（经济法学专业论文）我国高速公路市场化法律规制研究.pdf

i 摘 要 高速公路作为现代化经济的载体，是当今世界经济和科学技术结合的产物，代 表了当代公路的最高水平。我国的高速公路事业起步于 20 世纪 80 年代，短短 20 年间取得了举世瞩目的成就。在我国，高速公路由于其固定投资成本大、产品输出 具有网络管道性以及生产经营具有公益性的特点，在传统公用事业视野下被视为 “自然垄断”行业。由于这种自然垄断的无可指责性，一方面政府一直采用严格的 管制政策来经营高速公路，另一方面竞争法（反垄断法）将其作为适用除外的领域。 但是根源于社会经济技术的发展和对高速公路研究的深入，随着 20 世纪 70 年代以 来发达国家对公用事业放松政府管制、引入竞争机制之浪潮的兴起，高速公路的自 然垄断的性质受到人们广泛的质疑、要求变革高速公路的管制机制的呼声日益高 涨。 本文分四个部分。第一部分是简要从传统的公用事业视角来分析高速公路的属 性。通过这部分，读者可以对我国高速公路的行业属性有个初步认知。这也是为后 面要求变革高速公路管制体制做出理论上的铺垫。第二部分是文章的过渡部分，即 从经济法视野下， 一方面， 通过对我国现行高速公路政府管制的现状弊端进行剖析， 指出放松政府管制的紧迫性；另一方面，通过对高速公路市场化经营理论的分析， 指出我国高速公路市场化的必要性与可能性。第三部分是文章主题的升华部分，通 过前文对我国高速公路应当放松管制及实行市场化经营的基调基础上，本章提出高 速公路市场化的法律规制介入理念，即法律规制高速公路市场化活动的逻辑结构及 制度目标。 第四部分是文章的结论部分， 即我国高速公路市场化的法律规制的建构， 设计出这样一种法律规制制度结构既要有效地规制高速公路的管制机关的管 制行为，又要有效地规制高速公路经营企业的限制竞争的行为即“规制管制者 与规制被管制者并举”的法律制度。 本文从分析高速公路的技术经济特征出发，沿着时间轨迹与认识论的一般规 律，探讨了我国高速公路政府管制政策由严格到放松、法律规制由空缺到介入的原 因，并对我国高速公路政府管制和法律规制的现状进行评析。在此基础上，结合我 国基本国情，提出了对我国高速公路政府管制规制和高速公路经营组织反垄断法规 制进行重新的法制架构的个人想法。 关键词：公用事业；放松政府管制；高速公路市场化；法律规制；反垄断法 ii abstract the expressway as modernization economic carrier, international economy with result that science and technology combine nowadays, has represented the supreme level of the contemporary highway. the expressway undertaking of our country started in the eighties of the 20th century, have made the achievement of world interest during short 20 years. in our country, the expressway because its fixed cost of investment is big, the products export and have the characteristics that the network pipeline nature and production and management are public beneficial, considered as natural monopoly trade the visual field of traditional public utilities. because the person who cant be criticized of natural monopoly, on one hand the government adopts the strict control policy to manage the expressway, on the other hand compete for the law (antimonopoly law) and regard it as the field except applicable toing. but development of the origin in social economic technology and deepening studying to the expressway, until developed country relax government control, lead rise of tide of competition mechanism into to public utilities since the will it be the seventies the 20th century, the properties of the natural monopoly of the expressway receive peoples extensive query, requirement and improve the voice of controlling the mechanism of the expressway and grow to even greater heights. this text divides four parts. part one introduce the development overview of the domestic and international expressway briefly and analyze the attribute of the expressway from the traditional public utilities visual angle. through this part, readers can have a preliminary cognition to physical aspect and trade attribute of the expressway of our country. this too for in the back of demand improve there arent expressway. part two it is a transition part of the article, i.e. from the visual field of economic law, on one hand, through dissecting the current situation drawback of the government control of current expressway of our country, point out that relaxes the urgency of the government control; on the other hand, through an analysis of market-oriented management theory of the expressway, point out expressway market-based necessity and possibility of our country. part three article part of sublimating of theme, should relax control and implement fundamental key of market-oriented management at the foundation through preceding paragraphs to of our country expressway, chapter this put forward expressway market-based legal structure get involved idea, legal structure expressway market-based logic structure and system goal of activity. part four it is a conclusion part of the article, i.e. the construction of market-based legal structure of expressway of our country, design the system structure of one such legal structure - -should effectively structure iii control behavior of organ of expressway, behavior of restriction competition of the highway operation enterprise at a high speed of the structure effectively again - -i.e. the legal system of the person who controls structure is developed with the person controlled of the structure simultaneously . this text is from analyzing the economic characteristic of technology of the expressway sets out, along time orbit and universal law of the epistemology, probe into the expressway government control policy of our country from vacancy to reason getting involved to relaxing, legal structure strictly, and carry on evaluation and analysis to expressway government control and current situation of the legal structure of our country. on this basis, combine the fundamental realities of the country of our country, have put forward and managed and organized the antitrust regulation to make personal idea that the legal system again builds up to structure and expressway of expressway government control of our country. key words: public utilities; relaxes the government regulation; expressway marketability; legal regulation; antimonopoly law 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名： 曾永兴 日期： 2006 年 6 月 15 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 曾永兴 日期：2006 年 6 月 15 日 导师签名： 周雄文 日期：2006 年 6 月 15 日 1 引 言 按公路工程技术标准 的规定，高速公路系指能适应昼夜小客车交通量为 25000辆以上，并具有特别重要政治、经济意义的，专供汽车分道高速行驶且全部 控制出入的公路，一般能适应120km/h或更高的车速。 高速公路是汽车高速、安全、顺畅运行的现代化公路。世界各国没有统一的 标准，命名也不尽相同。例如美国、加拿大，澳大利亚将高速公路称为freeway， 德国称之为autobahn，法国称之为auto route，英国称之为motorway。这些国家 尽管对高速公路命名不同，但都是专指有四个车道以上，双向分隔行驶，完全控 制出入口，全部采用立交交叉的公路。此外，有少数国家对部分控制出入口、非 全部采用立体交叉的直达干线也称之为高速公路。国际道路联合会在历年的统计 年报中，把直达干线也列人高速公路的范畴。 高速公路是社会生产力发展到一定水平的必然产物，是伴随着工业革命和信 息技术革命而产生、成长的。改革开放以来，我国的高速公路事业从无到有，取 得了举世瞩目的成就。截止到 2004 年底，高速公路通车里程己达到 2. 52 万公里， 仅次于美国居世界第二位。尽管如此，作为资金技术密集的长线基础设施项目， 我国高速公路仍然面临着债务沉重、总量不足、服务不周等问题，在一定程度上 制约了高速公路效益的发挥。尤为突出的是，我们一直把高速公路视为自然垄断 行业，按照传统公用事业的理念来投资兴建与经营管理，产生了一系列经济与法 律问题，严重地制约了高速公路行业的健康发展。 中国高速公路市场化是在世界性放松管制 浪潮和国内经济体制改革不断深 入的背景之下进行的。自 20 世纪 70、80 年代以来，以美国与英国为代表的西方 发达市场经济国家纷纷进行了以私有化(主要是英国)和放松管制为主要内容的政 府管制制度变革。放松管制的主要目的是引入竞争机制形成有效竞争的市场结构， 主要内容是通过放松进入管制、实施激励性价格管制和反垄断等。从变革效果来 看，实施变革的国家都在不同程度引入了竞争，基本上形成了有效竞争的格局， 既增加了这些产业的有效供给，提高了资源配置效率和生产效率，又在一定程度 上降低了产品和服务的价格，增加了消费者的剩余和社会福利。 参见 jtj001-97 公路工程技术标准s.北京:人民交通出版社，1998. 参见杨盛福.高速公路建设管理m.北京:人民交通出版社,2000:4-7. 在进入高速公路市场化法津规制问题之前有必要对“管制” 、 “规制”这两个用语进行区别，以分清本文在 使用“管制”和“规制”时的不同语义和不同层次。管制与规制在目前的理论界，一般而言是通用的，但二者 还是有区别的，主要表现在:首先，主体不同。管制的主体是政府，是政府特有的行为，而规制除政府外还包括 立法、司法、非政府组织等其他公共机构；其次，行为性质不同。管制主要侧重于对社会经济主体行为的限制， 而规制则包含限制和鼓励两方面的含义；再次，手段不同。管制主要用运用行政手段直接干预微观经济活动， 而规制主要运用法律手段间接干预微观经济活动；最后，对对象的要求不同。管制是一种强制性的管理，因此 强调对国家或者政府权威的服从和接受，而规制则强调对法律法规的遵守和利用表现出其行为的主动性。基于 此， 本文在两个不同层面上使用这两个概念:管制着重于政府管制机构的直接干预活动， 而规制则从法律的角度， 强调制度性约束和激励，管制构成同时仅仅构成规制的一部分。 2 另一个背景是中国的经济体制改革， 改革的重要内容是国有企业改革， 在 “抓 大放小”基本方针的指导下，国企改革在竞争性领域取得了巨大的成就，但在非 竞争性领域尤其是在传统的自然垄断领域，改革尚处于起步阶段。下一步的改革 任务就是在继续推进竞争性领域改革的同时，大力推进非竞争性领域尤其是自然 垄断行业的改革。自然垄断行业是改革的难点和焦点，其改革既是国企体制改革 的逻辑延伸和有机构成部分，又是改革压力最大的行业。 高速公路是国民经济的基础设施，也是具有典型自然垄断性质的行业之一， 对于一国经济的发展具有重大的意义。中国的高速公路行业市场化法律规制无论 从现有公用事业管制制度的历史、成因、存在的主要问题还是从所处的制度背景 等方面均有自己的特点，因而在放松管制引入市场化的法律规制上指导思想、基 本原则和重点改革的内容上都应该表现出与发达市场经济国家的不同之处。发达 国家改革的成功经验必须借鉴，但是在改革的思路选择和方案设计上又必须考虑 中国的国情，这样才能找到一条具有中国特色的高速公路经营改革之路，也才能 够在中国的高速公路行业形成既能促进企业提高成本效率，又能对企业形成有效 的竞争压力进而降低生产成本和提高生产经营效率的有效的经营制度。 从法律角度来看，一直以来，各国的反垄断法普遍对高速公路实行部门豁免， 将高速公路归属于反垄断法适用除外的领域。在放松高速公路政府管制的情况下， 如何确保在市场经济体制下高速公路经营企业与其他经济主体公平竞争、如何实 现对高速公路竞争行为的反垄断法规制等问题成为亟需解决的法律问题。高速公 路行业的反垄断法规制制度需要进行全新建构，解决以下问题：究竟在哪些领域 里必须继续保持高速公路的垄断地位，并且有效地防止高速公路滥用其市场支配 地位；在哪些领域里必须引入竞争机制，使高速公路不再属于反垄断法的适用除 外而参与公平竞争，并且进一步确保该领域竞争的有序进行等等。 令人幸喜的是， 2005 年 1 月 13 日交通部公布了经国务院批准的 国家高速公 路网规划 。规划确定的国家高速公路网采用放射线与纵横网格相结合的布局形 态，构成由中心城市向外放射以及横连东西、纵贯南北的公路交通大通道，包括 7 条首都放射线、9 条南北纵向线和 18 条东西横向线，简称“7918 网” ，总规模大 约为 8.5 万公里，网络能够覆盖 10 多亿人口。这项庞大的工程，静态投资两万亿 元人民币，投资的力度将随计划建设进度而变化。规划计划用 30 年的时间完成， 2010 年前， 年均投资约为 1400 到 1500 亿元人民币， 年增加高速公路 3000 公里左 右，2010 年到 2020 年之间，年均投资约为 1000 亿元人民币。建设资金主要来源 于中央的车辆购置税、地方的各项规费、国债资金、银行贷款、内资、外资，包 括个体经营的内资与社会资金，方式是多种多样的。投资回报来源为各路段收取 的费用。8.5 万公里高速公路网将按照收费公路管理条例收取费用，投资各方 按照比例获取回报。而各段公路的收费将根据各自情况，价格将有一定的浮动。 从应用层面上来讲，研究高速公路市场化的法律规制对于高速公路自身的发 展和国民经济的发展具有重要的意义，但是，在以往对于公用事业的研究中，更 3 多的是集中于诸如电力、电信、铁路、自来水和煤气等行业，在笔者所掌握的信 息范围内，从政府管制和反垄断的角度对高速公路行业进行研究还不是很多。因 而选题本身具有重要的意义，也具有一定的挑战性。 正是基于上述考虑，本文以经济法学的社会法理念为指导，尝试采取历史分 析、经济分析、制度分析、比较分析相结合的方法，探讨如何对高速公路的政府 管制进行改革与法律规制，如何实现反垄断法对高速公路的有效规制。 目前，我国正在积极进行反垄断法的立法工作。完善高速公路的反垄断法规 制和政府管制，将是一个非常具有理论探讨价值和实践指导意义的课题。明确高 速公路的反垄断法适用问题，建立行之有效的政府管制体系，必将促进高速公路 事业沿着公平竞争、合法垄断的轨迹，持续、健康、稳定地发展，从而最终促进 整个公用事业乃至国民经济的健康发展。 4 第一章 高速公路的公用事业属性分析 1.1 公用事业属性概述 1.1.1 公用事业的基本释义 研究公用事业的政府管制 与放松管制法律问题，首先必须明确公用事业的含 义。准确界定公用事业的内涵、外延、本质特征，是区分公用事业自然垄断业务 与非自然垄断业务的前提和基础，是选择维持垄断还是引入市场竞争的重要依据。 公用事业是一个复杂的概念和名称，其内涵至今没有一个比较权威的定论， 不同的人对其有不同的称谓、定义和范围界定。对于公用事业，经济学、法学、 行政管理学等均依据自己的认知范畴，对其有不同认定。 近年来，我国学者对公用事业的概念有了不同的认识。研究市场规制法律制 度、特别是反垄断法的法学家同样对公用事业有自己的界定。孔祥俊从公用事业 与公用企业区别的角度认为:“公用事业与公用企业在英文中有着同一个词源，即 public utilities,或者说 public utility:既可以翻译为公用企业，又可以翻译 为公用事业，或者说公用企业与公用事业是同义语。公用企业的本质可以从 下列方面进行界定:(1)公用企业是通过网络或者其他关键设施 (基础设施) 提供 公共服务的经营者，公用企业具有自然垄断属性:(2)公用企业是国家特殊管制的 企业；(3)公用企业包括公用企业企业法人和按照事业单位登记的公用企业；(4) 公用企业必须是具有独占地位的经营者。” 在这里，孔祥俊认为公用企业和公用 事业是相同的概念，可以不做区分。同时他也强调了公用企业的自然垄断性和需 管制性。 依美国加利福尼亚州公用事业法典的规定，公用事业包括所有为公众或 公众的一部分提供服务或商品的电力公司、燃气公司、自来水公司、电话公司、 电报公司、运输公司、石油管道公司、污水处理公司、供热公司和桥梁通行费征 收公司 。但是，西方国家学者对于公用事业概念的理解，主要从经济学的角度出 发，尤其是产业经济学与管制经济学的研究为公用事业的界定及认定提供了理论 基础。研究公用事业管制的产业经济学认为，通过网络提供传统公共服务的产业， 如电信、电力、煤气和供水服务等，通常就具有自然垄断的特征，习惯上称为公 用事业；在欧洲以及许多发展中国家，这些产业属于公共所有；而在其他国家， 关于本文“规制”与“管制”二词的使用：二者的词源regulation 一词通常被译为管制或者规制，意为 通过法律、规章、政策、制度进行的控制和制约。但本文对二者加以区分。根据新帕尔格雷夫经济法律大词 典的解释，本文用“管制”定义政府机构采取行政手段对经济主体的监督和管理，称为政府管制；用“规制” 定义通过法律而非行政的手段对经济主体的各项市场行为的规范和约束，称为法律规制。 参见孔祥俊. 反垄断法原理m . 北京: 中国法制出版社, 2001: 757-762. 曹炳洲.美国公用事业价格监管与借鉴j.中国物价,1999,(4). 5 尤其是在美国，这些产业由私人股东所有（即投资者所有的事业） ，但在地方或中 央政府与公用事业单位之间，一般都存在着某种形式的隐含的或明确规定的管制 合同。 笔者认为，公用事业公用事业（public utilities）是指通过网络或者其他关键基础设施， 提供社会大众基本生活所需的产品或服务的组织行业，一般以公用企业的形式来 活动经营。它们通常属于邮政通讯、能源供用、交通运输等关系国计民生的行业 中，通过输送网络和其他基础设施提供公共产品、普遍服务；其生产经营者必须 具备可靠性、稳定性和安全性，必须满足社会大众的普遍需求，兼顾经济效益和 社会效益。 从历史发展这一纵向角度来看，新中国刚成立，当时并没有公用事业组织的 说法和称谓，而是统称为事业单位，在传统计划经济体制下， “事业”是与“企业” 相对而言的，由国家财政统一拨款，实行财政包养供给制，特指那些“没有生产 收入” 、 “所需经费由国库支出”的社会工作；到 1978 年十一届三中全会以来， 随着市场经济体制的逐步完善，中央政府逐步对事业单位、协会和社团实行改制， 这时人们也开始引用国外的一些称呼，比如：公用事业、公共事业、第三部门、 非营利组织、非政府组织以及社团等。但是这时也存在一个比较典型的问题 公用事业概念的模糊，除了国家在 2000 年 5 月 27 日发布施行的城市市政公 用事业利用外资暂行规定对城市市政公用事业有明确的规定外，对于范围比较 大的公用事业都没有明确的界定。 1.1.2 传统公私法视野下公用事业特征认识 传统上对公用事业的认识主要集中在其所处行业的自然垄断性质上。一般认 为，公用事业具有以下几个特征： 1.1.2.1 公用事业所处行业的自然垄断 传统理论认为，公用事业所处的行业在本质上属于自然垄断（natural monopoly） 。所谓自然垄断，是指由于资源合理配置的需要必须由一家厂商提供某 种产品的全部产销量以最大限度满足社会普遍需求的市场状态。换言之，自然垄 断就是一个企业能够以低于两个或更多的企业的成本向整个市场供给一种产品或 服务而产生的垄断。 自然垄断使公用事业在市场上处于独占地位，控制该市场上 产品或服务供给，决定产品或服务的市场价格。 传统上对自然垄断的界定与“规模经济性”紧密相连。规模经济性是指由于 技术的原因，在一个产品市场上只能容纳一个企业的状况。这是因为，在既定的 市场规模条件下，由技术决定平均成本总是随着生产规模的增大而降低。如果再 参见刘晓明.公用事业什么化eb/ol.天则公用事业研究中心,2004-10-18. 参见李健英.自然垄断性行业的规制与改革j.中国工业经济,2000,(8). 6 进入第二家企业，生产的平均成本会高于已有的一家企业，所以从社会角度看就 不经济了。所以，平均成本是否持续下降，是传统理论判断是否存在规模经济性， 进而判断是否存在自然垄断的简单方法。 1.1.2.2 运营对象的公用性和运营目的的公益性 从运营对象看，公用事业所提供的产品或服务与人们生活息息相关，是社会 大众基本生活的必需品，具有公用性。这些产品或服务在需求上具有显著的普遍 性，其产品或服务的需求价格弹性（price elasticity of demand）较小，即产 品或服务价格的变化对产品或服务需求量的变化影响不大。 从运营目的看，公用 事业的生产在某种程度上是为了满足社会的普遍需求和产品廉价及其供应过程的 可靠性、稳定性和安全性，其生产目的具有社会公益性，实际经济效益和社会效 益的结合。因此，公用事业经营状况的好坏、服务质量的优劣及价格水平的高低 直接关系到大众生活的质量和国民经济的发展，不论何时何地，公用事业都必须 维持正常运做。公用事业不得任意拒绝用户的申请，不得任意实施差别待遇。 1.1.2.3 运营模式的网络化 公用事业想社会提供的产品或服务一般是通过一定的管道线路系统来进行 的，这套系统通常被称为“网络” ，所谓“网络”是指一定地域内为运送人员、货 物或者传递信息而形成的系统。例如邮政网络、电话网络、电力和煤气、天然气 的传送网络等等。网络在相关地域内具有规模经济的优势，即在一定容量条件下 和一定距离间，使用网络的人员或者商品越多，或者传输的信息量越大，运输成 本或者传送费用就越低。 因此，在网络尚未达到极限的情况下，重复铺设或者建 立相同的网络会造成成本的上涨，在资源配置上不经济性。 上述对于公用事业特征的传统认识构成政府管制的理论基础，人们期望通过 政府管制解决以下问题：其一，抑制公用事业制定垄断价格，维护社会分配公平； 其二，防止破坏性竞争，保证社会生产效率；其三，实现公用事业“满足社会对 公用产扑或服务的普遍需求和产品廉价及其供应过程的可靠性、稳定性和安全性” 的公益性生产目的。 1.2 高速公路的公用事业属性分析 1.2.1 高速公路消费的准公共物品属性 按照经济学中私人产品和公共产品的区分标准来划分投资项目，可将项目划 分为私人物品项目和公共物品项目。私人物品项目由私人部门投资生产，纯公共 参见李健英.自然垄断性行业的规制与改革j.中国工业经济,2000,(8). 参见美斯蒂格利茨.经济学m(第二版),梁小民、黄险峰译.北京:中国人民大学出版社,2000:130. 参见郭培杰.城市公用事业市场化的焦点公用企业改革j.经济体制改革,1998 年增刊. 7 物品项目由政府投资，对准公共物品项目，则可由私人和政府共同投资。我们将 纯公共物品、准公共物品统称为公共物品。 就普通公路而言，普通公路建成后， 不可能排除任何一部车辆的上路行驶。另外，无论是普通公路还是收费的高速公 路，在达到其最大通行能力以前，增加一部车辆的行驶所引起的其它车辆的边际 成本为零。但高速公路却不同。高速公路是一种准公共物品，表现在具有排他性、 非竞争性。排他性是私人品的性质，非竞争性是公共物品属性。高速公路可以设 卡收费，并且成本不是太高，因此排他是可以实现的。既然可以排他，那么在市 场上，企业就可以通过收费来弥补成本，进一步获取利润，因此，高速公路可以 由市场来提供，因此，一个农夫也可以经营高速公路，并且这种高速公路肯定是 收费的。高速公路一旦建成以后，在一定范围内，跑一辆车和跑十辆车对路面的 损害程度可以说是一样的，当车流量超出了一定的范围以后，车流量的增加可能 会对每一辆车造成拥挤成本，因此，高速公路具有非竞争性，不过这种非竞争性 是有限制的。高速公路的非竞争性要求高速公路在其限制范围内向尽可能多的车 辆开放，这也就是说，高速公路是不应该向支付意愿较低的顾客收费的，以免收 费迫使这些顾客离开。但是企业没有办法对顾客作出区分，因此非竞争性的特点 要求政府或者其他非赢利组织修建高速公路，然后在一定范围内免费向车辆开放。 1.2.2 高速公路的自然垄断性 所谓自然垄断性，是指由于存在资源稀缺性和规模经济效益，使该物品在生 产经营过程中必须保持整体、唯一的状态而不允许分割或并存，产生一种自然的 排他性。 在实际中， 我们就很少见到起点终点大致相同的两条并行高速公路公路， 当然某条公路的交通量接近饱和除外。高速公路产品具有显著的自然垄断性质。 据自然垄断的基本理论可知，自然垄断的基本经济技术特征是规模经济与范围经 济、网络性、关联经济效应、有大量的沉淀资本、普遍服务性和在实践中的特许 经营性质等。高速公路的规模与范围经济性体现在，在一定的车流量范围之内， 在两地之间修一条高速公路每天跑5000辆小汽车比修两条高速公路每天每条跑 2500辆小汽车更经济；网络性与关联经济效益体现在高速公路路网（即不同路段 的互联互通）形成对于提供运输能力提高的重大意义；高速公路具有极大的沉淀 资本，平均修筑成本在2000-5000万元/公里；高速公路的普遍服务性质其实还是 缘于高速公路具有准公共产品的性质，比如在经济不发达和边远山区修筑高速公 路经济效益肯定不好但又是本地区人们出行交通和当地经济发展所必须，因而需 要国家和政府出面，或者用财政资金建设或者给予民间和外资以优惠或财政补贴 由他们提供高速公路这种产品。现实中高速公路的经营多采用由政府授予特许经 营权的方式。 参见美斯蒂格利茨.经济学m(第二版),梁小民、黄险峰译.北京:中国人民大学出版社,2000:124. 参见美斯蒂格利茨.经济学m(第二版),梁小民、黄险峰译.北京:中国人民大学出版社,2000:172. 8 1.2.3 高速公路的外部经济性 外部性不同于非竞争性，非竞争性是指，甲对一个商品的消费不影响乙对该 商品的消费，因此非竞争性又叫做不可分割性，外部性是指乙可以从甲对某一个 商品的消费中获得效用，但是乙并不一定也消费该商品。两者相同的是，甲消费 的商品都进入了乙的效用函数。 高速公路除了具备非竞争性以外， 还具有外部性。 公路运输是国民经济中一个重要的部门，它把社会生产、分配、消费与交换各个 环节有效地联系起来。高速公路作为基础设施，其发展和完善是保证社会经济活 动得以正常进行和发展的前提条件。高速公路建设的发展对生产力布局合理化、 产业结构优化、缩小地区差异等具有重大作用。公路交通与经济发展有着密切的 关系，不论是传统的公路时代，还是高速公路时代，公路交通对经济发展都起着 巨大的保障和推动作用。当然，也可能给某一地区的生态环境造成破坏。 1.2.4 高速公路的投资的“不可分性” 公路建设需要巨额的投资，零星的投资往往无效。我国目前每公里高速公路 的平均造价已超过2000万元人民币，南方沿海省份少数路段每公里造价接近1亿 元。可以说，高速公路是典型的资金密集型产业。而且，公路与公路之间相互联 系，相互依存，只有构成网状才能充分发挥其作用。 高速公路的准公共属性决定了高速公路可以由私人来进行提供，高速公路的 经营既可以由国家经营也可以由私人经营，但是由于其外部性、投资不可分性及 自然垄断性质的存在，必须由相关政府部门对之进行管制，包括传统的投资管制、 经营方面的进入管制和价格管制等。从理论上讲，所有高速公路政府管制或放松 管制实行市场化的一般性与特殊性均根源于高速公路的基本属性，其管制体制的 变迁则主要根源于人们对于这种属性的认识的变化。 正是由于高速公路具有以上四个特点，使许多人理所当然地认为高速公路必 须由国家承担投资，纳入公用事业的管理视野中来，并由国家垄断经营管理。 参见美斯蒂格利茨.经济学m(第二版),梁小民、黄险峰译.北京:中国人民大学出版社,2000:209. 9 第二章 我国高速公路管制与市场化的制度选择 2.1 经济法视野下公用事业特征再认识 如前文所述，传统理论认为自然垄断是公用事业与其他行业区别的本质特征。 但是，近年来，人们公用事业特征的认识发生了较大的变化，公用事业的自然垄 断性质受到了质疑，传统认识面临挑战。 2.1.1 公用事业的第三部门作用突出 公用事业组织的出现打破了传统二分法把社会分为两个部分政府和企 业，国外很多学者把公用事业职能定位为独立于政府和企业之外的“第三部门”。 公用事业能承担政府部门具体的事务性职能，成为政府转变职能的重要载体，通 过与政府有效地合作，有效地承担着巨大的就业量，并为政府和企业分担了巨大 的社会负担，在某种程度上代替政府的某些职能。作为思想库，为政府和企业提 供智力服务，作为介于政府和企业之间的“第三者”，公用事业组织在协调和沟 通方面具有不可代替的作用，推动了社会创新和思想创新。通过自愿合作机制来 弥补政府提供公共物品以及企业提供私人物品所造的缺陷，从而增进社会福利最 大化。 2.1.2 技术创新改变了公用事业的自然垄断性质 技术创新使公用事业所处行业的自然垄断性质发生了根本的变化：一些传统 的自然垄断行业因为技术的进步以及生产特点的改变而使得自然垄断的条件不复 存在，从而该行业不再具有自然垄断的性质。自然垄断性质的变迁主要缘于技术 的发展。一方面，由于技术原因而必须由一家或少数几家厂商为全社会提供产品 或服务；另一方面，技术的发展也有可能通过降低固定成本、改变生产方式等手 段使竞争重新成为可能，这就要求在原先的行业中引入竞争以适应其发展的需要。 2.1.3 社会需求减弱了公用事业的自然垄断性 社会需求的增大也使某些公用事业所处行业的自然垄断性减弱。以电力行业 为例，电力行业是公认的自然垄断行业，各国一般都有国家垄断经营。但是随着 各国经济发展，电力作为必要的投入要素和生活消费品，需求量逐渐增大，单纯 依靠政府生产已很难满足需求。 20 世纪 90 年代以来， 西方主要发达国家纷纷放开 电力市场，打破垄断，产生了积极的效果。比如英国规定发电、输配电和供电业 务分开经营：在发电市场、售电市场引入竞争机制，鼓励多家公司展开竞争，输 参见王名.清华发展研究报告 2003：中国非政府公共部门m.北京:清华大学出版社,2004:8. 10 变电则由全国电网公司独家经营。这种因社会需求变化而对行业业务的分割，缩 小了政府管制的范围，充分发挥了竞争机智的作用，使英国电力工业效率大大提 高。改革后，英国电力生产彻底改变了供不应求的局面，电价幅度下降，国家不 再补贴，服务质量也明显改善。 2.1.4 公用事业领域网络业务具有自然垄断性质 在公用事业领域，通常只有网络具有自然垄断性质，并非所有的业务都具有 自然垄断性。如水电供应管线、铁道确有自然垄断性，但是诸如水厂、电厂、铁 路运输公司等却是可以开展竞争的。如日本国铁就是按照区分路、运的方式改革， 路垄断而运充分引进竞争，轨道网因具有自然垄断性而由专门的铁路维护保养机 构垄断经营，铁路运输由多家公司在竞争的基础上经营，日本国铁分裂出 7 家运 输公司，其中 6 家为客运公司。 即使是公用事业中的具有自然垄断性质的部分， 也是可以通过一定方式引入竞争机制的。如电网、铁路网等不妨由一家企业垄断 经营，同时在市场准入上做文章，将网络管理经营权经由招标特许独家经营，这 样就可以形成多家竞争投标的局面，中标者必须遵守特许经营的各项条件，特许 权期满后又可通过招标选择独家经营者。 从经济学意义上来讲，“制度”和“技术”是相对应的一个概念。简单来讲， 技术表示“人与自然”的关系，而“制度”则表示着“人与人之间”的关系，人 群与人群之间的关系。“制度”和“技术”是推动人类社会发展的两大车轮，并 且从某种意义上讲，“制度对人类发展的推动作用更加根本。制度经济学反复论 证明过:制度决定着经济发展的方向、程度与速度。高速公路管制制度的效率决定 了高速公路投资、建设、运营、养护的效率。我国的高速公路建设、运营、维护、 任务、任重道远，进行高速公路经营市场化改革具有重大而深远的现实意义。 2.2 我国高速公路政府管制现状及缺陷分析 高速公路政府管制从内容上讲包括投融资管制，收费管制和路政管制，当然 所有的这些管制都是围绕高速公路特许经营权展开的。管制的本质是管制机构和 被管制机构对以特许经营权为核心的各项权利的分配。 2.2.1 投融资管制及其缺陷分析 中国高速公路的建设筹划于 70 年代初期，当时主要从技术方面做各种准备工 作，包括高速公路技术资料的翻译、科学考察、可行性研究和测设工作等。1988 年我国第一条高速公路沪嘉高速建成通车，高速公路的建设和发展突飞猛进。 但是，我国目前筹建的高速公路几乎没有一条是完全由国家投资建设的，如京津 门建辉.自然垄断行业放松规制:经验与借鉴j.中国经济问题,1999,(2). 门建辉. 自然垄断行业放松规制: 经验与借鉴j. 中国经济问题, 1999, (2). 11 塘高速公路是由国家出面向世界银行贷款，地方收取通行费来偿还；沈大高速公 路是提高养路费率方式筹集建设资金，建成高速公路收通行费；广深高速公路是 地方和外商合资建设经营等。 就是说从 80 年代初，我国高速公路的投融资体制 己开始就打破了国家单一的融资渠道，这也成为高速公路经营和管制体制设计及 其变革的最直接动因。 第一条高速公路通车是在 1988 年，对于高速公路的设计、建设和营运管理者 说，当时面临着与三茂铁路 几乎完全相同的宏观制度背景，甚至三茂铁路的制度 创新还成为了高速公路投融资体制和其它各项管制制度创新的借鉴。因此，对于 高速公路而言，一开始便采取了多元的投融资渠道而不是单一的国家财政渠道也 就是情理之中了。但是高速公路投融资体制的这种创新的意义并不仅仅在于缓解 了国家建设资金不足的矛盾，其更重要的意义在于投融资体制的创新引发了其它 方面的深刻的制度变迁，包括采取公司化经营的方式、特许经营权授予引发的一 系列矛盾、公司化经营与高速公路准公共产品的矛盾所引发的关于路政管理等方 面的矛盾，以及高速公路经营公司存续的无限性和特许经营权授予的有期限性之 间的矛盾等。 虽然我国高速公路在投融资管制改革方面取得了初步的成就，但我国的高速 公路总体上仍面临着建设资金匮乏，投资体制相对封闭的问题。高速公路投资大、 工期长、有些路段经营微利甚至亏损、缺乏国家优惠政策支持、以及股份制改革 滞后等原因，制约了高速公路吸引境内外投资。虽然从 20 世纪 90 年代开始，我 国高速公路投融资政策引入了一系列的改革措施，如高速公路与地方政府、企业 和有关部门共同合作，创造了集资建路、合资建路的新模式。但目前地方政府投 资比例占高速公路建设总投资的比例偏低，利用外资也是微乎其微，资金来源渠 道依然较窄。我国高速公路产业利用民营资本和外资的基本状况可以概括为：规 模小、方式单一、增长速度缓慢，在整个交通行业中处于落后水平，远远满足不 了高速公路对外筹资的需要。投资体制不顺，不仅是造成我国现有高速公路供给 不足的主要原因，而且如不改革，还势必进一步阻碍我国未来高速公路的发展， 使我国高速公路建设资金出现巨大缺口。 2.2.2 收费管制及其缺陷分析 高速公路收费制度起源于“贷款修路、收费还贷”的政策和高速公路投资主 体多元化的现实，收费也是高速公路经营公司的主要收入来源，当然也是政府管 制的主要领域，因为价格管制是自然垄断领域政府管制的重点之一，同时通行费 的合理与否直接关系到广大消费者的切身利益。我国收费公路(含桥梁、隧道，下 同)制度最初发端于广东。20 世纪 80 年代初期，广深公路等一批基础设施建设， 刘步存主编.高速公路企业经营管理m.北京:人民交通出版社,2000:93. 指广东三茂股份公司在深交所发行 b 股票筹集