（马克思主义基本原理专业论文）完善人民监督员制度的理论思考.pdf

学位论文原创性声明 本人所提交的学位论文完善人民监督制度的理论思考，是在林葆先导师的指导 下，独立进行研究工作所取得的原创性成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的 个人和集体，均已在文中标明。 本声明的法律后果由本人承担。 论文作者( 签名砖钐 泸年，月沙日 指导教师确认( 签名) ： 加7 。年月汐日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解河北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学 位论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权河北师范大学可以将学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保 存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在年解密后适用本授权书) 论文作者( 签名) 名祝 沙旧年，7 月沙日 指导教师( 签名) ： 2 赴f o 年f 月日 h 摘要 人民监督员制度是最高人民检察院在推进司法改革的大形势下的一项有益探索， 旨在完善检察权行使外部监督制约机制、提高外部监督公信力、改善执法环境。该制度 的出台引起了社会的广泛关注，学术界、司法界纷纷对该制度的进一步完善发展出谋划 策，将人民监督员制度推向深入。虽然此制度实施至今刚刚七年，但在实践中已经取得 了良好的法律效果、政治效果、社会效果，对提高检察机关执法规范性、推进检察工作 实践和司法改革有着重要而深远的意义，但是，不可否认的，人民监督员制度在实践过 程中还存在着一些瑕疵，尚需进一步完善。针对理论界对该制度存在是否具有合理性、 合法性的质疑声，笔者从人民监督员制度的基本内容及其蕴涵的法理的基础分析，对该 制度的优越性予以具体详实的阐述，并深入剖析该制度设计过程中的漏洞与不足，提出 完善意见，以期对该制度的进一步完善发展提供参考。本文共分三部分。 第一部分是人民监督员制度的基本内容，文章根据最高人民检察院关于实行人民监 督员制度的相关规定，对人民监督员的选任、人民监督员制度的监督范围、监督程序、 监督保障作了详细的介绍。概括出人民监督员制度民主性、独立性、外部性、程序性的 特征，并归纳出人民监督员制度具有契合司法民主、符合权力制约、符合人权保障的合 理性及符合我国宪法、刑事诉讼法相关规定的合法性。 第二部分是人民监督员制度实施的现状。从最高人民检察院及各地检察机关发布的 人民监督员实施工作相关数据及工作实践入手，分析人民监督员制度对提高职务犯罪侦 查工作质量、促进队伍建设、提高干警素质及化解社会矛盾等方面的促进作用。并结合 最高人民检察院对人民监督员制度的规定对该制度在实践操作中因人民监督员的选任 与管理设置缺失导致监督效果弱化，因监督程序设计不严谨导致降低监督效果等不足之 处逐一予以分析。 第三部分运用比较的方法，同与人民监督员制度具有相似性的美国大陪审团制度、 日本检察审查会制度进行多维比较，分析人民监督员制度的独特性，并从把握人民监督 员制度的科学理念、注重人民监督员制度的法制化、改进人民监督员的选任和管理方式、 合理界定人民监督员的监督范围和权限、增加启动监督程序方式强化监督效力及保障人 民监督员的信息知情权等方面提出完善意见。 关键词：人民监督员制度检察院监督问题原因完善 l a b s t r a c t c o n t e n tt h ep e o p l es u p e r v i s o rs y s t e mi s 趾u s e f u le x p l o r a t i o nf o rt h es u p r e m ep e o p l e s p 如h c l 艋a t o r a t et oa d v a n c et h ej u d i c i a lr e f o r m i t sc a r r i e do u ti no r d e r t os u p e r v i s et h e p r o c u r a t o r so f f i c et ou s e i t sp o w e rm o r ec o r r e c t l ya n dl e g a l l y t h i ss y s t e mi sc o n c e r n e db y t h ec o m m u n i t ye s p e c i a l l yb yt h ea c a d e m i aa n dt h eb a r t h i ss y s t e mh a sb e e np r a c t i c e ds e v e n y e a r sa n dg o tg o o de f f e c t s o fl a w ，p o l i t i c sa n ds o c i e t y ，a l s oh a si m p o r t a n tf u n c t i o no n p u s h i n ga h e mj u d i c i a lr e f o r m b u tt h ep e o p l es u p e r v i s o rs y s t e mi ss t i l ln o t f l a w l e s s ，i t sa l s o n e e dt ob ep e r f e c t e d t h i st h e s i sd e e p l ya n a l y z e st h ea d v a n t a g ea n dd i s a d v a n t a g eo ft h e p e o p l es u p e r v i s o rs y s t e ma n dg i v ep r o p o s a l f o rt h ep u r p o s eo fp e r f e c t i n gi t t h i st h e s i s i n c l u d e st h _ r e ep a r t s t h ef i r s tp a r tg i v e st h em a i nc o n t e n to ft h ep e o p l es u p e r v i s o rs y s t e m i n c l u d e si t ss c o p e ， f o r m s ，p r o t e c t i o nm e c h a n i s m a n dc h a r a c t e r i s t i c s a l s od i s c u s s e st h er a t i o n a l i t ya n dl e g a l i t yo f t h ep e o p l es u p e r v i s o rs y s t e m t h es e c o n dp a r ts h o w st h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h ep e o p l es u p e r v i s o rs y s t e m d i s s e c t si t s a d v a n t a g ea n dd i s a d v a n t a g e ，a l s os u m m a r i z e st h et h ew h y sa n d t h ew h e r e f o r e s t h el a s tt a k e su ps u g g e s t i o n so nh o wt op e r f e c tt h ep e o p l es u p e r v i s o rs y s t e m b y c o m p a r e dw i t ht h er e l a t e ds y s t e m so ff o r e i g nc o u n t r y ，s e a r c h so u t t h er i g h to r i e n t a t i o na n d f o u n d st h er i g h tw a yw h i c hi sa p p r o p r i a t ef o rc h i n at op e r f e c tt h ep e o p l es u p e r v i s o rs y s t e m k e yw o r d s ：p e o p l es u p e r v i s o rs y s t e m , p r o c u r a t o r so f f i c e ，s u p e r v i s e ，p r o b l e m ，c a u s e ， p e r f e c t i v 目录 中文摘要m 英文摘要v 弓i 言一1 一、人民监督员制度的基本内容3 ( 一) 人民监督员制度的内涵3 c - )人民监督员制度的特征4 ( 三)人民监督员制度的合理性7 ( 四)人民监督员制度的合法性1 0 二、 我国人民监督员制度的现状1 4 ( 一)人民监督员制度取得的实效1 4 ( 二)人民监督员制度存在的问题1 6 ( 三)人民监督员制度产生问题的原因2 0 三、完善我国人民监督制度的建议2 3 ( 一)把握人民监督员制度的科学理念2 3 ( 二)注重人民监督员制度的法制化2 4 ( 三)改进人民监督员选任与管理方式2 5 ( 四)合理界定人民监督员的监督范围和权限2 8 ( 五)增加启动监督程序方式强化监督效力2 9 ( 六)保障人民监督员的信息知情权3 0 结论一3 l 参考文献3 2 后记3 4 攻读学位期间取得的科研成果清单3 5 v 矗毒j 引言 + j i 婵t 。 曩馨 检察机关是国家的法律监督机关，通过依法行使立案监督权、职务犯罪侦查权、侦 查监督权、诉讼监督权、执法监督权等职能，维护国家法制的尊严，确保宪法和法律的 正确统一实施，维护司法公正，促进社会的公平正义，法律监督是对检察职能的总体概 括。但是我国司法制度没有对检察机关的职务犯罪侦查工作设置诸如检察机关通过批 捕、起诉等环节对公安机关的侦查权进行监督制约那样的外部监督制约机制。虽然检察 机关的职务犯罪侦查权与举报线索管理、审查批捕、审查起诉等职权由不同部门行使， 在一定程度上对执法办案起到了公正规范的制约作用。但是，这只是检察机关的内部分 工，对于外界而言，检察机关的内部制约监督程序无论多严密，案件办案无论多公正， 社会公众对检察机关履行职责是否公正也不可避免地存在着怀疑态度。尤其是检察机关 对职务犯罪的侦查工作，如果作出了撤销案件、不予逮捕、不予起诉等消极裁量，即使 是严格依法进行，仍会让人产生打击犯罪不力、包庇犯罪的错觉，影响了案件处理的社 会效果。只有进一步加强检察权集中行使环节的监督制约力度，才能强化发检察权的规 范行使，充分发挥检察机关在维护司法公正、促进法律依法行使过程中的重要作用。对 此，检察机关曾经通过改革内部机构工作职能、重新划分工作范围来增强监督效能，如 在1 9 9 8 年，将原集职务犯罪查办、批捕、起诉三权于一身的刑事检察处划分为起诉、 批捕两个部门，并将下设的经济检察科划分出去，成立了反贪污贿赂局，2 0 0 0 年8 月， 原审查批捕部门改为侦查监督部门，将刑事立案监督提到审查批捕同等重要的位置上 来。 2 0 0 3 年，党的十六届五中全会把推进社会主义和谐社会建设作为一项重要任务，强 调要以在全社会实现公平正义为目标，以促进司法公正、解决人民群众反映强烈的突出 问题为重点，以加强监督为重要措施，大力推进司法体制和工作机制改革。为了贯彻落 实党的十六大精神，体现社会法制的文明与进步，推进检察司法体制改革，为加大对检 察权的监督制约力度，保障检察院依法正确行使，最高人民检察院根在反复论证的基础 上，决定以解决人民反映最突出的问题为突破口，从规范检察权的规范运行入手，报经 党中央同意并报告全国人大常委会，于2 0 0 3 年8 月开始在津、川、冀等十个省、市、 自治区部署开展人民监督员制度的试点工作。此制度的探索实行把社会监督直接引入到 国家权力的运行体制中，将检察机关在查办职务犯罪案件过程中的侦查、批捕、起诉等 检察权行使的关键环节置于人民群众直接、有效监督之下，促进了检察机关侦查权、批 捕权、起诉权的规范行使，保障了检察机关和检察王作人员依法办案、。文明执法，即提 高了执法办案的水平和质量，又有效地防止了司法腐败，维护了社会的公平正义。人民 监督员制度自实行以来，取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果，得到了党中央 的认可，在2 0 0 4 年下发的“关于司法体制改革和工作机制改革初步意见的通知和2 0 0 6 年下发的“进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定 等文件中，都对检察机关的 人民监督员制度给予了充分肯定，并就如何深入发展、规范化、法制化人民监督员制度 提出了明确而具体的要求。党中央国务院也对人民监督员制度予以了充分的肯定，2 0 0 5 年中国人权事业的进展白皮书、中国民主政治建设白皮书中，人民监督员制度 与体现我国民主法治进程建设的代表性制度一一公开审判制度、人民调解员制度、人民 陪审员制度等制度并行列出，充分体现了国家对人民监督员这一制度所蕴含的司法民主 性所给予的充分肯定。 2 一、人民监督员制度的基本内容 、_ 妒一 - t “ 峭簧 人民监督员制度，就是依据民主法治的宪政原则加以设置，由职权机关和相关组织 遵循规则推举选任的人民监督员，按照法定规范与程序，对法律监督机关管辖的职务犯 罪案件行使自由裁量权进行程序性监督，以规制职务犯罪侦查权、侦查监督权以及起诉 权，保障其有序、公正、廉洁地进行，维护正义的一种新型社会监督制度。【1 1 人民监督 员制度旨在引入外部监督程序弥补检察机关内部监督制约机制的不足，保障其正确履行 职务犯罪侦查权，彰显司法程序的正义性，对消除司法腐败和实现社会的公平和正义有 着积极而深远的影响。嘲 ( 一)人民监督员制度的内涵 为规范人民监督员制度工作的顺利进行，最高人民检察院2 0 0 3 年制定了关于实 行人民监督员制度的规定，随后又相继制定了“关于适用人民监督员制度若干问题的 意见一及“人民监督员监督五种情形的实施规划 等一系列规范性文件，从监督范围、 程序等各个方面对人民监督员制度加以完善。 1 人民监督员的产生及履职要求。最高人民检察院在探索实施人民监督员制度以 强化检察机关查办职务犯罪工作外部监督机制的同时，为保证检察权的独立行使，防止 查办的职务犯罪案件受到人民监督员身份等外界因素的不正当干扰，确保监督结果的公 正性，对人民监督员产生标准进行了相当严格的限制和规定。只有年满二十三岁并具有 选举权和被选举权的公民方可当选为人民监督员，为提高案件的监督质量，规定对人民 监督员的个人素质、文化水平也做出了相应的规定一一有一定的文化水平和政策、法律 知识。为确保人民监督员选任的严肃性，人民监督员的确认也需要履行严格的程序，需 经民主推荐、本人同意、组织考察后方能确认。当选的人民监督员如果因为个人意愿， 不愿继续担任监督职务，或者是本职工作的职务调整，不适宜再继续担任人民监督员的， 可以辞去人民监督员的职务。对于人民监督员一年内两次以上无故不参加监督活动，或 者违反最高人民检察院关于人民监督员制度的相关规定，造成不良后果的，人民检察院 应当建议确认单位解除其人民监督员的职务。各级检察机关所需人民监督员的名额，由 其根据实际工作需要自行确定。同时，为防止人民监督员干扰检察机关正常的办案工作， 规定要求，人民监督员要遵守保密、任职回避等原则，以客观公正的态度评议受监 督案件。【3 】 3 2 人民监督员制度的监督范围。为确保人民监督员制度取得实效，与人大监督、 媒体监督等监督方式形成立体全方位式的监督框架，发挥监督实效。最高人民检察院对 人民监督员的监督内容作出了实质性、具体化的规定并提供了制度保障，按照 ：规定 要求，人民监督员对职务案件中犯罪嫌疑人不服检察机关的逮捕决定、职务犯罪侦查部 门拟做撤案处理及审查起诉部门拟做不起诉处理的情形实施监督，统称“三类案件 。 除此之外，人民监督员还有权对检察机关在查办职务犯罪过程中程序性的违法违纪行为 提出纠正意见。h 1 监督范围既涉及到实体性事项又涉及到程序性事项，全面而具体。 3 人民监督员履行监督的程序。“公正的程序比不公正的程序能够产生更加公正的 结果 1 。程序公正对实体公正的实现具有重要的促进和保障作用，具有独立于裁判结 果正确性的内在的、固有的价值。监督检察权行使的人民监督员制度的监督程序只有在 公正公开的基础上才能体现其监督价值，才能产生让当事人信服的监督效果。人民监督 员监督案件时，在案件承办人对主要案情、主要证据、相关法律依据进行介绍、出示、 说明后，可以就具体的案件情况提出问题要求承办人予以回答，必要时可以旁听讯问、 询问。在了解案情之后，人民监督员将按少数服从多数的原则，以不记名投票的方式形 成表决意见并反馈至人民监督员办公室。如果表决意见如与检察业务部门的处理意见相 一致，在填写表决意见书后，则监督程序自行终止。如果表决意见与检察业务部门的处 理意见相左，则人民监督员的表决意见将被提交至检察长或检察委员会，由其形成最终 决定。嘲 4 人民监督员履行监督职能的保障。由于人民监督员制度存在着监督工作能否取 得实效取决于检察机关是否紧密配合，为此，最高人民检察院在保障人民监督员履行职 责方面也做了比较多的规定。检察机关要为人民监督员正常工作的开展提供必要的工作 条件及物质保障。检察机关应当严格遵守规定，按照规定的要求的案件监督范围认 真接受人民监督员的监督，案件监督范围不得随意扩大或缩小：在人民监督员实行监督 活动的过程中，检察机关不得采用诱导、控制、规避等非法方式干扰人民监督员对案件 的正常监督：对于人民监督员依法形成的评议、表决结果不得非法泄露。啪人民监督员 因正常开展监督工作的所需的经费，由检察机关给予补助。 ( 二) 人民监督员制度的特征 1 人民监督员制度具有民主性。我国是人民当家作主的社会主义国家，党政机关 4 的权力都是人民赋予的，为保证权力能够在正当的轨道上和范围内得到正确行使，不被 怠用和滥用，人民对让渡出去的权力和权力的行使者应当进行监督、控制和制约。人民 监督国家权力正确行使主要通过直接监督和间接监督两种方式来实现，间接监督即人民 通过依照法定方式和程序选举的人民代表对国家机关及其工作人员的职务行为所实施 的监督，即通常所说的“人大监督 。直接监督则是公民个人通过批评、申诉、控告、 建议等方式，通过与国家机关及其工作人员的直接接触对国家权力的运行进行的监督， 即通常所说的“群众监督”。嘲被宪法和法律赋予的检察机关专用的检察权也是人民赋予 的，也应当受到人民的监督和控制。人民监督员制度通过人民群众直接参与检察机关的 执法过程，监督和制约检察权的行使，将检察机关的查办职务犯罪案件的活动直接置于 人民群众的监督之下，使检察权的行使接受公众的直接监督和具体监督，保障了人民监 督权利的实现，无疑属于群众监督的范畴。人民监督员制度打破了原来旧有的主要依靠 国家机关之间的职能牵制及国家机关内部机构的分工制约的监督制约模式，将直接监督 的范围扩大到广大的人民群众，强化了对检察机关查办职务犯罪案件的监督，是当前司 法改革工作的一大创新。应当说，人民才真正是法律监督的源头活水，才真正是贯彻法 律监督最可靠、终极性的保障。嘲 2 监督权力的行使具有独立性。人民监督员制度是在现行检察制度基本框架内的 一项创新，主要表现在人民监督员制度的独立性。人民监督员制度贯穿于检察机关办案 全过程又独立于办案之外，既不与检察机关内部监督制约机制相交叉，也不与人大的监 督制约机制相冲突，具有独立的监督地位。人民监督员虽经由检察机关颁发证书，但其 不依附于任何单位和组织，具有地位的独立性、超然性。在评议案件时人民监督员独立 地发表意见并做出表决结果，既不处于当事人一方，也不处于检察机关一方，中立的地 位使其能够客观公正地评判检察机关的行为，排除了检察系统内部的长官意志，有效地 减少了评议结论的利益色彩。对于人民监督员评议案件的结果，不需要其它任何环节的 审批，直接报送检察长或检察委员会审查，其表决结果也具有独立性。 当然人民监督员的独立性也不是绝对的，其存在还应处于检察制度的框架内，监督 的范围也不是检察机关的所有执法活动，而仅限于检察机关查办职务犯罪案件中的“三 类案件 和“五种情形 ，且只是对案件的处理意见作程序性的监督，而非介入立案、 侦查的全过程，其表决意见也不具有强制力，必须经由检察长或检察委员会审查并接纳 后才能产生法律上的效力。 3 对检察机关的监督制约具有外部性。查办职务犯罪案件，是检察院其履行法律 一。监督黟渍的重要部分。但是，由于现行的司法体制，作为专门的法律监督机关，检察机 关查办职务犯罪案件的工作却一直缺乏有效的外部监督制约机制。在现行的宪法和法律 框架内，各级人大对检察机关的监督主要是通过工作视察、听取报告、人事任免来进行 的，多数属于宏观监督，个案监督几乎是“盲区 ，监督的滞后性决定了人大难以对检 察机关进行有效监督。人民法院虽然可以制约部分检察权的行使，但多集中在积极检察 权的行使，如立案权、侦查权、起诉权等，诸如不立案、不起诉权等消极检察权的行使， 也没有有效的监督制约。虽然检察机关通过强化内部分工、开展主题教育、转变执法观 念、强化纪检监察等一系列措施来强化内部监督，但完全依赖于检察机关的内部监督， 极易形成利益共同体，弱化了监督效力，无法有效地遏制司法腐败问题。人民监督员制 度的设置目的就是强化检察机关职务犯罪案件查办工作的外部监督力度，建立有效地外 部监督制约机制，对检察机关终局性的自由裁量权进行监督制约。当检察长不同意人民 监督员的评议表决结果时，则案件的处理必须提交检察委员会讨论。而当检委会讨论的 处理意见又不为人民监督员所接受时，则人民监督员有权提请上级检察机关启动案件的 复核程序。在此过程中，检察长及检委会所拥有的终局性的自由裁量权受到了来自人民 监督员的外部程序性权力的规制，从而保证这一自由裁量权的正确规范的行使。可以说， 人民监督员制度打破了检察机关查办职务犯罪案件工作的封闭运行状态，从外部发力， 填补了检察机关个案监督的空白，强化了对消极检察权行使的监督，通过与内部监督有 效结合，达到了防止检察机关司法腐败、克服执法不公的目的。 4 人民监督员制度的运行具有程序性。与具有处分、纠错、裁决等权利的实体性 监督而言，人民监督员制度对检察机关查办职务犯罪案件工作的监督只是程序性的监 督，充分体现了程序正义的理念。程序价值理论形成于上世纪7 0 年代，以美国的罗伯 特萨默斯为代表的程序独立价值理论认为，完善的法律程序至少要包括程序的参与性、 程序的公平性、程序法治、程序理性、程序的中立性、程序的自愿性及程序的及时性和 终结性。人民监督员制度以制度化的形式将社会监督引入检察机关，并赋予了一定法律 意义上强制力，使人民群众直接参与到了检察机关的执法过程中来，破解了检察机关外 部监督机制不足、内部监督机制不力的矛盾难题。同时，人民监督员的不确定性遏制了 检察机关权力寻租的可能，增加了司法腐败的成本。人民监督员的监督范围、监督程序、 监督方式不仅仅只是对检察机关个案、随机的监督，而是上升到了制度化、程序化的监 督，是在检察机关查办职务犯罪工作中极易引起当事人不满情绪的环节增设了一道人民 监督的程序，人民监督员们是以其专业知识及社会眼光对检察权的行使进行程序性的监 督。 一 ( 三)人民监督员制度的合理性 1 人民监督员制度契合司法民主的要求。司法民主是司法权属于人民的体现，是 司法获得民众的信任、法律得到民众的信仰、社会实现和谐有序的必然要求。司法民主 需要独立的司法机关通过蕴涵和体现民主性的程序让民众有效地参与和监督司法过程， 以重塑司法性的正当性和权威性基础。运行良好的司法民主的机制，一方面需要由具有 这种意识的公众进行参与，另一方面也能够为公民培养或者强化这种意识。n 帕民众参与、 民众监督、程序公开、程序法定、司法独立和诉讼人权保障都是司法民主的重要特征。 当代中国社会主义的民主制度要求，“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的 政治参与，保证人民依法被告民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的 权利和自由，尊重的保障人权 。【i i 】 2 0 0 8 年底，中共中央通过了新一轮司法改革方案，改革的指导思想即是“从人民群 众的司法需求，以维护人民利益为根本，以促进社会和谐为，以加强权力监督制约为重 点，紧紧抓住影响司法公正、制约司法能力的关键环节优化司法职权配置，规范司 法行为 。n 2 1 为推进司法民主的发展进程，人民法院的人民陪审员制度和司法局的人民 调解员制度开创了我国实践司法民主的先河，而人民监督员制度正是在民主制度不断深 入、完善、充实的历史条件下产生的，它既是一项民主制度，又是一项司法制度，是公 正、高效、权威的社会主义司法制度的有机组成部分。 民众通过参与即可实现对检察权行使的监督制约。检察机关实行的人民监督员制度 正是顺应了司法民主的国际潮流，增设了一条民众直接参与监督检察工作的途径。人民 监督员摆脱了司法职业思维定式的束缚，消除了司法工作人员在长期的司法工作中形成 的职业偏见，以社会人、自然人所有的纯粹的道德感、是非观、善恶感对案件加以评判 和审定，增强了司法定性的社会性，最大程度上使司法活动达到合法、合情、合理。n 阳 首先，人民监督员无论来自机关、团体和企事业单位还是其他组织，都是受该组织及成 员所授权，能够比较全面的反映他们的意见、建议和要求，其身份具有民众代表性。其 次，人民监督员通过独立评议、无记名投票、少数服从多数的原则形成表决结果，是社 会民众对检察机关对职务犯罪案件拟处理决定所形成的价值判断，同时也是公民依法监 7 督国家机关及其工作人员时是否依法履行职务行为的权利在检察机关的实现方式。n 幻 一疆次，人民监督员形成的表决意见对检察机关最终的处理决定有着重要的参荐价值甚至 ：- 促成其形成正确的决策，目前职务犯罪查办工作日益复杂，涉及金融、经济、科技等多 个领域，而人民监督员中有很多来自于各个领域的专家学者和各系统的行家里手，他们 不仅能充分地反映民情、民意、民愿，还能充分利用专业知识，群策群力，有利于检察 机关形成公正的决策。人民监督员制度不仅仅扩充了民众参与司法之途径，使人民群众 更大范围内参与到国家管理的活动中来，而且使民众之意愿充分地体现在司法活动中， 通过该制度，也让民众更加深入地理解法治之精髓、法治之内涵。其不仅符合我国司法 体制改革的大方向，也符合当前世界各国司法体制改革的大方向。u 司对此，2 0 0 5 年国 务院发表的中国的民主政治建设白皮书中对人民监督员制度试点工作予以了充分地 肯定，在详细地介绍了人民监督员制度的实施范围、实施方式、实施效果后，白皮书指 出，人民监督员制度充分地体现了诉讼民主的要求。从国务院的正式行文，可以看出人 民监督员制度以其司法民主的优越性在国家权力核心中取得了重要的地位，作为国家发 展司法民主的标志性制度，人民监督员制度一定会获得更大的发展空间。 2 人民监督员制度符合权力制约的要求。爱好权力是人的一种本性。这种本性产 生于人之能对外在的世界产生预期效果的愿望。人类文明社会的生存，不可能没有某种 权力，因为社会上还有犯罪者和危害社会利益的行为，如果不加以制服，就会使社会倒 退到无政府的状态。而不加约束的“权力 很容易转化为“暴力 。因此，由谁享有权 力，享有何种权力，如何行使权力等一系列问题就显得尤为重要。孟德斯鸠曾说过：“任 何拥有权力的人，都易于滥用权力，这是一条万古不易的经验。要防止滥用权力，就必 须以权力约束权力 ，n 叼只有将权力置于有效的监督制约机制当中，才能防止权力的腐 败与滥用。从近代以来，没有一个国家能够不让人民的意志转化为国家意志，但也没有 一个国家能够实现所谓的全民自治，妥协的方案只能是让代议制政府掌握权力，而让人 民去监督这种本应反映自身意志和利益的政府行为。n 刀而政治学中的权力制衡理论认 为，“一种权力必须受到另外一种权力的监督或约束，只有这样，才会防止绝对权力的 出现，形成一种相对的权力，而不会沦为某个政党、阶级和集团谋取私利的工具 。n 町 在权力制衡理论的指导下，西方国家实行了“三权分立 ，我国宪法规定国家一切权力 属于人民，反对三权分立制度，但从刑事诉讼法的对公、检、法机关分工负责、互相配 合、互相制约的规定可以看出，我国对权力制衡理论持肯定态度。检察权的设置从司法 8 配置的角度看，就是在监督的基础上，制衡在司法过程中的警察权与法官的审判权，防 止权力不被滥用。但是，作为国家追诉权一个重要组成部分的检察权，在行使过程中与 其它公权力一样，会涉及到国家的利益和公民的权利，其必然也应置于权力的平衡制约 体制之中，没有被免除监督的权利。有学者认为，“官僚机构的腐败并不可怕，可怕是 监督腐败的监督机构腐败。权力腐败可以去遏制、清除，但若监督机构有腐败，那么就 没有铲除腐败的制度性力量 。n 町从目前的法律规定看，对于检察机关在查办职务犯罪 过程中的立案、审查决定逮捕、审查起诉等阶段的监督，虽然检察机关采用了立、侦、 捕、诉相分离的模式，加强控申、侦查、侦监、公诉、监所等内部环节的相互制约，并 通过制定实施执法责任制度、办案安全责任制度、错案责任追究制度，推行党风廉政建 设责任制度、案件回访考察制度等措施提高办案质量、规范干警职务行为，但这只是检 察机关的内部分工与监督制约，不能有效地防止检察权的腐败和滥用，要想保证检察权 的正确规范行使，就必须设置外部的监督制约机制。人民监督员制度的实施，改变了检 察机关在查办职务犯罪过程中缺少外部监督的格局，跳出了国家机器运行的内部环境， 通过刚性规范的监督程序，将检察机关查办职务犯罪过程中的涉及自由裁量权的关键环 节纳入了规范化、制度化、程序化的轨道，使检察权的行使受到了强有力的社会监督。 啪3 有效地保障了公民通过其推举的代表以权利监督司法权力的要求，解决了备受争议的 “检察机关自己监督自己 的问题，使检察机关的执法活动处于公众的视野之下，提高 了检察权行使的透明度，预防了反腐败者的腐败等问题，有利地促进了检察机关的廉洁 执法、公正执法、文明执法，促进了检察机关惩治和预防职务犯罪功能的最大发挥。 3 人民监督员契合保障人权的要求。人权是一定时代作为人所应当具有的、以人 的自然属性为基础、以社会属性为本质的人的权利。叫2 0 0 4 年3 月1 4 日通过的中华 人民共和国宪法修正案第3 3 条3 款规定“国家尊重和保障人权 ，将尊重和保障人权 确立为一项宪法原则。根据刑事诉讼法的规定，打击犯罪与保障人权相统一始终是刑事 诉讼应当遵循的的价值取向与基本原则，违法犯罪理应受到处罚，基本的人格尊严与权 利也不应被剥夺侵犯。作为专门法律监督机关的检察院肩负着打击犯罪与保障人权的双 重职责，既要惩罚犯罪，将真正的犯罪份子交付审判，不使无罪的人受到错误的刑事追 诉，维护国家法律的尊严，又要保障被追诉人的合法权益，保障其人格尊严、人身权利、 民主权利不受非法侵犯。但现实情况是，另一方面受传统诉讼观念的影响，有的检察人 员更加注重打击犯罪而忽略人权的保障，另一方面，由于腐败等问题，特别是权力“私 9 有化 现象的存在，导致了利用公权肆意侵犯私权的现象的出现，公民的人权一般处于 弱势状态k 而且侦查权的积极性、主动性，侦查手段的严厉性、强制性等特性，极易侵 犯公民的合法权益，而这样一种极具侵益性的公权力在制度上却缺乏有效的监督与制 约。检察机关检察权行使时就常涉及这些问题。 人民监督员制度的设计则蕴涵着浓厚的人权保障理念。根据人员监督员制度的规 定，人员监督员主要是针对人民检察院在查办职务犯罪案件时的“三类案件 及“五种 情形进行监督。对三类案件的监督主要侧重于检察环节司法处理结果的监督，五种情 形则主要侧重于程序及行为规范性的监督，作为检察机关行使自由裁量权最为集中的工 作和环节，可以说，人民监督员的存在为检察机关自由裁量权的正确行使加上了一道制 约的砝码、设置了一道监督的屏障，也为被害人、被告人合法权益受到侵害之时又开辟 了一个新的救济渠道。人民监督员制度蕴涵着浓厚的人权保障理念，是刑事诉讼中人权 保护的一大进步，也是和谐社会所追求的价值和理想的体现。嘲 ( 四)人民监督员制度的合法性 衡量一项制度的价值大小、探究其存在的正当性与合理性，首先就要考察该项制度 是否合乎宪法精神、是否有坚实的宪政基础、在现有的法律框架内与是否与其他法律规 定相抵触等一系列问题，只有其符合法律精神，才有探究其发展的态势及生命力的前提， 否则一切只是无源之水、无本之木。人民监督员制度自制定之初，7 就在理论界掀起一声 学理、法理之争。争论的首要问题就是人民监督员存在是否具有合法性、是否符合宪政 要求。有的学者认为宪法已经赋予人大全面监督检察权行使的权力，检察机关又自行制 定了人民监督员制度，分离了人大的监督权，将人大刚性的权力监督转换为群众的权利 堕鳖! 查壁壅鎏的拯定! 旦厶民堕鳖员盔9 廑翊主旦隧的法徨规定：其在在查佳壬宪法关 一 于检察权机关独立行使检察权的相关规定要求。笔者认为，人民监督员的监督与人大监 督并不相矛盾，人大监督是宏观监督、事后监督，而人民监督员则是个案监督、事中监 督，人民监督员不仅没有分离人大的监督权，恰恰是对人大监督缺陷的一个有效补充。 人民监督员制度与人大监督的结合，将使检察权的行使不仅处于权力机关的视野之下， 而且处于群众的监督目光之中，二者的结合将促使检察权的行使更加规范化。虽然目前 我国宪法、刑事诉讼法中未对人民监督员制度进行规定，但是“如果认为法律规定里宪 法没有规定的内容就是违宪，那么，现行不少法律和行政法规，特别是一些地方性法规 就会有违宪之嫌 啪1 因此，一项制度，其是否具有合法性，应从其本质来看，即 l o 合法律精神，是否符合法治以人为本的基本理念，而不是通过简单的条文对比来论证其 存在的合法性。人民监督员制度以其主权在民的法治思想，顺应了司法改革的发展方向， 体现了“立法为民，执法为公 的社会主义法治理念j 一。其具有坚实的法理基础。 1 人民监督员制度符合宪法理念及精神。目前人民监督员制度虽然只是规定在最 高人民检察院内部下发的相关文件中，没有明确写入我国宪法和刑事诉讼法中，但是这 并不影响其存在的合法性，人民监督员制度以其符合的人民民主的宪法理念及宪法精神 将我国的宪政进一步推向前进。 我国宪法规定国家的一切权力属于人民，人民有权管理国家事务。作为公民的一项 基本政治权利一参政权已被现代法治国家所普遍认同，而能否充分保障公民的参政权也 成为衡量一个国家司法民主发展进程的重要标准。作为社会主义国家，一切权利均来源 于人民，人民有权参与各项社会管理活动，作为社会管理活动之一的司法管理活动，也 应保障人民群众能够参与到其中来。人民监督员制度就是人民在检察机关行使参政权， 参与国家管理活动的一项具体体现。 我国宪法规定国家机关及其工作人员应当依法接受人民群众的监督。司法机关及其 工作人员也应自觉接受人民群众的监督，经过民主推荐的人民监督员提出的监督意见就 是对检察机关查办职务犯罪工作的意见和建议，人民群众通过能充分反映社情民意的人 民监督员以道德标准、伦理观念、社会价值对检察机关查办职务犯罪工作进行的独立评 议和价值判断，是民意的政治表达方式。人民监督员制度将宪法规定的国家机关需接受 人民监督这一原则在制度的层面上予以具体化、规范化，在当前大力提倡法治的环境中， 充分体现了检察权行使的民主性，是检察机关尊重宪法法律、尊重公民参政权的重要体 现。 我国宪法规定公民对于国家机关及其工作人员有提出批评、建议及申诉、控告、检 举的权利。人民监督国家机关和国家工作人员的职务行为是宪法赋予的法定权利，人民 通过批评、建议、申诉、控告、检举等方式来实现行使监督权。接受人民群众监督是宪 法规定的国家机关和国家工作人员应当遵守的法定义务，作为国家机关之一检察机关也 有应遵循接受这人民监督这一宪法义务。检察机关实行的人民监督员制度将宪法赋予公 民抽象的监督权具体为有效监督国家法律监督权的实践，在制度层面将宪法的民主原则 规范化，广大的人民群众可以通过担任人民监督员或委托人民监督员等形式，对最关心、 最直接、最具现实利益的查办职务犯罪工作中出现的问题进行有序的参与监督，集中民 智，实现惩治腐败和保障人权的有机统一。 。，2 人民监督员制度符合刑事诉讼法的规定。对于检察机关实行的人民监督员制度， 在学术界有着一片非议之声，许多学者认为，人民监督员制度作为检察机关自行创设的 一项制度，违反了刑诉法的程序法定的基本原则。而且，如果人民监督员的评议结果或 者建议侵犯了当事人的权益，当事人应通过何种途径来维护其权利，法律并无规定，当 事人也就无法按照法定的程序予以权利救济。在“无救济的权利不为权利 的法治精神 下，人民监督员制度因为没有为权利提供救济途径，在一定程度上损害了当事人的合法 权益，是公权力一种恣意妄为的表现。 笔者认为，法律的严肃性、成文性决定了刑事诉讼法的稳定性，不可能朝令夕改。 而且人民监督员制度刚刚实施七年，目前尚不成熟，尚不完善，实践中还存在着诸多尚 待完善的方面，还不具备写入刑事诉讼法的条件，但是作为一项体现司法民主、保障人 权的制度，其无疑是检察机关根据宪法精神所创设的一项好的制度。人民监督员制度虽 然对检察权的行使具有监督权，但是其并未成为一种正式的刑事诉讼程序，其监督对于 检察机关来说本质还只是一种建议权，并没有最终的决定效力，也没有检察机关必须接 受的强制力，人民检察院可以接受，也可以不接受。而且作为检察权行使的外部监督程 序，其前提是不得干扰检察机关正常的工作程序，虽然人民监督员对检察机关查办的职 务犯罪案件的决定逮捕权等检察权可以进行监督，并占用了一定的期限，但这并不表示 检察机关行使检察权的法定期限就可以延长，检察机关仍应严格遵守刑事诉讼法规定的 法定期限。所以，人民监督员制度并没有改变刑事诉讼法中关于对检察权行使的相关规 定。 按照人民监督员制度设立的初衷，就是为了强化对检察权行使的外部监督，防止 检察权行使的不作为与滥用。所以，该制度主要是针对检察机关的相关职务行为，人民 监督员并不与当事人进行直接接触，并不对当事人的合法权益产生直接的影响，与当事 人权益密切相关的终局性处理决定，还是由检察机关按照法定程序作出的，当事入直接 接触的是检察机关的职务行为。如果当事人对因人民监督员实施监督而改变原检察机关 拟定的处理结果持有异议的，可以按照法定的权利救济程序，即向做出处理决定的检察 机关或者上一级检察机关申请复议或者复核，由检察机关最终决定是否改变处理结果。 所以，人民监督员制度并未侵害当事人的权益，而是成为当事人合法权益不受公权力恣 意侵犯的一道防火墙。 3 人民监督员制度具有法理基础。人民监督员制度的目的是为了规范检察权的廉 ，洁、有序行使，维护正义，保障人权。而正义作为法的价值之一，首先是一种利益分配 方式，如果分配方式正当，能使分配的参与者各得其所，那么它就是正义的；其次，正 义是通过正当的分配达到一种理想的社会秩序状态。因此，正义具有手段和目的的二重 性，正义的分配是达到理想社会秩序的手段，而理想的社会秩序恰是正义所欲达到的目 标。法律是正义的体现，司法程序是正当地分配利益的过程，因此，正义是法律的首要 价值。无论在中国还是西方语言中，法律都是正义的同义语。立法和司法的目的即在于 促进正义的实现，不能实现正义的法律是背离了其本质的恶法。正义如何实现又是一个 关于法律科学生命力的古老课题。西谚有云：“正义不仅要得到实现，而且要以人们看 得见的方式得到实现 。在远古时期的法律科学中，法律活动对正义的实现主要是一种 实体正义，要求法律在内容上具有一种正义性，并能够有力的执行和实现。但是，人们 逐渐发现，法律要实现正义，不仅仅是内容和执行的正义，而且要有一定的仪式，比如 宣誓仪式。再到后来，人们又发现，仪式化的法律过程过于表演化，同时有些仪式不够 理性和统一，因此，理性程序开始逐渐兴起，程序的立法开始逐渐繁荣。程序的本质就 是把法律活动控制在理性的轨道内，用统一的方式、顺序等，来消弭执法和司法过程中 由于执法者和司法者的主观意志而带来的不确定和专断。这样就能保证在实体正义出现 偏差的时候，通过程序性过程的公平、合理、公开和透明，使参与的人都有权利和机会 表达自己的观点、主张，从而更加接近真理，实现程序性的正义。人民监督员制度作为 一项制度来讲，虽然还没有被明确载入相关法律法规，但是，作为对检察权的一种监督 制约制度，其首先在程序上使检察权的行使更加公开、透明、合理，在一定程度上确保 了检察权程序的正当，这也符合司法改革追求程序公正的目标。 在法律史中，昨天的法律高速，今天的经济生活，合法但不合情、合情又不合法等 现象屡见不鲜，人民监督员制度通过民众参与司法活动，能及时协调合法与合情在诉讼 过程中出现的价值冲突，因而在克服法律僵化、推进法律变革中起着非常重要的作用 1 3 二、我国人民监督员制度的现状 b 一赢鎏劳”砧：， ( 一)人民监督员制度取得的实效 经过近七年的探索，人民监督员制度在实践中逐渐完善并凸显成效，主要表现在以 下几个方面。 1 查办职务犯罪案件质量有效提高。截止2 0