地税机关推行绩效管理创新的路径选择.docx

*地税机关推行绩效管理创新的路径选择淮阴地方税务局课题组内容提要：地税机关实施绩效管理，对于提升地税机关效能、推进地税事业科学发展，具有十分积极的作用和重要的现实意义。文章通过对地税机关绩效管理现状和价值取向的分 析研究，提出建立和完善地税机关绩效管理的创新思路与构想。关键词：地税机关；绩效管理；价值取向；创新路径中图分类号：F810.42 文献标识码：A 文章编号：2095-1280(2012)04-0049-06在税源专业化管理改革的大趋势下，地税系统推行科学的绩效管理，其可行性、可操作性和重要性不言而喻。地税机关作为政府执法机关，有其内在的规律性，科学实施绩效管理，对于地税工 作的目标建立、职责分解、过程控制、业绩评估与分析、结果应用，对于促进地税效能建设，提高 依法行政水平，具有十分重要的意义。一、地税系统绩效管理的现状与分析（一）地税系统绩效管理的沿革江苏地税系统一直高度重视绩效管理，大致经历三个过程。一是目标责任制管理。沿袭计划经 济管理办法，突出收入任务的考核，并实行“一票否决制”。二是征管质量考核管理。考核指标有 税务登记率、纳税申报率、申报准确率、税收入库率、欠税增减率、滞纳金加收率和违规处罚率等 “七率”的考核体系，实现由量到质的转变。三是规范化管理。2000 年以后，江苏省地方税务局 制定出台规范化管理考核办法（千分制），涵盖了税收工作各个方面。2008 年以后，实施以“三 个一流”为目标的考核办法，目标更加明确具体，考核更为精细。与此同时，地税机关还定期不定 期地开展税收专项检查，执法检查，贯彻税收征管法及其实施细则执行情况的专项检查、年度 税收专项检查等，各级人大、财政、审计等也都开展以堵塞漏洞、提高征管质量，努力增加收入为 目标的各类检查以及行风评议等活动。纵览近二十年来我省地税系统绩效考核的主要特征，可以概 括为：1. 突出评价税收收入这一中心任务。在“以组织收入为中心”的税收工作指导思想导向下， 在对税收管理进行绩效评估时，最突出也最常用的综合评价指标是税收规模、税收增长率、完成收 入任务率、查补入库率等，在日常管理中，十分注重收入计划执行情况的分析。这一综合指标的考 核，对于地税收入规模小、地方政府期望值高以及地税税种多、税额小、分布广、征管难度大的特 定时期、特定条件下，以收入任务综合指标的考核，有效促进了地税收入的快速增长，提升了地税 部门在社会各界的地位，赢得了各级政府的信赖，获得较高的评价，开创了地税工作新局面。目前的税收收入任务已由指令性改为指导性，不再是刚性指标，绩效考评转向对税收管理质量 的评估，不再限于对量的考核。* 本文为江苏省地方税务局 2012 年重点调研课题成果。课题牵头人：黄卫东，男，江苏省淮安市淮阴地方税务局党组书记、局长。 49 淮阴地方税务局课题组 地税机关推行绩效管理创新的路径选择2. 实现由单一考核向综合考评方向转变。针对征管改革、优化纳税服务、信息化建设等改革发展、创新发展的形势，地税绩效考核已由单一考核，转向对各项工作的分类评估。江苏省地税局 自 2008 年以后，制定“三个一流”考核指标体系，以期全面反映税收管理的成效，推进地税工作 向更高战略管理目标迈进，具有里程碑式的重要意义。3. 实现由粗放型管理向精细化、科学化方向发展。除了税收收入及其分析成果外，其他包括 队伍建设、纳税服务、纳税评估等方面普遍使用量化指标进行考核，并且设置一、二、三级指标， 这些指标不仅便于操作，清晰明确，更有利于提高绩效考评的客观性和可比性，有效推进税收管理 向精细化、科学化方面的发展。（二）地税系统绩效管理存在的问题经过多年实践探索，我省地税系统绩效管理取得显著成效，有效地推动了地税事业快速健康发 展，但随着经济税收环境的日益复杂化、经济发展方式的转变，税收管理战略也需要不断变革。就 整体而言，目前地税系统绩效管理仍存在一些问题与局限，需要认真研究解决。1. 对绩效管理的理念与导向认识模糊，将绩效管理等同于绩效考核。年初制定目标考核办法， 年终考核，一个三五个人的考核小组，在一两天内就对全年工作“一锤定音”。以事后评价和奖惩为主， 淡化对绩效目标实现的日常管理，偏离以管理和发展为中心，难以实现持续改进、持续优化的功能。2. 绩效管理指标体系不完善。现行绩效考核指标只是大量指标简单累加，没有通过税收发展 管理战略加以开发设计。一方面，注重对工作产出（结果）进行量化考核，忽略了对能代表工作实质成果的数据归集与 分析，不能体现依法行政能力的要求。另一方面，对考核指标、评价标准难以科学、恰当地确定。 各个层次，各项目的绩效目标关联性较低。如收入实绩的考核缺乏与对应税基的纵向、横向分析比 较，没有充分考虑经济因素、政策因素、人的努力因素的综合评估，对稽查工作的考核与其他指标 缺乏明确的因果关系等。仅以工作结果作为绩效的衡量标准，未能形成有效的逻辑体系，与科学发 展观要求有一定差距。3. 绩效考评的效率和质量需要进一步提升。一是绩效考评的手段往往停留在人工操作上，未 能充分运用信息技术手段进行数据的整理、统计与分析；二是数据质量有待提高，即采集数据的质 量要求不够严格，数据标准不够严谨，导致数据质量不高，偏离了绩效考核的真实性；三是由于难 以充分运用现代信息技术手段自动生成绩效评价结果，缺乏内外结合的多元化的考核机制，难免出 现考核与被考核之间的博弈，偏离了公正性。这样很容易产生绩效考核的形式主义、指标的片面性、 结果的武断性。4. 忽略了对结果的运用。绩效管理需要以绩效考核结果为依据，不断总结、持续改进、循环提升。 而现实中的绩效考核只是上级对下级、领导对部下进行评价与奖惩的工具，而不是以管理和发展的 理念，推进地税事业全面、协调、可持续发展。5. 对第三方评价意见重视不够。现行绩效管理或绩效考评只是地税系统的内部自己考核自己， 具有一定的封闭性、神秘性。没有引入更多的纳税人意见及第三方客观评价结果，即便引入也是走 过场的“客套”，对绩效评价的客观性和全面性有所欠缺。6. 对人的绩效管理乏力。科学发展观的核心是以人为本，绩效管理的核心也应当注重人的能 绩管理。在实践中对人力资源管理的评价，诸如“培训力度”、“分类管理”等都比较抽象，对每 一个人的能绩考评比较简单化，往往通过测评、投票进行，对于做好绩效管理积极性匮乏，容易导 致绩效考核流于表面，难以发挥绩效管理整体效应。 50 Tax and Economic Research上述现状与地税系统绩效管理制度的不完善、管理水平滞后、管理观念没有转变、实施中的执行不力、队伍素质不高等方面的因素相关，更为重要的是绩效管理缺乏科学的理论及工具的指导。 二、地税系统绩效管理的价值取向 绩效管理作为一种先进的管理模式，不仅要求在绩效目标、绩效实施、绩效考核、绩效改进上的完善，更应坚守正确的价值取向。价值取向是价值观的重要特征，侧重回答“应该怎么办”、“应 该达到什么效果”的问题，决定绩效管理的方向，成为绩效管理的出发点和落脚点。（一）公平必然的选择公平是行政执法机关的基本追求之一，征税行为的公正性是税务机关行使职能过程中体现出来 的公平和正义的价值取向。公平作为衡量绩效的指标，包括权利公平、机会公平、规则公平、税负 公平、制度公平、对纳税人的礼遇公平等。在法律面前人人平等，依法行政，建设法治政府机关， 提高政府的公信力，这是代表国家行使征税权力的税务机关必然要求和建设目标。税务公开是实现公平的必由之路，也是实现廉洁高效的制度创新，要把税务公开作为重要的绩 效指标。对广大纳税人一视同仁的平等性、公开性、规范性是构建和谐税收的基本条件。凡是涉及 公共权力事务及纳税人切身利益的事务，其税收政策、管理规定、税务干部职责、廉政要求、办税 程序、办事结果等都必须通过各种方式及时公开，让广大纳税人有充分的知情权。在进入网络时代 的今天，如何通过网络及时、全面公开涉税信息，这既是一个命题，也是一个考题，更是一项迫切 要求。要增强网络信息公开的刚性和可操作性，通过公开，让权力在阳光下运行，避免自由裁量权 的滥用，真正实现权力运行的公平和公正。公平不仅作为评价绩效的重要标准，还意味着绩效考核本身的公平。绩效考核是一个开放式、 公开透明的体系，包括内容公平、标准公平、程序公平、人际公平、结果及应用公平等。这种以工 具和价值的双重身份的作用，随着绩效管理理念的深化，日益发挥其价值效应。（二）服务改革创新的新取向。新公共管理理论内涵了明确的服务取向，它要求把服务对 象视为顾客，根据顾客要求提供回应性服务，通过征求顾客的意见与要求来测量和提高顾客的满意 度，这种价值理念体现在绩效管理实践中。就地税工作而言，纳税服务是天职，是第一职能。管理 就是服务，优质的服务才能实现良性的管理。树立服务的理念和意识，把服务作为衡量工作的标准、 解决问题的方法，根据纳税人需要提供优质高效的服务，成为地税部门最重要、最广泛的职能和最 根本的使命，也是最基本的要求。这就要求地税工作者重新定位税收管理职能，以纳税人为中心， 基于纳税人遵从，始于纳税人需求，终于纳税人满意为日常行为导向，增加有效服务供给，增强纳 税人需求的回应力。一方面，在行使征税权力的时候，始终贯彻服务精神，以满足纳税需求为驱动 力提升绩效；另一方面，要扩大服务的功能，有效增加服务产品，提升服务的品质和纳税人的满意 度与遵从度，实现和谐税收。这也就必然成为绩效管理的内容，也是绩效管理的终极目标。（三）责任绩效管理的基本要求。绩效管理呼唤和强化责任意识，除了公共责任、行政责任、 法律责任外，还应当对公民和社会负公仆责任、道德责任，成为责任政府机关。“聚财为国，执法 为民”是地税部门神圣的使命和责任。如果没有一个有效的工具来对责任做出判断，地税部门也就 失去了权威基础。因此，绩效管理与考评应当被视为地税部门责任度量工具与实现途径。那么“应 收尽收”、“纳税人满意度”、“税收遵从度”、“和谐税收”应成为地税系统绩效管理的责任目标。责任体现在对依法行政的能力，科学发展的能力考量上。是否依法行政，行政的目标，必须有 个衡量的标准与评价机制，以便让人民知晓是否担当责任。绩效指标要明确应该做什么，怎样做， 以及做到什么程度。 51 淮阴地方税务局课题组 地税机关推行绩效管理创新的路径选择要树立责任链意识，明确各个层级、各个岗位的责任，不仅要求个个都称职，更要求每个人尽最大的责任，既要对本岗位负责，更要对整体工作负责，意识到自己是整个工作责任链上的一个节 点，从而更加注重相互配合、精诚协作，尽职尽责。要特别注意增强基层一线人员的依法行政能力。发挥分局长、科（所）长这些“兵头将尾”的 领军作用，扩大他们的考核权、评价权、建议权，培养一批能独立做事的人，能带领一班人做正确 的事，正确地做事，让优秀的人更优秀，使一般的人不一般。绩效管理所体现的使命感、战略导向、结果导向、责任机制以及开放性等价值取向，都对传统 的管理理念和方法提出挑战，这也是我们对绩效管理研究的方向。三、地税系统绩效管理提升的制度创新路径选择绩效管理路径是一个有机体系。该体系由理念、制度管理、程序管理、文化管理及情感管理组 成。“提高政府管理的核心就是提高绩效”。从江苏的现实情况看，税系统绩效管理提升提效必须 从以下几个路径着眼。（一）完善顶层设计、破解发展难题加强改革的顶层设计是中央对深化改革的最新要求。提升绩效管理同样需要完善顶层设计。1. 建立分类分层次的绩效考核指标体系。绩效就是实现地税工作发展目标。没有目标便失去 了方向，没有期望便失去了动力。目标太高，期望值太大，便会力不从心或半途而废。明确而可行 的目标，真实而适度的期望，“跳一跳，够得到”，才能引领人们脚踏实地、信心百倍地朝前走。 绩效考核必须客观、公正地测定每个人的有效工作程度、建立起大家公认的绩效管理指标体系，用 事实说话，用数字说话，用精确化的语言描述事实。省局、市局、县（区）局、基层分局五个层级 要有不同的角色定位、评价标准与权重，不能“一张图纸到处搬”。在基层单位又可分为办税服务 厅、管理员（评估）、稽查、机关人员等不同的岗位，要进行职位分析，根据不同的岗位，制定细 化的标准，直接触及具体实际工作。各个层级自上而下地逐级实施指挥与监督的权力，应考虑不同 的工作职责及绩效指标的差异，制定相应的绩效管理办法。每个层级岗位的每一项工作都做到可以 量化的量化，不能量化的等级化，以体现差别化的管理。要通过顶层设计提高绩效管理改革的系统性、连贯性、前瞻性。走出“零打碎敲”式改革的困 局，破解改革发展中的“疑难杂症”。比如，对基层税务局应设置哪些内设机构、直属机构？每个 机构应设置哪些岗位？每个机构、每个岗位的具体工作包括哪些？地税人员编制与人口（或地域） 比应以多少为宜？地税人员中“官兵”比例应是多少？领导职数应以多少为宜？处于基层一线人员 与机关人员比例应以多少为宜？日常办公经费应是多少？专项经费应是多少？征税成本应是多少？ 上述问题时至今日仍没有厘清，因而必须重视和改革顶层设计和总体规划。2. 探索和完善组织评价、群众评价、社会评价和自我评价的四位一体、有机联系、互为印证 的绩效考核新机制。一是要建立一套独立的绩效评估机构。应遵循知情性原则、代表性原则、数量 性原则和监督原则，成立各方面专家组成的绩效考核机构。为了保证考评机构的独立工作，保证考 评结果真实可信，必须对考评机构实行垂直管理，独立于被考核对象之外，专司绩效考评。二是充 分考虑“民意调查”在“综合评价”中的评估权重，加大自下而上考核的权重，注重选择较为客观、 公正的第三方参与考评，诸如地方党政领导、人大、政协、财政、审计、统计、监察、中介机构以 及广大纳税人评估意见。三是注意倾听基层群众的意见，进行下级对上级的评价，以体现考核的民 主性、代表性和有效性。3. 考核要有纪律和监督措施。有必要建立绩效考核预警监控制度、绩效考核申诉沟通制度、 考核结果论证评估制度等。4. 开发绩效管理系统软件，充分利用信息网络技术，建立电子化的绩效管理标准系统和自动 52 Tax and Economic Research监控系统，实现网上全程绩效管理，通过网络去处理公共事务和传递公共服务，自动生成考核结果。运用信息技术的手段和方式把先进的管理理念表现出来，走向在线服务，构筑数字化政府机关。（二）强化日常管理，增强绩效管理实效绩效管理重在日常管理。管理是过程性与目标性的统一，管理过程决定绩效目标。以人为本是 科学发展观的核心，绩效目标最终在实践中得到贯彻与落实，还是要通过一个个具体的人去实现的。 “三个一流”不能限于顶层设计，而是要在基层贯彻落实。只有通过抓平时，平时争，实实在在地 做好每一项具体的工作。善于找问题，是一个基本的工作方法。发现问题就是进步，解决问题就是发展。要居安思 危，见微知著。细节决定成败，要经常分析绩效指标完成的因素和问题发生的根源，及时发现突出 性问题，特别是那些尚处于萌芽或潜在状态的问题，它们直接决定地税工作的前瞻性、预见性和创 造性，关系到绩效管理的质量。绩效检查是高绩效管理循环的重要步骤。检查是考核的基础，它为年度考核提供信息、数 据和事实依据。要经常开展组织、部门、个人的全方位绩效检查，组织（局）绩效按年通报、部门 绩效按季公示，个人绩效按月公示。定期编写绩效评价分析报告，及时反馈部门及个人的绩效状况。沟通是绩效管理的灵魂和核心。贯穿在绩效管理全过程。良好有效的沟通交流、细心细致 的作风态度是各个层级绩效管理者的职责所在。权威的建立，源于公众的信任，而信任离不开有效 的解释和沟通。要掌握地税干部队伍的思想动态与工作状态，耐心释疑解难，及时疏导不良情绪， 大胆纠正思想偏差，保护积极性，取得广泛共识。要通过抓典型、树导向，抓培育、促辐射，抓推广、 促发展，整体推进。使绩效管理更精细、更科学、更规范地顺利实施。必须实施“绩效管理是一把手工程”。各个层级的“一把手”的绩效管理思想理念、操作 方法和技巧是至关重要的，只要“一把手”职责明确，关注战略，抓住关键，强力推进，一级做给 一级看，就能保证绩效管理政令畅通，增强绩效管理的公信力与回应力。（三）创建绩效文化，放大绩效管理效应绩效文化的核心是绩效思想、绩效精神和绩效理念。诸如：“没有目标是危险的，实现目标越大， 价值就越大”；“所有的目标都是通过行动来实现的”；“没有目标就没有考核，考核什么就得到 什么”；以及“团队协作”、“机会均等”、“集体领导”等。绩效文化是一种氛围，是一种风尚。 依靠绩效文化的熏陶、导向作用，通过有感染力的贴近群众的载体，将绩效意识潜移默化地植入每 一个地税工作者的心田。春风化雨，润物无声。将建设绩效文化其所内蕴的精神、理想、价值观念、 道德情操、行为准则影响地税工作成员，从而使人们自觉不自觉地追求绩效的文化价值。要通过绩效文化落实绩效管理，考核结果应用浓烈绩效文化，树立浓厚的绩效意识，营造人人 讲绩效、人人重视、人人参与绩效管理的氛围，树立一种“你强，我比你更强”的竞争意识，培养 一种“与时俱进、与众不同”的创新意识，持之以恒地营造催人奋进的环境。绩效文化具有凝聚人心、增强力量、同心同德的整合功能。绩效文化是一种精神状态，有什么 样的精神状态，就有什么样的工作状态，激情不仅是一种可贵的状态，更是一种可叹可赞的风范。 要使每一个人都以激情去工作。每一个人都发挥长处，重点放在挖掘人的潜能上。在以和谐为主流 的当今社会，要以人性化管理为新导向，提倡关心人、尊重人、激励人的人本管理，升华、拓展、 丰富社会主义核心价值体系，建设美好的精神家园。希望集团提出：“以慈母般的关怀善待员工， 用钢铁般的纪律冶厂”，体现人性化管理的真谛：制度执行的刚性和情感理念的并存。几年前有篇绩效主义毁了索尼的报道。索尼公司推行绩效主义，将业务成果与金钱报酬直 53 淮阴地方税务局课题组 地税机关推行绩效管理创新的路径选择接挂钩，职工是为了拿到更多报酬而努力工作，由于人的能力和工作无法具体量化，几乎所有人都提出容易实现的低目标，各业务部门相互拆台，想方设法从整体利益中为本部门多捞取好处，结果 职工逐渐失去工作热情，“挑战精神”消失了，“激情集团”消失了，“团队精神”消失了，创新 先锋沦为落伍者。“索尼现象”使我们感悟到和谐关系的重要。绩效文化是一种境界，体现人们在精神方面的高度，反映着工作的品质和价值，最终效应体现 在地税系统内上下同心、目标一致、良性互动、同频共振上。同频，则步调一致。共振，则协作同 心。同频共振，让目标与职工追求一致，形成合力，产生共振，寻求共鸣点，寻找“最大公约数”， 则必能取得绩效管理最佳效应，实现更高水平的“三个一流”。（四）注重激励，发挥绩效管理的引导效应绩效管理是一种激励机制。对绩效考评结果的运用，能够促进实现一种持续的绩效提升。激励 效应关键是看新的绩效周期与上一个绩效周期的增加值。人的工作绩效是能力与激励的函数，能力靠培养，调动积极性靠激励，积极性是工作价值和期 望值的乘积。要充分运用激励手段，激发地税干部荣誉感、责任感和自豪感。通过全视角考评，全 方位评价，将考评与福利、职务职级晋升、教育培训、评先评优相衔接，加大奖勤罚懒、奖优罚劣 的力度。看不到成功，就不能给予奖励；不奖励成功，就可能在鼓励失败；鼓励失败的结果，会产 生荒谬的刺激，导致绩效每况愈