（宪法学与行政法学专业论文）论我国行政决策制度的缺陷及完善对策.pdf

i 摘 要 在管理型政府向服务型政府转变的大背景之下,行政权力对公众生活的渗透日 益加深，行政决策体制的完善问题成为当务之急。一项正确的行政决策可以节约 人力物力，高效迅速地实现行政目标，从而对社会经济的发展和人民生活水平提 高起到积极的推动作用，而一项决策的失误则可能造成行政目标南辕北辙，使行 政活动徒劳无功，造成资源不合理的配置，最终阻碍经济运行机制，国外行政决 策制度的发展历史正充分说明了这一点。行政决策制度是我国行政管理体制中不 可或缺的组成部分，但由于历史传统和现实体制局限等种种原因，我国的行政决 策制度还存在着诸多漏洞与缺陷，要真正实现行政决策的法治化、科学化，我们 还有很多的工作需要去做。 文章从我国行政决策制度存在的缺陷入手，借鉴域外行政决策体制的优点， 较为深入地论述了我国行政决策制度的完善问题。 文章首先简要阐述了行政决策的基本理论问题，即行政决策的含义、特征和 基本原则以及决策的表现形式等内容；然后以我国行政决策制度存在的缺陷为出 发点，借鉴国外行政决策制度的特色和优势，并结合我国的实际情况，从权力的 分工制约、建立依法决策机制、发挥社会力量的监督作用等三方面，对于如何完 善我国的行政决策制度提出了一些自己的见解。 关键词：行政决策 民主化 法治化 ii abstract in the general background of management society turn to service-oriented society,the infiltration of administrative power on the puplic life increasingly deepen,so the consummation of administrative decision-making system is becoming more and more urgent.a correct administrative decisions can save manpower and resources, and realize its goal efficiently and quickly,thereby that will play a positive role in promoting the socio-economic development and improving peoples living standards;meanwhile, a mistakes in decision-making can result in administrative goals against itself,so that all the activities would be in vain,causin0g unreasonable resources configuration, and ultimately impede economic operation mechanisms, and the history of foreign administrative decision-making system development fully illustrates this point.the administrative decision-making system is an integral part of chinas administrative management system, due to historical tradition and reality institutional constraints and other reasons, there are still a lot of loopholes and shortcomings in the administrative decision-making system in china.to fully realize the decision-making comply with the rule of law, and scientific decision-making, we still have a lot of work to to do. from two aspects of the limitation in china and the advantage abroad, this article has discussed the consummation of administrative decision-making in a deep level. first , the article expound the academic system of administrative decision-making, such as its conception, its features , its basic principles and so on. second it analyzed the shortcomings of our countrys administrative decision-making from history and praxis，the third part of this article put forward the example of overseas and expound the use for reference. the last part of this article is the most important one, it discusses how to consummate the administrative of our country ,chiefly from the power check and balance， the mechanism of enquiry and the perfect of hearing of witnesses、 the use of medias intendance. key words: administrative decision-making democratization legalization 1 引 言 今年 3 月，河南省新郑市的“中华第一祖龙”事件经媒体曝光后，引起了社 会各界的广泛关注。这条绵延 21 公里的“巨龙”建筑，计划投资 3 亿多元，预计 2009 年竣工。 由于该工程未经环保部门评审，从创意、规划到建造，在经历了 一番热闹的烧钱活动之后，终于被国家环保总局“叫停” 。这一事件从一个侧面反 映出我国的行政决策制度仍然存在着许多严重的缺陷和问题。尤其是在一些涉及 人民群众切身利益的重大项目决策上，一些地方的行政官员为了抓政绩，在根本 没有向各方专家征求意见并向社会广泛公开的情况下， 就草率决策项目匆匆上马， 导致许多重复建设和盲目建设现象的出现，从而给我国经济建设事业带来了一些 很不和谐的音符。 要建设社会主义法治国家，行政机关依法决策、依法行政是关键，面对入世 带来的机遇和挑战，新一轮政府机构改革势在必行，而实现行政决策政府的法治 化、科学化则是机构改革的关键环节。随着服务型政府的形成，行政权力对社会 的渗透日益加深，行政决策已经深入到我们日常生活的方方面面，对公众生活的 影响也将越来越大，完善我国行政决策体制，使其法治化、民主化已经成为当务 之急。 目前我国学界对于行政决策体制的完善仍然停留在上个世纪 90 年代的背景 下，创新性和时代性不是很强，对实践的指导作用不大。本文较为系统地阐述了 行政决策制度的基本理论，并重点对当前我国行政决策制度存在的问题以及如何 完善该制度进行一些浅层次的研究和探讨，旨在从新的时代背景角度出发，对行 政决策体制的改革与完善提出建设性的意见。 在研究方法上，本文采用了比较分析和实证分析的方法，力争突破现行学者 的从理论到理论的论证局限，在运用基本原理的同时，通过列举真实的案例，论 证行政决策制度在实践中存在的一系列缺陷，阐述了如何完善行政决策的设想。 第一章简要阐述了行政决策的基本理论问题，即行政决策的含义、特征和基 本原则以及决策的表现形式等内容； 第二章分析了我国行政决策制度存在的缺陷，并试图从法律传统和现行体制 两方面找出形成这些弊端的原因； 第三章介绍了国外行政决策制度的特色和优势，并提出前者对我国行政决策 制度完善值得学习的经验； 第四章是文章的重点章节，主要从权力的分工制约、建立依法决策机制、发 挥社会力量的监督作用等三方面，对于如何完善我国的行政决策制度提出了一些 自己的见解。 经济参考报. 2007-3-30. 2 第一章 行政决策的一般理论 1.1 行政决策的含义和特征 在现代行政管理中， 行政决策的地位越来越突出， 正所谓 “牵一发而动全身” ， 行政决策的正确与否直接影响着社会发展的方向和速度，行政决策也成为国家权 力行使的核心环节。而对于行政决策的概念，有各种不同的理论。有学者认为， 行政决策属于管理决策的一种，它主要是指国家行政机关为履行行政决策职能就 要解决的问题，从实际出发，制定与选择行动方案，做出决定的活动。 也有学者 认为，行政决策专指国家行政机关在其管辖权限内所做的决策，是行政机关及领 导者为履行自己的职能，依法处理行政事务而进行的决策活动。 但是这两种观点 均把行政决策的主体限定于国家行政机关，并没有涵盖常见的法律法规授权组织 做出行政决策行为的情况，有以偏概全之嫌。 故笔者认为，行政决策的内涵可分为动态意义和结果意义两种。前者的实质 就是国家行政机关及法律法规授权组织为行使政府职能、管理公共事务，达到预 定的行政目标，根据国家或各个地区的具体情况，针对职权范围内基础性、全局 性、战略性的事项，依法拟定实施方案或选择方案的过程。它并非具体的类似行 政指导、行政许可的行政行为，而是一个较后两者更为宽泛的概念，包括决策方 案的制定、选择及执行等各个方面。但对于人事的任免等内部行政行为以及紧急 状态下对公共安全事件的决策，则不在本文的研究范围内。后者的意义即行政决 策方案的最后执行效果和影响，其范围比前者要小。以下主要从动态意义上对行 政决策进行论述。 要理解行政决策的具体内涵，首先应当弄清它与几个相关概念如行政规划、 行政立法行为的区别。行政规划是指行政主体在其职权范围内，为在未来一定时 期内实现特定的行政目标，与行政相对人相互沟通，以安排部署关于某一区域或 某一行业的事务，采取与此相关的措施，对各方当事人均具有法律效力的一种行 政行为。 行政规划更多的是一种宏观的总体部署，且一般实施的时间比较长，而 行政决策的范畴要大于行政规划，它不仅包括国务院的宏观政策，也包括地方各 级行政机关在行使管理职能时，对具体事项即时做出的决策，可以在短期内得到 实施。 而行政立法行为是指行政主体根据法定权限并按法定程序制定和发布性整个 许文惠,张成福,孙柏瑛.行政决策学.北京:中国人民大学出版社,1997:2 刘士义,刘树信.行政决策与应用.北京:气象出版社,1992:2. 文正邦,胡晓磊.行政规划基本问题分析.时代法学,2007(2). 3 法规和行政规章的活动 ，它是行政决策活动中的一种执行方式和手段，行政机关 做出决策后，对于一些宏观决策，特别是对于一些关系国计民生的重大事项的决 策，往往会通过制定行政法规和规章来予以执行。 就性质而言，行政决策的过程既不都是抽象行政行为，也不属于纯粹意义上 的具体行政行为。这种依据针对的行政相对人是否特定而进行的简单分类，并不 能清晰地界定行政决策的本质。在不同的情况下，行政决策的性质也可能随相对 人的不同而发生变化。 除具有一般决策所共有的特征外，通说认为，行政决策主要具有以下几个本 质特征：一是全面权衡性；二是非营利性；三是时效性。 行政决策是首要特征是决策过程的全面权衡性。一项行政决策的做出不仅要 关注与该决策有切身利益关系的社会群体的需求，聆听他们的声音，也要广泛征 求社会各界的意见，权衡各种利益关系，从其他群体的视角来检验该决策的做出 是否正确或者说是否符合这个社会大多数人的愿望，任何决策做出时都不能孤立 和片面地看问题。 二是行政决策的目标具有非营利性。行政决策的目的是以公共事务为决策对 象，贯彻执行政府的既定政策，一般不涉及经济的增殖方式。 行政决策在做出时 不能以获利为目的，当然更不能以收费、收税为主要内容。近年来，我们经常听 到某个部门出台政策就是和营利性直接联系在一起。比如教育改革，这几年不停 地出台有关教育收费的行政决策，这些都不符合行政决策非营利性的特点。一般 来说，行政决策的作用应当是为了解决公共事务中出现的问题，实现政府的管理 职能。 三是执行内容的时效性。这也是行政决策不可或缺的特征之一。行政决策的 时效性是指作出决策应选择最佳时间，执行决策也需选择最佳时间。 行政决策是 在分析过去的基础上制定的，一旦做出并付诸实施，它就变成行政活动整体的一 部分。事务是不断发展变化的，不同时段的决策内容也应当相应调整，决策的价 值与时间是密切联系的，何时做出都对决策目标的实现程度有着重大影响。 1.2 行政决策的基本原则 在今后的决策活动中，要防止“中华第一祖龙”类似事件的重演，减少行政 决策中的失误，使行政决策科学化、民主化，就应当严格遵循行政决策的基本原 则。 一般认为，行政决策的基本原则主要包括信息原则、预测原则、择优原则、 可行性原则等。 姜明安.行政法与行政诉讼法.北京:北京大学出版社,1999:163. 丁涛.行政管理学.合肥:合肥工业大学出版社,2005:151. 高小平.现代行政管理学.长春:长春出版社,2000:176. 4 首先，信息原则是行政决策的基础。在决策前决策主体必须充分调查研究、 收集有关决策事务的信息，并掌握大量数据和事实，才能筹划出最优方案。没有 调查就没有发言权，只有对情况的熟悉，对问题的了解，才有可能提出最有针对 性的决策建议。 其次，预测性原则是决策的前提和依据。做出决策时不应当目光短浅，而应 当以长远的眼光预测当决策做出后，可能带来的正面效果与不利后果，权衡比较 两者哪一方面占主导，以决定是否要实施决策。 择优原则是行政决策的本质。客观社会环境复杂多变，因此，行政机关和行 政决策者决策时必须根据不断变化的主客观条件制定出若干个可供选择的方案， 然后通过利弊权衡，并仔细加以比较和实地论证，才能从中选出实施效果最好的 方案。 可行性原则是行政决策必须遵循的原则。如果一项行政决策最终不能实行， 也就失去了其应有的意义，所以经过优选的决策必须是切实可行的，如果是根本 办不到的盲目规划，必然会带来“泡沫现象” 。上个世纪九十年代，中国经济投资 过热现象的产生一部分就缘于某些地方行政官员为抓政绩而做出的浮夸决策。 1.3 行政决策的表现形式 总的来看，在我国，行政决策主要有以下三种表现形式： 一是宏观决策，它是指行政决策主体做出是否决定将该事项纳入行政管理的 决策形式。宏观决策主要包括中央行政主体编制的行政规划，此外还包括经济、 社会的发展战略，如国务院的财政预算，国家的重大财政资金安排等等。 二是行政主体通过制定相应的行政法规、规章或其他规范性法律文件对关系 国计民生的重大事项进行规定。随着行政权力的扩张和行政事务日益繁多，行政 立法权已经成为行政机关的一项重要职能。行政法规、规章的制定并不必然是行 政决策的结果，但为保障行政决策的权威性及强制执行力，一些宏观重大事项的 决策往往通过一定的规范性文件表现出来。 三是地方各级行政机关在国务院和上级机关的宏观政策指导下，在行使行政 管理职能的过程中，对具体行政事务做出的决策行为，这一类在行政决策中占大 部分，大到各级政府及职能部门对与经济发展有关工业、农业、旅游、商贸、城 建等重大建设项目的确定、关于当地自然资源的开发和产业规划的调整；小到某 一街区的改造、某一时段的交通管制等等，都属于这类行政决策。 5 第二章 我国行政决策制度的缺陷及其形成原因 2.1 现行行政决策制度存在的弊端 2.1.1 决策主体素质不高 马克思主义唯物论认为，物质决定意识，但意识对物质有能动作用。人是有 自觉意识的动物，可以能动地认识世界、改造世界，并成为社会实践活动中最具 主动性、积极性的因素。在行政决策中也同样如此，理性的思考需要科学的理念 和素质，一个优秀的决策者可以充分发挥自己的智慧，积极地实现行政目标，反 之，一个素质不高的决策者则可能使行政决策目标南辕北辙，使决策的执行徒劳 无功。 我国决策主体是多元多层次的，主要包括行政机关的领导者、行政机关的职 能性部门以及参与决策的咨询机构和信息机构三个层次。 然而在我国，尤其是在 一些经济欠发达地区，由于种种原因，普遍存在着行政决策者素质不高的现象。 行政决策者在进行决策前往往主观武断，完全没有收集有关信息，更谈不上详细 地分析决策事项，致使决策结果严重脱离实际、缺乏事实基础；而在行政决策的 执行过程中，由于决策缺乏科学依据，对公众根本没有说服力，使执行过程变得 异常艰难。再加上一些执法者对于公众的抵制情绪，不仅不动之以情、晓之以理， 反而一意孤行、野蛮执法，使执法者与公众之间的矛盾日益尖锐，从而严重影响 了决策的实施效果，完全背离了行政决策民主性和科学性的要求，可以说，行政 决策主体的素质问题已经成为制约我国行政决策水平的重要因素之一。 2.1.2 决策过程缺乏民主性 “中华第一祖龙”事件发生后，许多普通市民和专家都提出这样的质疑：这 样一个耗资几亿的旅游项目从规划、占地、建设，到最后拆除，完全由新郑市的 行政官员拍板，怎么都没有征求过旅游专家和普通市民的意见，聆听一下民众的 声音？这种情况的存在与我国行政决策和社会公众严重脱节的现状不无关系。 众所周知，实现民主的过程就是公众参与的过程，民主的程序性使得公民参 与国家权力的行使成为可能。而要保障公众的参与权，首先就要保障公民的知情 权，做到行政信息公开。但是，我国目前在行政决策信息方面基本上是保密的， 普通民众通常无法了解政府决策的过程。另一个现状是，许多行政主体在做出行 政决策时往往是从本地区、本部门的利益出发的，很少征求公众的意见。因此很 多决策都成了某些领导的“个人决策” ，毫无民主性可言。有些行政决策做出前虽 由邵锋,李振亚.行政决策学.沈阳:辽宁人民出版社,1990:25. 6 然会举行听证会，形式上让公众享有一定的参与权，表现一下决策的民主基础。 但事实上，大多数听证会的内容都是预先计划好的，只是走个过场而已。 2.1.3 决策内容缺乏科学性 行政决策的科学化，就是指行政决策这一主观活动要完全符合客观事物的实 际规律，坚持实事求是的思想路线，运用科学的理论、方法、手段、体制进行决 策 。在现代社会，由于科学技术的迅速发展，先进通讯手段的普及，社会各个群 体之间的联系比以往任何时代都要紧密；其次，由于市场经济体制的日趋成熟， 整个社会不同群体的利益之间的依赖性也越来越强；此外，由于经济的迅猛发展， 在社会管理中，出现了一些新兴的公共事务，这些事务的管理方式同传统的公共 事务又有很大的区别，因此还需要不断地总结管理经验。 以上这些时代背景都迫切要求行政决策的程序、方法更加科学化、规范化， 不仅需要决策目标切实可行，而且决策方案也应当符合实际规律、效益高而副作 用小的标准。但目前我国行政决策体制并不科学，仍然存在着诸多的漏洞。主体 方面，行政决策的主体始终没有以立法形式加以明确，决策制定主体与执行主体 分工也不明显；在程序上，决策前的咨询程序处于可有可无的尴尬地位，仍然没 有建立起对行政决策权力的约束和纠错机制，缺乏规范化的制度设计。 2.2 现行行政决策制度弊端形成的原因 2.2.1 法律传统的影响 中国现代的法律制度很多移植自西方，但是在法律的实施过程中，我国传统 法律思想仍然起着不可忽视的影响，不可否认的是，在这些法制思想中，封建专 制传统比较多，民主法制传统比较少，法治方面思想少，人治论调却很高。在这 种传统思想的影响下，个人迷信、家长制的民族心理和思维方式的束缚在我国国 家机关及其工作人员思想中仍然根深蒂固，因此，一直以来，我国政治体制和决 策制度都体现为中央高度集权型。这种高度集权在行政决策制度中表现为“党包 打一切” 、 “领导（上级）说了算” ， 从而导致决策权力过分集中在极少数人手中， 官僚主义现象十分严重。 在计划经济时代，国家需要管理的公共事务并不复杂，管理范围较狭窄，经 济结构相对简单， 因此在当时这种家长制的决策机制并没有严重影响到经济发展， 甚至在某些情况下，这种直接、集中式的决策模式曾经还发挥过积极的作用。但 是随着市场经济下民主政治体制的成熟，经济结构的日益复杂、行政目标的多样 化，这种家长制决策模式的弊端就逐渐显露了出来，而且极大地阻碍了民主政治 许文惠,张成福,孙柏瑛.行政决策学.北京:中国人民出版社,1997:29. 林锦峰.浅谈政府行政决策制度体系的改进和优化.中山大学学报:社科版,2002,(2). 7 和社会经济的发展。尤其是在现代行政管理中，公共行政的边界不断扩大，行政 决策的内容已经涉及到社会生活的各个领域，作为一个行政领导即使再有才干， 也不可能是“万事通” ，而且对于带有强烈主观色彩的个人决策而言，也很难保证 其公正性，这种权力的集中直接导致了行政决策失误率的大大提高。 2.2.2 现有行政管理体制的局限 首先，从行政立法角度看，缺乏完善的行政程序法对行政决策过程进行有效 规制。在我国几千年的文化积淀历程中，人们已经习惯了“以成败论英雄” ，甚少 有人会关注成功的过程。人们在衡量一项决策的合法性时，往往只关注其内容是 否合法，成效是否显著，而忽略了决策的做出和执行是否符合法定的程序。在我 国现行的行政立法中，实体法占了大部分，行政程序的立法则严重滞后，有些立 法甚至相互脱节、相互冲突，决策手续也非常繁琐，设置的关卡重重，这些都是 影响决策质量的重要原因。 另外，对行政权的监督控制问题也是长久以来一直困扰理论界和实务界的难 题。很多学者建议，除了通过外部三权的分立和制约来监督行政权，在行政权内 部也应当建立相应的监督机制。但从行政职能运行现状看，目前我国行政机关内 部还没有真正将行政管理职能明确分为决策、执行和监督三部分，常常是一个机 关集决策权与执行权于一体，而监督机关根本不存在或者即使存在也形同虚设。 在这样本身建构就不科学的管理体制下，政府的管理行为很难达到“高效廉洁” 的标准，行政决策也很难做到科学化。 2.2.3 决策过程受非理性因素干扰太大 行政决策本来应当是一个对方案进行理性分析并做出选择的过程，但在我国 很多地区，却成为一些行政机关及职能部门领导人大搞政绩工程、面子工程的重 要手段。很多决策方案都是在领导头脑发热时，一声令下匆匆上马的，事先既没 有聘请专家进行科学合理的论证，更没有通过正式的听证会听取公民的建议与意 见，这样个人意志就取代了集体智慧，更容易造成决策方案缺乏科学性。 另一个干扰因素在于部门利益。由于国家财政措施等方面的原因，我国很多 行政机关的职能部门都利用行使管理职权之便， 通过各种途径为本部门敛聚利益。 这样导致的结果是一些行政事务几个部门争相管理， 而某些行政事务却乏人问津， 为部门利益做出的决策当然也很难保证其客观性和科学性。 8 第三章 域外行政决策制度的特点及对我国的启示 二战以来，由于服务型政府的逐渐形成，欧美发达国家开始注重行政决策体 制的完善，通过政府的宏观与微观调控，加强对经济活动的干预和调整，其立法 宗旨和程序都具有鲜明的特色。在立足本国行政决策制度具体现状的同时，我们 有必要对域外行政决策制度有基本了解，以借鉴其先进经验。 3.1 域外行政决策制度的特点 综合美国等国家行政决策体制，可以总结出国外（主要是欧美国家）行政决 策制度主要具有以下几个显著特点： 首先，决策主体明确、权责分明 相对我国中央集权型和领导决策型的决策模式，欧美国家的行政决策体制则 更倾向于分散决策权力，通过立法将不同事项的决策权赋予不同的机关主体及工 作部门甚至社会团体。从横向来看，西方国家尤其是美国实行的严格的三权分立 制度为行政决策的科学化提供了良好的制度保障。从纵向来看，无论是单一制的 法国还是实行联邦制的美国，西方国家在中央与地方权力的划分上都通过立法进 行了明确的界定，中央政府一般不能随意干涉地方事务。 其次，社会力量广泛介入行政决策 由于长期实行计划经济，我国政府职能仍然没有完全摆脱过去那种党包管一 切的全面管制模式，尤其在资源配置方面，行政命令的作用在很多时候取代了市 场的自主调节作用，很多荒唐的项目往往就是在某些官员一声令下的情况下匆匆 上马的。而在决策制度已经比较健全的一些欧美国家，这种情况是不可想象的。 以美国为例，在政府和市场的关系上，美国将政府的职能严格限制在市场失灵的 领域。只有在这些领域，政府才能介入和干预，而对于那些凭借市场自身完全可 以调节的领域，政府职能的行使受到严格控制。在政府和社会的关系上，政府本 着管少管好的目的，将很多权力下放给许多社会团体、自治性组织，如商会、行 会等。对于私人企业，政府基本上也持不干预的态度，主要通过法律手段和经济 手段进行引导，只有对于少数的国有企业，才采取行政手段间接进行管理，但并 不参与公司的决策。这种对政府职能的合理定位，能更为灵敏地反映大众的需求， 使美国的行政决策体制更符合市场经济的要求，从而真正做到科学化、民主化。 再次，重视程序在决策中的作用 从上个世纪 30 年代开始， 西方国家尤其是英美法系国家开始重视程序在立法 和执法中的作用，行政程序法大量存在，甚至有学者认为“行政法就是行政程序 法” ，在行政决策中也不例外。他们往往不惜花费大量的时间和精力，制定并遵守 9 严格的程序，以确保决策的科学和民主。以美国为例，1946 年美国制定的行政 管理程序法案规定了行政管理机构在制定规则时应当遵循的程序， 直接为行政 决策提供了明确的法律依据，防止其主观随意性。此后，西方许多国家都制定颁 布了类似法律来规制行政程序，减少决策过程中的随意性和人为因素。这样做虽 然会增加一定的决策成本，但可以在很大程度上避免因决策失误而带来的更大的 损失，从其实质来看，仍然是符合行政决策的效益要求的。 第四，咨询参与的机制十分健全 咨询机构又称“智囊团” ，是指一个部门或企事业单位内部设立的专为行政管 理部门和各级领导者进行决策提供咨询事务的部门。 咨询机构参与的制度化和法 律化是现代决策制度的重要特征。基于现代行政事务的广泛性、复杂性以及决策 者自身知识的局限性，在西方国家政府机关内部，许多机构往往会设立单独的咨 询机构或者外聘一些不同领域的专家顾问，重大的政府决策必须经过咨询机构和 相关专业人员的共同参与和认证，特别是涉及到专业型和技术型较强的决策，更 是离不开咨询专家的意见。 第五，决策问责机制比较完备 西方的行政责任追究制度也比较完善，主要包括违宪责任、刑事责任和行政 责任三部分。 由于西方国家大都建立了完善了违宪审查制度 （美国称 “司法审查” ） ， 因此当行政决策违反了宪法的基本原则和精神时，违宪审查机关可以追究行政主 体的违宪责任，从各国情况来看，追究决策违宪责任的机关日趋专门化，监督的 法律规范也日趋具体化。而刑事责任则是一种制裁性责任，在行政决策中，决策 者如果玩忽职守或者滥用职权，违反刑事法律将构成职务犯罪，就要承担刑事责 任。行政责任针对的只是违反行政规范的一般轻微行为，如果行政决策者只是不 履行法定义务和职责，违反了行政法律规范进行决策，就必须承担行政法律责任。 3.2 域外行政决策制度对我国的启示 首先，权力分立制衡的制度在美国的成功实践表明，权力的分工与制约对提 高行政效率、减少权力滥用现象有着重要的作用。十六大报告明确提出要“按照 精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进新一轮政 府机构改革。 ”而决策权、执行权与监督权的明确分工、合理配置无疑是实现三者 协调运行的前提。 其次，要实现政府职能实质的转换。欧美国家政府的服务性与我国行政活动 的强制服从性形成鲜明对比。 在市场经济条件下， 我们应当摒弃计划经济时代 “政 府包办一切”的想法，提倡“小政府、大社会”的思路。对于公民的经济活动， 王春香.国外行政决策体制的特点和借鉴.大连干部学刊,2007,(2). 丁涛.行政管理学.合肥:合肥工业大学出版社,2005:164. 10 应当把可以通过市场解决的事务交给市场自发地解决，政府更多的只是中立地提 供指导性建议，把经济管理职能的重心放在为市场创造良好环境和提供有效救济 途径等方面。 最后，要真正发挥专家咨询程序的作用。在许多发达国家，决策咨询早已成 为一种产业。而当政府从“出主意”变为“选主意”的时候，就代表了一个国家 行政决策的重大进步。 咨询程序可以分为两种：一种在行政系统内部，行政首长 做出决策时征询其他成员的意见；还有一种则是在行政系统外部，在涉及公民重 大利益的事项时，充分咨询社会各界的意见。专家咨询程序是咨询程序中最重要 的一种，过去我们更偏重于民众的反应，而往往忽略了对行政事务具有权威发言 权的专家的意见。因为对某一领域非常熟悉，专家学者的精确分析与估测有时可 以使一个决策方案更科学合理，从而对于公众更具有说服力。无论从决策方案的 制定，还是从决策的执行方面来说，都是有百利而无一害的。 杨建平.从决策体制入手推进政府改革.政治学研究,2000,(4). 11 第四章 完善我国行政决策制度的对策 我国行政决策制度存在的弊端导致了一系列社会问题的出现，如资源浪费、 环境污染、重复建设等。在大力倡导政府职能转变的今天，如何从国外行政决策 制度的成功典范中吸收经验，并结合中国实际情况来完善行政决策制度，是摆在 我国政府面前的一道难题。 4.1 实行“行政三分制” 4.1.1 行政三分制的含义 行政三分制是一种全新的政府架构，其主要内容是“将行政管理职能分为决 策、执行、监督三部分，在相对分离的基础上，三者相辅相成、相互制约、相互 协调” 。 其目标在于建立一个现代公共型政府。在加入世贸组织后，十六大报告 明确指出我国将按照行政三分制的模式来推动新一轮的政府机构改革。 建国至今，我国政府机构权力行使的模式沿袭的还是前苏联的权力集中模式。 在这种模式下，政府部门往往集决策、执行、监督三权为一身，权力行使的界限 很模糊，而权力之间也缺乏有效的制约，从而容易导致权力的滥用。 从目前各国的经验来看，将决策与执行分离，辅以独立的监督，无疑是解决 这一症结的最佳选择。 “行政三分制”是在新管理理念下的一套全新的政府管理机 制，它通过合理地分解细化行政权力，实现权力的有效制衡，使决策更加民主科 学，执行更加透明公正，监督更加有力，从而实现了行政权高效运转的目标。在 我国，部门利益一直以来都是政府机构改革最大的绊脚石，各部门为争取利益而 大量敛聚权力，使得行政事务的审批关卡重重，行政效能低下。 “弱政府强部门” 的怪像导致了权力异化， 其最终的结果便是政府对部门的权力控制变得举步维艰。 在这种情况下，引进行政三分制的管理模式，以权力的多元化使政策的制定部门、 执行部门与监督管理部门的职权相互之间得到制衡， 不失为一种行之有效的措施。 另一方面，为了减少决策中的专断因素，增强决策的民主透明性，行政三分 制着重强化了政府权力的公共服务性质。在这一管理体系下，政府不再扮演全职 全能的角色，而是通过明确的授权，下放部分决策权力，由社区组织、中介机构 以及民营机构来完成部分行政决策执行职能。权力主体的多元化使政府由全职政 府转变为有限政府，由传统部门利益型政府转变为现代公共服务型政府，对防止 公共权力利益化、政府资产部门化都起到了一定的作用。同时，中介机构、民营 组织的介入从制度上保障权力与利益脱钩，消除了各部门为争抢利益，对决策事 十六大报告震动深圳 行政三分制再造政府n.南方周末,2002-12-19. 警惕部门利益膨胀.瞭望新闻周刊,2006,(14). 12 项审批设置重重关卡的现象，从而进一步降低了行政决策的成本。 行政三分制的另一个优势在于它通过权力的分工，分担明晰了决策失误的责 任，从而在一定程度上化解了行政机关公职人员的风险。在我国，传统观点通常 只追求行政决策的实施效果，根本没有把行政决策当成一个完整的过程来看待。 当决策失误造成严重损失后，上级机关不会从程序制度上找错误，而只是一味追 究决策人员的责任，以平息公众的愤怒。但另一方面，长期以来，我国行政决策 制度中的职能界限又比较模糊，这样便使国家公职人员的责任风险大大提高。行 政三分制实施后，本着“谁做出决策谁负责”的原则，使决策失误的责任具体明 确到了个人， “替罪羔羊”的现象在归责时不复存在，因而公务人员的责任风险系 数也就降低了很多。 4.2.1 行政三分制的运作 早在 2003 年，作为改革试点城市，深圳市政府就已经开始以建立行政三分制 为目标进行政府机构改革，但之后几年，这个大胆的构想却未在全国得到推广实 施，可见在这一模式在运作过程中出现了一些问题。 行政三分制建立后，其能否有效运行的关键主要在于如何摆正监督机关的地 位。目前对于我国行政决策的监督可分为外部监督和内部监督两种，外部监督方 式主要包括各级人大及其常委会对决策的监督、 司法机关对行政诉讼案件的审理， 内部监督则主要是通过行政申诉监督和行政监察的方式来实现。 长期下来，各机 构之间已经形成了运行惯性，短期内很难改变这种惯性。行政三分制实施后，设 立了单独的监督机关，表面上虽然打破了原有的模式，但实际上却容易造成该监 督机关权力真空、形同虚设的状态。 另一方面，行政三分制将决策和执行分开，有利于权力分工和制约，但由于 我国行政决策问题机制不够完善，发现问题以后，就出现了决策机关与执行机关 相互推诿责任的现象。这是行政三分制的运行中出现的又一个难题，需要相应问 责制度完善以后才能得到解决。 4.2 建立民主决策体系 4.2.1 决策主体意志独立化 目前，我国大部分的行政主体在决策意志上仍然缺乏独立自主性，决策方案 的内容受到各方利益的制约。究其原因，主要在于两个方面：一是决策主体本身 隶属于政府，在财政上和人事管理上严重依赖于政府，且对于各决策主体的职能 没有明确分工，因此做出的决策往往只是本部门利益的体现；另外，由于我国行 政机关普遍存在“领导说了算”的现象，有时一个领导的批示就可以让已经部署 的方案完全被推翻，行政首长意志对决策的干扰很大。 陈奇星,罗峰.略论西方国家的行政监察机制.政治与法律,2000,(3). 13 在行政机关外部，作为决策支持机构的专家咨询团和民主协商组织虽然在人 事、财政上具有一定的独立性，但其本身与决策者的利益关系十分错综复杂，受 制约因素太多，因此，他们做出的咨询和论证方案往往和决策者的方案有很大的 同一性，不能起到独立的咨询建议作用。 权力的分工合作是实现行政决策法治化的首要保障，对此我们应当赋予行政 决策主体更大的自主权。要达到这一目标，首先应当对目前决策机关或组织的人 事、财政制度进行改革，逐步减少其对行政机关内部其他职能部门的依赖性；此 外，应当减少行政首长对决策的干预，决策尤其是重大决策，应当是集体讨论合 议的结果，如果领导加以专横干预，此时决策的监督部门应当及时有效地行使监 督职权。 另外，要充分发挥政府内部的政策研究室等智囊机构的作用，并且应当从大 学、科研机构吸收优秀的专业人员参与决策，这样做不仅发挥了集体智慧的优势， 而且较之以前单独由内部机构参与的制度，也更有利于保证咨询人员的中立性和 独立性，保障决策意见的客观性。 4.2.2 决策过程公开化 对于行政公开制度，美国政治家汉密尔顿曾有经典论述“阳光是最好的防腐 剂” ，行政公开能暴露权力行使中存在的问题，有效地抑制腐败。而行政决策的公 开无疑是行政公开中的最重要的环节，它指的是行政决策的任一环节除关系国家 安全、个人隐私以及其他法定情形以外，都应当迅速及时地向社会公众公开。决 策公开的内容不仅包括决策的具体实施方案，还应当包含决策方案的选择论证过 程、客观依据以及主观理由。 近代以来，西方许多国家都相继出台了行政公开法，以保障民众的知情权。 从权利保障的角度来看，决策过程的公开透明化使公众对正在发生或即将做出的 决策活动有了全面透彻的理解，在更大程度上保障了公众的知情权，对提高公众 的积极参与意识、充分发挥民主热情都提供了制度基础；而与此同时，就权力监 督而言，决策公开使社会公众更加深入地了解了决策的实质，从而能更好地监督 决策主体的活动，更有利于保证决策的正确性和可实施性；从决策的执行工作来 说，决策公开可以化解由于决策中信息不透明所引起的误解和公众的不信任，能 获取公众更广泛的支持配合，从这一点来看，行政公开程序不仅体现出它的工具 价值，也具备了独立的自身价值。 4.2.3 建立完善的行政问责机制 “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的经验。有权力的人使用 黄捷.行政决策法制化之思.经济,2006,(7). 14 权力一直到有界限的地方才休止。 ” 长期以来，中国社会都更倾向于以道德来约 束国家公职人员的权力滥用，倡导以一种奉献的道德信念来调节国家利益与个人 利益的冲突，这些思想都是人治社会遗留的产物。但道德的约束具有不确定性和 不可预测性，由于行政权天生的膨胀性和侵略性，道德约束显然力不从心，我们 只有在法律制度上予以约束，才能明确地划清权力行使的界限。所谓政府决策失 误的责任追究，是指政府在制定和实施公共政策的过程中，由于错误决策而导致 社会经济的不良后果以及对公共利益的侵犯，决策者必须承担由此引起的法律责 任，并依照相关法律、法规给以应得的行政处分或刑法制裁的制度。 如果说决策 主体独立化是对决策的事前规制，决策过程公开化是事中规制的话，建立完善的 问责机制则是对决策的一种事后规制。 现代宪法学理论认为，今天的政府应当是责任政府，一个政府对它的施政方 针、政策和决定是否承担法律责任，是民主政府同专制政府的分水岭。正如某些 学者所言， “行政决策的法律责任不仅是现代民主政治的一种基本价值理念，也是 一种对政府决策行为进行民主控制的制度保证” 。 建立责任追究制度，从法律的 角度来规范和约束决策者的行为，可以提高政府的责任心和办事效率，减少决策 失误带来的浪费和损失。在建立问责机制后，应当对决策的事项进行分类，能够 由一个部门处理的，就不需提交多个部门；能够由领导个人决策的，就不需要再 提交集体讨论，这样做不仅可以缩短决策的链条，提高行政效率，更可以防止决 策事务的责任人以“集体讨论决定”为盾牌逃避决策失误的责任。 4.3 发挥社会力量的监督作用 4.3.1 完善决策前的听证制度 与立法机关代表通过民主选举产生不同， 行政机关的公务人员并非民选产生， 故所代表的利益缺乏民意基础，但现代法治却要求政府行为能最大程度地反映民 意、体现民主，于是在这两者之间便产生了不可调和的矛盾。如何让非民选机关 的决策活动民主化，是摆在各国政府面前的一道难题。 目前，许多西方民主国家都倾向于以听证程序来提高决策的民主性，并已经 建立了一整套完善的听证程序。与西方听证制度近百年的发展历程不同，我国听 证制度还是近十年才新兴起来的事物，自然也存在许多亟待改进的地方。 目前我国行政决策听证制度中突出的缺陷在于听证的范围过窄，目前我国仅 在行政处罚法 、 行政许可法两部行政单行法规中规定了听证制度，且对其 范围有严格的限制。而在英美等国，对于决策听证范围的规定，采取的是排他性 条款模式，除对涉及国家安全、紧急情况下做出的行政决策、批量生成的行政决 孟德斯鸠.论法的精神（上）.张雁深译.上海:商务印书馆,1995:154. 张鸫.浅谈我国行政决策体制改革与完善的路径.中国公共管理网,2007.4.19. 卫泳震.略论我国行政决策的法律监控.法治与社会,2007,(1). 15 策以及可根据计量、实验等客观认定方法做出的行政决策等几种特定情形外，其 他涉及公众较大权益的重大决策行为，都应当列入可以提起听证的范围。 这样不 仅扩大了公民的参与程度，也减少了决策内容的非理性因素和随意性。目前，虽 然基于国力财力等因素的考虑，听证范围不宜过宽，但总的来说，扩大行政决策 听证的范围应当是必然的发展趋势。 完善行政决策听证制度，除了需要适当扩大听证的范围以外，更重要的是规 范听证程序，使听证不再流于形式，变成“走过场的民主” 。首先，在听证会开始 前，主持机关应当遵循听证人具有广泛性、代表性的原则，根据拟听证事项的内 容与国家机关、社会团体、公民个人报名申请参与的情况，合理安排并慎重地确 定有利害关系的人员参与听证。另外，听证的内容应当事先向大众和媒体公开， 这样才能让公众更全面地了解决策的信息，给公众以充足的时间对决策事项提出 新的建议。而以上两点正好是我国听证制度存在严重缺陷的地方。同时，作为决 策依据的听证会笔录应当通过各种途径向社会公开，再次经受公众舆论评价的考 验，这样才能充分发挥民众的监督作用，避免让听证笔录变成“形式民主”的一 纸空文。 4.3.2 建立重大决策的咨询程序 现代行政决策的重要特征之一是“谋”与“断”的分工，而且这种分工日益 专业化、制度化，因而许多决策咨询机构也就应运而生。我国的行政咨询机制肇 始于上个世纪改革开放初期，目前国务院、各省、市政府机关以及一些大型国有 企业都设立了相应的决策咨询机构，其中包括各行政机关的政策研究室、一些专 业研究机