（民商法学专业论文）自然资源用益物权体系研究——以种类的构建为主线.pdf

自然资源用益物权体系研究 以种类的构建为主线 ( 硕士论文摘要) 专业： 研究方向： 作者姓名： 指导教师： 民商法学 民商法 许瑛 高富平教授 自然资源对于人类是重要且稀缺的，如何合理有效地利用自然资源是人类共 同面临的问题。从法经济学角度分析，合理地利用自然资源需要引入自然资源物 权制度。我国法律虽然明确了自然资源的所有权，但对自然资源的利用权利却规 定不清楚。各单行法主要是行政管制法，物权法规定过于简单，缺乏整体性。 本文基于“物决定权利 的原理，以归纳推理的方式，先从客体物进行分析， 得出自然资源的三种利用方式：对空间的利用，即把自然资源作为基本的物质载 体；对自然资源本身的利用，即利用自然资源自身的生产能力；对土地等资源成 分的利用，即对物采掘。结合物权法原理及现有条文，可构建为三种物权性的利 用权利：建设用地使用权、土地( 水域、海域) 承包经营权、资源利用权。建设用 地使用权是在他人土地上建造建筑物，并取得建筑物的所有权，阻却土地的所有 权人基于添附取得建筑物所有权，是一种典型的用益物权。土地( 水域、海域) 承包经营权赋予了承包经营人进行经营活动并收获其劳动成果的权利，属于我国 法律中已规定的用益物权。资源利用权是一种排他地开采土地、水域、海域成分， 并取得开采出来的资源性产品的权利，对这种权利的定性存在争议。 对资源利用权的定性，学术界的争议主要集中在三方面：客体的不特定性、 行政许可的介入、利用方式上消耗性地使用。本文认为资源利用权的客体虽然有 一定的流动性，但仍可以通过一定的标准予以特定。行政许可的介入是权利取得 的条件之一，但并不影响民事权利的定性。而从比较法的角度考查，用益物权是 可以适用于消耗物的。同时，根据解释学的原理，结合我国现行 ，余逊达、陈旭东译，上海 三联书店2 0 0 0 年版，第2 7 页。 1 7 科斯定律：如果产权的界定是适当的，那么，人们就会被迫偿付他们给别人带来的任何外部负效应，而 且，市场交易将产生有效率的结果。参见【美】r 科斯、a 阿尔钦、d 诺斯等：财产权利与制度变迁一 一产权学派与新制度学派译文集，上海三联书店、上海人民出版社1 9 9 4 年版，第2 0 - 3 4 页。 堪搭便车( f r e er i d e r ) 是一种发生在公共财上的问题。是指那些从商品的供给中得到好处却没有为商品的 供给做出贡献的人。因为公共物品在消费上具有非排他性和非竞争性，每个人都有可能从别人对公共物品 的购买中获益。这种情况的发生消除了贡献公共物品的积极性，最后的贡献不足以提供有效数量的公共物 品，导致公共物品供给不足。引自【美】汤姆泰坦伯格：环境与自然资源经济学，严旭阳等译，经济科 学出版社2 0 0 3 年版，第7 2 页。 挣桑东莉著：可持续发展与中国自然资源物权制度之变革，科学出版社2 0 0 6 年版，第5 页。 外部性是指经济主体( 企业或消费者) 的活动影响生产或者其他主体的消费，而给这些主体增加的成本 和效益一般来说又不纳入得失核算。外部性打破了经济学中资源最适宜配置的条件。参见【英1 e 库拉：环 境经济学思想史，谢扬举译，世纪出版集团、上海人民出版社2 0 0 7 年版，第7 7 7 9 页。 2 1 美】汤姆泰坦伯格：环境与自然资源经济学，严旭阳等译，经济科学出版社2 0 0 3 年版，第6 3 页。 笠桑东莉著： 可持续发展与中国自然资源物权制度之变革，科学出版社2 0 0 6 年版，第5 页。 5 自然资源的物权制度是解决自然资源稀缺引发的问题的重要途径。 我国长期以来，在资源的利用方面，没有从物权法的角度来考虑资源的有效 利用，在资源所有权人和使用权人之间没有建立起明确的权利和义务界限。不仅 如此，由于自然资源使用权人的权利没有物权化，使用权人不能自由处分其权利， 实现资源的流转，而且权利行使没有约束激励机制，使资源价值得不到应有的实 现和发挥。使用权人没有资源的实际使用权或长期的使用权，促使使用权人不正 当地利用资源，两且无须承担不当利用资源的后果，最终导致资源退化、环境恶 化等严重威胁人类生存的问题。自然资源权利的物权化，可以从根本上改变资源 权属不明、界限不清的状况，为权利人和义务人设定明确的自然资源利用界限， 以规范利用开发秩序，避免出现自然资源的破坏性开发利用和不能充分发挥资源 的效用和性能。 近年来，我国学术界对自然资源物权化的呼声很高。环境法学者方面，周珂 教授等在中国和平崛起与自然资源物权化一文中站在“中国和平崛起 的角 度，分析了自然资源物权化的重要意义，并提出了自然资源物权制度的构建模式。 黝吕忠梅教授在物权立法的“绿色 理性选择中也主张引入物权制度解决自 然资源的稀缺问题。衢民法学者方面，高富平教授在l ：中国物权法：制度设计和 创新一书中认为“资源利用的物权化过程即是可持续发展思想的体现，而且在 物权制度设计过程中我们也始终围绕环境保护、资源的持续利用进行的，以体现 社会发展的现代观念刀，并将“保障和推动可持续发展的物权称为“绿色物权 。 拍崔建远教授在其准物权一书中提出，面对自然资源的缺乏，如何使自然资 源及其利用的利益在所有权人和使用人之间适当地分配，把有限的自然资源公正 而有效率地配置给各种类型的自然资源利用人，物权制度作为重要的环必须引 起人们的重视，自然资源利用权利是一组“准物权，属于物权，但不是典型物 权。2 7 此外，学者们进而从各个角度论述自然资源物权化的必要性与可行性。 廖斌、崔金星：自然资源物权及其在物权法类型体系中的应有地位，h t t p ：w w w r i e 1 w h u e d u c n s h o w 丑 s p ? i d = - 1 2 4 7 ( 访问日期：2 0 0 8 年3 月1 0 号) 。 m 周珂，翟勇，阎东星：中国和平崛起与自然资源物权化 ，h t t p ：w w w j c r b ，c o m z y w n 4 5 2 c a 3 2 6 1 6 0 h t m ( 访问日期：2 0 0 8 年3 月1 0 号) 。 2 5 吕忠梅：物权立法的“绿色”理性选择，载法学2 0 0 4 年第1 2 期。 筠高富平著：中国物权法：制度设计与创新，中国人民大学出版社2 0 0 5 年版，第2 7 9 - 2 9 7 页 2 7 崔建远著：准物权研究，法律出版社2 0 0 3 年版，第1 - 5 页。 6 第二节中国现行自然资源归属和利用制度检讨 一、现行的归属和利用制度 自然资源物权法律制度包含两方面的内容：归属制度与利用制度，也就是通 常所说的所有权与利用权。归属制度是指自然资源归谁所有，哪个民事主体拥有 某项自然资源的所有权。从动态的角度而言，自然资源的所有人占有、使用、收 益、处分其所有物，实质上也都是对自然资源的利用，这是自然资源的自主利用。 如果所有权人本人不利用自然资源，通过在所有权上设置他物权的方式，将自然 资源让渡与他人占有、使用、收益，这是自然资源的他主利用。后者在我国是最 普遍存在的自然资源利用方式。 在自然资源的所有权方面，我国的法律已经有明确的规定。宪法第九条 规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家 所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂 除外。 物权法第四十六规定：“矿藏、水流、海域、城市土地属于国家所有。” 第四十七条规定：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村 和城市郊区的土地，属于国家所有。 第四十八条：“森林、山岭、草原、荒地、 滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。 第四十九 条：“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。 上述规定，基 本上确立了我国自然资源国家所有与集体所有的归属体系。这种国家与集体所有 的归属制度是在新中国成立后逐步建立起来的，与我国社会主义国家性质与国情 相一致的，即重要的生产资料均掌握在国家与集体手中。 在国家与集体所有的情形下，除了少数自然资源由国家直接占有使用外，大 部分都得通过某些方式分散给各个具体的民事主体直接占有使用。因为国家与集 体虽然也可以作为民事主体，但其是抽象的民事主体，只能在少数情况下，能够 实际参与到民事法律关系中来。自然资源利用大多是通过国家或集体创设自然资 源他物权的方式由其它民事主体进行利用。自然资源的国家、集体所有与具体民 事主体的分散利用最为典型地体现在国有土地的所有与使用关系中。高富平教授 7 认为：我国仍然应当建立以个人或私所有权为基础的物权法体系。这是因为物权 法要确立适应市场经济的基本物权制度，而市场经济对物权制度的基本要求便是 可以自由流转，物权法应当是关于可自由流转的物权的取得、行使和保护的规范 体系，而这种物权只能是私权性质的物权。因此，我国国有土地所有权只是创设 可流转的不动产物权基础权利，本身并不是可流转的不动产物权。蕾也就是说， 将国有土地所有权虚化，重点放在可进入市场流通的私人享有的土地使用权制 度。因此，在我国自然资源国家与集体所有的前提下，自然资源流通利用市场的 建立，必须有清晰的自然资源利用权利体系。也只有建立了自然资源利用权利体 系，才能合理地利用自然资源，既解决了自然资源稀缺问题，又有利于人类的存 在与发展。如何在国家、集体所有权上创设他物权类型，需要根据客体来决定， 而我国有关自然资源利用的法律法规，并没有在区分不同自然资源客体的基础上 设置自然资源利用的法律体系，相关规定支离破碎、极不完整。 二、现行制度检讨 如前文所述，我国自然资源的归属制度相对比较完善与清晰，但利用制度仍 存在不足。除物权法外，我国涉及自然资源利用法律关系的法律包括：土 地管理法及实施条例；森林法及实施细则；草原法；海域使用管理法； 矿产资源法及实施细则；探矿权采矿权转让管理办法； 水法； 渔业法 及实施细则；农村土地承包法；农业法。这些自然资源物权立法呈现十分庞 杂的局面，由各单行法对各种不同的自然资源的利用做规定，这些单行法大多从 行政管理的角度出发，用大量的篇幅对资源的行政许可、利用中的监督、处罚做 出具体规定，对资源的利用规定仅占很小的部分，而且，在这此单行法中的资源 利用权究竟属于什么性质的权利，法律并没有给出明确的答复，学术界也争论纷 纷。在物权法出台之后，明确相应的资源利用权利属于物权中的用益物权性质， 定下了自然资源利用权利体系的基调，但物权法仅用寥寥数条对庞大的自然资源 利用体系进行一般性的规定，未免给人一种敷衍了事之感，究其原因是该问题的 复杂性。自然资源涉及水、土、森林、草原、矿产、海域、野生动植物等等，种 类繁多，形态品性各异，对其利用的方式和手段不尽相同，保护的方式和手段也 勰高富平著：中国物权法：制度设计与创新，中国人民大学出版社2 0 0 5 年版，第1 1 8 1 2 0 页。 8 不同，如何把这么多物之利用权利统一归纳并形成类型化，国外没有现成的立法 例，学术界也没有通行的观点，故而立法者选择了退而求其次之法，只对自然资 源利用的权利做笼统的规定，具体参照单行法。这种回避的态度留下的问题分析 如下。 ( 一) 以行业法与管制法替代物权法律规范 除了物权法中若干条关于自然资源用益物权的规定，有关自然资源利用 制度都是由各单行法规定。这些单行法都侧重于行政管理层面的规制，关注行政 管理和处罚乃至刑事的强制，却忽视民事上的自然资源利用权，不规定自然资源 物权或者对其进行轻描淡写。而这将不利于自然资源的合理和有效利用。以水 法为例，该法共八章，其中只有第二章水资源的开发利用是有关水资源利用权 利的规定，而这章中的十个条款也只有七个条款是从民事角度规定水资源利用的 法律关系。如果说矿产资源法、水法、渔业法、野生动物保护法等单 行法规的主干是行政法律规范，那么其基础则为属于民事权利范畴的采矿权、取 水权、养殖权、捕捞权、狩猎权。没有这些用益物权，行政法就成了无源之水、 无本之木，对从事养殖业、捕捞业的申请、取水权申请、狩猎权申请予以审查、 批准就没有确定的项目，许可证发放就名实不符，行政监督管理就变得无的放矢。 另外，权利的对面就是义务，不规定权利，不明确权利的性质，就意味着义务的 类型与范围不明，渔业经营者、用水人、狩猎人不清楚其负担的类型与边界，其 行为不容易规范。日本、我国台湾地区等矿业法、水法、渔业法重视采矿权、取 水权、养殖权、捕捞权，详细规定各种权利的类型与效力，同时也就明确了采矿 人、取水人、渔业经营者的义务，值得我们借鉴。 ( = ) 缺乏自然资源利用制度的整体设计 现行的自然资源立法，较多地强调单行法的制定，而忽视其科学体系的构建， 不同的法律之间冲突严重，缺乏整合效应。比如现行的每一部自然资源单行法都 要对自然资源的权属争端和侵权争议等相同或相似的法律制度作出规定，严重浪 费立法资源。并且由于不同的自然资源法律在调整对象及范围上存在交叉与重 嚣参见黄桂琴：论自然资源的物权属性，中国政法大学硕士学位论文，2 0 0 5 年 9 复，法律效力层次混乱，导致在执法中为了部门利益而争夺执法权或推卸责任的 现象屡有发生，削弱了执法力度。如对同一土地资源的规范，就存在土地管理 法、 森林法、 草原法等多部法律， 矿产资源法和l ：煤炭法之间就存 在着法律效力层次不顺的问题，还有渔业和海洋在海水养殖方面的交叉、矿泉水 所引发的水资源与矿产资源的管理冲突等都是例证。 目前自然资源立法冲突、体系混乱，导致资源利用效率很低。体系混乱的原 因之一是立法上没有整体的理念，没有按照明确的标准配置权利。宪法上的资源 分类不符合物权法配置权利的需要。为避免权利的互相冲突，物权法坚持一物一 权原则，作为物权客体的物原则上必须是特定的独立的物。依此原则，从客体的 角度对自然资源利用物权进行分类，应该是避免权利冲突的最恰当方式。 重构利用制度的思路 重构自然资源利用制度必须突破从行政管理出发的视野，从民事物权的角度 看问题，立足于设计一系列的民事物权权利，规范自然资源利用，并形成有机的 整体。 自然资源的利用分为自主利用与他主利用，在我国主要是他主利用。因此， 重构利用制度的实质，就是如何设计好自然资源非所有权人的利用制度。客体决 定权利，自然资源利用关系的特殊之处在于其客体：自然资源。自然资源的外延 范围极大，而且呈现纷繁复杂的样态。自然资源利用权利“系一集合概念，包含 着一组差异颇大的特殊物权，其客体难以整齐划一一。故本文试对自然资源本身 及其利用方式进行分析，根据自然资源的自然禀性将自然资源的利用分为三类， 即对空间的利用、对土地( 水域、海域) 自身的利用以及对土地( 水域、海域) 成分的采掘。同时，结合物权法他物权的制度设计目的，根据上述三种利用方式 设置三种他物权类型。在归纳出三种他物权类型后，再论证这些他物权在自然资 源物权体系中的地位及其具体内容。划定民事权利性质与内容实际上也就明晰了 权利行使的边界与冲突解决的途径。通过自然资源利用权利类型的设置，构建自 然资源用益物权体系，以加快我国自然资源物权化的进程。 崔建远著：准物权研究，法律出版社2 0 0 3 年版，第3 3 页。 1 0 第二章自然资源用益物权制度设计的理论基础 本章将根据自然资源利用的不同方式及利用对象，将自然资源的利用分为对 空间的利用、对土地、水域、海域自身的利用、对土地、水域、海域成分的采掘 三种，并结合物权法原理中制度设计的目的，将自然资源利用权利划分为建设用 地使用权、土地( 水域、海域) 承包经营权、资源利用权三种类型。前两种权利 在现行物权法已有规定，其性质属于用益物权，但资源利用权由于其客体及 利用方式的特殊性，故定性也存在争议。本文对资源利用权的标的物、权利客体 进行分析，同时结合各国立法例，认为将资源利用权定性为用益物权是可行的， 而且是较为合理的。 第一节自然资源利用权利的划分 一、划分标准：利用对象与制度目的 从自然资源的自然禀性出发，在技术层面，无论是海域资源还是土地资源， 自然资源的开发利用活动都包涵于三种基本方式：把自然资源作为基本的物质载 体；利用自然资源自身的生产能力；对物的发掘。3 1 这三种利用方式分别指向三 种对象：空间、土地( 水域、海域) 本身、土地( 水域、海域) 的成分。对这三 种对象的利用是有本质的区别的。 对空间的利用一般是指在土地上建造建筑物、构筑物等人工建造物，圈定一 定的空间，以供人类利用；对土地、水域、海域身的利用是指在土地、水域、海 域上养殖或种植水生动植物，利用土地、水域、海域自身的生产能力生产出新的 物品；对土地、水域、海域中的成分，即另一种自然资源进行采掘或挖掘，挖掘 出的资源即成为新产资源产品。也就是说，这三种类别的侧重点是不同的，资源 利用人在通过一定的生产劳动后，分别产生出建筑物、农渔产品及资源产品。物 3 1 龙翼飞、周珂： ，中国政法大学出版社2 0 0 1 年版，第1 9 页 1 2 所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设 施。一 3 、集体土地建设用地。：物权法第一百五十一条规定：“集体所有的土地 作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。一土地管理法第六十 条规定：。农村集体经济组织使用乡( 镇) 土地利用总体规划确定的建设用地兴 办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的， 应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按 照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准 。 上述三种土地使用权实际上类似于传统民法中“地上权 的法律制度。但这 三种土地本身是有区别的，体现在：第一，针对不同所有权人的土地：第二，用 途不同且流转性不同。国有土地建设用地使用权针对的是国有土地，且大部分是 针对商业性用途的，可自由处分流转，小部分是划拨土地，用于公益事业，权利 人不可随意处分流转；宅基地使用权是针对集体土地，用于解决集体组织成员的 住房，只能在集体组织内部流转：集体土地建设用地使用权仅针对集体企业或公 益性质的建设，而且有较为严格的审批程序，除非集体企业被兼并、破产，否则 不能进入流通领域。三者的共同之处在于，都是以土地作为基本的物质载体。上 述三个概念的结合，即是土地管理法第四条第三款对建设用地的定义，即“建 设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用 地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等”，与物权法第十二章 用益物权中的“建设用地使用权 中的建设用地含义不同，后者仅针对国家所有 的土地，是土地管理法中“建设用地的子概念。为区分起见，本文对物权法 中的建设用地使用权前加限制，称其为“国有土地建设用地使用权 。 4 、建设用途的海域。包括拆船用海、旅游、娱乐用海、港口、修造船厂等 建设工程用海。对于非土地形态的海域、水域上搭造建筑物、构筑物及其附属施 等，虽然与在土地上建筑建造不同，但从本质上是相同的，即都是以自然资源作 为基本物质载体，利用土地或海域的承载性，对其上下空间的开发使用。 综上所述，本文中的建设用地使用权不同于物权法中的建设用地使用权， 1 3 也不局限于土地，而是包含了一切以自然资源为基本物质载体的自然资源利用方 式。同时，从上文的分析结合物权法原理可得，建设用地使用权是一种典型的用 益物权。 三、对土地( 水域、海域) 本身的利用土地( 水域、海域) 承包经营权 利用自然资源自身生产能力，主要是指种植、养殖等，由人工在土地、水域、 海域种植或养殖动、植物，这是种循环的，长期的利用方式，如果合理使用是不 会损耗自然资源本身的价值。最典型的就是在田地里种农作物、在草原上养草， 在林地里种树，在水里养鱼等等。人们借助于土地或水域、海域等媒介，播种收 割，目的在于获得长成的果实，而非土地等资源本身。故此处的自然资源，是以 其自身的生产能力为人类造福。这种利用自然资源的方式，体现在现有法律中最 突出的即是土地承包经营权。类似于传统民法中的永佃权。 永佃权自罗马法就存在，土地之所有人将土地短期或长期地租予他人耕作， 而由耕作人每年支付一定之租金，成立农地租赁契约，此种契约，渐渐地由法务 官赋予物权之保护。永佃权人得取得由标的物分离之孳息。即土地、水域、海 域的所有权人不能基于所有权取得土地上的出产物，该出产物基于此项他物权属 于土地的利用权人。将此项制度运用于自然资源利用之中，即对自然资源自身生 产能力的利用最终为获取产生的物品。故结合我国物权法，本文将此类自然 资源利用权定义为土地( 水域、海域) 承包经营权。 物权法第一百二十五条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的 耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜 牧业等农业生产。 这是物权法对土地承包经营权的定义。土地承包经营权就是 利用土地自身的生产能力，加之人工的种植、养殖从而产生经济效益。中国有句 古话叫“靠山吃山，靠海吃海，指的就是利用资源性土地、水域、海域、滩涂 自身的生产能力。这类自然资源的利用，不局限于物权法中规范的种植类的农村 3 3 谢在全著：民法物权论( i - 册) ，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版，第3 9 6 - 3