（政治学理论专业论文）中国社会保障的主体及其责任研究.pdf

摘要 明确社会保障的主体，确定它们的责任范围，是完善社会保障制度与管理模 式的重要内容。近年的研究对社会保障责任的划分未给予足够重视，政府的责任 定位，中央与地方政府的职责分工，政府与社会的责任划分，国家、企业与个人 的社会保障责任界定等都处于一种模糊状态，这严重地影响到社会保障法制建设 和体系完善，影响到全国社保基会的资金来源和结构，影响到对地方政府、社会 与社区积极性的调动。 本文从明确社会保障的主体入手，认为社会保障的基本主体是政府、非营利 组织、企业和个人，其中政府是最主要的责任主体。通过分析各个主体责任不清 引起的问题，确定它们的责任范围。 全文共五部分，第一部分是社会保障主体多元化的理论基础与国际经验，介 绍公共物品理论和治理理论，分析社会保障的物品属性，确立多元主体提供社会 保障物品的理论基础。然后简要阐述西方发达国家社会保障主体的责任分工及启 示。 第二部分是中国社会保障主体责任划分的制度背景，从经济发展状况、经济 运行体制、非营利组织发展及城乡二元结构等力面分析中国的现实情况，为社会 保障主体的责任划分确立现实基础。 第三部分是政府的社会保障责任。从政府承担社会保障责任的原因，政府介 入的边界和程度，社会保障中政府责任的划分，中国社会保障中政府责任的现状 及政府责任的合理界定五个方面讨论了政府的责任。 第四部分是非营利组织的社会保障责任。分析了非营利组织的定义及其特 征，非营利组织成为社会保障主体的原因，非营利组织在社会保障领域的功能空 间和介入途径，政府与非营利组织的社会保障责任划分等。 第五部分针对企业和个人的社会保障责任表现为社会保险缴费，以养老保险 为例分析了政府、企业、个人在社会保险缴费上的责任分担。 关键词：社会保障，责任，政府，非营利组织，企业，个人 a b s t r a c t i tw a si m d o r t a n tt om a k ec l e a rt h em a i nb o d yo fs o c i a is e c u r i t ya n d d e f i n et h e i rr e s p o n s i b i l i t y ；i tw a st h ek e yt op e r f e c tt h es o c i a ls e c u r l t y s v s t e m t h e s ey e a r s ，t h ed i v i s i o no fr e s p o n s i b i l i t y i ns o c i a ls e c u r l t y s y s t e mw a sn e g l e c t e d t h ed e f i n j t i o no ft h eg o v e r n m e n t r e s p o n s l b l l 王t y ， t h ed a r t i t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n ds o c i e 钾，t h eb o u n d a r yb e t w e e n g o v e r n m e n t ，e n t e r p r i s ea n di n d i v i d u a lw e r ea l ls t a n d i nab l u r r yc o n d i t i o n t h i sb a d l yi m p a c t st h el e g a ls y s t e mo fs o c i a ls e c u r i t y ，i n l p a c t s t h e n a t i o n a lf u n do fs o c j a is e c u r i t y ， a n di m p a c t st h ee n t h u s j a s m o f g o v e r n m e n t ，s o c i e t ya n dc o m m u n i t y t h i sp a p e rh o l d st h a tt h em a i nb o d y o fs o c i a ls e c u r l t yw a s g o v e r n m e n t ，n o n p r o f i t a b l e0 r g a n i z a t i o n ， e n t e r p r i s e a n di n d i v i d u a l ， g o v e r n m e n tc a k eo nu p p e r n l o s tr e s p o n s j b i l i t y o nt h eb a s i so fa na n a l y s i s t ot h ed r e s e n tc o n d i t i o n s ，p r o b l e m sa n dr e a s o n s ，it r y t od e f i n i t et h e b o u n d a r yo ft h e i rr e s p o n s i b i l i t y t h e r ea r e5d a r t si nt h i st h e s i s ，c h ef i r s tp a r tt a l ka b o u tt h et h e o r yo f d j u r a l i s mi ns o c i a ls e c ur i t ya n dt h ei n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e i n t r o d u c e t h ep u b l i cg o o d st h e o r ya n dg o v e r n a n c et h e o r y ，a n dt h e ne x p a t i a t et h e m a i nb o d y sr e s p o n s i b i l i t yi nd e v e l o p e dc o u n t r y t h es e c o n dd a r ti st h es y s t e mb a c k g j o u n dt ot h ed i v i s i o no fm a i n b o d yr e s p o n s j b j “t yj ns o c i a ls e c u r i c ys y s t e m ， f r o mt h ee c o n o m i c a l d e v e l o d m e n tc o n d i t i o n ， t h ee c o n o m i c a lm o v e m e n ts y s t e m ， t h ed u a l s o c i e t vs t r u c t u r ea n dt h ed e v e l o p m e n to fn o n p r o f i t a b l eo r g a n i z a t i o n t o a n a l v z e sc h i n e s er e a l i s t i cs i t u a t i o n ，e s t a b l i s hc h er e a l i s t i cf o u n d a t i o nf o r c h el n a i nb o d yo fs o c i a ls e c u r i t yt ou n d e r t a k e sr e s p o n s i b i l i t y t h et h i r dp a r ti sg o v e r n m e n t 。sr e s p o n s i b i l i t y i ns o c i a ls e c u r i t y f r o mt h er e a s o no fg o v e r n m e n tu n d e r t o o k t h es o c l a ls e c u r l t y r e s 口o n s i b i i t y ， t h eb o u n d a r ya n dt h ed e g r e ew h i c ht h eg o v e r n m e n t i n v o i v e d ， t h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dt h er e a s o n a b i y d i v i s i o n o f 茸o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t y f i v ea s p e c t st od i s c u s sg o v e r n m e n t s r e s p o n s i b i l i t y t h ef o u r t hp a r ti sa b o u tn o n p r o f i l a b l eo r g a n i z a t i o n ss e c u r i t y r e s d o n s i b i 工i t y a n a i y z e dt h ed e f i n i t i o na n di t sc h a r a c t e r i s t i c ，t h er e a s o n t ob et h em a i nb o d y t h e i rf u n c t i o ns p a c ea n dt h ei n t e r v e n t i o nw a y ，t h e p a f t i t i o no f e s p o 珏s 奶i l i t yb e t w e e ng o v e r n m e n a n dn p 0 。 b e c a u s et h es o c i a l s e c u r i t yr e s p o n s i b i l i t yo fe n t e r p r i s ea n d j n d i v i d u a la r ep e r f o r n l a n c e sb yp a y se x p e n s e s ，t h e r e f o r e ，i nt h ef i f t hp a r t ， 】 t a k eo j d a g ei n s u r a n c ef o ri n s t 最n c et o a n a l y z eh o 、vt os h a f et h e r e s p o n s i b i l i t yb e 、v e o nt 量l eg o v e r n f n e n t ，e l t e r p r i s ea n di n d i v i d 珏a i 。 k e y w o r d ：s 。c i a ls e c u r i t y ，r e s p o n s i b i l i t y ，g o v e r n m e n t ， n o n p r o f i t a b i eo r g a n i z a t i o n ，c o r p o r a t i o n ，i n d i v i d u a i 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究 成果据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经 发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在 文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名：日期：塑： 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版。有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅。有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索。有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 学位论文作者签名：走君髟 日期：m 。广 、)掣f 一 一叶一 缸 0 一 彳，铲一 钮 一 签 皇 醛 益 j，日q 刚 期 绪论 一、问题的提出 社会保障是中国市场经济体制的重要内容，关系着改革、发展、稳定的全局， 目前中国虽已建立社会保障制度，但是还存在着保障不足的问题，究其原因是社 会保障制度的责任一直模糊不清。包括中央政府与地方政府的责任，政府与社会 ( 民间组织) 的责任，政府与企业、个人的责任，改革引起的历史责任与现实责 任等等，这些责任划分不清的现状影响到社会保障制度的完善，影响到全国社保 基金的资金来源和结构，影响到对地方政府、社会与社区积极性的调动。 社会保障制度主体有国家( 或政府) 、非营利组织、企业和个人( 或劳动者) 。 政府是国家权力的执行机构，在社会保障制度运行中扮演着执行主体的角色，在 中国政府主导型的社会保障制度中，政府通过立法机关规定社会保障制度的结构 和运行规则，制定、调整社会保障政策，派出事业性质的社会保障业务机构，运 用经济杠杆进行调控，并对社会保障财务负有最后的( 并非完全的) 责任；1 随 着政府与社会的分离，以及社会保障社会化的推进，非营利组织承担了部分政府 职能，在社会救助及社会福利方面发挥越来越重要的作用：企业是社会保障费的 缴纳主体之一，不再承担社会保障的管理责任；劳动者在社会保障制度运行中既 是费用的缴纳者又是受益者，在曜持权利与义务统_ 的原则下，明确各人的责任 范围。 本文着重研究各个主体的责任分工和定位，描述各主体在制度运行中的行为 表现，分清它们的性质及其相互问的联系，探讨多主体责任模式的构建。 二、相关研究文献综述 自上世纪8 0 年代以来，随着中国社会保障的改革，社会保障相关问题的研 究逐步增多，研究成果接连不断地出版。涉及社会保障主体的责任界定方面，美 国学者罗伯特和特纳就政府和企业根据市场需要进行分工的状况及发展趋势作 了讨论；华尔泽对福利国家的社会化发展趋势进行了分析，探讨了以市场经济发 展的需要进行社会保障改革的思路。 在社会保障的政府责任方面，国内学者何金颖认为政府责任既包括建立起完 善的社会保障制度，以保障公民享受社会保障的权利，也包括承担必要的财政支 出。2 杨方方认为，现阶段我国政府在社会保障中的责任包括制度设计和规范责 任、财政责任以及监管和实施责任。3 在我国政府履行社会保障责任存在的问题方面，何金颖认为，问题在于：城 镇社会保障改革中政府的历史责任与新制度运行的现实责任直划分不清；政府 责任与民问责任划分不清：中央政府与地方政府的责任划分不清，地方政府的财 权和事权不对应，在社保中的主动投入不够；政府在农村社会保障制度建设中没 起到主导作用。4 在分析中央政府与地方政府的责任划分方面，黄书亭，周宗顺 认为在社会保障制度设计和政策制定方面，中央政府与地方政府相关职责划分 不清晰；在社会保障具体项目负责方面，中央政府与地方政府之间存在着相当的 “错位”现象，尤其表现在中央政府的“缺位”和“越位”以及地方政府的“缺 位”：在社会保障财政投入方面中央和地方表现出不稳定性和不平衡性，中央财 政负担相对越来越重，地方财政却处于缺位或尚未完全到位的状态；在社会保障 管理和监督方面，缺乏相互间的积极配合及有效协作，甚至出现互相推卸责任的 现象。5 研究者们还对政府在农村社会保障中的责任进行了探讨。何金颖认为，政府 不应该放弃对农村社会保障的责任，政府必须明确承认作为最后的责任承担者， 为制度化的形成提供一定规模的资金补贴。尹焕三等认为，农村社会保障体系建 设滞后的重要原因是政府主体缺位，实际上也就是政府责任的缺位。张学英则认 为，农村社会保障缺失主要是制度原因造成的，所以应该通过一系列的制度供给 来解决农村社会保障问题，这方面政府应该起主导作用。 在非营利组织承担社会保障责任方面，相关研究主要集中在社区非营利组织 的作用上，没有从社会保障责任承担的角度进行分析。 在社会保险缴费方面，形式上已经具备了政府、企业、个人责任共担的轮廓， 相关研究只是说明其合理性，并没有从改革产生的历史责任、现实责任的承担角 度探讨。 三、文章的结构及研究的目的 本文从明确社会保障的主体入手，认为社会保障的基本主体是政府、非营利 组织、企业和个人，其中政府是最主要的责任主体。通过分析各个主体责任不清 引起的问题，确定它们的责任范围。 全文共五部分，第一部分是社会保障主体多元化的理论基础与国际经验，介 绍公共物品理论和治理理论，分析社会保障的物品属性，确立多元主体提供社会 保障物品的理论基础。然后简要阐述西方发达国家社会保障主体的责任分工及启 不。 第二部分是中国社会保障主体责任划分的制度背景，从经济发展状况、经济 运行体制、二元社会结构及非营利组织发展等方面分析中国的现实情况，为社会 保障主体的责任承担确立现实基础。 第三部分是政府的社会保障责任。从政府承担社会保障责任的原因，政府介 入的边界和程度，社会保障中政府责任的划分，中国社会保障中政府责任的现状 及政府责任的合理界定五个方面讨论了政府的责任。 第四部分是非营利组织的社会保障责任。分析了非营利组织的定义及其特 征，非营利组织成为社会保障主体的原因，非营利组织在社会保障领域的功能空 间和介入途径，政府与非营利组织的社会保障责任划分等。 第五部分由于企业与个人的社会保障责任主要表现为社会保险缴费，所以这 一部分以养老保险为例分析了政府、企业，个人在社会保险缴费上的责任分担。 本文主要涉及到经济学、政治学和社会学等多个学科的基本理论。笔者试图 在现有的研究基础上，实现如下研究目的： l 、将社会保障中的政府责任理论系统化，把分散在社会保障体制研究中的 政府责任问题予以总结，使之全面化； 2 、研究社会经济环境、经济运行体制、社会环境等制度环境因素对社会保 障中主体问责任的制约作用： 3 、将非营利组织承接部分政府职能提高到社会保障主体的高度，对政府与 社会民间组织的社会保障责任划分进行分析； 4 、对改革产生的社会保障历史责任和现实责任进行明确的界定 希望本研究有助于政府等各主体从我国的具体国情和特有的制度背景出发， 准确定位自身的责任范围，完善社会保障制度，提高运行的效率。 四、研究的方法 ( 一) 系统分析方法 系统分析法，就是按照事物本身的系统性，把我们所要研究和处理的对象， 放在一个相对独立的系统中加以考察的方法。它把所研究的对象，看作是一个系 统，解决如何对系统进行规划、组织和管理，使之获得最佳效益的问题。本文把 社会保障看作一个系统，在这个系统中存在多个主体，各个主体之间应承担什么 责任，它们之间的相互关系是什么，都不能离丌大的系统，不能忽视制度环境的 影响。 ( 二) 比较分析方法 通过对国内外、不同地区的社会保障主体的责任承担情况进行分析比较，探 讨社会保障发展运行的一般规律，吸收和借鉴他们的有益经验，以期为我国社会 保障的责任划分提供参考。 ( 三) 规范分析和实证分析相结合的方法 规范分析是要说明“应该怎样”的问题，实证分析是从客观的角度说明“是 怎样”的问题。本文采取规范分析与实证分析相结合的方法，探讨社会保障责任 划分的理论框架，分析目前影响责任划分的种种因素，并探讨主体的责任定位。 五、概念界定 ( 一) 社会保障 关于“社会保障”的概念，学术界有很多种不同的表述，主要是外延大小不 同，“社会保障”( s o c i a ls e c u r i t y ) 一词的最早出现在美国1 9 3 5 年颁布的社 会保障法中，是以政府和社会为责任主体的福利制度的统称。但是由于各国的 经济发展水平、经济运行体制，以及政治、社会、文化等诸多方面的差异，社会 保障作为一种制度、社会政策和实践呈现出丰富的多样性，在理论上关于社会保 障概念的理解和界定亦相应地表现出多样化的特征。 总体上主要有以下几个观点，社会保障是指国家通过立法和行政措施设立 的，旨在保证社会成员基本经济生活安全的各种项目的总和。6 国际劳工局的定义是通过一定的组织对这个组织的成员所面临的某种风险 提供的保障。它为公民提供保险会、预防或治疗疾病、在其失业时给予资助并帮 助他重新找到工作。 联合国1 9 4 8 年通过的人权宣言将社会保障定义为：每个人为其自己及家 庭之健康与幸福，对于衣食住行及其必需社会服务实施应有适当生活水准的权 利，而对子失业、疾病、残疾、寡居、老年等情况下以及由于个人不可抗力遭遇 到的生活危机，无法为生，有权利获得保障。 社会保障是国家和社会依法通过对国民收入进行再分配，形成社会消费基 会，对社会成员的生老病死、伤残、丧失劳动力或因自然灾害面临生活困难时给 与物质帮助，以此来保障每个公民的基本生活需要和维持劳动力再生产建立的一 种制度。7 社会保障制度是公平的代表，它保护弱者生存，维护社会公正，已达到社会 和谐与安全的项国家制度。8 在这些不尽相同的定义中包含了些共同的性质，比如说，都认为社会保障 的责任主体是国家和社会，社会保障是一种经常化的经济安全制度，保障对象是 全体社会成员，目的是要使生存发生困难的成员不致陷入困境，达到维护社会公 平、缓解社会矛盾、保证社会稳定的目的。 本文认为社会保障是由国家或社会依法建立起来的，具有经济福利性的国民 生活保障与社会稳定系统，包括社会救助、社会保险和社会福利三部分。 ( 二) 主体 关于社会保障的主体，一般从提供者的角度认为是国家( 政府) 和社会，随 着社会力量的壮大和社会保障社会化的推进，以非营利组织为代表的社会力量在 社会保障中的作用将越来越重要。 有学者把社会保障的主体分为社会保障管理层次的主体、供给层次的主体和 社会保障权的主体；还有从社会保障法律关系的角度划分的，主要包括受益主体、 义务主体和行政主体。 受益主体即权利主体，是国家实施社会保障的利益归属者、最终受益者，公 民，尤其是公民中的弱势群体，是社会保障的受益主体。义务主体是在社会保障 关系中，承担缴费、给付义务的个人或组织。行政主体是代表国家组织、施行、 管理社会保障事务的行政部门。 本文所说的主体，分为实施保障的主体以及受保障主体，具体包括政府、非 营利组织、企业和个人。其中政府的责任主要是政策制定、模式设计，监管和实 施以及财政“兜底”，随着市场经济的发展，社会力量的壮大，政府监管责任将 更加突出。非营利组织承接部分政府职能是政府职能的延伸，对一些具体的事 务进行管理以及提供社会福利服务。企业是营利组织，其社会保障责任主要是社 会保险缴费，个人依据权利与义务相统一的原则缴纳社会保险费。 ( 三) 责任 “责任”一词的内涵非常丰富，据有关字典大致有两个方面的意思，一是分 内应做之事，即职责或责任关系；二是没有做好应做之事而应承担的过失或称为 “责任方式”。前者称“积极责任”或“第一性义务”，后者被称为“消极责任” 或“第二性义务”。 英文d u t y ，i i a b i i i t y ，o b l i ga t i o n ，r e s p o n s i b i l i t y 都有中文责任的意思，但它们 的侧重点又各有不同，如d u t y 来源于职位的规定，l i a b i l i t y 侧重于对不当行为承 担责任，o b 垤a t i o n 来源于法律、合同，侧重于对事情的负责，r e s p o n s i b i i i t y 的含 义最广，包含责任、义务等含义。 由于本文不仅要论述政府及政府与社会的责任划分，还要论述在改革中产生 的历史责任和现实责任的划分问题，而这方面主要涉及到财政的承担，所以本文 中的“责任”涵义比较广泛，既包括政府的制度设计、规范引导，监管实施等分 内应做之事，也包括在资金筹集方面，企业、个人的缴费义务。 一、社会保障主体多元化的理论基础与国际经验 1 1 社会保障主体多元化的理论基础 1 1 1 公共物品理论 1 、公菸物品的定义 公共物品的阐述最早出现于经济学著作，是随着学者们对政府职能等公共问 题的研究而提出的，由于公共物品的范围宽泛，对其下一个准确的定义非常团难， 笔者试图对相关研究做一梳理，探寻公共物品的本质和核心。 我国学者高鸿业、吴易风教授在现代西方经济学中提出“公共物品是私 人不愿意提供或无法提供而由政府提供的物品和劳务”。9 这种定义是将公共物 品与政府提供直接对应。他们认为非竞争性和非排他性是公共物品的显著特征， 这是国内最早从提供者角度来说明公共物品的非竞争性的文献。 胡代光先生从公共物品消费上的非排他性来定义公共物品。“所谓公共物品 惹指个人对某些物品或劳务的消费并末减少其他人同样消费或享受利益。公共 物品的特性表现为：消费的非竞争性；提供的非排他性。”这个定义提到 了消费和提供两个方面。 美国经济学家萨缨尔森在公共支出的纯理论中认为，某种私人物品的总 消费量等于全部消费者刘私人物品消费的总和，而公共物品的消费总量则等于任 何位消费者的消费景，公共物品就是指“每个人对这种产品的消费，都不会导 致其他人对该产品消费的减少”。即公共物品具有消费的非排他性与非竞争性的 特征。相对于公共物品而言，私人物品是指“如果一种物品能够加以分割因而每 一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且对其他人没有产生外部效果。” 美国学者奥尔森在其集体行动的逻辑一书中认为，“任何物品，如果 个集团中的任何个人能够消费它，它就不能不被该集团中的其他人消费，这类物 品便属于公共物品”。= 尽管对公共物品有着众多的概念界定但学者们对其在消费上具有非竞争 ( n o n r i v a l r o u s n e s s ) 和非排他性( n o n e x ( 、1 ud ，1 b 1 1 l t y ) 上却达成共识。 2 、公共物品的分类 公共物品所具有的非竞争性和非排他性的程度不同，根据菲竞争性与非排他 性的程度，般将公共物品分为纯公共物品和准公共物品两大类。 纯粹的公共物品严格满足非竞争性和非排他性两个条件，非竞争性是指消费 者对公共物品的任何消费均不会影响其他消费者的消费，每个人对该产品的消费 者对公共物品的任何消费均不会影响其他消费者的消费，每个人对该产品的消费 不会造成其他人消费的减少；非排他性是指，在某一物品的消费过程中，物品的 提供者无法有意将某些消费者排除在外，或者将不付费者排除在外存在较高的经 济费用。这两个特性使得公共物品的消费具有整体性，难以明确产权，无法运用 市场原理来提供公共物品。 准公共物品是指处于公共物品和私人物品中间的物品，是不纯粹的公共物 品，没有严格满足非竞争性和非排他性两个特征条件。 表l ：纯公共物品、私人物品、准公共物品的比较 分类纯公共物品准公共物品 私人物品 消费分割性 不能有一部分可以完全可以 购买独享性不能基本不可以可以 购买方式税收等间接部分直接支付，部个人宜接支付 方式分间接支付 分配原则政治决策过政治决策或市场购按市场价格购 程买 买 个人选择权无选择自由多数没有完全有 不付费使用可能 有一部分可以不能 使用的浪费程度不容易浪费浪费较多较少浪费 3 、社会保障的特性 本文的社会保障概念包括三个部分，社会保险、社会救助和社会福利。其中 社会福利采用狭义的解释，即国家和社会为维持和提高公民的一定生活质量两提 供定物质帮助，以满足公民的共同和特殊生活需要的制度。社会保障的组成部 分有其特殊的属性，笔者认为社会保障具有公共物品的特征，同时一部分也具有 准公共性的特征。 社会救助有典型的公共物品属性，它们在消费中是不能用价格来表现的，即 不能用金钱购买；这些公共性的产品有利于缓解社会基本矛盾，为经济的可持续 发展和社会稳定创造条件；在消费上还具有规模性，即社会保障建立在“大数法 则”基础之上，规模越大，效益越高；社会保障不可避免地存在“搭便车”现象， 如社会保险的基本保障部分实行固定的给付标准而不论缴费多寡。” 社会保障又具有准公共性，表现在：( 1 ) 消费中的排他性与非排他性兼有。 社会福利和社会救济项目具有典型的非排他性，但社会保险的排他性表现明显， 例如，如果人们不愿事先缴纳社会保险税费，在无外部影响的条件下，就会被排 斥消费社会保险产品：( 2 ) 消费中的非竞争性与竞争性同在。社会保障中的福利 产品多人或少一人消费，不会引起产品成本的变化，具有非竞争性，但社会福 利费和社会救济金以及社会保险给付额外增加一个人领取和消费，就要增加这类 产品的供给，从而增加成本，又具有竞争性。( 3 ) 消费的非拒绝性与拒绝性并存。 公民一般是无条件参加社会保险并且按规定缴纳保险费，具有明显的非拒绝性， 但对福利费和救济金的支取、补充养老保险和补充医疗保险以及个人储蓄性养老 保险和医疗保险的选择，个人有充分自由，可以参加消费也可以拒绝参加。“ 1 1 2 “治理理论” 所谓的“治理”是指政府与民间、公共部门与私人部门的合作与互动。治理 理论倡导一种多元主义的思维方式，主张将个人及市民社会视为政府的合作伙 伴，以个人的权利和共同的社会管理来治理国家。在社会保障问题上，国家强调 授权，发挥各种主体的积极作用，所以，应当建立政府部门、私营机构、志愿组 织和家庭之阳j 的合作伙伴关系，共同承担社会保障的责任，从而帮助政府摆脱负 担过重的困境。 治理理论的提出为福利国家的福利改革提供了新的视角和思路，福利多元主 义的思潮丌始盛行。2 0 世纪9 0 年代以来，西方各主要福利国家开始积极采纳治理 理论提出的观点，并将其付诸于福利改革的实践，具体表现为：( 1 ) 改革社会保 障管理机构。社会保障管理机构的改革并不意味着政府完全退出对社会保障的介 入，而是为了更好地发挥政府的政府主导作用，进而充分调动各种力量对社会保 障的参与。( 2 ) 实行社会保障的“民营化”。所谓“民营化”，就是改变过去政府 将社会保障包下来的做法政府尽量缩小干预社会保障的范围和项目，把这些项 目交由非政府志愿组织、工人合作社、社区等其他社会部门承担，充分利用政府 资源和非政府资源，实现二者对社会保障的合作参与。( 3 ) 积极发展社区服务。 政府积极调动社区非营利组织参与，并在政策、财政上给予支持。 由此我们得出，政府作为单一的责任主体提供社会保障并不是最佳的制度选 择。由于社会保障具有准公共产品的特征，它的提供就不应由政府全包统揽，还 要鼓励有条件的社区、经济团体和个人进入。所以笔者认为社会保障的主体大致 有三大类：政府( 或称国家) 、社会组织和个人。针对不同的社会保障项目及其 特性，选择适合的提供方式，有利于减轻政府财政负担，提高竞争性准公共产品 的提供效率。 1 2 西方发达国家社会保障主体的责任分工及启示 1 2 1 西方发达国家社会保障主体的责任分工 社会保障的建构受到很多相关因素的影响，在不同的环境中，这一制度的基 础、支撑主体也不尽相同，但有一点是明确的，社会保障的制度基础和支撑主体 都有明确的责任分工，在促进经济增长和维持社会稳定方面有重要的作用。 一般来讲，社会保障的供给由政府独揽的时代已经一去不复返了，随着市场 经济的不断发展，社会组织的繁荣，政府职能不断转移到社会，不论是西方发达 国家，还是处于市场经济发展阶段的中国，下放政府的社会保障职能都成为不可 逆转的趋势。 1 、美国社会保障制度的主体分析 在社会保障制度中美国联邦政府发挥主导作用，注重由政府、雇主和雇员共 同承担社会保障的责任，政府鼓励社会组织积极参与社会保障事业，为国民提供 多样化的保障服务。 美国的社会保障制度经历了观念的转变，以1 9 2 9 1 9 3 3 年的经济危机为转折。 在此之前，美国人崇尚自我奋斗，在他们的观念中，每个人对自己的命运负责， 那些没有足够生存能力的人，失败或贫困是应该的。这一时期，社会成员的发展 依赖于家庭自我保障私营机构的帮助以及个人自愿捐款的社会慈善事业起补充 作用。他们认为市场经济的调节足以维护个人的利益，而社会保障制度所提供给 受惠者的各种待遇导致了个人对国家的依赖，不仅滥用了纳税人的财富，而且会 导致受惠者逐步丧失谋生能力。但是1 9 2 9 1 9 3 3 年的经济危机使得美国人自我保 障的信念彻底破灭。随着失业者的增多，社会购买力减弱，生产紧缩，慈善团体 己无力应付这一危机，1 9 3 3 年罗斯福总统开始实行“新政”，他首先实行紧急救 济建议国会颁布联邦紧急救济法，联邦政府主动承担救济责任，采取建设 性、生产性的救济，以有限的资金作建设与救济的双重用途。在社会政簧方面， 1 9 3 5 年国会通过社会保障法( s o c i a ls e c u “t ya c t ) ，通过设置社会保险与 公共援助两条防护线，目的在于防止生活失去保障。” 从美国社会保障制度的产生来看，美国政府介入社会保障事务完全是着眼于 校f 市场失灵的一种政府干预行为，主要体现了社会保障的工具性价值。二战以 后，美国经济发展迅猛，出现了贫富差距拉大、种族歧视严重等诸多社会问题， 这就在客观上要求美国政府不得不更多地介入社会保障事务，为经济发展创造较 为稳定的社会环境。 ( 1 ) 政府提供基本保障，鼓励社会组织参与。 美国在建立社会保障制度之初，吸取了欧洲高福利政策的教训，政府负责提 供基本社会保障，为公民举办了退休养老、老年医疗、工伤、失业等保险，为穷 人提供抚养未成年子女、医疗、保障收入、食品券、住房和教育等方面的补助。 同时政府鼓励社会组织为公民提供多种形式的保障项目，对这些组织予以税收优 惠政策，从而把政府在社会保障方面的责任风险降到最低程度，相应减轻了政府 的负担。 ( 2 ) 社会保险由政府、雇主和雇员共同承担。 美国的社会福利由社会保险和公共援助组成，以社会保险为主。美国非常重 视效率，强调权利与义务的匹配，公民为社会作的贡献越多，得到的回报就越大， 在社会保险中，雇员需按照比例缴纳部分保险会，缴纳的数额越多，享受的福利 待遇越高。 ( 3 ) 联邦政府和州、地方政府分工负责。 政府的责任在二战以后发生了变化，1 9 3 5 年社会保障法强调的是发挥联邦政 府对社会保障的责任和作用，而尼克松以来的历届政府则注重由联邦政府、州政 府以及地方政府共同和分别管理社会保障项目。“联邦、州和地方三级政府并举， 以联邦政府为主”。 2 、德国社会保障制度的主体分析 德国的社会保障体系以强制性的社会保险制度为主体( 以养老保险、医疗保 险和失业保险为主，另外还有意外事故保险) ，同时辅之以社会救助与社会福利： 社会救助独立于社会保险制度之外，面向遭灾居民、贫困者以及失业者，此外还 有对病人、残疾人、老年人的救济以及对低收入家庭的救济；社会福利主要有家 庭补助、住房补助、教育福利、老年福利、几蕈福利等项目。 ( 1 ) 注重对社会保障的立法，减少政府的直接干预。 战后立法成为历届政府运用社会政策的主要手段，每一个社会保障项目都是 通过立法而建立，并按相应的法律规定进行管理和运营。将整个社会保障制度置 于法制之中的做法，大大增强了社会保障的规范性，避免了政府在社会保障方面 的直接干预，使社会保障在政策上保持相对稳定。 ( 2 ) 社会保险金由雇主、雇员和国家共同负担。 德国峰持社会保障责任分担的原则，并能在实践中很好地贯彻。在社会保险 资金的筹集上，雇主、雇员和国家均须承担相应的义务，二战以后在责任负担比 例上有了新的变化，雇主负担的缴费比例基本稳定，个人负担的比例逐步上升， 国家负担的比例则逐步下降。 ( 3 ) 社会保险机构实行自治管理。 在各类承办社会保险事务的机构中，受保人代表和雇主代表组成代表大会和 董事会，并负责决定社会保险承办机构的财政预算与人事安排，由董事会提名并 且任命承办机构的经理，负责社会保险机构的同常事务，政府通过劳工与社会事 务邦、联邦保险监督局等负责监督。这种自治管理体制直接减轻了政府的管理责 任，充分体现了劳工与雇主的协作，政府的主要责任是制定社会保险规则并且监 督规则的落实。 3 、同本的社会保障制度分析 日本在实现现代化过程中，形成了不同于西方社会的、独特的发展模式，其 典型特征是权威主义的政治体制、政府主导下的市场经济和儒家文化的结合，其 中，政治体制是经济体制的前提，强势政府主导的经济体制是权威主义政治在经 济领域的延伸。 ( 1 ) 减少国家责任 同本社会保障制度包括社会保险、政府援助、社会福利和公共卫生等。从最 初的规定可以看出，政府的主要责任毋庸置疑，但是由于政府财政负担的日益加 重，社会保障开始进入调整时期。只本社会保障制度采取的改革和调整措施主要 有：在健康保险中引入个人负担规定、创设老人保健制度、改国民年金为全体社 会成员的基础制度、在失业救济基础上强化促进再就业功能。这一系列改革以缩 减国家责任、有利于财政重建为最终目的。国家责任的减轻，可从有效的削减国 库负担与降低社会保障中国家的作用两方面来看，即以强调自助，降低公助为目 标。 ( 2 ) 社会保障制度多元化，注重发挥民间组织的作用。 社会保险由政府和民间组织共同举办或分头举办，医疗保险、年金保险由政 府举办，大企业参加，而各种共济组合和保险组合也分别掌管了一部分社会保险 事务，政府各部门和特殊行业也有各自的保险制度，这种多元化的社会保险制度 适应了社会的多样化需要。政府负责公共救济部分，向国民承担保证最低生活的 责任，社会保险则突出国民的自我保障责任，强调每个国民必须加入，同时政府 也不放弃在这方面的责任，如政府负担每年l 3 的年金支付额、免除生活贫困者 的保险费缴付等。 ( 3 ) 保险费负担全民化。 全体国民共同负担保险费，家庭成员之间相互承担抚养义务，代代抚养，代 代相传，政府负担大部分保险费，其次是企业，再其次是个人。但政府负担的费 用是以税收支付的，因此全民皆保险、全民皆年金制度实质上是保障全体国民生 活的社会保障制度，只是在国民收入再分配时向老人、妇女、儿童和残疾人等社 会中的弱者倾斜。 1 2 2 给中国的启示 1 、重视立法的作用。世界各国大都制定了社会保障方面的法律，根据法律 的规定设置社会保障的项目并且组织实施。在民主的社会里，通过由人民选举的 代表组成的立法机构制定的法律，基本上能够反映社会民众的要求，使社会保障 政策制度化，从而保持政府政策的连续性和稳定性。 2 、政府在社会保障制度中起主导作用。 家庭、社会互助组织和市场在不同的历史阶段分别履行了相应的职能，而且 现在依然发挥着重要的作用。但是到了社会化大生产阶段，这些主体都无法充分 保证人们的基本生存需要，政府才开始介入保障领域。 由于各国的政治制度和历史文化传统不同，各国政府在社会保障中所承担的 作用并不一样。比如美国政府只是为公民提供摄低限度的社会保障，更多的体现 了效率原则，社会保障事业多数由社会机构来经营，政府对此进行监督。而且在 6 0 年代后期，联邦政府将部分社会保障项目交由州和地方政府来管理，减轻了联 邦政府的责任。德国和日本则由雇主、雇员和国家共同负担社会保险金，现在的 情况是企业缴纳一定比例的费用，增加个人的缴费比例，减少政府的支出比例。 这样就相应减轻了政府的财政负扭，从而保证政府对社会保障制度的有效调控和 社会保障制度的稳健运行。 3 、与本固国情、经济发展水平相适应。 各国均从本国的国情出发，制定社会保障立法和相应的社会保障措施。例如， 美国根据联邦制这一国情，国会通过的联邦统一立法所规定的保障项目和保障标 准适用于全国，但允许通过立法增加保障内容。世界人口老龄化速度加快，日本 的人口老龄化问题更加突出，只本政府率先做出反应，通过立法对原有的养老保 险制度进行重大改革，增大养老保险基金的积累，应对养老保险的各种需求，问 时延长退休年龄，推迟支付养老金的期限。 经济基础决定上层建筑，上层建筑要适应经济基础的要求并反作用于经济基 础，社会保障制度作为上层建筑的组成部分，不能脱离本国的经济发展水平，否 则在实践中就不能满足人民的生存需要并且促进社会经济的发展。 4 、从责任分担的角度来看，社会保障体系依赖于政府与企业、企业与个人 以及政府与个人之间权利的明确分工。只有在出现市场失灵的地方，政府才存在 进行干预的必要和理由。并且政府的干预也依赖于企业作为独立的社会主体和经 济主体正当作用的发挥。政府过多的社会保障干预或者社会保障缺位都将危害市 场经济的f 常运行的制度环境，甚至形成政府失灵。 在美国社会保障体系之中企业处于十分关键的地位，由美国企业所支付的老 年退休基金占据着老年生活来源的绝大部分，构成了老年生活的最直接的支柱。 世界银行根据社会保障发展的客观需要，提供的一个多支柱的社会保障服务模 式实际上是以社会保障在政府、企业和个人之间的责任分工为基础，通过市场 经济参与各方的利益整合达到提升市场经济效率的目的。 二、中国社会保障主体责任划分的制度背景 2 1 经济环境 2 1 1 经济发展水平的影响 经济发展水平决定着社会保障的水平，进而影响社会保障各主体的责任范 围。郑功成教授指出，“一定时期内的生产力发展水平或社会经济发展水平是决 定该时期社会保障实践活动的决定性因素”。 社会保障是一种综合性社会事业，而这种事业只有通过经济手段才能加以实 施，所以社会保障的水平必须和经济发展水平相适应。经济发展水平是发展社会 保障事业的物质基础，世界各国在社会保障水平方面的差异，虽然具体原因有所 不同，但归根结底是由各国经济发展水平和经济运行状况的不同所决定的；同时 社会保障基金来源于国民收入的初次分配和再分配，而国民收入的分配状况又往 往受制于社会经济发展水平，因此社会经济发展水平是制约社会保障水平的核心 因素。具体来说，经济发展水平和经济运行的总体状况对社会保障水平的影响主 要表现在以下方面： ( 一) 社会保障的规模。社会保障实施范围愈广，保障规模愈大，所需要国 家财政拨款愈多。如果经济发展水平不高，财力有限，社会保障规模的选择便会 受到限制。西方发达国家经济发展水平高，保障规模相对就大，而发展中国家经 济实力弱，其社会保障的规模、水平大大低于发达国家。 ( 二) 社会化程度。社会保障的社会化程度是反映社会保障水平高低的一个 重要因素。社会保障的社会化是指筹资、保障对象、服务等的社会化，其社会化 程度主要是由经济发展水平决定的，当个国家经济发展水平高时，国家财力充 裕，国民支付能力高，社会化程度就比较高，资衾来源多渠道，保障对象全民化。 对于经济不发达的国家来讲，经济发展水平低，因而其社会化程度就比较低，筹 资渠道单一，保障项目简单、覆盖面窄。 经济发展水平决定了政府在社会保障制度中的作用大小，决定了政府干预社 会保障的形式与内容。以财政支持为例，经济发展水平高的国家可以保证政府财 政收入的丰盈和稳定，可以给社会保障充足