的失德、政府监管部门的执法不力等 问题。要改善中国食品安全现状，保证食品安全，就必须通过重构食品安全法律 责任体系，健全法律责任，加强公众参与等一系列措施完善我国的食品安全监 管制度。笔者立足于前人的研究成果，搜集了国外先进食品安全监管制度的文献 资料。在行政法学的视野下，使用实证分析法、比较分析法、价值分析法等法 学方法，分析我国频发食品安全事件的原因，研究探讨适合我国发展的食品安 全监管制度。 本文共分为五个部分。第一部分前言。主要探讨食品安全监管制度的研究 背景和意义。第二部分是对食品安全监管理论的简要概述。第三部分是对我国 食品安全监管制度的现状进行研究分析。第四部分通过对国外食品安全监管制 度的比较研究，找出完善我国食品安全监管制度的办法。第五部分提出进一步 完善我国食品安全监管制度的建议。希望本文写作在理论研究和实践应用上都 能对完善我国食品安全监管制度有一定帮助。 关键词：食品安全市场失灵食品安全监管制度 a b s t r a c t a b s t r a c t t h eq u a l i t yo f 南o dd e t e r m i n e st h eq u a l i t yo fo u r1 i r e i nr e c e n ty e a r s f o o d s a f e t yi s s u e sh a sb e c o m eat o p i co fm u t u a lc o n c e r nt ot h ep e o p l e so ft h ec o u n t r i e s a r o u n dt h ew o r l d c h i n ai sac o u n t r yw i t hal a r g ep o p u l a t i o n ，t h ef o o dp r o c e s s i n g i n d u s t r yi sa l li m p o r t a n tp i l l a ri n d u s t r y , f o o ds a f e t yi sr e l a t e dw i t ht h ed e v e l o p m e n t o fo u rc o u n t r y1 i f e b l o o d w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fm a r k ae c o n o m y , e n t e r p r i s e s e l f - d i s c i p l i n e ，m a r k e ts e l f - r e g u l a t i o np r o b l e m s t o n yr e dd u e la c e t i ca c i da n d p i g m e n tb l e n d e dv i n e g a r , d r a i n a g eo i l ，b l e a c h i n gp o w d e r ”c o s m e t i c p o i s o n o u sb e a n s p r o u t s ，p e s t i c i d es a l ta n das e r i e so ff o o ds a f e t ys c a n d a l s ，p e o p l eo v e r w h e l m e d t l i s h a sp r o m p t e dp e o p l ei n c r e a s i n g l ys e n s i t i v et of o o ds a f e t yt o p i c s ，a l s oi n c r e a s i n g l y c o n c e r n e da b o u th o wt od e a lw i t hf r e q u e n tf o o ds a f e t yi s s u e s e m e r g i n gf o o ds a f e t y i n c i d e n t s ，c l e a rt h ef i e l do ff o o ds a f e t yi nc h i n ai sf a c i n gas i t u a t i o no fm a r k e tf a i l u r e a n dg o v e r n m e n tf a i l u r et oc o e x i s t b e h i n di ti st h el e g a ll i a b i l i t ys y s t e mo ff o o d s a f e t yi sn o tp e r f e c t , f o o dp r o d u c t i o no p e r a t o r st oi m m o r a l i t y , g o v e r n m e n tr e g u l a t o r y e n f o r c e m e n ti s s u e s t oi m p r o v et h ec u r r e n ts i t u a t i o no fc h i n e s ef o o ds a f e t y ，t o e n s u r ef o o ds a f e t y ，i tm u s tb et h r o u g ht h er e c o n s t r u c t i o no ft h el e g a ll i a b i l i t ys y s t e m o ff o o ds a f e t y , p e r f e c tl e g a ll i a b i l i t y , s t r e n g t h e n i n gp u b l i cp a r t i c i p a t i o na n das e r i e s o fm e a s u r e st oi m p r o v ec h i n a sf o o ds a f e t yr e g u l a t o r ys y s t e m i nt h i sp a p e r , t h e a u t h o rb a s e do nt h er e s u l t so f p r e v i o u ss t u d i e s ，c o l l e c t e dt h el i t e r a t u r eo ff o r e i g na d v a n c e d f o o ds a f e t yr e g u l a t o r yr e g i m e ，i nt i l ep e r s p e c t i v eo fa d m i n i s t r a t i v el a w t h eu s eo f e m p i r i c a la n a l y s i s , c o m p a r a t i v ea n a l y s i s ，v a l u ea n a l y s i sm e t h o d ，a n a l y z et h er e a s o n s f o rc h i n a sf r e q u e n tf o o ds a f e t yi n c i d e n t s ，t r i e dt os e e kf o ro u rc o u n t r yt od e v e l o p a n dp e r f e c tt h ef o o ds a f e t ys u p e r v i s i o ns y s t e m t l l i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s t h ef i r s tp a r ti st h ei n t r o d u c t i o n t h em a i n r e s e a r c hb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo ft h ef o o ds a f e t yr e g u l a t o r ys y s t e m t h e s e c o n dp a r ti sab r i e fo v e r v i e wo ft h et h e o r yo ff o o ds a f e t yr e g u l a t o r y t h et h i r d p a r t i st h ea n a l y s i so ft h es t a t u sq u oo fc h i n a sf o o ds a f e t yr e g u l a t o r ys y s t e m t h ef o u r t h p a r to ft h ef o r e i g nf o o ds a f e t yr e g u l a t o r ys y s t e mc o m p a r i s o nr e s e a r c h ，f i n do u tt h e i m p r o v e m e n to fc h i n a sf o o ds a f e t yr e g u l a t o r ys y s t e ma p p r o a c h t h ef i 触p a r t p r e s e n t sf u r t h e ri m p r o v ec h i n a sf o o ds a f e t yr e g u l a t o r ys y s t e mr e c o m m e n d a t i o n s i h o p et h i sa r t i c l ec a nh e l pt oi m p r o v ec h i n a sf o o ds a f e t yr e g u l a t o r ys y s t e mi nt h e t h e o r e t i c a ls t u d ya n dp r a c t i c a la p p l i c a t i o n k e yw o r d s ：f o o ds a f e t y , m a r k e tf a i l u r e ，f o o ds a f e t yr e g u l a t i o ns y s t e m i i 目录 目录 摘要i a b s t r a c t i i 1 前言11 日u 舌 1 1 研究背景1 1 2 研究意义2 1 3 文献综述3 1 3 i 国内研究现状3 1 3 2 国外研究现状4 2 食品安全监管的一般理论5 2 1 食品安全的涵义5 2 2 食品安全监管的涵义5 3 我国食品安全监管制度的现状6 3 1 我国食品安全监管制度的主要内容6 3 2 我国食品安全监管制度的实践层面6 3 3 我国食品安全监管制度的不足9 3 3 1 法制不健全问题凸显9 3 3 2 监管部门权责不清问题严重1 0 3 3 3 食品监管执法人员素质不高1 1 3 3 4 食品安全信息不对称造成社会不稳1 l 3 3 5 食品风险预警体系和召回制度不健全1 2 4 国外食品安全监管制度的考察1 3 目录 4 1 发达国家的食品安全监管制度1 3 4 1 1 美国1 3 4 1 2 法国1 4 4 1 3 英国1 6 4 1 4 德国1 7 4 1 5 日本1 8 4 1 6 俄罗斯1 9 4 1 7 加拿大2 0 4 2 国外考察的启示2 0 5 完善我国食品安全监管制度的建议2 2 5 1 填补食品监管法律漏洞2 2 5 2 明确落实相关法律责任2 3 5 3 实行高效的全过程监管2 6 5 4 构建信息共享数据库2 6 5 5 加强公众参与的外部监督2 7 5 6 制定详细的食品安全标准2 8 5 7 完善食品风险预警体系和问题食品召回制度2 9 结语3 1二丰了f 口 ) 上 参考文献3 2 个人简历及在校期间发表的学术论文3 4 致谢3 5 i v 1 前言 1 前言 1 1 研究背景 在食品安全领域，最初的管理依赖于企业的自律和市场的自我调节。食品 加工企业生产出质优安全的食品是赢得消费者的认可，确保企业长盛不衰的关 键所在。然而，市场调节自发性、滞后型和盲目性的缺点随着市场经济的发展 不断凸显出来，这需要国家进行必要的宏观调控，进而保证市场健康有序的发 展。食品生产经营企业是市场经济中自主经营、自负盈亏的独立个体，随着市 场经济的迅猛发展，人们对优越的物质生活愈发疯狂地项礼膜拜，为了追求利 润的最大化，很多食品生产经营者已经忘记自身承担的社会责任，逾越社会道 德和商业伦理底线，甚至踏进法律所规制的禁地，其实施一些不道德行为时已 经完全不考虑该行为的性质以及所造成的社会后果。食品生产经营者是市场经 济中食品安全信息的掌控者，当他们疯狂地追求市场利益最大化时，就会忘记 社会道德责任，以虚假广告的方式进行宣传，误导消费者购买其生产经营的质 量不过关食品。一些生产经营者甚至不道德的将可能存在安全隐患的假冒伪劣 产品推销给顾客，而此时对于缺乏食品安全信息的消费者来说，他们在选择食 品时却无法做出正确的判断。1 9 7 0 年，阿克洛夫g e o r g ea r t h u ra k e r l o f 在其 柠檬市场：性能的不确定性和市场机制论文中阐述的信息不对称理论，即 当卖方市场拥有的商品质量信息多于买方市场时，就会导致伪劣产品将优质产 品驱逐出局，产生柠檬市场( 次品市场) ，市场上的商品质量呈现持续下降态势。 这种情况严重扰乱了市场机制的正常运转，最终导致食品安全问题频发，市场 秩序的混乱。食品安全是民生之本，然而由于企业自律和市场的自我调节无法 保证食品安全，因此国家必须加强食品安全领域的宏观调控。科斯定理也认为， 当市场不能促进效率和公平，就需要政府对市场进行规制。因此需要通过政府 宏观调控这只“有形的手 ，帮助食品加工业健康发展。 近年来，不断发生的食品安全事件已经深深刺痛了百姓脆弱的中枢神经，扰 乱了正常的社会秩序，这些促使中国政府开始采取措施整治食品安全领域，强调 加强政府的监管职责。根据公共选择理论学派的观点：政府监管会与市场的自我 调节一样都会出现失灵的状况。通过分析近年来一系列曝光的食品安全事件名 单发现了一个奇怪的现象：食品安全事件甚至没有一次是政府监管部门自己主 1 前言 动曝光的，几乎都是在媒体舆论先行曝光后，政府监管部门迫于舆论的压力， 才被动地对食品安全事件进行调查，政府监管部门对食品的事前监管方面基本 完全失效。随着近年我国食品安全问题的升级，2 0 0 9 年全国人大常委会制定通 过了中华人民共和国食品安全法，这在一定程度上改善了原有的食品安全监 管制度，一定程度上缓解了因食品安全问题引发的社会矛盾，但是由于制度问 题没有得到根本治愈，我国的食品安全现状仍然让人心忧。我国当前沿用的仍 是多部门、分段监管模式，使食品安全监管部门之间各自为政，缺乏团队协作 意识，进而导致了食品生产经营单位行政审批许可、监管动态、市场主体准入 ，等食品安全监管信息不能共享，造成各部门要么重复执法，增加行政成本；要 么无人监管，造成食品安全监管“真空地带”的出现。这种多部门的分段监管 模式，造成了行政监管资源的分散和浪费，无法使监管资源发挥其应有的效能。 由于我国食品安全监管制度的不健全，地方保护、监管不力的现象时有发生。 现行的食品安全监管模式也造成了食品安全监管部门开展工作时重视职权、忽 视责任，重视权力、忽视权利，重视管理、轻视服务，重视局部、轻视全局的怪 现象发生。 虽然刑法修正案八加大了对食品安全犯罪的惩罚力度，食品安全犯罪 最高可以判处死刑，表明了中国政府打击食品安全犯罪的决心。但刑罚像一把 悬在食品生产、经营者头上的“达摩克利斯之剑 ，是不能广泛介入百姓生活的。 由于司法权和行政权各自管理不同的领域，刑罚与行政处罚又存在本质的差别， 食品安全的监管工作理应由行政执法机关负责，这也是保障人权，人性化发展 的需要。 随着经济全球化发展的加剧，食品安全问题显然已跨出地域范围，成为一 个国际性问题。食品安全密切关系着人类的生命健康，关系着一国食品加工业 的发展，关系着国民素质的提高，关系着国家的稳定与社会的发展等重大问题， 因此为保证食品安全，解决这一重要的民生问题是一国谋求长久发展的必然举 措。而针对我国当前不健全的食品安全监管制度造成频发食品安全事件的现 状，积极探索制度化、常态化的长效监管机制具有重要意义。 1 2 研究意义 食品安全监管是一个复杂的系统，该系统涉及法学、政治学、社会管理学 2 1 前言 等多个学科，本文重点从行政法学角度出发，综合运用经济学、政治学、社会 管理学等相关学科的知识，运用实证分析法、价值分析法、比较分析法等法学 方法，结合本国实际把我国多年来发生的食品安全事件进行集中分析、认真考 量，找出食品安全监管存在的现实纰漏，并借鉴中外优秀的食品安全监管经验， 着力从食品安全监管主体、监管制度、监管责任等多方面，期望探索出完善我 国食品安全监管制度的方法，同时期待能够推动行政法学关于食品安全监管制 度理论研究的进一步发展。 由于食品安全问题关系到百姓的健康、社会的发展、国家的稳定，其已成 为影响国家公共安全的首要危险因素。美国学者科恩( c o h e n ，1 9 8 3 ) 认为当突 发食品安全风险时，消费者很可能出现群体无意识以及不理智的举动，从而引 发社会动荡。乜1 食品安全监管问题已然成为一项重要的民生工程，它需要政府 监管部门履行全心全意为人民服务的执政理念，确保食品安全监管职能全面到 位，保证食品安全。研究食品安全监管问题有利于转变政府职能，改进我国食 品安全监管现状，维护社会稳定，对我国构建社会主义和谐社会具有重大现实 意义。 1 3 文献综述 1 3 1 国内研究现状 我国有关食品安全的研究起步较晚，早年多是从医药卫生、生物科学视角进 行研究。随着近年来食品安全事件的频繁发生，政府的高度重视，行政法视角 下食品安全监管制度的研究近年逐渐兴起，由于起步晚，目前对该问题的研究 还不够全面。 陈小俊在其论文由阜阳劣质奶粉事件谈加强食品安全监管的建议中， 以阜阳劣质奶粉事件为研究基点，提出了关于加强食品安全监管的对策。陆琪 琪在其学位论文地方政府的食品安全管理体系研究中，从地方政府作为监 管主体的角度研究食品安全问题，提出了加强地方政府对食品安全监管的建议。 李伟在我国食品安全的政府监管研究中，先行分析了我国现行食品安全监 管体制的合理之处，然后提出进一步完善我国食品安全监管的改革措施。徐黎 虹在食品安全法律规制研究中，通过分析我国食品安全法律规制的缺陷， 提出本文研究的主要目的，即完善我国食品安全法律法规。曹镇在我国食品 3 1 前言 安全存在的问题及监管模式研究中，总结了我国近年发生的食品安全事件并 分析其产生的原因，重点剖析政府监管不力问题，通过与国外发达国家食品安全 监管模式的比较，提出我国加强食品监管的做法。何妮娜在我国食品安全政 府管制研究中，系统地对我国食品安全政府管制进行理论研究，通过分析我 国食品安全监管现状，并总结概括了欧美发达国家食品安全管制模式，提出可 供我国政府借鉴的优秀经验。 1 3 2 国外研究现状 为了实现对食品安全领域的有效管理，确保食品安全，维护消费者利益，促 进社会发展，西方发达国家很早对食品安全问题就有研究，各国在食品安全管理 上将法律、经济、行政等各种手段有效结合，多角度研究食品安全问题，旨在 研究出最合理的食品安全监管制度。 例如，d e w a a l ，c ( 2 0 0 3 ) 从食品控制体系的监管主体进行分析，指出建立 单一食品安全监管部门有利于资源的优化配置，从而构建更加合理的食品安全 监管体系。a d r i e ，j ( 2 0 0 5 ) 研究认为，足够的透明性是确保食品安全控制体 系发挥作用的关键。r o l f ，m ( 2 0 0 7 ) 通过对欧洲未来食物链发展远景的比较分 析，总结认为技术上、行政上、社会发展的不确定性最有可能对食物链造成影 响。h e n s o n ( 2 0 0 1 ) 认为，食品生产者不仅受食品安全规制而提供安全食品，同 时更受市场的影响，可以通过提高企业在消费者中的口碑，使企业因此得到利 益，进而激发食品生产经营者提供安全食品的积极性。美国学者t i m o t h y m u a m m o n d s ( 2 0 0 4 ) 认为食品安全监管机构的合并成本偏高，可以通过加强资金 和权力的支持来解决食品安全问题。 3 1 以上是对国内外学者关于食品安全监管问题的研究所做的简要论述，学者 们基本从宏观角度描绘出食品安全监管的全景模式，但食品安全监管是一个多 层次的综合系统，需要研究出具有可操作性的监管手段才能保证食品加工业正 常有序的发展。比较发达国家的监管措施，借鉴它们切实可行的优秀经验，对 我国食品监管问题的研究具有重要意义。 4 2 食品安全监管的一般理论 2 食品安全监管的一般理论 埃德加博登海默( e d g a rb o d e n h e i m e r ) 认为，解决法律问题的必备工具就 是必须具有明确的概念，没有明确的概念就无法理性思考、研究法律问题，也 无法使他人准确理解该法律制度的意义。所以，我们需要厘清两个概念：食品 安全、食品安全监管。 2 1 食品安全的涵义 国际社会对于食品安全所达成的一个基本共识就是：食品安全涵盖食品的 质量、营养、卫生等多方面内容。食品安全，要求在食品原材料的种植( 养殖) 环节、成品食品的生产加工、销售、消费等众多环节都能确保该食品符合卫生 标准，能够安全食用。 笔者认为，食品卫生、富有营养是当今食品安全的通用标准。食品卫生是 指在食品生产、销售的整个环节，所采取保证食品完好有益的一切措施。在食 品安全中，食品卫生是其最低层次的要求，它要求食品中不能含有任何可能对 人体健康造成损害的有害物质。随着社会的进步，人们不满足于食品仅符合卫 生标准，还要求食品符合营养标准，因此营养安全也日渐被人们重视。营养安 全指该食品中含有国家规定的均衡足够的供人体生长发育的营养元素。其中各 种维生素、纤维素、糖类、蛋白质等都是人体所需的营养元素。 2 2 食品安全监管的涵义 食品安全监管指国家食品监管职能部门通过实施市场准入制度等手段，加 强对食品加工、流通环节的监督管理，确保食品安全。n 3 在实践中，国家职能 部门对食品日常的检验检测和执法行为就是履行食品安全监管职能的表现。在 食品安全监管中，我们需要明确作为监管主体的国家职能部门实施的监管行为 是否有法律依据，其是否履行应尽的监管职责，以及其监管行为是否起到保证 食品安全的作用。 5 3 我国食品安全监管制度的现状 3 我国食品安全监管制度的现状 3 1 我国食品安全监管制度的主要内容 2 0 0 9 年，我国政府为了遏制食品安全领域的恶性发展，新的食品安全法 就此诞生，规定国务院成立一个新的机构食品安全委员会，它负责监督各 个食品监管行政职能部门的工作情况，委员会通过对国内外食品安全的风险研 究，安排部署下一阶段的工作任务。同时规定食品安全综合协调职责由国务院卫 生部承担。依据食品安全法和国务院的规定，食品的进出口检验检疫工作以及 对各食品加工企业进行生产监督的管理工作由国务院质量监督检验检疫部门负 责，当食品出厂流向市场销售时则由国务院工商行政管理部门负责监督管理， 国务院食品药品监督管理部门负责监督管理含有生物化学成分的各种食品药品 的安全情况。在地方，县级以上人民政府依据食品安全法和国务院的相关 规定对本行政区域内的食品药品监管、卫生行政、工商行政管理、质量监督等 职能部门的食品监管工作进行统一领导、协调。新的食品安全法在监管模 式上有一定改进，它构建了专门监管和综合协调监管相结合的监管模式。 3 2 我国食品安全监管制度的实践层面 当我们认真研读过新的食品安全法就会发现，整部法律条文除“附则” 以外，大篇幅强调的都是行政权力，对于食品安全的社会监督只是倡导性的提 到，而对于社会监督究竟能发挥多大效用依旧取决于行政机关。此外我们还要 注意到，卫生部门已经承担了医疗的监管工作，而且医疗又是当前的热点话题 之一，那么卫生部门是否还有足够精力监管食品安全，发挥其法律规定的应有 的效能? 新的食品安全法并没有从根本上解决食品安全监管中存在的顽疾， 它实际上依旧确立了分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管模式。这种 监管模式无法摆脱多部门联合监管的局限，人为地割裂了食品从生产到消费的 完整环节，仍然是监管信息无法共享，监管权限和职责划分不清，不同部门做 出的监管决定不一致，重复监管与监管不作为现象经常出现，深层次的监管制 度问题没有得到有效解决，食品安全事件发生的几率依旧居高不下。 先不说早些年众多的食品安全问题，仅近年来的“牛肉膏、“瘦肉精”、 “问题血燕 “有毒血旺 等食品风波，就让人应接不暇。还有一些食品安全 6 3 我国食品安全监管制度的现状 丑闻，例如，福尔马林泡过的牛百叶、含有违禁添加剂的问题馒头、有毒紫砂 煲、醋酸和色素勾兑的醋、漂白粉“美容的毒豆芽等。如今，毒奶粉、地沟 油、勾兑醋的风波还未散去，“农药盐 又堂而皇之地登上百姓餐桌。一些食 品生产加工者在加工食品时为了降低成本，使用不符合食品安全标准的假冒劣 质原料。一些生产厂家在生产儿童食品时，为了使口味独特，赢得青少年儿童 的喜爱，不惜超量使用有毒的化学原料添加剂。而我国的肉制品、农产品的问 题更是严重，例如，一些家禽养殖场为了追求高额利润，希望家禽快速成长方 便出售，就往家禽身体里注入超量的激素和抗生素，以致家禽的肉变质。为了 追求经济发展的高速度，一些工厂随意排放有毒的废水、废气也没人监管，造 成农业耕地中有毒的生物化学成分过高，以致于耕地里产出的农产品质量不符 合安全标准。还有市场上大量存在的散装食品，生产日期、保质期缺失，食品 中所含的添加剂含量不明确。试问这样的食品又怎么可能让消费者放心选用 呢? 面对食品安全领域如此混乱的局面，敢问我们的食品安全监管部门到哪里 去了? 频繁发生的食品安全事件已经使百姓对食品加工业和政府职能部门产生了 严重的信任危机，出去吃顿饭也变得战战兢兢。一些重大食品安全事件的发生， 造成一些企业随之倒闭，进而使国内的失业人口数量激增；而国内同类食品的 出口数量也会大幅下跌，进口数量随之上扬，进口食品的价格受供求影响也会 随之“走俏”身价倍翻。我国食品安全监管的不到位已经严重侵害了百姓的利 益。国家设立了专门的“食品安全委员会 ，委员会又囊括众多分管部门，可以 说是“人多力量大 了，可还是无法保障食品安全，让我国的食品安全管理部 门成了被国际社会嘲笑的对象。当今，一些执法管理部门推行选择性执法，青 睐象征性惩罚，总是抱有“大事化无 的遮丑心态，他们并没有意识到自己作 为监管者所承担的社会责任。我国的食品安全监管部门众多，但在食品安全监 管领域却经常出现“龙多不治旱 的奇怪现象，例如西安的漂白粉“美容”豆 芽事件是对这种怪现象的最好解说。对于“美容豆芽事件，市民希望相关部 门给个解释，于是就拨打质量举报热线1 2 3 6 5 ，可是质量技术监督管理部门的工 作人员却说，“美容”豆芽已经在市场上销售，进入了流通领域，此事应当由工 商局负责。而工商局的工作人员又说，豆芽属于农产品，此事应当由农业局管。 接着农业局又辩解说，消费环节的食品安全监督管理由食品药品监督管理局负 责，此事不归我们管。就这样，几个食品监督管理部门为了不承担责任就相互 7 3 我国食品安全监管制度的现状 推来推去。可以看出，食品安全领域碎片似的分段监管模式，在实践中造成了 食品安全监管行政机关在监管食品安全时如果有利益可图就相互争着监管：如 果没有利益存在就不愿意履行职责。 近年来愈演愈烈的食品安全问题，已经对百姓的生命健康造成严重侵害。 根据卫生部卫办应急发( 2 0 1 0 ) 2 5 号文件，卫生部在2 0 0 9 年总计收到2 7 1 起 食物中毒事件报告，其中有11 0 0 7 人食用假冒伪劣食品导致不同程度的食物中 毒，1 8 1 人因严重食物中毒无法救治导致死亡，并有1 3 起百人以上团体食物中 毒事件。与2 0 0 8 年的食物中毒事件的统计数据对比发现，食物中毒事件的总数 据增加了1 0 6 l ，食用劣质食品导致食物中毒的人数增加了9 8 9 ，食物中 毒无法救治导致死亡的人数增加1 1 7 3 。根据卫生部卫办应急发( 2 0 1 1 ) 2 6 号文件，卫生部在2 0 1 0 年总计收到2 2 0 起食物中毒事件报告，其中有7 3 8 3 人 食用假冒伪劣食品导致不同程度的食物中毒，1 8 4 人因食物中毒严重无法救治 导致死亡，7 起百人以上团体食物中毒事件。与2 0 0 9 年的食物中毒事件的统计 数据对比发现，食物中毒事件的总数据减少了1 8 8 2 ，食用劣质食品导致食物 中毒的人数减少了3 2 9 2 ，但食物中毒导致死亡的人数仍然增加了1 6 6 。根 据卫生部卫办应急发( 2 0 1 2 ) 1 8 号文件，卫生部在2 0 11 年总计收到1 8 9 起食 物中毒事件报告，其中有8 3 2 4 人食用假冒伪劣食品导致不同程度的食物中毒， 1 3 7 人因食物中毒严重无法救治导致死亡，9 起百人以上团体食物中毒事件，另 外还出现两起造成严重社会影响的重大食物中毒事件。与2 0 1 0 年的食物中毒事 件的统计数据对比发现，食物中毒事件的总数据减少了1 4 0 9 ，食用劣质食品 导致食物中毒的人数增加了1 2 7 5 ，食物中毒无法救治导致死亡的人数减少了 2 5 5 4 。 近几年卫生部的统计数据也能很好地说明一个问题，近年我国食品安全领 域“不痛不痒 的整顿根本没有有效改善我国的食品安全现状，没有有效降低 问题食品对我国人民生命财产的侵害。若想使我国食品安全领域呈现一片生机 勃勃的新气象，必须彻底改革我国的食品安全监管制度。中国当前将近十四亿 的人口每天消耗各类食品二百多万吨，全国四十多万家食品生产加工企业、三 百多万家食品经营主体，而小餐饮、小作坊数量更是巨大、不胜枚举，这些庞 大的数字背后，意味着我国食品安全监管工作的艰巨性。这些数字更加确定了 中国的食品安全监管工作是一场长久战役。 8 3 我国食品安全监管制度的现状 3 3 我国食品安全监管制度的不足 3 3 1 法制不健全问题凸显 在我国，政治、法律、道德责任常被传统法学派形而上学地割开，认为法 律体系中不能存在政治责任和道德责任，只能存在法律责任。笔者认为这种看 法是狭隘的、不全面的。食品安全问题的复杂性，决定了政治、法律、道德责 任都必须包含在食品安全法律责任体系中，只有将这三种责任严格地以法律的 形式加以规定，才不会使政治责任、道德责任处于尴尬地位成为没有约束力的 倡导性规范，才能有效地保证食品安全，打造责任政府，推进社会主义法治建 设的快速发展。笔者认为，必须将政治责任、法律责任、道德责任三者融为一 体，同时体现在立法之中，才有利于我国责任政府的构建，做一个负责任的大 国。虽然我国关于食品安全监督管理的法律条文也不少，但是这些法律并未形 成一个完整的法律体系，缺乏系统性、统一性和协调性。嘲由于这些法律法规 是不同部门在不同时期颁布的，分段立法的结果就是我国食品安全领域的法律 相当分散，单个法律法规的调整范围过窄，致使不能从全局角度解决问题，甚至 出现食品安全监管规定的交叉或矛盾；而对于一些重要的监管标准又处于空白 缺失的状态。现今的许多立法都只是原则性的制定了监管标准和不成体系的监 管措施，而对于如何惩治食品安全监管执法人员的失职、渎职却没有作出明确 的规定，以致于每次食品安全事件发生后就草率的对企业作出处罚，然后不了 了之，致使预期的法律效果不能得以实现。加强对食品安全的监管，需要的是 国家的统一立法与地方立法的配套支持，形成一个完整的成体系的食品安全监 管法律体系。 另外，单从我国目前的行政法来看，也存在若干不足之处。 6 1 首先，行 政诉讼法规定的行政诉讼范围过窄，它要求法院只能接受对具体行政行为提 起的诉讼。其次，司法审查经常只审查行政行为的合法性，而对该行为的合理 性基本上不审查。我国大多数法律对行政机关的权力都没有明确清晰的界定， 以致于合法性审查也显得不太真实。由于我国对行政行为的审查标准要求太低， 因此也就不能确保行政规制真正起到为食品安全领域服务的作用。再次，我国 的司法不够独立导致经常出现有利于行政机关的诉讼结果。因为地方政府掌握 9 3 我国食品安全监管制度的现状 了法院的人事任命权和财政大权，所以法院的行政诉讼判决结果倾向行政机关 也就可想而知了。这种情形也为落实食品安全监管责任增加了难度。啪 3 3 2 监管部门权责不清问题严重 我国对于食品安全监管机关的管理职能定位不准，以致于对他们的权力和 职责的划分不清，造成了食品安全监管机制运行中存在明显的职能交叉重叠、 政出多门、权责不清等问题。食品安全领域多头、分段的监督管理模式既浪费 了行政资源，有时又可能因为相关部门滥用职权扰乱了食品加工业的正常发展。 我国责任追究制度的不完善造成食品安全监管人员责任心不强、工作散漫、抱 着天天混日子的态度上班，以致于近年来重大安全事件的不断发生，进而也造 成了社会秩序的不稳定。随着社会的进步、媒体的发展、人民文化水平的提高， 越来越多的人开始呼吁，要求加强对行政机关的权力监督和责任追究，使行政 机关在享受权力的同时履行应尽的义务以及承担相对应的责任。虽然，我国近 年也在逐渐采取措施完善责任追究制度，但是完善的力度不深入，现有的大多 数的责任追究制度都过于原则，不具有可操作性。呻1 实践中，还经常出现把法 律中的相关规定做狭义理解，例如只把造成重大社会影响的严重失职行为才看 成行政不作为进行责任追究。而且我国关于行政责任追究的法律规定也非常分 散，不能形成体系；我国的行政责任追究制度在某种程度上带有浓重的人治色 彩，追究相关行政人员的责任经常是迫于公众舆论的压力而被迫进行的，过于 情绪化，这也说明我国并没有形成责任追究的长效机制。 食品安全法延续了旧的多部门分段监管模式，规定卫生部门综合协调， 各部门分段监管，这种制度造成职权交叉重叠，无法做到无缝对接，无法形成 食品监管的联动协作机制，而且在具体案件的定责上，现有的食品安全监管制 度很难将此厘清。因而极易被违法者所利用，甚至可能出现监管者与食品生产 者为了赚取更大的利益而相互勾结，进而酿成食品安全丑闻，成为诱发腐败的 温床。在我国现行的食品安全分段监管模式中，即农产品由农业部门负责监管， 然而我国相关法律规定农产品又包含若干种，分别为水产品、畜产品、粮油产 品等。可是水产品又同时是水产局的管辖范围，畜产品又属于畜牧局的监管范 围，而粮油产品又是粮食局的管理范围。对于农产品以外的食品又受多个部门 监管，例如，食品生产加工环节的监管工作由质量技术监督局负责，食品出厂 进入市场销售的监管工作又由工商行政管理部门负责。表面上看各个部门好像 1 0 3 我国食品安全监管制度的现状 分工明确，权力、职责分配合理；但是这些部门在实际运作过程中却是权责不 清，导致政出多门，监管不力，这从根本上就会制约我国食品行业的发展。例 如在实践中，质量技术监督局既可独立进行食品的卫生检验，又可自主在市场 上查处不合格的产品。此种混乱的食品安全监管权限，造成了当出现食品安全 事件需要落实责任时，各部门互相推诿扯皮。故而合理分配食品安全监管机关 的权力，明确食品安全监管执法人员的职责，是落实责任追究制度的基础。面 对混乱的食品安全监管运行机制必须理顺监管权限，加强责任追究，从而让食 品安全监管工作人员做到用权履责依法行政。 3 3 3 食品监管执法人员素质不高 我国食品安全监管执法人员的素质不高，不仅体现在食品安全监管的专业 知识匮乏，而且其内在的道德素养也不高。通过对近年来的食品安全事件的研 究分析发现，频繁发生的食品安全事件中有很多是因为监管者的渎职、失职等 执法不力造成的。由于我国食品安全责任追究制度的不健全，导致一些食品安全 行政执法人员有恃无恐，不履行职责，对食品经营企业没有进行全方位的监督排 查。为了追求高额的地方税收和亮眼的政绩，地方政府包庇有问题的食品企业， 一些食品安全监管执法人员以权谋私办“人情案 ，出现食品安全问题时能压制 的就全力压制，或者进行形式性的罚款，这样既丰富了监管机关的“小金库 ， 又解决了问题企业的难题。这种严重侵害国家利益和消费者利益的做法，在一 部分食品安全执法人员和有问题的企业眼中却是一件两全其美的“好事”。因此， 我国若要彻底整治食品安全领域的问题，维护消费者的合法权益，推动食品加 工业的快速发展，有必要通过制订严密的工作纪律、加强对执法人员的思想政 治培训、完善责任追究制度、对食品安全监管检测机构的检测人员实行轮岗制 等方式，确保食品安全监管的预期效果能够得以实现。 3 3 4 食品安全信息不对称造成社会不稳 在市场经济活动中，交易双方都需要获得、分析和适用市场信息，但是信 息极有可能是不充分和不对称的，信息的不对称容易使得消费者不了解食品相 关的一些信息，进而使交易中的欺骗成为可能，如果欺骗盛行，市场秩序混乱， 就不能发挥市场机制合理配置资源的功能，从而导致市场失灵。凹1 近年来，在 社会上引起广泛影响的食品安全事件，大多数是真实的，但也有一部分所谓的 3 我国食品安全监管制度的现状 事件是被一些别有用心者捏造出来的，缺乏事实依据。随着互联网技术的进步， 网民数量的增加，加上网络的匿名性、快捷性，一些不道德的食品生产经营者 利用网络发布虚假的食品安全信息，导致该虚假的食品安全信息瞬间成为舆论 焦点，增加百姓的惶恐，导致社会的不稳。之所以会产生这种现象，是因为我 们还没有建立起规范的食品安全信息公开制度。政府缺乏主动发布食品安全信 息、积极解决食品安全问题的意识，以致百姓无法掌握准确的食品安全信息。 一些不法的食品生产经营者就是利用社会上信息不对称的弱点，扰乱社会秩序， 意图以假乱真。因此，如何减少信息不对称、增加市场透明度，就成为政府进 行制度改革和建设的重要方面。n 们 3 3 5 食品风险预警体系和召回制度不健全 我国加入w t o 后与国际接轨，与各国的接触愈来愈频繁，随着经济全球化、 世界一体化发展速度的加速，各种风险转移的速度也随之加快。我国在2 0 0 9 年 新的 颁布之前，基本上没有食品安全风险预警评估体系相关的 法律规定。虽然2 0 0 9 年后国家食品安全风险评估中心成立，但是食品安全风险 预警的配套体系也非常不完善，还无法有效分析食品安全风险。我国风险评估 预警体系的不完善造成食品安全风险信息无法交流。此外，我国食品召回制度 也是相当不完善，有关问题食品召回的规定在相关法律中只是象征性地提到， 而且没有形成体系，不具有可操作性。首先，我国食品安全标准的严重缺失， 导致在问题食品的