（法学专业论文）建立我国资源管理环境公益诉讼的路径.pdf

建立我国资源管理环境公益诉讼的路径 捅要 目前，我国环境公益诉讼制度并没有真正的建立起来，而是停留在理论研究 的阶段，尽管许多学者都呼吁尽快建立环境公益诉讼制度，但这并不是一朝一夕 的事情。我国的环境资源现状不容乐观，但有关资源管理方面的环境公益诉讼制 度却没有形成。法学界对于建立资源管理环境公益诉讼制度的途径也有不同的意 见，具体分为立法和法律解释两种路径，要建立资源管理环境公益诉讼制度也大 致分为立法和法律解释两种路径。在实践中，资源管理环境公益诉讼发展的主要 障碍是诉讼主体的资格问题与法院受案范围的问题，因此，怎样解决诉讼主体资 格问题和法院受案范围问题，是建立资源管理环境公益诉讼首先要解决的问题。 首先，论文重点阐述目前我国资源管理中存在的问题。其次，论文主要阐述在资 源管理过程中进行环境公益诉讼的必要性。最后，论文主要阐述通过法律解释的 路径建立资源保护环境诉讼制度，论文将从从法律解释的途径结合资源管理法各 部法律中相关法条来分析和研究，从宪法学、法理学的角度来分析，证明公民等 主体是可以作为资源保护环境公益诉讼的主体。论文最后了一个有关法院不受理 有关资源管理环境公益诉讼的案例，并对案例进行分析。结合资源管理法中相关 法条的规定以及美国公民诉讼中的前置程序，证明法院是应当受理资源管理环境 方面的公益诉讼，应当将资源管理环境公益诉讼纳入到法院受理的范围之内。论 文将重点通过第二部分的论述为建立资源管理环境公益诉讼制度找到在相关法 条中的生存点，以促进我国资管理环境公益诉讼制度的建立。 关键词：资源管理法；诉讼资格；检举权；受案范围 e s t a blis hc hin a sr e s o u r c em a n a g e m e n te n vir o n m e n t ai p u b iicin t e r e s tl itig a tio np a t h a b s t r a c t a tp r e s e n t ，c h i n a se n v i r o n m e n t a lp u b l i cl i t i g a t i o ns y s t e mi sn o tr e a le s t a b l i s h e d ， b u ts t i l l s t a y s i nt h es t a g eo ft h e o r yr e s e a r c h ，a l t h o u g hm a n ys c h o l a r sc a l lf o r e s t a b l i s h i n ge n v i r o n m e n t a lp u b l i cl i t i g a t i o ns y s t e ma ss o o na sp o s s i b l e ，b u te v e r y o n e k n o w st h a ti ti sn o tas i m p l em a t t e r c h i n a se n v i r o n m e n ta n dr e s o u r c ea r ef a c i n gt h e o p t i m i s t i cs i t u a t i o n ，b u tt h er e s o u r c ea n de n v i r o n m e n tp u b l i cl i t i g a t i o ns y s t e ms t i l l n o th a v eb e e ne s t a b l i s h e d a l t h o u g hi ti s u r g e n tt ob u i l dr e s o u r c e sm a n a g e m e n t e n v i r o n m e n t a lp u b l i cl i t i g a t i o ns y s t e m ，t h el a wh a v ed i f f e r e n to p i n i o n sa b o u th o wt o b u i l de n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e m ，i tc a l lb ed i v i d e di nt ot w op a t h s p e c i f i c a l l y t o e s t a b l i s hr e s o u r c e sm a n a g e m e n te n v i r o n m e n t a lp u b l i c l i t i g a t i o n s y s t e ma l s or o u g h l yb ed i v i d e di n t ot h e s et w op a t h s ，i np r a c t i c e ，l i t i g a t i o ns u b j e c t q u a l i f i c a t i o np r o b l e ma n dc o u r td on o ta c c e p ta r et h em a i no b s t a c l e sd u r i n gt h e d e v e l o p m e n to fr e s o u r c ec o n s e r v a t i o ne n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n s o ， h o wt os o l v et h ep r o b l e m so ft h es c o p eo fc o u r ta n ds u b j e c tq u a l i f i c a t i o ni st h em o s t i m p o r t a n tt h i n gt oe s t a b l i s har e s o u r c em a n a g e m e n to fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o n f i r s to fa l l ，t h et h e s i sm a i n l yd e s c r i b e st h ep r o b l e m si nt h er e s o u r c e s m a n a g e m e n t s e c o n d l y , t h et h e s i sm a i n l yd e s c r i b e st h en e c e s s i t yo fe n v i r o n m e n t a l p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni n t h e r e s o u r c e sm a n a g e m e n t l a s t l y , t h i sp a p e rm a i n l y e x p o u n d st h ep a t ht h r o u g hl e g a li n t e r p r e t a t i o n t os e t u p r e s o u r c ep r o t e c t i o n e n v i r o n m e n t a ll i t i g a t i o ns y s t e m ，a n dl e g a li n t e r p r e t a t i o np a p e r sw i l lb ef r o mt h ew a y o ft h ea d m i n i s t r a t i o nd i s m i s s e sl a wb a s e do nt h er e s o u r c er e l a t e dl a wt oa n a l y s i sa n d r e s e a r c h ，f r o mt h ea n 酉eo fj u r i s p r u d e n c e ，c o n s t i t u t i o n a ll a wa n da n a l y s i s ，s u c ha s p r o o fo fc i t i z e n s h i p a sr e s o u r c e sp r o t e c t i o nc a nb es u b j e c ti st h es u b j e c to f e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n a tl a s t ，t h i sp a p e rq u o t e sar e l e v a n tc a s ec o u r t n o tb ea c c e p t e db yt h ec o u r t ，a n dt h e na n a l y z e st h ec a s e b a s e do nt h er e s o u r c ei nt h e p r o v i s i o n so ft h er e l e v a n tl a wa d m i n i s t r a t i o na n dt h ea m e r i c a np u b l i cc i t i z e n l i t i g a t i o n i nt h ep r e c e d i n gp r o c e d u r e ，t op r o v et h a tc o u r ts h o u l d a c c e p tr e s o u r c e m a n a g e m e n te n v i r o n m e n t a lp u b l i ei n t e r e s tl i t i g a t i o n ，t h i sk i n do fp u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o ni sb e l o n gt ot h ea c c e p t i n gs c o p e so ft h ec o u r t ，r e s o u r c em a n a g e m e n t e n v i r o n m e n tp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns h o u l db ep u ti n t ot h es c o p eo ft h ec o u r t p a p e r s w i l lf o c u so nt h es e c o n dp a r to ft h ep a p e rf o re s t a b l i s h i n gr e s o u r c em a n a g e m e n t e n v i r o n m e n t a lp u b l i cl i t i g a t i o ns y s t e mt of i n dg r o w i n gp o i n ti nr e l a t e dp r o v i s i o n s ，i n o r d e rt op r o m o t ep o i n tc a p i t a lm a n a g e m e n te n v i r o n m e n t a lp u b l i cl i t i g a t i o ns y s t e mt o b ee s t a b l i s h e d k e y w o r d ：t h el a wo f r e s o u r c em a n a g e m e n t ；l a w s u i tq u a l i f i c a t i o n ；t h ed e # a to f a c c u s a t i o n ；t h es c o p eo ft h ec o u r ta c c e p t i n g 建市我国资源管理环境公益诉讼的路径 刖舌 目前，我国正处于经济快速发展的时期，尽管国家十分重视环境保护和资源 管理工作，但环境和资源遭到破坏的现象还是同益严重。资源开发过度或不当导 致森林、海洋、草原、湖泊与农田等生态系统退化，抗开发、利用与破坏的能力 下降；生物的生存环境恶化，生物多样性逐渐减少。中国的荒漠化土地已达2 7 0 万多平方公里，而且还在以每年1 1 万多平方公里的速度在增长；在我国的全部 江河水系中，有将近4 1 的水质已经完全没有使用价值，在全国将近7 0 0 座城市 中，有4 2 0 多个处于缺水状态。但目前我国资源管理纠纷解决机制却还十分不完 善，虽然在一定程度上起到了保护资源的作用，但都属于事后保护措施，尤其是 目前有关资源管理和保护法律法规不完善的现状，导致资源保护效果不尽人意。 我国诉讼法采用的是“直接利害关系说 ，人们没有提起诉讼的正当依据，也就 不能有效地预防侵害环境和资源行为的继续发生。这对资源和环境的保护以及公 民、法人和其他社会组织合法权益的保护是极其不利的。因此，在我国是有必要 建立资源管理环境公益诉讼制度的。然而，迄今为止，资源管理环境公益诉讼制 度仍然没有一个理想的建设蓝图和可行性建设路径。从完善我国诉讼制度的目的 出发，许多学者都在积极探索怎样建立我国资源管理环境公益诉讼制度。我国学 者比较提倡的方式有两种，即国家有权机关立法的方式和国家有权机关对现有法 律进行解释的方式。随着资源和环境侵害现状逐渐恶化，各个领域对环境公益诉 讼关注度也越来越高，越来越多的学者也相继提出了自己的关于建立资源管理环 境公益诉讼制度的建议。如有关于怎样尽快建立环境公益诉讼制度，全国政协委 员梁从诫在全国政协十三届会议上提交了正式的提案；以吕忠梅为代表的几十位 全国人大代表对怎样建立环境公益诉讼制度十分关注，并提出了相关的建议案； 陈法庆，一个农民也“为环境公益诉讼立法建言 ；我国环保方面的专家别涛先 生也提出了自己的“通过立法方式建立环境公益诉讼的构想 ；也有学者提出制 定环境诉讼法的方案，目的在于通过立法的方式建立资源管理方面的诉讼制 度，最终达到彻底解决目前存在资源管理纠纷的目的。这样的做法动机是良好的， 但立法并不是一朝一夕的事情，因而这一方案的可行性值得质疑，因而本文更赞 同用法律解释的路径建立资源管理环境公益诉讼制度。并且论文将通过对资源管 理法中相关法条的法律解释来寻求建立资源管理环境公益诉讼的路径。 建立我国资源管理环境公益诉讼的路径 一、我国资源管理纠纷的特点和成因以及解决机制现状 ( 一) 我国资源管理纠纷的特点和成因 资源管理纠纷不同于一般的民事纠纷和环境纠纷，资源管理纠纷主要是 指：“当自然资源所有权不明确，自然资源和环境受到不法侵害或者遭到污染破 坏的情况下，纠纷涉及的双方当事人因所用权划分和法律责任承担等方面发生的 争执和分歧。 n 1 而环境纠纷主要是指：“当环境和自然资源遭到污染和破坏时， 双方当事人因有谁承担责任，那些需要赔偿赔，以及其他方面的原因而引起的争 议和出现的分歧。 髓1 资源纠纷与一般的民事纠纷也是有很大的区别的，一般的 民事纠纷则是指：“非公权纠纷，涉及的主体是平等的，内容是涉及民事权利、 民事义务和民事责任的法律纠纷。”口1 而资源纠纷包括民事纠纷，即关于确定资 源所有权性质纠纷；行政纠纷，即关于确定行政机关做出的具体行政行为是否合 法的纠纷；刑事纠纷，即关于确定资源破坏的行为是否触犯国家刑法构成犯罪的 纠纷。资源管理方面的纠纷有以下特点：第一，复杂性。有许多因素都可以引起 资源管理纠纷，比如“水资源污染纠纷，它通常是水资源污染和破坏等多种原因 综合在一起引发的一种纠纷。h 1 资源管理纠纷的复杂性还表现为资源纠纷性质 的复杂，它主要包括资源管理民事纠纷、资源管理行政纠纷和刑事纠纷。如森林 资源破坏纠纷不仅包括侵害森林资源的当事人对另一方当事人权利侵害所引起 的民事赔偿纠纷，还包括环境保护行政机关对环境侵权行为人进行处罚的行政行 为而引起的纠纷，以及环境侵权行为对其他公民的人身和财产造成的损失所引发 的纠纷。第二，国家性。一般都是政府来负责处理自然资源所有权关系的纠纷。 如我国现有的关于资源保护和管理方面的法律和法规规定，当发生资源管理方面 的纠纷时，应当由有关的环境主管部门先对资源管理的纠纷进行适当的调解，调 解不成的，由政府做出处理。如果当事人认为政府的处理方式和程序等方面存在 问题，那么可以向法院提出受理的请求。对于一些涉及地区比较广的资源管理纠 纷，如水污染纠纷、土地资源纠纷，法律还规定国务院作出的决定是不可以再进 行复议的。第三，处理方式的多元性。我国资源纠纷的处理方式有三种，一是自 邓禾建设资源节约型环境友好型社会中臼然资源纠纷解决机制研究 j 重庆大学学报，2 0 0 7 ，( 0 1 ) 2 6 嘲肖海军环境保护法实例说 m 】湖南：湖南人民i i ；版社，1 9 9 9 3 5 2 1 3 】邵明民事诉讼行为要论【j 】i 中国人民大学学报，2 0 0 2 ，( 0 2 ) 3 4 【4 】蔡守秋论跨行政区的水环境资源纠纷【j 】江海学刊，2 0 0 2 ，( 0 4 ) 3 3 建立我国资源管理环境公益诉讼的路径 行解决方式，这种方式是指双方当事人就争议问题达成一致和解的愿望或一致同 意并申请法院进行调解；二是行政解决方式，包括有关行政机关主动进行调解， 行政行政机关作出相关裁决，当事人向行政机关进行行政复议；三是司法解决方 式，包括要求受侵害一方当事人提起的民事赔偿诉讼，行政相对人要求行政机关 作为或不作为的行政诉讼，资源破坏行为严重侵害他人人身和财产权利引发的刑 事诉讼。其中，用来解决资源管理纠纷的一般方式包括民事诉讼、行政诉讼和行 政裁决。 通过上述的分析我们可以发现多元复杂的因素是引发资源管理纠纷的主 要原因，第一，资源紧缺。我国虽然是资源大国，各种资源也算丰富，但我国同 时也是人口大国，人口的现状决定了对资源的大量消耗，人为对资源的严重浪费， 加剧了资源紧缺的状态。为争夺有限资源不断引发了资源管理纠纷。第二，资源 所有权不明确。一种资源存在两个或两个以上的权利主体，这种资源所有权不明 确的现状很可能引发资源管理纠纷，而且当出现一种资源所有权不明确的情况 时，另一种资源纠纷可能会因此而被引发，例如当双方当事人对土地权所有权不 明确的情况发生时，就可能因此而导致森林或水资源纠纷。因此，我们要把明确 资源的所有权关系放在重要的位置，重视它对资源管理具有重要的意义。第三， 各部门资源管理的权限划分不明确。如矿业管理权限配置，矿产资源法第1 2 条前半部分规定：“国家对矿产资源勘查实行统一的区块登记管理制度。矿产资 源勘查登记工作，由国务院地质矿产主管部门负责。 而矿产资源法后半部 分又规定：“特定矿种的矿产资源勘查登记工作，可以由国务院授权有关主管部 门负责。矿产资源勘查区块登记管理办法由国务院制定。 这样，该法的规定在 赋予了地质矿权主管部门矿业管理权的同时，却又限制了地质矿产主管部门的矿 业权管理权限，这在实践中就为不同部门之间的权限争执和矛盾的发生买下了祸 根。又如水法第2 4 条规定：“在行洪、排涝河道和航道范围内开采砂石、砂 金，必须报经河道主管部门批准，涉及航道的，由河道主管部门会同航道主管部 门批准。而按照矿产资源法规定，地质矿产部门也可以对矿石、沙金等矿 产资源进行管理。实践中，矛盾和争执不断在两个部门之间发生，这种情况极其 不利于对资源的有效管理和资源纠纷的有效解决。“地质矿产部门认为水利部门 为了吸引沙农而大大降低收费标准，水利部门反过来指责地质矿产部门发证时没 建立我国资源管理环境公益诉讼的路径 有明确许可的范围，并给大坝带来了重大的安全隐患。踊1 可见，合理分配各部 门之间的管理权限对资源的有效管理和资源纠纷的有效解决有十分重大的意义。 ( 二) 我国资源管理纠纷解决机制的现状 目前，我国在对资源的管理方面也取得了一定的成绩，在对资源保护方面 的法制建设也有了一定的进步。国家有关部门先后制定了水法、水污染防治 法、河道管理条例森林法、海域使用管理法、草原法、土地使用管 理法等法律法规，各地也制定了不少法规和政策性规定。但在资源管理过程中 仍有许多问题存在，怎样解决好这些问题是我国目前面临的重要任务。关于资源 管理纠纷的处理在国家制定的法律中也有相关规定，但都是原则性的规定，不利 于对资源的保护和管理。 这些资源管理问题的大量存在引起了许多的资源管理纠纷，目前，我国解决 资源纠纷的机制包括“自行解决方式、行政解决方式和司法解决方式。 伯1 我国 目前的资源纠纷自行解决方式基本上可以概括为和解与调解两种方式，和解是资 源纠纷的双方当事人以化解资源纠纷为目的，按照日常遵循的风俗习惯在双方自 愿的基础上充分体现真实意思而达成的一种约定，调解是解决资源纠纷的另外一 种主要方式，民法第7 4 条规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集 体所有，包括法律规定的集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。 同时第8 1 条第三款、第四款也对森林等资源作为一种财产所有权加以规定，也 适用合同法调整。由此可知，民法是可以适用于对资源纠纷案件的处理。根据民 诉讼诉规定，对资源权属争议的处理可以适用调解原则，而且有利于诉讼争议的 彻底解决，避免因循环诉讼造成的司法资源的浪费。人民调解和行政调解是调解 方式的主要两种形式。人民调解是指人民调解委员会对有关资源管理纠纷案件的 调解，人民调解委员会是村民委员会或居民委员会下设机构。行政调解是指行政 机关对资源管理纠纷案件的调解，且行政机关的调解权并不是行政机关行使的的 主要权力，而是在在行使主要职权时附带性行使的权力。如土地管理法第 1 6 条规定：“土地所有权的争议和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的， 由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人 与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关 【5 1 虞磊珉当前我国矿产资源法律制度的不足与完善【j 】武汉大学环境法研究所，2 0 0 3 ，( 0 5 ) 2 9 1 6 1 邓禾建设资源节约型环境友好型祉会中自然资源纠纷解决机制研究【j 】罩庆人学学报，2 0 0 7 ，( 0 1 ) 2 6 4 建立我国资源管理环境公益诉讼的路径 人民政府处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起3 0 日内，向人民法 院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状 ， 据此规定可知，行政处理决定并不是资源管理部门在对土地所有权争议作出的唯 一处理方式，行政机关可以在双方当事人自愿的基础上，对土地所有权争议先进 行适当的调解。 目前行政机关的调解方式和行政处理以及行政相对人的复议是资源纠纷的 主要行政解决形式。在对涉及区域比较广的资源纠纷案件的处理过程中，对于行 政机关做出的行政裁决的处理决定，行政相对人是不可以再诉诸于其他的解决形 式，在涉及到自然资源的所有纠纷案件中，双方当事人是不可以直接诉诸于法院 的，在这之前，双方当事人必须经过有关行政主管部门的处理。 目前我国用来解决资源纠纷案件的方式主要是用于民事诉讼程序和行政诉 讼程序的相关规定。但也不能排除例外情况时对刑事诉讼法相关程序规定的适 用，即当环境侵害行为触犯刑法并构成犯罪时。按照我国民事诉讼法规定， 在资源纠纷案件的审理过程中资源纠纷当事人如果达成一致意见，则可以申请法 院对案件进行调解，法院制作的调解书对双方当事人均具有法律效力。双方当事 人一旦申请法院调解并且在调解书上签字，则双方当事人都要遵循调解书中的约 定。实践证明法院调解对于资源纠纷的解决具有重要的意义，并且不至于对双方 当事人造成不好的影响，影响以后双方当事人的相处，这与诉讼方式相比来说， 可以说是一种对双方当事人和行政机关都有益的方式。当行政机关适用行政诉 讼法的有关规定解决资源管理纠纷案件时，案件所涉及的主体包括资源所有权 纠纷的双方当事人，作出相关处理决定的相政机关和行政主管部门，当对行政机 关行政处理决定不服时，资源纠纷案件的双方当事人可以以行政相对人的身份向 法院提起诉讼，也可以向有关行政管理部门提起复议。 目前我国在解决资源管理中存在的纠纷时并没有专门的法律可以适用，大多 数资源纠纷的解决方式和程序都仅仅是体现在现有相关的法律法规中，而且仅仅 是有关自然资源所有权和使用权的纠纷才可以找到相关的法律依据。自然资源的 所有权纠纷和使用权纠纷包括资源所有权纠纷和资源侵权纠纷，总体看来可以适 用民事诉讼法的相关规定来调整这类案件，就自然资源权属纠纷而言，考虑到自 然资源并不是个人所有的，而是由法律规定其权属的，因为自然资源所有权纠纷 建立我国资源管理环境公益诉讼的路径 有其特殊的特点，国家规定在自然资源所有权纠纷没有经过有关主管部门处理前 是不可以诉诸于法院的。我们可以理解为保护公权力而对个人权利进行适当干预 的行为，但直接把资源管理纠纷的侵权案件纳入到行政诉讼的范围，不全面考虑 到资源管理纠纷的特点，这种做法是不适当的。另外，目前关于对自然资源侵权 纠纷的解决机制还没有法律法规做出相关规定，虽然关于怎样解决水事纠纷的具 体事宜在2 0 0 2 年1 0 月新修订的水法里有所规定，但却没有明确规定怎样处理水 污染和水破坏纠纷。 目前我国资源管理纠纷处理过程中存在很多问题，而且相关立法也很不完 善，资源管理纠纷解决机制也不尽人意，因环境资源引起的纠纷不能得到有效的 解决，破坏环境和不合理开发利用资源的现象仍然大量存在，环境侵权行为的受 害一方的权利得不到有效的保护，侵权行为人也得不到相应的惩罚。因此，建立 我国资源管理环境公益诉讼的路径成为我们必须关注的一个问题。 二、我国资源管理进行公益诉讼的必要性 ( 一) 我国现行诉讼制度的不足 虽然，我国资源管理存在许多问题，但由于现行公益诉讼制度的不足，这些 问题不能得到有效的解决。我国现有的司法途径也难以实现保护环境和资源的目 标，由于我国现有的民事、行政诉讼制度中存在许多不利于资源管理的缺陷，所 以，寄希望于通过现行的诉讼制度来解决我们目前面临的环境问题是不可行的。 “人类共同利益包括环境公共利益，人类是环境公共利益的权利享有者，在 现实中，环境侵害行为所涉及的双方当事人都是具有广泛性的，不是具体的某个 人。口3 在很多情况下，纠纷案件所涉及的双方当事人并能具体到公民个人或具 体单位。但我国现有的民事和行政诉讼的提起都是建立在致害人和受害人明确特 定的基础之上，所保护的是特定人的人身与财产利益，所制止和惩罚的是实施侵 害人身、财产权利等特定行为的具体行为人。这就决定了我国现行诉讼制度不能 有效阻止资源管理中的环境侵害行为，达到保护环境公益的效果 我国民事诉讼法第1 0 8 条规定：“起诉必须符合下列条件：( 一) 原告必 须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。 这一规定限定了只能由 受害者本人以原告的身份提起诉讼，环境公益涉及的客体一般都是社会公共利 7 1 徐祥民，胡中华，梅宏环境公益诉讼研究一以制度建设为中心【m 】北京：中国法制出版社，2 0 0 9 3 8 6 建立我国资源管理环境公益诉讼的路径 益，并不是具体的某个人的利益，任何单位和个人没有专属享有权。学者大都认 为：“民事诉讼法的这一规定无疑严格限定了提起环境公益诉讼的主体资格， 由于环境侵害行为侵害的大多是涉及面较广的公共利益，因此，难以确认哪个公 民可以作为原告向法院提起诉讼。 嘲 在民事诉讼中，除了消除危险、排除妨害之诉以外，其余都是对损害后果的 补偿救济。而消除危险、排除妨害之诉讼请求适用于对自己“专有物”的保护， 无法适用于环境这一公共物品，也即环境公益。我们无法来衡量环境侵权行为对 环境利益造成损害的价值，这就告诉我们通过时候救济的方式来保护环境和资源 是行不通的。人们应提前预防并阻止环境损害的发生，不能寄希望于事后的救济 措施。通过事后的补偿救济去保护环境和资源是不能达到预期效果的，最后只能 导致环境和资源遭到更严重的破坏。 我国行政诉讼法第2 条规定：“公民、法人或者其他社会组织认为行政 机关和行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起 诉讼。”这意味着必须是与行政机关作出的具体行政行为有直接利害关系的公民 等主体才可以向法院起诉。“直接利害关系”意味着享有原告主体资格的公民 等主体应该实际享有支配侵权客体的权利，且原告的这种权利不能被其他主体主 张权利。任何单位和个人不能对属于典型的社会公有的“财产 享有独占的权利。 因此按照我国行政诉讼法的规定，公民、法人和组织等主体不能作为原告对 资源侵权行为提起行政诉讼的。 2 0 0 5 年国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定第2 7 条规定： “发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉 讼。 如果把检举权规定为社会团体和与环境侵权没有利害关系公民唯一可行使 的权利，那么当发生环境污染和破坏的行为，而公民唯一的检举、揭发权利因特 殊原因无法行使，有关行政机关也没有及时处理违法行为时，那么环境侵权行为 所带来的严重后果将得不到有效的预防和控制。虽然我国已经有社会团体支持民 事起诉的法律规定，如民事诉讼法第1 5 条规定：“机关、社会团体、企事业 单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位和跟人 向人民法院起诉。”但是我国法律法规中并没有涉及到社会团体是否有资格提起 【8 1 许娟公益诉讼主体的确立及相关问题的探讨【j 】法制与社会，2 0 0 7 ，( 0 1 ) 2 8 7 建立我国资源管理环境公益诉讼的路径 环境公益诉讼。并且行政诉讼法第1 2 条中规定一些行政复议前置的情况， 即行有关行政机关和主管部门做出的抽象行政行为。而地方行政机关为了本地或 某些单位或者个人的利益，确定、发布具有普遍约束力的决定、命令，损害环境 公益的现象难以避免，而依据现行的法律，公民是无法运用诉讼的手段来阻止的。 ( 二) 环境公益诉讼制度促进资源保护的功能 环境公益诉讼制度规定具有在环境保护方面的一些优点，这些优点决定了它 对资源管理和保护具有独特的作用，首先，环境公益诉讼制度可以加强法检系统 对行政机关权力行使的制约和监督，对政府的某些失职行为进行纠正和预防。环 境公益诉讼所涉及到的一般是政府在处理环境侵权和资源管理案件过程中所做 的具体行政行为。无论是政府的抽象行政行为还是具体行政行为，只要违反了法 律的相关规定，并可能对环境和资源造成损害，都可以作为环境公益诉讼的对象 诉请法院进行司法审查。这就可以促使政府机关依法行政，积极对待自己的法定 职责，有效预防和制止环境侵害行为。另外，环境公益诉讼制度还能够促进公民 积极参与到对政府具体环境行政行为进行监督的行列。其次，环境公益诉讼还可 以预防和补救环境侵权行为人对环境造成的损害。在环境公益诉讼中，“我们并 不是仅仅期望通过原告的诉讼达到对被告侵权行为的追偿，而是希望通过被告的 一些行为和措施达到对损害结果发生预防的目的，并且能够避免对环境造成更大 范围的损害。公益诉讼与其他诉讼的最大区别在于公益诉讼的提起不以损害结果 的发生为前提，我们只要求有发生环境侵权行为并造成一定后果的的能性，这样 我们就可以据此向法院提起诉讼。 四1 这样才可以对违反资源管理的行为起到预 防和控制的作用。再次，环境公益诉讼对资源管理方面政策的制定具有积极的促 进作用。在环境公益诉讼中，双方当事人所争议的并不是某个人具体的利益，当 事人的主张体现利益的是全社会整体性的、普遍性的利益，原告的目的不是要求 侵害者对其侵害原告利益的行为进行民事赔偿，而是要求被告停止对环境和资源 继续侵害的行为，或者是要求通过法院的禁令或宣告性判决影响和改变资源管理 政策。最后，环境公益诉讼可以起到促进公民等主体积极参与资源管理和环境保 护的重要作用。 三、我国资源管理环境公益诉讼的建设路径 聊史玉成环境公益诉讼制度构建若干问题探析 j 】现代法学，2 0 0 4 ，( 0 3 ) 1 7 8 建寺我国资源管理环境公益诉讼的路径 从我国环境和资源面临的形势来看，资源管理环境公益诉讼制度的建立是必 须的，但目前为止，有关对资源管理环境公益诉讼制度的探索和讨论还没有取得 实质性的成果。对于这种制度的建设，法学界大多数的学者抱着尝试的态度，在 考虑到与现有制度关系的基础上，他们更倾向于尽可能采取改良的措施建立这样 的制度。按照他们的态度和思路，我们可以认为在我国建立资源管理环境公益诉 讼制度可以考虑的路径分为两种类型，即一种为立法类型，另一种为法律解释类 型。n 们立法类型就是以立法的方式创造资源管理公益诉讼制度，或提供适合环境 公益诉讼制度产生的立法条件。立法类型常常需要借助于对现行法律的解释，立 法类型可以是在以对宪法或其他基本法律相关条款的解释的基础上制定某些法 律规范或制度，或修改法律中某些规范或制度。法律解释类型就是通过有权国家 机关对现有法律进行解释，在法条中为资源管理公益诉讼制度的建立寻找法律依 据。这一类型的基本特点是利用现有的法律资源，包括法律规范、法律制度、法 律原则、立法精神等。“这一类型的主要工作是对现有法律进行分析和研究，为 资源管理公益诉讼制度的建立寻求法条依据，而其关键的举措是按照这些生长点 的生长条件培育出资源管理公益诉讼制度。 3 ( 一) 资源管理环境公益诉讼起诉主体资格的确认 根据我国民事、行政诉讼制度的规定对，对公民等主体的原告起诉资格我国 是作出了严格规定的，必须是与案件有直接利害关系的公民等组织才可以作为原 告向法院提起诉讼，这样的规定无疑是对公民等主体原告资格的严格限制。 “2 0 0 2 年6 月，浙江省杭州市农民陈法庆诉杭州市余杭区环保局一案引起了环 保界的关注，在法庭上，陈法庆陈述的理由就是环保局的行政不作为行为，陈法 庆认为环保局在受理了他的申请后并没有积极做出相应的处理决定，对于他的诉 讼请求法院作出了驳回起诉的判决。陈法庆不服法院的判决，于2 0 0 3 年1 2 月， 他又把浙江省环保局和浙江省人民政府作为共同原告告上法庭，但法院却没有受 【| o 】徐祥民，胡中华，梅宏环境公益诉讼研究一以制度建设为中心【m 】北京：中国法制i t ；版社，2 0 0 9 3 9 8 1 l 】本文将采用论理解释的方法对资源管理法中相关法条进行分析和研究，论理解释是指以一定的方法或标 准进行推理论证来确定和喇明法律本意的解释方法。其特点是不拘于法律条文的j ，碰含义，联系法律的整 体结构、效力等级、历史渊源、法律u 的以及礼会效果和发展等闲素作为法律解释的依据，小仅能够深刎 地解释立法存的原意而且可以适心社会发腱的需要，甚伞是创制新的法律规范。这是法律解释方法和学理 解释中给常使用的，它作为司法解释的一种方法1 i 仅足英美法系通过训法创新的重要途径，在现在人陆法 系国家的司法实践中也已经得到普遍的承认和应用。 9 建立我国资源管理环境公益诉讼的路径 理此案，法院认为原告没有提起公益诉讼的主体资格。 n 2 1 其实，说公民、法人 或其他组织提起环境公益诉讼没有丝毫的法律依据也是不恰当的，因为仔细研究 和分析现有的资源管理法，是可以为公民、法人或其他组织提起诉讼找到依据和 解释的空间。如水土保持法第3 条规定：“一切单位和个人都有保护水土资 源、防治水土流失的义务，并有权对破坏水土资源、造成水土流失的单位和个人 进行检举。 草原法第5 条规定：“任何单位和个人都有遵守草原法律法规、 保护草原的义务，同时享有对违反草原法律法规、破坏草原的行为进行监督、检 举和控告的权利。”土地管理法第6 条规定：“任何单位和个人都有遵守土地 管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控 告。 森林法第1 9 条等，上述法条分别是水土保持法、草原法、土地 管理法等中对公民权利和义务的规定。法条中的权利可以概括为“对没有遵守 相关法律规定和破坏环境的行为进行监督、检举、控告，因为在宪法中检举权 和控告权是被包括在监督权里面的，所以接下来就不再单独对监督权进行分析和 研究。而其中对义务的规定则可以概括为“一切单位和个人都有遵守资源管理法 规的规定和保护环境资源的义务”。结合法理的相关知识角度来可以发现，权利 和义务并不是一个事物的两个对立面，相反权利和义务是相互依存并在一定条件 下可以相互转化的。正是因为法条规定公民、法人等组织有保护环境资源的义务， 而基于这种义务的存在，才会又规定当环境资源遭到破坏时有对破坏资源的行为 进行监督、控告、检举的权利。“义务 为“权利的存在提供了可能性，法条 规定的权利为义务主体遭到侵害时提供救济途径。 “义务 一词最早要追溯到拉丁语里所提到的“债务”或法语的“责任”一 词，它并不是仅仅限于在法律和法学中有所体现，道德方面的义务、宗教规定的 义务、习惯性义务等出现的要比法律规定的义务还要早些。责任是指某主体本身 应该做好的事情，也就是挑起法律规定自身应该承担的义务。这是个广义的概念， 从法律的角度上说，法律责任即当行为人的行为违反法律规定或者违反约定而应 当承担的某些不利后果；换个角度说也可以指义务。当人们需要从环境中获取自 己生存或生活必须的资源时，也就是在行使一种权利时，也需要向这个共同体承 担相应的义务和责任。公民为保护我们共同生活的环境资源让渡自己的权利，并 1 1 2 张向芳，张辉煌农民陈法庆：比堂古珂德幸运的环保卫士 j 】青年时报，2 0 0 5 ，( 0 5 ) 1 0 建立我国资源管理环境公益诉讼的路径 资源挑起保护环境和资源的法律担子，是公民资源承担实施法律保护环境和资源 的一种体现。人类环境宣言宣告：“人类负有特殊的责任保护和妥善管理由于 各种不利因素而现在受到严重危害的野生生物后嗣及其生产地。n 3 1 其实人类不 只是停留在人类整体层面的责任。一方面，人类对“野生生物后嗣及其产地”的 责任需要转化为具体每个公民的义务；另一方面，公民的这种责任可以化解为针 对“野生生物后嗣及其产地 的一种责任和公民的各种环境权益。 由此，我们可以认为责任是产生公民义务的一个重要来源，是公民对整个环 境的责任，是对我们人类共同生活的整体的一种责任。当公民背负这样一种责任 时，为保证公民可以很好地尽到责任，赋予公民一种权利来保障。森林法第 1 1 条规定：“植树造林、保护森林是公民的义务。各级人民政府应当组织全民义 务植树，开展植树造林活动。土地管理法第9 条规定：“国有土地和农民集 体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有 保护、管理和合理利用土地的义务。海域使用管理法第8 条规定：“任何单 位和个人都有遵守海域使用管理法律、法规的义务，并有权对违反海域使用管理 法律、法规的行为提出检举和控告。”水土保持法第3 条、水土保持法实施 细则第2 条等。这些法条中是以规定公民等主体义务的形式来隐含这一种权利。 基于这种权利，当我们担负的责任履行条件成就时，这些主体可以利用一切可以 利用的手段去尽量制止危害行为的发生，这种手段应该包括诉讼，而这种权利在 目前法条中的规定则表现为监督、检举和控告等权利。 检举权的含义可以分为狭义的检举权和广义的检举权。狭义的检举权是指当 国家机关和工作人员有违法失职行为时，公民可以向国家有关机关举报国家机关 的违法失职行为的事实，并且请求有关机关按照法律处置违法失职行为的权利。 而申诉权、控告权和狭义检举权则属于广义检举权的范畴。申诉权是指当国家行 政机关或司法机关的错误决定或行为侵犯公民或其亲属的合法权益时，公民享有 向国家有关机关进行申诉并要求其改正违法失职行为的权利。控告权是指：“当 国家机关及其工作人员的具体行政行为侵犯公民的合法权益时，公民享有向国家 有关机关进行揭发和举报的权利。 n 们词源解释说：“诉是控告的意思，诉 是强调控告权。诉是诉讼启动的部分，是进入诉讼程序的前提，也就是说控告 1 1 3 1 徐祥民，胡中华，梅宏环境公益诉讼研究一以制度建设为中心【m 】北京：中国法制f f ；版社出版，2 0 0 9 3 1 1 4 1 杨海坤宪法基本权利新论 m 】北京：北京大学出版社，2 0 0 5 1 2 6 1 1 建立我国资源管理环境公益诉讼的路径 权是诉讼得以启动的前提，是一种起诉权利，那么享有控告权的主体应该是有起 诉权利的。我国宪法第4 1 条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国 家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违 法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造 或者歪曲事实进行诬告陷害。 对于公民的上述行使权利的行为，有关国家机关 必须在查清事实的基础上认真处理好。监督权是指：“公民参与国家管理的一种 表现形式，是对国家机关及其工作人员具体行政行为进行监督的一种权利。n 5 1 它包括公民直接行使的监督权和公民通过自己选举的国家代表机关代表行使的 监督权，另外，公民的许多权利同样具有监督国家权力的性质。监督权是公民监 督国家行政机关行使权力的一种形式。 国家有关机关对于公民行使举报等权利的行为必须认真处理，不得作出违背 我国国家性质宗旨的行为。有学者认为，“上述所提及的申诉和举报等权利都可 以被广义的检举权所涵盖，虽然此处的检举权并没有明确的说明是包含向法院起 诉的权利，但从中引申出含有起诉的权利是和原有的立宪精神相符合的。 n 阳 首先，从检举权的目的和作用来说，把检举权引申为起诉权并没有违背原有 立宪的精神。检举权是公民的最基本和根本性的权利，检举权是指当国家机关及 其工作人员在行使权利过程中有违法失职行为时，公民可以依法向有关机关提起 申请并要求处理的权利。它不具有私益性的特征，它最主要的特征是公益性质。 公民这种权利的行使有利于促进国家行政机关工作人员的良好工作作风的形成， 有利于提高国家机关和国家工作人员的工作效率，对公民合法权益的保护也有很 好的促