（宪法学与行政法学专业论文）检务保障的宪政思考.pdf

中文摘要 人民检察院是国家法律监督机关。人民检察院通过行使检察权，对各级 国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律实行监督，以保障 宪法的法律统一实施。在检察权力运作中，检务保障为检察业务基础建设和 检察工作发展提供物质保障，对于检察机关依法正确履行检察职能具有十分 重要意义。现阶段，我国检察机关经费来源渠道有二：一是本级政府财政预 算拨给一部分；二是中央( 省) 财政专项经费补助一部分。其中本级财政预 算占主要份额，中央( 省) 财政专项经费补助仪占较少部分，且具有不确定 性。中央财政部门对基层检察院的经费支持主要表现中央补助专款( 包括办 案补助专款、装备补助专款等) 、中央补助投资以及对中西部地区检察机关 的经费政策支持。就检务保障现状而言，目前检察机关特别足基层检察机关 普遍存在经费困难问题，主要原因是经费来源不稳定、不平衡，缺乏有效的 制度保障。因此，如何科学重构我国检察机关的检务保障体系，通过建立健 全符合法律监督司法需求、符合检察工作规律的检务保障机制，有效化解现 有保障问题对检察工作形成的机制性、保障性障碍，并籍此有效消除检察执 法中的利益动机、规范检察执法行为，具有重要的理论价值与现实需求。 本文除导论外主要分成四个部分： 第一部分，检务保障概述。本部分主要介绍了检务保障的概念界定、检 务保障的法价值分析及检务保障的法律特征。 第二部分，深入分析了检务保障的宪政基础。本部分包括三个方面的内 容：是检务保障的宪政需求分析，包括法律监督、我国政体、独立行使司 法权三个层次上分析检务保障的宪政需求。二是检察一体化理论与检务保 障，“检察一体制 反映了检察建设的规律，对于我国检察制度建设具有积 极作用。要实现这种体现“条条管理”为特征的检察一体化管理模式，要求 必须相应建立由上级检察机关行使资源配置权至少是部分资源配置权的检 务保障模式，以保障上级检察机关在履行检察一体化指挥职能时的权威与效 力。三是检察官客观义务理论与检务保障。为确保检察官客观义务的正确履 行，要求检察机关具有中立的立场地位，与诉讼当事人、涉案单位等不具有 可能影响客观义务的利益关系，也就为检察机关构筑良好有力的检务保障机 制提出了明确的法理要求。通过这三个方面的内容，笔者认为必须构建具有 我国检察机关特色的检务保障理论体系，为确保各项法律监督活动规范、透 明、高效的运转奠定制度保证。 第三部分，检务保障的发展沿革和现状分析。本部分介绍了我国检务保 障的发展沿革，细致分析了我国检务保障的现状，并从历史的角度提出完善 检务保障体制是检察工作改革的必然要求。 最后，笔者对完善检务保障机制的进行了宪政思考。一是根据检察工作 属于必须由中央政府提供的全国性公共产品，笔者提出检务保障的应然法律 定位，即检务保障必须由国家财政依法全额承担，切实保障检察机关履行法 律监督职能的现实需要，应当为我国人民检察院组织法、预算法等相 关法律予以明确与支持。二是提出并分析了检务保障的法律原则。三是针对 具体的检务保障制度的重构的思考。笔者建议：( 1 ) 人民检察院组织法 在未来修订时应将检务保障问题予以立法规范，同时通过制定工作规范和实 施细则以配合上述建议人民检察院组织法关于检务保障经费承担主体； ( 2 ) 强化对检察经费保障标准与内容的法律保障，对于构筑检务保障长效 机制；( 3 ) 明确检察机关完善检务保障管理体制的法定义务；( 4 ) 提出强化 权力机关对检务保障工作的执法监督实效。 关键词：检务保障；检察一体化；检察官客观义务；法律思考 i i a b s t r a c t t h e p e o p l e s p r o c u r a t o r a t e s r e s p o n s i b i l i t y i s l e g a ls u p e r v i s i o n p r o c u r a t o r i a li n d e m n i f i c a t i o ns u p p l y ss u b s t a n c ef o u n d a t i o nf o r p r o c u r a t o r i a l c o n s t r u c t i o n ，a n di t i s i m p o r t a n t f o rp r o c u r a t o r i a lf u n c t i o n n o w a d a y s ，t h e p a r l i a m e n ta t t a c h e si m p o r t a n c et ot h ed i s t r i c t sp r o c u r a t o r i a li n d e m n i f i c a t i o na n d e s t a b l i s h m e n t t h et r e a s u r ye m b o d i e si ns p e c i a lf u n d so fs u b s i d y , i n v e s t m e n t ， a n ds u p p o r tf o rt h ep e o p l e sp r o c u r a t o r a t e si nt h ew e s t e r np a n s h o w e v e r , t h e p e o p l e sp r o c u r a t o r a t ee s p e c i a l l yt h ed i s t r i c tp r o c u r a t o r a t ef e e le m b a r r a s si n f i n a n c e t h em a i nr e a s o ni st h a tt h e r ei sn ol o n g t e r ms y s t e mf o rp r o c u r a t o r i a l c o n s t r u c t i o n ，t h eo u t l a ys o u r c ei sn o ts t e a d ya n db a l a n c e t h e r e f o r e ，h o wt o r e b u i l tt h ep r o c u r a t o r i a l c o n s t r u c t i o ns y s t e m ，g e tr i do ft h ei n t e r e s t m o t i v e d a c t i o n s ，h a sv e r yi m p o r t a n tt h e o r ya n dp r a c t i c a lm e a n i n g t h ew h o l ee s s a yi se l a b o r a t e di nf o u rp a r t se x c e p tt h ef o r e w o r d s ： f i r s t ，t h eb a s i so fp r o c u r a t o r i a li n d e m n if i c a t i o n i ti n c l u d e st h r e ep a r t s ：t h e c o n c e p t ，t h ec h a r a c t e r s ，a n dt h ev a l u e so fp r o c u r a t o r i a li n d e m n i f i c a t i o n s e c o n d ，p r o b e i n g i n t ot h ec o n s t i t u t i o n a l t h e o r y o f p r o c u r a t o r i a l i n d e m n i f i c a t i o n i ti n c l u d e st h r e ep a r t s ：1 t om a k eac o n s t i t u t i o n a la n a l y s i so f p r o c u r a t o r i a li n d e m n i f i c a t i o n o n t h e a n g l eo fc o n s t i t u t i o n a l ，i tr e q u i r e m e n t p r o c u r a t o r i a li n d e m n i f i c a t i o ni nt h r e el e v e l s ：l e g a ls u p e r v i s i o n ，c i v i lp o l i t yi n c h i n a ，j u d i c i a li n d e p e n d e n c e 2 t h ei n t e g r a t i v ep r o c u r a t o r i a lt h e o r yr e q u i r e s p r o c u r a t o r i a li n d e m n i f i c a t i o n t h ei n t e g r a t i v ep r o c u r a t o r i a li s c o n s i s t e n tw i t h t h er u l e so fp r o c u r a t o r i a ld e v e l o p m e n t ，w h i c hi sp o s i t i v et ot h ep r o g r e s so f p e o p l e sp r o c u r a t o r a t e t h ei n t e g r a t i v ep r o c u r a t o r i a li sa na d m i n i s t r a t i v ep a t t e m ， w h i c hi sc h a r a c t e rw i t hi t e m t o i t e ma d m i n i s t r a t i o n i nt h e i n t e g r a t i v e p r o c u r a t o r i a lp a t t e m ，t h er e s o u r c em u s tp r e d o m i n a t ei ns u p e r i o rp r o c u r a t o r a t e ， w h i c hm a k e ss u r et h ea u t h o r i t ya n df o r c eo fs u p e r i o rp r o c u r a t o r a t e 3 p r o c u r a t o r 1 i i o b j e c t i v i s mr e q u i r e sp r o c u r a t o r i a li n d e m n i f i c a t i o n p r o c u r a t o ro b j e c t i v i s mt h e o r y r e p u i r e sp e o p l e sp r o c u r a t o r a t ek e 印i n d i f f e r e n ta ta n yt i m e t h e r es h o u l dn o c o n f l i c tb e t w e e nt h ep r i v a t ei n t e r e s t sa n dt h ep e o p l e sp r o c u r a t o r a t e i no r d e rt o m a k es u r et h el e g a ls u p e r v i s i o nb e c o m em o r ec a n o n i c a l ，m o r et r a n s p a r e n t ，m o r e e f f i c i e n t ，w r i t e ra d v a n c e sc o n s t r u c t i n gap r o c u r a t o r i a li n d e m n i f i c a t i o nt h e o r y , w h i c hi sc h a r a c t e r i s t i co fc h i n a t h i r d ，t h ee v o l u t i o no ft h ep r o c u r a t o r i a li n d e m n i f i c a t i o n i nt h i sp a r t ，w r i t e r r e c o m m e n d st h ee v o l u t i o no ft h ep r o c u r a t o r i a li n d e m n i f i c a t i o n ，a n a l y s e sd e t a i l s o na c t u a l i t yo ft h ep r o c u r a t o r i a li n d e m n i f i c a t i o n ，a n ds u g g e s tt h a ti tn e c e s s a r yt o b u i l tp r o c u r a t o r i a li n d e m n i f i c a t i o nt h e o r yf o rj u d i c i a lr e f o r mf r o mt h ea n g l eo f h i s t o r yv i e w t h el a s t ，t h ec o n s t i t u t i o n a la n a l y s i so fs o m et y p i c a l f i r s t ，p r o c u r a t o r i a l w o r k sa so n eo fp u b i cp r o d u c ts h o u l db ef i n a n c e db yt h ec e n t r a lg o v e r n m e n tt o e n s u r ep e o p l e sp r o c u r a t o r a t es t r o n ge f f e c t si nt h el e g a ls u p e r v i s i o n s ot h a t p r o c u r a t o r i a li n d e m n i f i c a t i o nh a s t ob ee n a c t e di n p e o p l e s p r o c u r a t o r a t e o r g a n i z a t i o nl a wa n db u d g e tl a w s e c o n d ，t h ew r i t e ra n a l y s e st h el e g a l p r i n c i p l e s o fp r o c u r a t o r i a l i n d e m n i f i c a t i o n t h i r d ，t h i n k i n g o nh o wt o r e c o n s t r u c tt h ep r o c u r a t o r i a li n d e m n i f i c a t i o no ns p e c i f i cr u l e t h ec o n c l u s i o n s a r ea sf o l l o w s ：1 i ti si n d i s p e n s a b l et oa d dt h ep r o c u r a t o r i a li n d e m n i f i c a t i o nt o p e o p l e sp r o c u r a t o r a t eo r g a n i z a t i o nl a w , a n de n a c tl a wo rr e g u l a t i o nt oa s s o r t w i t hi t 2 c o n s t r u c tal o n g - t e r mm e c h a n i s mf o rp r o c u r a t o r i a li n d e m n i f i c a t i o nt o e n s u r et h ec r i t e r i o na n dc o n t e n t 3 m a k ei tc l e a rt h a ti ti st h e p e o p l e s p r o c u r a t o r a t e o b l i g a t i o n st oc o n s u m m a t i n gp r o c u r a t o r i a li n d e m n i f i c a t i o n 4 i n t e n s i f yt h ec o n g r e s s sp o w e ro np r o c u r a t o r i a li n d e m n i f i c a t i o n k e yw o r d s ：p r o c u r a t o r i a li n d e m n i f i c a t i o n ；i n t e g r a t i v ep r o c u r a t o r i a lt h e o r y ； p r o c u r a t o ro b j e c t i v i s m i v 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的 个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结 果由本人承担。 学位论文作者签名o年月 日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，研究生 在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。同意学校保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论 文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名：日期：年月 日 导师签名：日期：年月 日 检务保障的宪政思考 导论 我国宪法规定，人民检察院是国家法律监督机关。作为国家政权的重要 组成部分，检察机关通过履行法律监督和犯罪追诉职能，担负着维护国家法 律统一正确实施，保障在全社会实现公平和正义的重要使命。检务保障为检 察业务基础建设和检察工作发展提供物质保障，对于检察机关依法正确履行 检察职能具有十分重要意义。完备健全的检务保障体制，有利于检察机关正 确公正履行法律监督职能，确保检察工作与检察执法的社会公信力。但就目 前现状而言，在中央和地方各级财政计划单列的财政体制下，地方各级检察 机关的经费不是由国家而是由同级政府财政部门拨款解决。这种检察机关经 费管理的“分灶吃饭 体制，使整体检务保障体制受到严重制约，不仅使检 察机关上下级领导关系失去了坚实的基础，而且也使检察工作的正常开展失 去了物质保障，不利于检察权的依法独立行使，影响了检察工作的顺利开展。 例如在经济基础特别是地方财政收入较落后地区，检察机关尤其是基层检察 院的交通工具、物资装备等相当落后，办案经费、教育训练经费、办公经费、 技术装备经费和基本建设经费无法得到有效保障，有的地方甚至连正常的行 政经费、工资都无力保证。即使在一些财政状况较好的地方，由于地方财政 需要支出的项目很多，也往往使检察经费的支出处于一种不确定的状态。在 很大程度上，检察经费的增加要靠地方检察院领导个人的活动能量，取决于 检察机关同财政等相关部门的关系如何。为此，地方各级检察院检察长不得 不花费很多的精力去争取检察经费，影响了检察业务的全面开展，有的甚至 因不敢得罪当地有关部门而影响执法公正。一些基层院的检察长讲，他们 9 0 的精力不是考虑如何公正执法，而是千方百计“创收”“保运转”，所以 持“利益驱动有理一说者实大有人在。加之许多地方仍实行按比例返还赃 款的办法来补充经费供给，“吃皇粮 和“收支两条线”的政策没有完全落 实，进一步促使基层检察机关受经济利益动而违法办案现象也时有发生。并 硕士学位论文 且在检务保障体制不力的现状下，任何对“利益驱动”的批评与质疑在一些 基层检察干警听来都好像是不近人情的官僚主义呓语，是“饱汉不知饿汉 饥 ，而一些上级检察院对此亦莫可奈何，制止起来感到理不直气不壮。在 这种氛围中，一些人找到了堕落的掩护色，一些“依法创收 的事例被传为 笑柄，而执法公信力就被这样有意无意的侵蚀破坏。作为司法权的检察权一 旦失去公信力，那么整个宪政大厦将会失去一个强有力的支撑，甚至会有倾 覆的危险。财政完全受控于地方行政分支的司法分支权变得如此卑微，这与 权力分立与制约的宪政精神是完全背道而驰。在所有的宪政国家，权力分立 与制衡是永恒的命题，只有权力分立、以权制权，才能防止专横，保证公司 的权利和自由不受侵犯。现代民主与分权为自由构筑了一道坚实的保护屏 障，作为“权力分立制约”逻辑下的近现代司法权，以制约权力的专断，最 终达到维护人民权利和自由的目的。在我国的人民代表大会制度下，也应确 保司法权的独立，发挥制约、监督其他国家权力的作用，以维护的民权利和 自由。因此，如何从宪政角度科学重构我国检察机关的检务保障体系，通过 建立健全符合法律监督司法需求、符合检察工作规律的检务保障机制，有效 化解现有保障问题对检察工作形成的机制性、保障性障碍，并籍此有效消除 检察执法中的利益动机、规范检察执法行为，具有重要的理论价值与现实需 求，同时也正是本选题的研究意义所在。 目前，有关检务保障研究的专门著作还没有。只有在一些检察理论的著 作中有专章论及，如吴建雄的检察工作科学发展机理研究，在该书中有 专章内容论述检察物质保障体制，具体谈到检察物质保障的基本内容、检察 物质保障现状解析及检察物质保障的完善对策。有关检务保障的论文也不 多，且都是检察系统内部的一些探讨检务保障内容的文章。如高卫的检务 保障存在的问题及对策；杨诚的当前检务保障在检察工作一体化机制中 面临的问题、原因及对策；张万春，林希的“粮草先行兵马强一检务保 障与依法治国，吴立明的论“利益驱动 的生态环境及其矫治一以检察 2 检务保障的宪政思考 执法为视角；张立宪的发挥检务保障效能是基层院建设的根本等。从 我国检务保障的研究现状来看，关于检务保障内容的著作中的章节和论文主 要是从检察实践方面入手，探讨检察保障的含义、内容、我国目前检务保障 工作存在的主要问题及原因、并相应地提出一些具体实践的对策这几方面的 内容。这些探讨往往拘泥于具体的操作层面，较少有宏观上的制度重构的思 考和理论上的探讨。也可以看出，目前我国对检务保障体制从宪政理论和检 察理论上进行探讨和研究不多，不深入? 因此本文拟从宪政视角下研究检务 保障机制的法律依据，从检务保障的内涵分析入手，通过分析检务保障的法 理基础特别是其宪政依据和检察理论依据的分析，分析现有检务保障体系既 存问题的根本原因与社会危害性，探索从法律机制上建立健全符合检察工作 公共产品属性、符合检察工作规律的检务保障法律定位与法律原则要求，特 别是从宪政层面研究确立“中央保障、省级统筹”的检务保障模式的合理性 与科学性，并由此进一步研究健全落实检务保障法定要求的法律实施机制， 提出新时期加强与改进检务保障机制的宪政思考。 硕士学位论文 第一章检务保障概述 第一节检务保障的概念界定 实践证明，检务保障业已成为检察工作正常运转不可缺失的制度。法律 概念是法律制度构成中最为基础的要素。“如果我们试图完全否弃概念，那 么法律大厦都将化为灰烬”。因此对检务保障进行理论研究的前提，是必须 从法律视角明晰相关基本概念。从基本概念而言，检务保障是指检察机关经 费保障和各项物质保障工作的总称。 ( 一) 检务保障的法律主体 检务保障是财政等部门根据有关职能部门所决定的保障供给标准和程 度，具体拨付检务保障资源，检察机关将所拨付的检务保障资源使用管理， 并由相关权力机关对检务保障进行监督的法律行为。通过相应职能部门一系 列行为，才能使检察机关充分行使检务保障资源，从而推动检察工作的顺利 开展，保证检察权的正常运转。检务保障作为一种法律行为，其主体主要有 决策主体、执行主体、监督主体三个层次。 其一，从保障工作的决策层面分析，检务保障的法律包括决定保障供给 标准和程度的职能主体。就我国权力体制而言，主要是指各级地方党委政府。 当然就中央转移支付部分的决策主体是指中央有关职能部门，包括最高人民 检察院、财政部、国家发改委等有关部门。 其二，从保障工作的执行层面分析，保障经费的具体拨付和使用管理， 主要是指各级人民政府财政部门和检察机关，其中物质经费保障向现实检察 执法力的转化主要是由各级检察机关来具体实施。人民检察院组织法第 2 条规定，中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军 事检察院等专门人民检察院，其中地方各级人民检察院分为：省、自治区、 直辖市人民检察院；省、自治区、直辖市人民检察院分院，自治州和省辖市 【美】博登海默法理学：法律哲学与法律方法【m 】邓正来译，中国政法大学出版社，1 9 9 9 ：4 8 6 4 检务保障的宪政思考 人民检察院；县、市、自治县和市辖区人民检察院。各级检察机关在具体实 施检务保障工作中，又是以本级机关自主管理为主，同时要接受上级检察机 关领导和本级政府财政、审计等部门监督。 其三，从保障工作的监督层面，对保障经费的决策起主要监督作用的主 要是各级人大及其常委会。根据1 9 9 4 年3 月2 2 日八届全国人大二次会议通 过的中华人民共和国预算法规定全国人大作为最高国家权力机关，实施 预算管理是其一项基本职权；各级人大根据统一领导，分级管理，权责结合 的原则，分别对中央预算、地方预算、各级总额算和单位预算进行管理。这 是人民代表大会对经费保障起监督作用的法律依据。因此检察机关作为法律 监督机关，其机构设置、职能划分、物质和非物质资源的配置工作监督主体 包括各级人大及其常委会。对保障经费的管理与使用起主要监督作用的如上 所述主要包括上级检察机关和本级政府财政、审计等部门。 因此从检务保障的主体分析可以看出，检务保障工作实质上是牵涉各级 主体要素的系统工程，其实施和改进需要各级主体形成工作合力，而不能仅 仅依靠检察机关一家单独作为。当然检察机关在加强和改进检务保障工作要 发挥重要的主体能动作用。 ( 二) 检务保障的客体分析 检务保障法律关系所调整的是因检察物质经费保障工作而产生的各种 权利义务。这种权利义务主要体现为上下级机关之问的“领导行政关系和 本级机关之间因决策权、执行权、监督权等权能分工制衡而形成的“制约 行政关系，前者如党委对本级检察机关检务保障工作的领导或上级检察机关 对下级检察机关检务保障工作的领导，后者如同时财政部门对检察机关经费 标准的预算规划和使用管理等。这种客体的界定，明确了检务保障表现在行 为属性上为行政行为，但这种行政行为在权力属性上又是为法律监督权所服 务，是附属于检察权的一种行政管理职能。这种法律性质的界定，一方面充 分体现检务保障本身的行政法律属性特征，决定检务保障工作的方式方法必 硕十学位论文 须遵循行政法律工作规律；另一方面也反映了检务保障制度的基石是检察 权，制度运行需要充分考虑检察权履行法律监督和追诉职能时所产生的现实 司法需求。 ( 三) 检务保障的内容分析 检务保障是检察机关经费保障和各项物质保障工作的总称。检务工作是 一个系统工程，需要各类资源全方位保障。新时期检务保障建设的主要任务 是加大经费保障力度，加快基础设施建设、信息化建设和科技装备建设，推 进科技强检进程，促进执法规范化、队伍专业化和管理科学化建设，努力为 检察事业的发展提供坚强有力的经费和物质保障。因此从完整的检务保障工 作外延分析，检务保障的主要内容包括： 1 、执法经费保障。检务工作需要经费支持，经费保障是检务保障建设 的基础和前提。根据中华人民共和国预算法和相关法律规定，“检察支 出 属公共安全支出。具体来说，检察执法经费包括包括行政运行、机关服 务、查办和预防职务犯罪、公诉和审判监督、侦查监督、执行监督、控告申 诉、“两房”建设、信息化建设、其他检察支出科目等这些内容。只有执法经 费有了保障，检察权才能运转起来，检察机关被赋予的法律监督的职能才能 够得到发挥。 2 、执法物质保障。顺利开展检务工作，物质是基础，装备是条件，只 有配备完善的检务装备，检察机关才能有效的履行宪法和法律赋予的法律监 督职能。执法物质保障是检察机关开展工作安身立命之所在。检察机关执法 物质保障主要包括“两房”( 办案用房和专业技术用房) 、办公用房建设、交 通装备及科技装备建设以及国家检察官学院分院和各省、自治区检察官培训 基地建设等内容。只有首先保证装备资源的齐备和稳步发展，检务工作才能 顺利开展，取得良好效果。 3 、执法信息保障。信息科学技术是当今现代化最显著的标志和最先进 生产力的代表，对社会的发展产生广泛深刻的影响。充分利用现代信息技术， 6 检务保障的宪政思考 努力提高检察机关办公、办案效率和应对突发案件的快速反应能力，已成为 检察工作发展和融入社会的客观趋势，是实现科技强检的重要途径，也是更 好的履行检察机关职能，维护国家法律尊严的有力保证，执法信息就成为检 务保障的题中应有之义。检务保障的执法信息保障主要是指检察信息化建 设，包括计算机广域网( 一级专线网、二级专线网、三级专线网) 、局域网、 因特网站点建设等，通过信息化建设促进检察业务、队伍和信息化“三位一 体”管理机制的建立，推动执法规范化和管理科学化建设。信息管理资源的 引入有助于形成统一性规则，提高检务工作效率，更好地维护公平与正义， 保障人权。 第二节检务保障的宪政价值分析 一个国家宪政的实现受到诸多因素的制约。公民权利得到司法保障，国 家权力受到制约、国家的法律正确而有效的实施、法制得到统一等等这些都 是实现宪政的必要条件。而这一切都需要一个能够充分行使宪法和法律赋予 其职权的有效的检察体系。检务保障恰恰是检察权有效行使的前提和基础。 检务保障作为检察工作的重要组成部分，对于保障检察权正确运行，维护社 会公平正义与和谐稳定具有宪政和社会学意义上的重要制度价值。 一是对法律监督职能的保障价值。我国宪法规定，中华人民共和国人民 检察院是国家的法律监督机关。法律监督作为检察机关根据法律的授权，运 用法律规定的手段对法律实施情况进行监察、督促并能产生法定效力的工 作，对于维护国家法制统一和法律正确有效实施具有重要意义。正确履行 法律监督职能，通过法律监督维护法的应然价值和法律的统一公正适用，有 效贯彻依法治国方略，要求作为法律监督机关的检察机关具有更为超脱中立 的立场地位，与行政机关、其他司法机关等被监督对象不具有可能影响监督 公正性的利益关系。就这一层面而言，完整独立的检务保障体系，能使检察 张智辉法律监督三辨析【j 】中国法学，2 0 0 3 ( 5 ) ：5 3 7 硕十学位论文 机关具有充分履行法律监督职能的物质保障基础，通过高效、权威的监督权 与决策权、执行权分权制衡实现法治状态；同时又能使检察机关避免因公用 经费、装备等利益原因受制于地方政府及其职能部门，避免被监督者借助利 益资源配置权限影响检察机关法律监督的客观公正性。从这种意义而言，检 务保障工作对于检察机关正确履行法律监督职能具有重要的保障价值。 二对利益驱动行为的预防价值。人权原则是宪法的基本原则。1 7 7 6 年 美国的独立宣言首先将“天赋人权”写进资产阶级革命的政治纲领，宣 称：“人人生而平等，他们都从他们的造物主那边被赋予了某些不可转 让的权利，其中包括生命、自由和追求幸福的权利。 尊重和保障人权也是 社会主义的本质要求，我国高度重视对人权的尊重与保障。2 0 0 4 年十届全 国人大二次会议将“国家尊重和保障人权 正式载入宪法，使人权保障理念 成为一项重要的宪法原则。人权保障理念已经越来越多地融入立法、执法、 司法等法制运转环节，成为社会主义法治理念的重要组成部分。人民性是检 察工作科学发展的本质和核心。人民是社会主义国家的主人，是一切国家权 力的来源。我国宪法第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属 于人民。因此，包括检察权在内的一切国家权力，都来源于人民，都是受 人民委托而行使权力。但在缺乏足够充分的检务保障情况下，检察职权很可 能在履行法律监督职能过程中沦为片面实现检察机关集体利益和检察人员 个人工作利益的工具，导致受利益驱动违法办案，违法违规扣押和处理赃款 赃物，侵犯当事人财产权的执法行为等违法现象的出现，背离了社会主义检 察职能的本质要求，违反了执法为民的根本宗旨，是对检察工作人民性的亵 渎。因此检务保障建设作为有效引导权利保障理念的一项重要治本措施，通 过加大对检察机关公用经费保障标准的落实力度，严格规定检察机关扣押冻 结款物的范围、条件、程序和纪律，从机制上铲除办案利益驱动的土壤，严 肃办案纪律，严查违法违纪的行为，有效预防和遏制利益趋动问题的发生， 信春鹰国家尊重和保障人权关于人权入宪的历史意义【j 】求是，2 0 0 4 ( 5 ) ：2 5 8 检务保障的宪政思考 确保来源于人民的检察权更好地服务于人民。 三是对执法行为的规范价值。执法行为检察职能发挥的外在表现，是检 察工作保障关系中的最主要客体。总的来说，当前检察队伍的执法行为中， 检察执法主体的业务素质、法律监督能力正在不断地稳步提高，但与检察职 能要求相比差距仍很突出，矛盾也十分尖锐，一些执法规范问题严重影响了 检察机关形象。大量事实证明，在错综复杂的矛盾和相互激荡的思潮中，检 察执法主体不可避免的受到触及和影响，在现实而具体的影响面前，思想上 的任何动摇和偏差都可能使执法的目标和方向发生错误，使执法权的行使出 现错位和扭曲。当前检察机关执法规范问题突出表现在执法思想不端正、不 注重保护当事人合法权益、违反法定程序、案件实体公正不能保障问题等方 面。上述问题的存在，是多种因素相互交织产生的。问卷情况显示，6 5 6 的基层检察院认为既有执法问题的主要原因在于“经费紧张导致利益驱动 。 检务保障不足作为检察工作中的一些体制性、机制性、保障性问题，其障碍 还没有从根本上消除。加之检察队伍结构不够合理，专业化水平不高，导致 极少数检察人员包括个别领导干部违法违规办案、受利益驱动办案，滥用检 察权损害群众利益甚至贪赃枉法等问题时有发生。职权法定是社会主义法治 的重要原则，检察机关以人为本、执法为民最基本的要求和最重要的途径， 就是规范执法，即严格依照法律规定适用法律，严格依照法定程序办理案件。 司法权是维护社会公平正义的最后防线，关乎公民人身自由、生命财产权利， 十分重要。如果不能做到严格规范，依法依规，就会给社会带来失序和混乱， 使公众产生对法律的否定与蔑视、对社会公正的怀疑与失望。通过加强检务 保障，一方面在公用经费来源上遏制了实施利益驱动的违法执法行为动机， 从源头上消除了许多出于利益动机的执法不规范行为的体制性、保障性因 素；另一方面通过加强办案基础设施和科技装备建设，建立健全检察侦查讯 问工作中全程“两录”( 录音、录像) 等工作制度，通过技术制约方式有效 规范执法行为，确保检察机关执法公信力。 硕士学位论文 第三节检务保障的法律特征 检务保障是财政等部门根据有关职能部门所决定的保障供给标准和程 度，具体拨付检务保障资源，检察机关将所拨付的检务保障资源使用管理， 并由相关权力机关对检务保障进行监督的法律行为。检务保障工作作为牵涉 各级主体要素的系统工程，其实施和改进需要各级主体形成工作合力。同时， 检务保障在保障人权、约束国家权力、维护法制统一方面具体重要的宪政价 值。通过对检务保障的这些基本内涵分析，我们可以概括出检务保障的一些 典型法律特征： 一是法定性。检察工作的法定性强调检察权必须来自法律具体而明确授 予，行使权力必须严格按照法律规定的程序进行，并在法律规定的权限内履 行职责。检务保障工作作为检察工作的重要组成部分，要求其工作权限和原 则要求均应依照法律精神进行，要以法律所规定的检察工作基本职能为核心 开展。 二是保障性。检务保障工作对整体司法需求主要体现为对检察职能的服 务保障功能，是从保障检察机关法律监督职能的正确履行出发来满足人民群 众司法需求。因此检务保障尽管不直接涉及检察权行使，但却是辅助检察权 运行的重要保障机制，其制度设计、价值发挥与加强改进都要以保障检察权 科学发展为基本立足点。公共财政制度是建立检务保障体系的现实基础按照 现代财政理论：“公共财政”是与市场经济发展相适应的财政类型。马克思主 义政治经济学的剩余价值理论和英国古典经济学的劳动价值学都认为，国家 财政以国家履行其自身的职能的需要为自己的分配目的。为了提供公共物 品，国家必须取得公共收入，也必须进行公共支出。另一方面，社会主义公 共财政要求国家按照市场的需要以非市场的方式提供公共服务，因此，检察 机关行使法律监督职能，理应占有相应的公众资源。检务保障实质上是检察 机关占有社会公共资源比例或者称为社会公共资源在法律监督上的分配问 题。 1 n 检务保障的宪政思考 三是综合性。从检务保障的主体和客体分析可以看出，检务保障工作涉 及综合性的主体领域和外延范畴，检务保障的具体内容也涵盖经费资源、科 技装备、基础设施建设等综合性领域。从这种特性出发，决定了对检务保障 制度的研究必须具有全局、协调的视角。 四是发展性。检务保障作为检察工作的一种经济基础性工作，调整的主 要是检察工作中的物质保障关系。而在经济社会不断发展的情况下，政治、 经济、文化等领域的因素变化都会导致检务保障标准的不断变化发展。如随 着政治文明的进步和司法民主的发展，检察机关“两录 等执法规范监督机 制不断健全，执法程序不断细化，检务公开力度不断加大，这些都会加大检 察机关执法成本；又如检察机关所在地经济社会发展速度特别是人均g d p 、 c p i 等基础数据的变化，也会对检察机关物质资源保障标准产生变化影响。 这种基础因素的不断变化性，决定了检务保障工作不能机械地坚持统一标 准，而应具有符合经济社会规律和检察工作规律的发展特性。 综上所述，检务保障因反映着检察工作的基本需求而具有特殊的法律价 值和现实意义，加强和改进检务保障制度具有实质上的合理性与正当性。这 种实质合理性下反馈的司法需求，特别是检务保障制度亟待获得应有法律位 阶的立法保障需求，也进一步提出了对检务保障制度理论研究的更高要求。 居民消费物价指数c p i 加速向上攀行是目前物价总水平变化的重要特征之一。陈东琪既“防胀” 又“防滑”的宏观调控思路 j 】经济与管理研究，2 0 0 8 ( 5 ) ：2 6 1 1 硕士学位论文 第二章检务保障的宪政基础 第一节检务保障的宪政需求分析 随着检察机关法律监督职能的重要性日趋显现，要确保各项检察工作的 顺利进行，就必须顺应我国经济改革的时代要求，从研究检察机关履行法律 监督职能所需公众资源的理论依据入手，构建具有我国检察机关特色的检务 保障理论体系，为确保各项法律监督活动规范、透明、高效的运转奠定制度 保证。其中，从宪法行政法视角研究检务保障的法律依据与司法需求，具有 重要的理论价值。 一、检务保障：宪政法律监督之必要 在中国，政治上的主权所有者是人民，由人民代表大会行使主权，人民 代表大会的主要功能是国家资源的最初配置和公民权利的最终救济。对于配 置后的国家资源则需要通过行政机关具体实施、审判机关保障实施以及检察 机关监督实施，也就是我们常讲的法律的制定、执行、适用与监督。在我国 权力运行过程中，行政权与立法权偶有出现分离不明显的情形以及行政权自 主性较大的问题，而根据权力分工的原则人大不应也不可能对行政机关和司 法机关进行一般的监督。此外，行政权与审判权之间相互制衡不足，行政权 依托人大权力过大，而审判权自身的被动性决定了审判权对行政权的直接监 督功能较弱，再加上我国的行政诉讼建立较晚，抽象行政行为没有纳入司法 审查的范围以及司法机关工作人员的制度保障机制不健全等原因，审判权对 行政权的监督尚缺乏充分的经验和有效的办法。因此，在建设宪政国家的道 路上，能够贯通各种权力的监督权在人民代表大会制度中就变得十分必要。 我国宪法设计了具有独立监督地位的检察权，既可以实现权力之间的相互融 通和制衡，也具有事前威慑和事后追究的功能，作为宪政法律监督机关，检 察机关成为我国民主宪政制度中不可或缺的重要一环。 1 2 检务保障的宪政思考 宪法是国家的根本大法，在一国的法律体系中居于最高地位，具有最高 的法律效力，它由我国最高立法机关即全国人民代表大会经严格的程序制定 和修改，规定了国家、社会和公民生活中最根本的问题。任何其他法律都不 得与宪法相抵触。这是法治国家的一项基本的原则。我国宪法第五条规定： “中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家 。这是我国法治 原则在宪法中的体现。法治即“法的统治 ，是与人治相对立的，它按照民 主原则把国家事务制度化、法律化，严格依法治国的思想理念、制度体系和 动作实施状态。法治思想最早是古希腊的亚里士多德提出来的，化认为“法 律是最优良的统治，法治就应当优于一人之治。英国肩蒙思想家洛克认为 “法律一经制定，任何人也不能凭他自己的权威逃避法律的制裁；也不能以 地位优越为借口，放任自己或任何下属胡作非为，而要求免受法律的制裁 。 “法律不认贫富，不论权贵和庄稼人都一视同仁，并不因特殊情况而有出 入。 在洛克和卢梭启蒙思想家看来，法治意味着人民拥有立权法权，法律