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土地林地确权行政案件的审理裁判研究 行政法与行政诉讼法 第十七章 行政案件的裁判与执行 第一节行政诉讼的判决、裁定与决定 一、行政诉讼判决 (一)行政诉讼判决的概念与种类 行政诉讼與j决,简称行政判决，是指人民法院审理行政案件终结时，根据审理所查清的事实，依据法律规定对行政案件实体问题作出的结论性处理决定。行政诉讼判决是人民法院行使国家行政审判权对行政机关进行监督的集中体现，是人民法院处理解决争议的基本手段，也是人民法院审理行政案件和当事人参加诉讼的结果的表现形式。按照不同的标准,可以对行政诉讼判决作出不同的划分。按照审级标准可将判决分为一审判决、二审判决和再审判决;按照判决是否发生法律效力可将判决分为生效判决和未生效判决;等等。 (二）行政诉讼第一审判决 行政诉讼第一审判决,是人民法院在第一审程序中所作出的判决,是人民法院对案件初次作出的判定，当事人对其不服，有权向上一级民法院提出上诉。根据行政诉讼判决的性质，行政诉讼一审判决分为维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、确认判决和驳回诉讼请求判决等。其中，前四种判决形式为行政诉讼法所明确规定，后两种判决形式为行诉法解释所增加。 1.维持判决。指人民法院通过审理,认定具体行政行为合法有效，从而作出否定原告对被诉具体行政行为的指控，维持被诉具体行政行为的判决。维持判决是人民法院对原告请求的否定和对被告所作出的具体行政行为的肯定，是人民法院通过行政诉讼维护行政机关具体行政行为的主要表现。根据行政诉讼法的规定，人民法院作出维持被诉具体行政行为的判决必须同时满足以下三个条件:（1)证据确凿。即具体行政行为所依据的证据确实可靠,并足以证明具体行政行为认定事实的存在。（2)适用法律、法规正确。即被诉具体行政行为所适用的法律、法规及相应条款正确合理。（3)符合法定程序。即被告作出 的具体行政行为必须符合法律规定的行政程 序。 2.撤销判决。指人民法院经过对案件的审查，认定被诉具体行政行为部分或者全部违法,从而部分或全部撤销被诉行政行为，并可以责令被告重新作出具体行政行为的判决。撤销判决是人民法院对被诉具体行政行为效力的部分或全部的否定，是对原告权益的保护，因而撤销判决在行政诉讼中占有重要地位。 根据行政诉讼法的规定，撤销判决可分为三种具体形式:（1)全部撤销，适用于整个具体行政行为全部违法或具体行政行为部分违法但具体行政行为不可分;(2)部分撤销，适用于具体行政行为部分违法、部分合法，且具体行政行为可分，人民法院只作出撤销违法部分的判决； (3)判决撤销并责令被告重新作出具体行政行为,其适用于违法具体行政行为撤销后尚需被告对具体行政行为所涉及事项作出处理的情*形。 具体行政行为具备下列情形之一的，人民法院可以作出撤销判决： 主要证据不足。指被诉具体行政行为缺乏必要的证据,不足以证明被诉具体行政行为所认定的事实情况。主要证据不足意味着行政机关在没有查清案件基本情况或在没有充分证据证明的情况下就作出了具体行政行为，具体行政行为缺乏事实基础，人民法院有权予以撤销。 适用法律、法规错误。指行政机关作出具体行政行为时错误地适用了法律、法规或者法律、法规的条款。 违反法定程序。指行政机关在实施具体行政行为时违反了法律规定的作出该行为应当遵循的步骤、顺序、方式和时限等要求，它是作出撤销具体行政行为判决一个独立存在的理由，不依附于其他任何条件，只要具体行政行为违反程序，不管实体决定芷确与否,都构成撤销该具体行政行为的理由。 超越职权。指行政机关实施具体行政行为时超越了法律、法规授予其的权力界限，实施了无权实施的具体行政行为。主要表现有: 行政机关行使了宪法、法律没有授予任何国家机关的权限，或者行使了法律授予其他国家机关的权力;超越了行政机关行使权力的地域范围;超过法定时间行使权力;超越了法律、法规规定的数额规定。 (5)滥用职权。指行政机关具备实施行政行为例权力，并且其行为形式上也合法，然而行政机关行使权力的目的违反法律、法规赋予其该项权力的目的。这实际属于权力的不正当行使。在实践中滥用职权的主要表现有:第一,不正当的考虑。行政机关或公务员为了小集团利益或者个人利益,故意考虑法外因素或者故意不考虑应当考虑的因素。第二，故意迟延和不作为。是指行政机关在处理公民、法人或者其他组织的请求或者申请时，明知自己负有作为义务,但却以各理由故意推脱，拖延履行自己的职 责。第三/不一致的解释和反复无常。不一致的解释是指行政机关在处理同类案件时，对某些规范不经法定程序故意随意解释，导致这些解释往往相互矛盾和冲突;反复无常是指行政机关实施具体行政行为时，没有明确的标准，经常改变自己的主张和决定。对于撤销判决方式的使用需要注意以下几个问题:第一,具体行政行为只要具备上述五种形式之一即构成人民法院的撤销理由，每个理由各自独立。第二，复议决定维持原具体行政行为的,人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。第三，如果判决撤销违法的被诉具体行政行为,将会给国家利益、公共利益或他人利益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理?.判决被告重新作出具体行政行为;责令被诉行政机关采取相应的补救措施；向被告及有关机关提出司法建议;发现违法犯罪行为的，建议有权机关进行处理。 3.履行判决。指人民法院经过审理认定被告负有法律职责无正当理由而不履行，责令被告限期履行法定职责的判决。人民法院作出履行判决必须同时满足三个条件:（1)被告负有履行某项义务的法定职责。这是人民法院作出履行判决的前提。（2)被告没有履行该法定职责。没有履行包括不履行和拖延單行两种。不履行是指行政机关明示拒绝履行法定职责;拖延履行是指行政机关不及时履行自己的法定职责，或者是否履行态度不明确。（3)被告没有履行法定职责无正当理由。 人民法院判决被告履法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难以确定期限的除外。不过，需要注意的是，对被告有法定职责而无正当理由没有履行该法定职责的案件，人民法院并非必须作出履行判决，判决被告履行该法定职责。在判决被告履行该法定职责已为时太晚，责-令其履行已无实际意义的情况下,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的确认判决，公民、法人或者其他组织因被告不履行法定职责所造成的损失可请求行政机关赔偿。 4.变更判决。指人民法院经审理，认定行政处罚行为显失公正,运用国家审判权直接改变行政处罚行为的判决。变更判决裏人民法皖行使司法变更权，对具体行政行为的合理性进行审查的具体体现。变更判决与撤销判决最大的区别是变更判决直接确定了当事人的权利和义务。由于在行政诉讼中人民法院对具体行政行为进行监督和审查的中心是具体行政行为的合法性，所以行政诉讼法对人民法院行使司法变更权作出变更判决规定了一定的限制条件： 变更判决只能针对行政处罚行为作出，对于其他具体行政行为人民法院无权行使司法变更权。这是人民法院适用变更判决的外在范围限制。 行政处罚行为显失公正。这是人民法院适用变更判决的内在范围限制。人民法院并非能对所有违法的行政处罚行为都有权变更,人民法院只能对显失公正的行政处罚行为适用变更判决。所谓行政处罚显失公正，是指行政处罚虽然在形式上不违法， 但处罚结果明显不公正,损害了公民、法人或者其他组织的合法权益。在实践中,显失公正的典型表现形式就是畸轻畸重,即行政机关实际作出的行政处罚与被处罚人的违法行为应受到的行政处罚相差过于悬殊。行政机关在作出行政处罚时，同样情况不同对待或者不同情况同等对待，也可构成显失公正。 人民法院对行政处罚行为作出变更判决,原则上只能减轻不能加重。这主要是为了保护公民、法人或者其他组织的诉权，消除公民、法人或者其他组织在起诉时面临可能被加重处罚的种种顾虑而作出的规定。不过，人民法院不得加重对原告的处罚只是原则,在利害关系人同为原告的情况下，人民法院如果认为行政机关对起诉的被处罚人的处罚过轻，可以作出加重对其处罚的变更判决。 5.驳回原告诉讼请求判决。指人民法院经审理认为原告的诉讼请求依法不能成立，但又不适宜对被诉具体行政行为作出其他类型判决的情况下，人民法院直接作出否定原告诉讼请求的一种判决形式,与撤销判决具有一定的相似性。它主要适用于下列情形:原告诉被告不作为的理由不能成立的。在原告诉被告不作为的行政案件中J卩果的确存在被告无正当理由而不履行法定职责的情形，人民法院可作出履行判决，责令被告履行法定职责。但在被告不构成行政不作为，即原告诉被告不作为的理由不能成立时，人民法院不能作出履行判决，同时对这种情况通常也不宜作出维持判决，在此情况下人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。 被诉具体行政行为合法但不合理的。一般而言,被诉具体行政行为合法人民法院应当作出维持判决，但如果具体行政行为存在合理性问题,人民法院则不宜直接作出维持判决,因为人民法院通常无权对具体行政行为的合理性进行审查和裁判，被诉具体行政行为存在合理性问题时，人民法院判决维持具体行政行为则有纵容被诉具体行政行为存在合理性问题之嫌，相反,人民法院使用驳回原告的诉讼请求判决，既可以避免使用维持判决的不足，也可以达到行政诉讼的目的。 被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或废止的。同样，被诉具体行政行为虽然合法，但随着法律或政策的变化被诉具体行政行为需要变更或者废止的,也不宜作出维持判决,因为一旦人民法院判决维持该具体行政行为，会给行政机关将来变更或废止该具体行政行为带来困难。在此情况下人民法院驳回原告的诉讼请求，既可以达到肯定行政机关具体行政行为的目的，又可为行政机关变更或废止具体行政行为留有余地。 (4)其他情形。除上述三种情形外，人民法院在审理行政案件中发现不能或不适宜作出其他类型的判决,而原告的诉讼请求又不能成立的，人民法院可以作出驳回原告诉讼请求的判决。 6.确认判决。指人民法院通过对被诉具体行政行为的审查，确认被诉具体行政行为合法或违法的一种判决形式。确认判决按照被诉具体行政行为合法与否的结果，可分为确认具体行政行为合法判决和确认具体行政行为违法判决。有下列情形之一时，人民法院应当作出确认具体行政行为违法或者无效的判决: 被告不履行法定职责,但判决责令履行法定职责已无实际意义的。被告不履行法定职责，通常应作出履行判决，判令被告履行法定职责,但在被告履行法定职责已为时过晚，达不到对原告救济目的时,人民法院判决责令被告履行法定职责已无实际意义，在此情况下人民法院应当作出认定被诉具体行政行为违法的确认判决。被诉具体行政行为违法,但不具有可撤销内容的。被诉具体行政行为违法人民法院可以作出撤销判决，但在被诉具体行政行为不具有可撤销内容时，人民法院就只能作出确认违法判决。例如，行政机关作出具体行政行为时，不制作、不送达决定书,而该具体行政行为又属违法行为，即可适用此判决形式。 被诉具体行政行为依法不成立或无效的。被诉具体行政行为不成立指被诉具体行政行为的作出不符合行政行为成立条件，不能产生法律效力的行为。被诉具体行政行为无效指被诉具体行政行为存在重大违法情形或依法不可能成立的行为。由于被诉具体行政行为依法不能成立或其本身自始无效，人民法院无从撤销，而应作出确认其无效的判决。 (4)被诉具体行政行为违法,但撤销将给国家利益和公共利益带来重大损失的。通常情况下，被诉具体行政行为违法人民法院应当作出撤销判决,通过撤销被诉具体行政行为保护当事人的合法权益,但如果撤销该具体行政行为将会给国家利益和公共利益带来重大损失，从维护国家利益和公共利益大局出发，人民法院不应作出撤销判决，而应作出确认违法判决。不过，为保护当事人的合法权益，人民法院应同时判令被诉行政机关采取相应的补救措施；同时,如果给当事人造成损害,人民法院还应依法判决被诉行政机关承担赔偿责任，以补救当事人的损失。 ,苯银行以棊公司未儅还贷款为电向法院起诉法院终，审判决认定其请皋己故诉讼，时效,乎以辑-:。装银行向求 麥ir政扭$栾舍妒的今我着來鸢备政身“奇贵砍敏主)kf夺做好知关工#。”:尔后;(养旅於為涔磽起镑,请求某哥率府皮存:政#。某县政命匕亍相卑爷责，本秦補_声鹦的原因在乎其主被债與蛘苞4#讼#效。知洳一 43题）:1：1r?-AT卜镆崙?负:斌W二第 A.本案应由中级法院管辖b.因法彘的生效#丨參e舞襄舉与某公司鈞民事矣%竽么确认;鎂鉍务不重知进 最高人民法院公告 最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定已于xx年5月9日由最高人民法院审判委员会第1522次会议通过，现予公布，自xx年9月5日起施行。 二一一年八月七日 最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定 （xx年5月9日最高人民法院审判委员会第1522次会议通过法释xx20号） 为正确审理涉及农村集体土地的行政案件，根据中华人民共和国物权法、中华人民共和国土地管理法和中华人民共和国行政诉讼法等有关法律规定，结合行政审判实际，制定本规定。 第一条农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 第二条土地登记机构根据人民法院生效裁判文书、协助执行通知书或者仲裁机构的法律文书办理的土地权属登记行为，土地权利人不服提起诉讼的，人民法院不予受理，但土地权利人认为登记内容与有关文书内容不一致的除外。 第三条村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。 农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。 第四条土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。 第五条土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权的，向人民法院提起诉讼的，应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告。 第六条土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。 法律、法规规定应当先申请行政复议的土地行政案件，复议机关作出不受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请，复议申请人不服的，应当以复议机关为被告向人民法院提起诉讼。 第七条土地权利人认为行政机关作出的行政处罚、行政强制措施等行政行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。 第八条土地权属登记（包括土地权属证书）在生效裁判和仲裁裁决中作为定案证据，利害关系人对该登记行为提起诉讼的，人民法院应当依法受理。 第九条涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算。 第十条土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。 第十一条土地权利人以土地管理部门超过两年对非法占地行为进行处罚违法，向人民法院起诉的，人民法院应当按照行政处罚法第二十九条第二款的规定处理。 第十二条征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿的。 征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。 第十三条在审理土地行政案件中，人民法院经当事人同意进行协调的期间，不计算在审理期限内。当事人不同意继续协商的，人民法院应当及时审理，并恢复计算审理期限。 第十四条县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件： （一）征收土地方案已经有权机关依法批准； （二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为； （三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行； （四）符合最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第八十六条规定的条件。 人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。 第十五条最高人民法院以前所作的司法解释与本规定不一致的，以本规定为准。 农民集体之间土地所有权争议的确权研究 作者：秦永雄发布时间：xx-10-1818:15:38 一、集体土地所有权的归属 由于历史原因，农村集体之间土地所有权的归属，目前仍然呈现出“三级所有，队为基”，中华人民共和国土地管理法第十条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农村集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理，已经属于乡（镇）集体所有的由乡（镇）集体经济组织经营管理。”由此可以看出，集体土地的所有权可以归属于村民委员会，可以归属于村民小组，也可以归属于乡镇集体经济组织所有。弄清了集体土地所有权可以归谁所有，政府才能进行正确的确权。 二、土地行政管理部门处理农村集体之间土地所有权坚持的原则 建国后，我国的土地权属经历了土地改革、互助组、合作化、人民公社等演变过程，在土地私有制转变为全民所有制和集体所有制过程中，土地权属出现了混乱。我国土地制度经过了土改、四固定、合作化以及以后的权属变化，土地权属不明确，长时间存在争议，大多数缺乏有效证据，给土地确权案件带来一定的困难。土地改革、“四固定”不彻底，以及在其后一系列政治运动中土地林地权属发生多次变更，历史遗留问题多，且缺少书面形式的文字记载，时间长，地形地貌已变，难于认定。土地林地确权行政案件，多发生在农村，涉及面广，政策性强，土地林地作为农民的生产、生活资料，与农民关系非常之大，特别是改革开放后，土地利用价值不断提高，发生的纠纷也随之增加。由于存在以上诸多原因，政府在处理土地确权案件，要遵重历史，面对现实，要从有利于农民生产、生活，有利于管理和利用的角度来处理争议。 三、土地行政管理部门在处理集体之间土地所有权纠纷的法律程序 土地行政管理部门在处理农民集体之间土地所有权争议时应严格按程序进行，土地权属争议调查处理办法规定土地行政部门在处理这类案件时应遵循的程序： 1、调查证据 2、审查证据 3、先行调解 4、进行确权 四、土地行政管理部门处理所有权争议的法律依据 确定土地所有权和使用权若干规定规定： 1、土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。见18条 2、土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施六十条时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。19条 3、村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。20条 4、根据六十条确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。 （一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；（三）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。 5、农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续 使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。 五、土地行政管理部门处理所有权争议的证据认定 土地行政管理机关对土地权属关系的确认，必须以合法的权属证件、历史档案资料和文字记载等客观事实为依据。这些证据主要包括土改时期的土地证、“四固定”权属证明、历史上集体之间签订的协议、有关权属变更的行政命令或决定、证人证言等。 1、土改时期的土地证的效力 解放初期人民政府发的土地房产所有证，是土地改革时农民确认土地权属的凭证，应该肯定其法律效力。但后来我国的土地林地权属有过几次变动，经过合作化时期，土地林地随人入社，土地林地由私有改造成农业合作社集体所有。随后又经过人民公社，将农业合作社集体所有扩大到人民公社集体所有。到1962年“六十条”公布后，对土地（林地）、耕畜、农具、劳动力进行了“四固定”，按属地原则对土地林地进行统一的调整，归就近的生产队集体所有。因此，土改时的土地证，并不是证明土地的所有权的唯一证据。 2、“四固定”权属证明。土改后，我国土地权属又发生过几次变动，经过了合作社土地随人入社，由土地私有改造成为农业合作集体所有制，以后又经过“人民公社”将农业合作化集体所有扩大到人民公社集体所有，1962年六十条施行后，对土地、耕畜、农具、劳动力进行了“四固定”，土地按属地原则对土地进行统一调整，归就近的生产队集体所有。人民政府在处理这类纠纷时，一般应以“四固定”确定的权属为准。所以，“四固定”确权的法律