（宪法学与行政法学专业论文）行政法视角下的食品安全监管.pdf

摘要 摘要 食品安全问题关系到一个民族的体质和社会秩序问题，是整个社会的一个焦点和热 点问题。近几年来，食品安全问题所引起的严重事件层出不穷，成为关系国计民生的一 个非常重大的政府问题和社会问题。我国目前正处于从社会主义计划经济向社会主义市 场经济转型过程中，政府在食品安全监管的问题上应扮演非常重要的角色。而我国目前 政府在食品安全监管方面的现状还不能令人满意。 当前世界食品安全监管的发展趋势是食品安全监管呈现出从过去多头监管向现在 的集中统一监管：从过去重视食物链的重点环节监管向现在的加强食物链的全过程监管： 从以政府部门监管为主向重视发挥社会力量的作用转变等发展趋势。强调全程治理、统 一治理，社会的多个主体共同参与、互相协作，科学治理、专业治理和责任治理。这些 发展趋势都涉及到食品安全的行政管理，政府监管在这场治理运动中扮演着极其重要的 角色。 加强对我国食品安全政府监管的研究，对于我国经济的持续健康发展和社会主义市 场经济体制的完善具有重大的理论和现实意义。本文主要从行政法的视角下，剖析政府 在食品安全监管中应该扮演的角色和责任。提出了包括要建设统一高效的食品安全政府 监管机构，要建立和完善食品安全法律体系等建议和构想，希望本文能够对我国食品安 全监管的理论与实践的发展起到一定的参考作用。 关键词食品安全政府监管监管体制 a b s t r a c t a b s t r a c t f o o ds a f e t yi s s u e sr e l a t e dt oan a t i o n sp h y s i c a la n ds o c i a lo r d e r ，i ti st h ec o m m u n i t y f o c u sa n dah o ti s s u e i nr e c e n ty e a r s ，b e c a u s ed i s a s t e ri n c i d e n tt h a ta r ec a u s e db yf o o ds a f e t y e m e r g e se n d l e s s l y ，i tb e e o m et h eg o v e r n m e n tp r o b l e ma n ds o c i a lp r o b l e mt h a tc o n c e m st h e n a t i o n a le c o n o m ya n dt h ep e o p l e 、sl i v e s o u rc o u n t r ya tt h es t a g ef r o mp l a n n i n ge c o n o m y t om a r k e t ee o n o m y , g o v e r n m e n ts u p e r v i s i o no ff o o ds a f e t yi s s u e ss h o u l dp l a yav e r y i m p o r t a n tr o l e i nc h i n a , g o v e r n m e n tr e g u l a t i o no ff o o ds a f e t yi nt h es t a t u sq u oi sa l s on o t s a t i s f a c t o r y t h ec u r r e n tw o r l df o o ds e c u r i t ym o n i t o r i n gi st h ed e v e l o p m e n tt r e n do ff o o ds a f e t y r e g u l a t i o ne m e r g e d f r o mt h ep a s tt ot h ep r e s e n tm u l t i - r e g u l a t o r yc e n t r a l i z e dm o n i t o r i n g ；f r o m t h ep a s t e m p h a s i so nt h er e g u l a t o r ya s p e c t so ft h ef o o dc h a i nt o n o wf o c u so nt h e s t r e n g t h e n i n go ft h ee n t i r ep r o c e s so fm o n i t o r i n gt h ef o o dc h a i n ；s u p e r v i s i o no fg o v e r n m e n t d e p a r t m e n t sf r o mt h em a i nt ot h ei m p o r t a n c eo ft h er o l ep l a y e db ys o c i a lf o r c e ss u c ha s c h a n g e si nt r e n d s s t r e s s e dt h a tt h ee n t i r ep r o c e s so fg o v e r n a n c e ，au n i f i e dg o v e r n a n c e ， c o m m u n i t yp a r t i c i p a t i o ni nan u m b e ro ft h em a i nc o m m o n , m u t u a lc o o p e r a t i o n ，s c i e n t i f i c m a n a g e m e n t ，p r o f e s s i o n a lg o v e m a n c ea n dt h er e s p o n s i b i l i t yo fg o v e m a n c e t h e s et r e n d sa r e r e l a t e dt ot h ea d m i n i s t r a t i o no ff o o ds a f e t y ，g o v e r n m e n tr e g u l a t i o ni nt h eg o v e r n a n c ep l a ya n e x t r e m e l yi m p o r t a n tr o l e s t r e n g t h e nt h es u p e r v i s ! o no fc h i n a sf o o ds a f e t yr e s e a r c hf o ro u re c o n o m ya n dt h e s u s t a i n e da n dh e a l t h yd e v e l o p m e n to ft h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e mt oi m p r o v et h e t h e o r ya n di so fg r e a tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e i nt h i sp a p e r ，m a i n l yf r o mt h ep e r s p e c t i v eo f a d m i n i s t r a t i v el a w ，t h ea n a l y s i so fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o no nf o o ds a f e t ys h o u l db et h er o l e a n dr e s p o n s i b i l i t i e s i n c l u d i n gt h eb u i l d i n go fau n i f i e da n de f f i c i e n tg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n o ff o o ds a f e t ya g e n c i e s ，t oe s t a b l i s ha n dp e r f e c tt h el e g a ls y s t e m ，s u c ha sf o o ds a f e t ya d v i c e a n di d e a s ，ih o p et h i sa r t i c l eo nc h i n a sf o o ds a f e t yt ot h et h e o r ya n dp r a c t i c eo fm o n i t o r i n g t h ed e v e l o p m e n to fs o m er e f e r e n c ev a l u e k e yw o r d s f o o ds a f e t y g o v e r n m e n ts u p e r v i s i o ns u p e r v i s i o ns y s t e m i l 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机构的学位或证书 所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了致谢。 作者签名： 叠囱! 区日期：咀年上月! 1 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密咿。 ( 请在以上相应方格内打“ ) 保护知识产权声明 本人为申请河北大学学位所提交的题目为( 奔协心沁渖7 厶钮白勺宪辰 ) 的学位论文，是我个人在导师( 摹弘t ) 指导并与导师合作下取得的研究成果，研 究工作及取得的研究成果是在河北大学所提供的研究经费及导师的研究经费资助下完 成的。本人完全了解并严格遵守中华人民共和国为保护知识产权所制定的各项法律、行 政法规以及河北大学的相关规定。 本人声明如下：本论文的成果归河北大学所有，未经征得指导教师和河北大学的书 面同意和授权，本人保证不以任何形式公开和传播科研成果和科研工作内容。如果违反 本声明，本人愿意承担相应法律责任。 声明人： 盈画墨，日期：旦年l 月上日 作者签名：主垄鱼：远 日期：3 d l 年上月j 二一日 导师签名： 日期：垒壁主年一月l 日 导言 一- - - 一, , _ i 曼曼! ! 曼! 曼 垦害 寸口 2 0 0 8 年，“三聚氢氨”这个词注定将成为人们印象非常深刻的词语，先是“三聚氢 氨 奶粉，后是“三聚氢氨”鸡蛋，这场几乎波及到全国的食品安全事件再一次的把食 品安全问题尖锐的摆在了人们的面前。人们在指责企业的社会道德缺失的同时，更多的 把矛头直接的指向了政府食品安全监管的缺位。 我们知道，食品安全问题是一个非常复杂的问题，需要运用多种方式综合的进行解 决，如市场对食品安全问题的自发矫正，政府对食品安全问题的矫正，第三方组织对食 品安全问题的矫正等。但在我国，由于我国长期形成的“大政府 和“小社会”的社会 结构，政府权力渗透到社会的各个角落，公民社会的力量非常薄弱且缺乏公民结社的传 统。改革开放之后，我国推行的市场经济是后进、后发型的市场经济，市场经济建立在 政府主导基础上，政府功能对市场建构有着巨大的影响。目前在社会转型、经济转轨的 背景下，政府发挥着不可替代的作用。因此，在食品安全这种关系到消费者的身体健康 和切身利益、国家食品企业良性竞争及中国的食品在国际上的竞争力的问题上，依靠市 场自发进行矫正和第三方组织进行矫在我国的背景下还不太成熟。政府作为社会公共利 益的代表者，对食品安全的监管是必须加强的。目前我国刚出台的食品安全法也主 要的加强了各级政府的监管责任。本文主要从行政法的视角下，对造成食品安全问题的 成因进行分析，并剖析政府在食品安全监管中应该扮演的角色和责任。结合我国目前的 食品安全监管的实际，对于我国的食品安全监管体制进行分析，并提出了改进食品安全 监管体制的意见。由于在我国进行食品安全监管的主体主要是政府，所以，我在这篇文 章中主要的是从政府这个监管主体的角度进行阐述和论证的。 河北大学法学硕十学位论文 第1 章食品安全监管的基本理论 1 1 政府监管的涵义 政府监管，又称政府管制，是政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、设定许 可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政管理行为对社会经济个体的行为实施的直接 控制。由此可知：第一，政府管制的主体是政府行政机关；第二，政府管制的客体是各 种经济主体( 企业) ；第三，政府管制的主要依据和手段是各种规则( 或制度) ，明确规 定限制被管制者的什么决策，如何限制以及被管制者违反规则将受到的各种制裁。 长期以来，国内外许多学者把市场失灵与政府监管联系起来。我们国家频频发生的 总多的食品安全事件，也无不标示着食品市场的失灵。政府监管是对市场失灵的回应， 是政府对一种公共需要的反应，政府完全可以代表公众对市场做出一种理性的判断。因 此，政府监管是从公共利益出发制定和实施监管措施的过程，目的是为了限制被监管者 侵害公共利益的行为。o e c d 提出，政府监管由经济性监管、社会性监管和行政性监管三 部分组成。食品监管主要是属于社会性监管，是针对所有可能产生外部不经济的企事业 行为的管制。以弥补市场的失败：外部性、不完全的信息、资源稀缺与公共物品。 政 府监管是市场经济体制下政府职能的内在组成部分，也是在市场经济的发展过程中逐步 的发展和完善的，是政府治理的必要政策工具之一。政府监管应遵循合理性原则、独立 性原则、公正性原则、高效性原则、职权法定原则。在中国，近年来，随着市场经济的发 展和行政管理体制改革的不断深入，政府从全面经济统制中逐步退出，让位于市场，政府 的经济职能由直接控制转向市场监管，计划经济体制下集所有者、经营者、管理者和分 配者于一身的传统政府部门经过改组后被赋予了市场监管职能，监管体系改革已经全面 铺开，但由于我国的市场经济的发展还不是完全的成熟，我国目前的政府监管在实行的 过程中还存在着很多的问题。 我们在理解政府监管这一概念时，要将政府监管与计划经济体制下政府的经济管理 活动相区别。尽管在目前中国的行政体制中，政府监管与原来的政府的经济管理职能由 相近之处，但从其发展的历史及本质来看却是区别很大的。政府监管的本质是政府与市 参见石郎中国食晶药品的政府监管与改革厦门大学2 0 0 5 年 参见马英娟政府监管机构研究北京人学出版社 2 第1 荦食品安全监管f 【 勺摹本理论 场的关系问题，是政府行政组织在市场机制的框架内，为解决“市场失灵 问题基于规 则对经济活动的一种监督和控制活动，政府监管强调监管的公正、透明、专业、独立、 可信和可问责。这种监管职能在传统的行政体制内是无法实现的。 1 2 食品安全监管概述 1 2 1 食品安全的概念 新出台的中华人民共和国食品安全法指出：食品安全，指食品无毒、无害，符 合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。这一定义， 是狭义上的食品安全，在关注食品安全监管时，我们一般是从广义的角度来讨论食品安 全。广义的食品安全有三层含义：一是食品数量安全，指食物数量满足人民的基本需求； 二是食品质的安全，指食品中有害物质含量对人体不会造成危害；三是食品满足人类营 养与健康的需要，指从食物中摄取足够的热量、蛋白质、脂肪以及其它营养物质。 一 般而言，食品安全指食品质的安全。从食品安全监管的角度看，食品安全要着眼于食品 链从“农田到餐桌”全过程，要对所有对食品安全可能产生影响的方方面面予以关注， 强调防患于未然。我们在本文所说的食品安全既包括生产安全，也包括经营安全；既包 括结果安全，也包括过程安全；既包括现实安全，也包括未来安全。 食品安全是公共安全的重要组成部分。食品安全问题是关系到人民身体健康乃至生 命安全的大事，关系到国家的社会稳定和经济发展，关系到我国在国际市场中的市场竞 争力。但是，我们国家仍然频频爆发了一些影响较大、涉及面广的食品安全事件，如三鹿 奶粉事件、瘦肉精事件、苏丹红事件等，食品的安全问题形势依然严峻。这些不能不让 我们对我国现有食品安全的政府监管和法制情况进行反思。 1 2 2 食品安全监管 食品安全政府监管，就是国家食品安全行政管理机构为行使和履行职责，依法对食 品生产、流通、运输、仓储、消费等环节进行组织、协调、控制和监督的行为。中 华人民共和国食品安全法第七十六条中规定：县级以上地方人民政府组织本级卫生行 政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门制定本行政区域的食 品安全年度监督管理计划，并按照年度计划组织开展工作。在这部法律中，加强了县级 参见马英娟政府监管机构研究北京大学出版社 参见郭宇华试论食品安全与政府监管今日药学2 0 0 8 年第5 期 参见郭宇华试论食品安全与政府监管今日药学2 0 0 8 年第5 期 3 河北大学法学硕十学位论文 以上各级政府的监管职责，与2 0 0 8 年进行机构改革时确立的关于食品安全地方政府负 总责的指导思想相吻合。 一个国家对食品安全进行监管是一个综合性的问题，既要有企业本身的自律，又要 有市场“那只看不见的手 按规律的调节，还要有政府从公共利益的角度为防止市场的 失灵而进行的监管。究竟采取哪种模式对食品安全进行监管，各个国家会根据自己国家 的政治、经济和文化传统进行选择。目前在我国，由于我国的市场经济发展的后进和不 成熟，公民社会力量的薄弱和长期的封建社会的影响，政府在食品安全监管中扮演着极 其重要的角色。在我国进行食品安全监管的主体主要是政府。由于我国政府进行食品安 全监管的时间比较短，而且有的制度还处于摸索中，我国的食品安全监管的政府监管还 有很多的不足之处，还在随着中国行政体制的改革处于不断的发展变化中，可以说我国 的食品安全监管制度还是一个不太成熟的制度，还需要进行大量的改进以求的进一步的 完善。 1 3 政府进行食品安全监管的必要性分析 1 3 1 技术的飞速进步及信息的不对称 现代科学技术的日新月异和工业化的飞速发展，极大地丰富了人们的物质生活，提 高了人们的生活水平，使食品的生产逐渐从自给自足的生产模式转变为规模化、工业化 的生产模式。在人们享受着科学技术带来的便利和好处的同时，食品生产的高技术和组 成成分的复杂化也使得食品越来越脱离人们原来已有的知识和经验范围，人们对于自己 所吃的食品的质量越来越难以把握，如关于食品的组成、安全卫生状况等相关信息。一 方面是消费者对食品安全性不确定，而消费者由无法去弄明白复杂的食品成分究竟是有 害还是无害，政府掌握着国家的检测资源，有强大的技术优势，需要由政府出面来解决 这个难题。另一方面消费者对于食品安全问题有时难以做到自我保护，因为即使发生食 品质量安全问题，由于消费者处于弱势地位，而集体行动的成本又太高，消费者很难对造 假企业做出惩罚。因此，消费者出于自我保护的需要促使政府对食品安全实施监管。 在现代企业中，生产者为了实现利润最大化，有可能隐蔽某些信息或者通过信息误 导来欺诈消费者，而消费者由于在技术、信息等方面的限制对于食品品质的了解非常的 有限，不能买到他们所实际需要的食品，甚至还可能面临健康安全威胁，这种危害是由 于消费者与生产者之间的信息的不对称造成的。解决这种信息的不对称，政府肩负着主 4 第1 章食品安拿豫臂的摹本理论 要的职责。而在我国各级政府尤其是各地方政府在食品安全信息的发布、沟通上还很不 规范，大多的地方政府是通过政府部门的专业网站对外发布安全食品信息，又由于政府 管理存在部门分割、权责交叉等问题，各管理部门负责自己的信息传递，消费者很难全 面了解安全食品相关信息及其相互关系，而多数消费者的经济水平、生活条件及食品安 全的意识还没有发展到一定的水平，因此很难难以及时、有效地获知此类信息。这种状 况决定了在政府与消费者之间也存在着信息不对称。 这种由于技术的进步和信息的不对称所带来的食品安全问题，单纯的依靠消费者自 身是无法得到解决的，政府手中掌握着国家的众多的资源和便利条件，对于信息的沟通 政府更是具有着得天独厚的优势，政府代表着人民的利益，应该为公民提供公共利益， 加强建设和完善自身的各项条件，担当起一个服务型的政府应该担当的责任，提供高效 优质服务，为公民提供应有的帮助，保证公民享有的合法权益。 1 3 2 政府维护公共安全和保障人权的职能 安全是法律价值中最基本的价值之一，公共利益和社会整体利益安全的重要性更加 凸显。一个政府必须为整个社会提供安全，否则这个政府的合法性就得不到公众的认可， 更谈不上其他的如正义、秩序、自由、效率和公平等价值了，如果没有公共的安全，其 他的一切都是无源之水、无本之木。其次，虽然政府职能经历了政治国家、守夜人国家、 福利国家的历史变迁，但政府保障公共安全的职能最为重要。政府作为公共利益的代表 主体，在制定某项食品的质量标准时，不仅要考虑该项产品的性能、安全系数，还必须考 虑是否对公共利益造成损害以及社会伦理道德、文化传统等的影响。最后，政府对食 品安全进行监管是对人权的基础保护，突出了对公民平等生存权和平等发展权的一体保 护。国家通过对食品安全的法律规制来确认和保护人们的生命、健康、财产等基本人权， 保障人们追求幸福生活的权利，确立政府权威和政府合法性。国家通过行政、经济和法 律方式，为食品生产和流通活动提供必要的稳定秩序，为消费者的利益产生提供强有力 的保障，并对食品生产和流通活动中可能出现的损害人身和财产安全的现象提供预防、 预警、救济和保障机制，实现对人权的最大程度的保护。 参见张锋，李长健论我国食品安全规制模式的整合与创新：基于经济法与行政法的双重视 角贵州师范大学学报( 社会科学版) 2 0 0 7 年第6 期 5 河北大学法学硕十学何论文 1 4 政府进行食品安全监管的重要性分析 “民以食为天，食以安为先 ，食品安全关系到每一个人的身体健康，我国目前正 处于由温饱阶段向小康阶段的转变，人们开始更多由关注食品的数量转向食品的质量和 安全。食品安全的问题关系到一个民族的体质问题，是整个社会的一个焦点的问题。 首先，加强食品安全的监管，打击不法市场活动，为保护人权奠定了基础。主要是 打击那些利欲熏心、漠视生命行为的市场活动主体，将不符合安全标准的食品驱逐出市 场，让民众能够吃到放心的食品，这是对人权最为实在的保护，要比那些空洞的人权保 护口号好上百倍。其次，政府进行食品安全监管可以加强经济的可持续性发展。经济的 可持续发展要建立在社会的可持续发展基础上，而食品安全问题损害的不单单是个人的 利益，对于社会整体利益的损害更大。因为可持续发展的目标就是以社会整体利益为本 位，实现经济、生态、社会协调发展。而且，经济的可持续发展应该是可循环的、长远 性的经济发展。而食品企业的不法生产者追求的是短期的经济效益，根本不可能保证食 品行业的可持续发展，无论在整体还是局部都成为经济可持续发展的阻碍。再者，如果 政府不对食品安全的问题进行监管，还会使其他合法的食品生产者形成从众心理和行 为。那些不负责任的食品生产企业的生产成本低，市场竞争力强，而那些原来合法的食 品生产者由于竞争压力和利益的诱惑也会行违法之事，这样恶性循环下去，整个食品生 产企业会将社会责任抛之脑后，社会整体利益也会趋向恶性发展。政府完善食品安全监 管制度，解决食品安全问题，既是对不法生产者的否定和打击，也是对合法生产者的认 可和鼓励，保障了经济的持续发展。近年来，我国的出口食品在国外屡屡的遭到不安全 的信任危机，对于中国食品企业整体形象在世界上的影响也相当大就是一个很好的例 子。最后，政府对食品安全的监管关系到整个社会秩序的稳定。伪劣食品的存在首先会 危及市场消费者的人身安全，其次还会造成整个社会的一定的心理的恐慌，人们担心自 己的食品安全的同时，可能就会引发其他的社会问题。可见，食品安全问题影响的不仅 是市场秩序的稳定，市场无法提供卫生、安全的食品，直接影响民众的生存之本，社会 秩序的稳定就难以为继了。近年来，我国所发生的食品安全事件所引起的后果都是非常 严重的，影响的范围都非常大，甚至是全国性的。如三鹿奶粉事件，不但使企业遭到了 破产，几万个无辜的婴儿更是最深的受害者。这些孩子需要后续的治疗，有的已经为此 付出了自己的生命。这对于我们正在建设的和谐社会无疑是很大的损害。 6 第2 章我围食品安伞政府监管的现状分析 曼n m 一m m 鼍曼曼皇曼曼曼曼苎! ! ! 曼曼! 曼曼曼曼曼曼! ! 曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼! ! ! 曼! 曼曼曼曼曼皇曼曼曼! 曼! 曼鼍! 曼曼曼曼曼皇曼曼 第2 章我国食品安全政府监管的现状分析 2 1 我国食品安全政府监管的现状 2 1 1 监管体制 目前，我国实行一个环节由一个部门监管，“分段监管为主、品种监管为辅”的监管 体制，负责食品安全监管的机构有农业部、卫生部、国家食品药品管理局、国家工商行 政管理局、商务部、国家质量监督检验检疫总局。另外，涉及食品安全监管的部门还有 国家环境保护总局、国家发展与改革委员会等。2 0 0 8 年之前，国家食品药品管理局和国 家工商行政管理局采用的是省以下垂直一体化管理形式，农业部、卫生部、商务部采取 的是一般化对等分权管理形式，而国家质量监督检验检疫总局则是一种混合管理形式， 其中其下属的国家出入境管理局采用的是中央垂直一体化管理形式，而其下属的质量技 术监督管理局采用的是省以下垂直一体化管理形式。其中，还有部分城市的食品药品管 理局、工商行政管理局和出入境管理局直属国家总局领导，在地方相应的监管机构自成 体系。 2 0 0 8 年的机构改革，在食品安全监管方面最主要的变化就是规定国家食品药品管理 局划入卫生部。国务院办公厅关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通 知国办发( 2 0 0 8 ) 1 2 3 号文件中，将现行食品药品监督管理机构省级以下垂直管理改 为由地方政府分级管理，业务接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督。对 省、市、县三级食品药品监督管理机构与同级卫生部门职能进行整合，以切实加强食品 药品安全监管，落实地方各级政府食品药品安全综合监督责任。省级食品药品监督管理 机构作为省级政府的工作机构，由同级卫生部门管理。市、县食品药品监督管理机构作 为同级政府的工作机构，在调整有关职能的基础上，保持队伍和人员相对稳定，保证其 相对独立地依法履行职责，保证其对消费环节食品安全和药品研究、生产、流通、使用 全过程的有效监管。其行政编制分别纳入市、县行政编制总额，审批权限由省一级行使 调整为市、县两级机构编制部门分别行使。市、县食品药品监督管理机构所属技术机构 的人员编制、领导职数，由市、县两级机构编制部门管理。 参见中国食品安全监管体制2 0 0 7 11 1 9 1 1 t t p ：w w w c h i n a c o i t i c n a b o u t c h i n a d a t a 2 0 0 7 s p a q 2 0 0 7 l1 1 9 c o n t e n t _ 9 2 5 3 7 0 5 。h t m 7 河北大学法学硕十学伊论文 2 0 0 9 年新出台的中华人民共和国食品安全法中国家设置了国家食品安全委员会， 由国务院领导，主要是一个协调机构。由于我国在法律中规定了实行分段监管的模式， 每段分别由不同的部门进行监管，国家食品安全委员会主要的针对段与段之间的衔接而 设置的，因为过去的食品安全事故主要的问题就出在段与段之间的隙缝上，国家设置这 一机构主要就是加强各部门之间职能的协调。 2 1 2 监管的法律、法规现状 目前，我国食品安全监管方面的法律法规主要有以下几部分组成：第一、全面性的、 综合性的法律法规。如中华人民共和国产品质量法、中华人民共和国农产品质量安 全法、中华人民共和国刑法等。第二、国家各部委制定和颁布的专门性、针对性较 强的单一性的法规。如关于加强农产品质量安全管理工作的意见、无公害农产品管 理办法、蛋与蛋制品卫生管理办法、转基因食品卫生管理办法等。第三、专项用 于整治的法律法规。如中华人民共和国农药管理条例、食品添加剂卫生管理办法、 兽药管理条例等。此外，在生产加工过程、储运和包装领域、流通领域、消费领域、 食品安全标准和检验检测环节、进出口环节等方面都有相关的法律法规。2 0 0 9 年国家新 出台了中华人民共和国食品安全法，这是一部在食品安全领域中最基本的法律。可 以看出，我国食品安全监管的法律体系初具规模，但是就目前施行状况来说，还存在很多 缺陷，食品安全立法还很滞后，与国际上先进的国家的食品安全立法来比还有很大的差 距，还有待于进一步完善。 2 1 3 监管机构的职责分工 根据国务院关于进一步加强食品安全工作的决定( 国发 2 0 0 4 2 3 号) 和中央机 构编制委员会办公室关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知( 中 央编办发 2 0 0 4 3 5 号) 的规定，食品安全的监管权由国家质检总局、国家工商总局、卫 生部、农业部、国家食品药品监督管理局以及国家标准化委员会共同行使，分工的原则 是一个监管环节由一个部门负责，采取“分段监管为主、品种监管为辅”的方式，进一 步理顺食品安全监管职能，明确责任：农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检 部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监 管职责划归质检部门：工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂 等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督，组织协调和依法组 8 第2 章我国食品安全政府监管的现状分析 织查处重大事故。按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。关 于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知( 中央编办发 2 0 0 4 3 5 号) 文件中，进一步细化了几个监管机构的分工。国务院关于加强食品等产品安全监督管 理的特别规定( 2 0 0 7 年国务院令第5 0 3 号) 中为进一步明确生产经营者、监督管理部 门和地方人民政府的责任，加强各监督管理部门的协调、配合做出了进一步的规定。其 中对于各监管部门的职责作出了一定的细化，明确了“县级以上地方人民政府应当将产 品安全监督管理纳入政府工作考核目标，对本行政区域内的产品安全监督管理负总责， 统一领导、协调本行政区域内的监督管理工作，建立健全监督管理协调机制，加强对行 政执法的协调、监督；统一领导、指挥产品安全突发事件应对工作，依法组织查处产品 安全事故；建立监督管理责任制，对各监督管理部门进行评议、考核。质检、工商和药 品等监督管理部门应当在所在地同级人民政府的统一协调下，依法做好产品安全监督管 理工作，。 在2 0 0 8 年新一轮的机构改革中，明确由卫生部承担食品安全综合协调、组织查处 食品安全重大事故的责任，同时将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，并相应对 食品安全监管队伍进行整合。调整食品药品管理职能，卫生部负责组织制定食品安全标 准、药品法典，建立国家基本药物制度；国家食品药品监督管理局负责食品卫生许可， 监管餐饮业、食堂等消费环节食品安全，监管药品的科研、生产、流通、使用和药品安 全等。调整后，卫生部要切实履行食品安全综合监管职责；农业部、国家质量监督检验 检疫总局和国家工商行政管理总局，要按照职责分工，切实加强对农产品生产环节、食 品生产加工环节和食品流通环节的监管。同时，各部门要密切协同，形成合力，共同做 好食品安全监管工作。这一改革的目的是试图将将分散在各有关部门之间的食品安全监 管的职能重新整合起来，但要真正实现权责统一，还有待于今后制定相关的条例细则， 将各监管部门的分工具体化、责任明晰化，才能防止职能交叉重叠的症结，防止堵塞扯 皮推诿漏洞的发生。 2 0 0 9 年新出台的食品安全法中，第一次以法律的形式确定了各部门的分工，国 务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。国务院卫生行政部门承担食品安 全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食 品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质 量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分 0 河北大学法学硕十学伊论文 别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。县级以上地方人民政府统一负 责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监 督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全 监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。 虽然，国家通过法律法规对各个部门的分工做了很大的细化，也在通过努力尽量做 到分工明确( 设立了国家食品安全委员会) ，但各部门之间职能的衔接依然未能得到彻 底的解决，段与段之间的隙缝仍然是隐患最大的地方，还需通过进一步的法律的细化来 解决。 2 1 4 监管的技术和设备现状 我国目前缺乏对健康危害大而国际贸易中十分敏感的污染物的关键检测技术。如在 农药残留检测方面，美国食品药品管理局( f d a ) 的多残留方法可检测3 6 0 多种农药，德国 可检测3 2 5 种农药，加拿大多残留检测方法可检测2 5 1 种农药，而我国缺乏同时测定上百 种农药的多残留分析技术。在环境污染物检测方面，我国也缺乏有些环境污染物的有 效检测方法、技术和设备。此外，一些发达国家投入大量资金研究食品安全检测方法， 而我国在这方面也没有足够的重视。在我国发生的“三鹿奶粉”事件，“强生”事件就 是这方面最好的证明。 2 2 我国食品安全政府监管存在的问题 2 2 1 食品安全监管体制存在的问题和缺陷 监管体系分割严重，职能分散，各监管机构职责不清。首先，食品安全监管体制运 行中存在明显的政出多门、职能交叉重叠等问题，目前，包括工商、卫生、海关、公安、 质量监督、环保、食品药品监督管理部门等9 个部门都对食品安全负有监管职责，但不 同部门仅负责食品安全监管链条的不同环节。这种部门众多、分段执法的监管权分配和 行使体制，不仅使食品安全监管执法的成本增加，而且容易导致明显的执法漏洞，大大 削弱了食品监管的有效性。其次，行政组织应注重职、权、责相称的原则，这是确保行 政管理活动有效运行的必备条件，是建设科学的行政组织的内在要求。在行政机构的组 织上，各个行政机构的职责范围要有明确的规定，给予与其相应的行政权力，规定应承 担的责任，使其所承担的职责和拥有的权力相称，才能建立起权责一致的行政体系。有 参见陈锡文、邓楠主编中国食品安全战略研究化学工业出版社 l o 第2 章我同食品安全政府监管的现状分析 权无责或有责无权的情况，都必然会影响政府行政管理的质量和效率。如食品药品监督 部门，虽然肩负食品安全监管主要职能。但对食品、化妆品的审批权和行政执法权等职 能并未随之转移到食品药品监督部门，其目前的定位只是综合监督和组织协调作用，事 实上既无标准的制定权，又无实际的监管权，组织协调成为一句空话，造成有责无权的状 况发生，势必影响部门的积极性，不利于履行监督管理职能。最后，中央和地方多层级 的执法权配置结构，迸一步使食品安全监管的有效性打了折扣。一些地方政府基于狭隘 的地方利益考虑，甚至对食品违法行为“睁一只眼，闭一只眼”。 2 2 2 有关食品安全监管的法律体系不健全 食品安全监管方面的法律不完善，法律法规之间的协调行较差。我国现已颁布的涉 及食品安全监管的法律法规数量多达十几部，一些法律如中华人民共和国产品质量 法、中华人民共和国农业法等这些法律仅对食品质量作了一些概要性规定，但由 于出台时间早，标准要求低，覆盖面窄j 已经不能适应新形势下消费者对食品安全的需 求。另外，有些法律法规在制定时，并没有充分考虑食品安全问题。当食品安全问题成 为突出问题时，就显得很不适应。我国现行的中华人民共和国标准化法就是如此。 中华人民共和国食品安全法虽然取代了中华人民共和国食品卫生法，但与之相 配套的大量的法律法规还没有出台，而其他的法律法规之间也需要进行整合。食品安全 问题涵盖了从农田到餐桌的全过程，法律法规应该反映出整个食品链条，法律法规缺乏 完整性就容易出现较大的法律监管盲区，如出现往饲料中加入瘦肉精、农药大量残留、 滥用抗生素、食品储存污染等诸多问题时，食品安全监管的法律的缺乏就使得监管滞后 和监管不力。 食品安全监管方面的法律条款比较模糊，操作性不强。一些法律法规规定的比较原 则和宽泛，缺乏清晰准确的定义和限制。有些法律条款只对问题定性但没有具体的量， 有些法律概念有几种含义，有的条款早就应该修订，还有些条款已经不能适应新形势下 的新问题，对当前复杂的市场经济条件下的实际问题约束力较低，操作性不强。 食品安全方面的法律法规的罚则较轻，法律效力不够。在发达国家，食品安全会受 到全社会的关注，法律对于出现问题的商家惩处也相当严厉。对于故意破坏食品质量安 全者，不仅要停业，有时高额的罚款会令其破产，让那些违反者得不偿失。我国现有的 食品安全法律法规，处罚力度较轻，虽然食品安全法加大了对违法者的处罚力度，但 河北大学法学硕十学伊论文 相对于违法者得到的利益来说相对还是较轻，起不到对违法者的威慑，无法体现食品安 全监管的效用。此外，由于配套法律法规未出台，一部分法律法规难以执行。虽然我国 近年来加大了技术法规的制定，如无公害农产品的出台等，但其立法层次较低，大多数 属于推荐性标准，作用有限。还有就是技术支撑体系还未建立起来，有些法律法规难以 实现。如检验检测方面的法规就是如此。 2 2 3 食品安全监管的执法效力不足 一是多头执法，影响监管效果。现行的食品安全监督执法是以“分段监管 为主， 各相关食品安全监管部门“独立执法”“各自为政”，但由于执法权力不集中，使本来就 弱小的食品安全监管执法队伍有限的执法力量进一步发散，更加不能形成执法合力，监 管的效果难以体现。有时在针对某一具体违法行为时”往往需要多个执法部门联合行动” 才能起到打击违法、保护合法、维护人民健康及生命安全的作用。但对于整个违法事件 由于每个执法部门只能打击其中的某一个“段落”，而无法对全部违法行为实施整体的 打击，对整个违法事件的法律震慑力就显得不够。二是执法部门以罚代管、以罚代刑， 影响法律的严肃性。有些监管机构出于本部门利益或者“创收的目的，对于严重的违 法食品安全的事件有时就以罚款了事，这样既损害了法律的严肃性，又是滋生腐败的温 床。三是执法部门集立法、执法、判罚三位一体，影响公正性。现有的法律法规有些是 在计划经济条件下制定的，或者受立法环境、立法技术等多种因素的制约，执法部门既 是法律法规的起草者，又是执法和判罚者，因此会不可避免的渗入执法部门的利益，影 响公正性。四是在执法手段上，现有执法体制过分依赖非常规化的“运动式执法 ，往 往在出现重大食品安全事故后，由上级行政机关发布命令，进行一阵风式的检查、处理， 当这阵风过后，假冒伪劣商品又重新泛滥起来。由于缺乏日常化的、规范化的执法，造 成我国的食品安全执法总是出现“食品安全事件泛滥打击问题缓解再度 泛滥再打击”的轮回。此外，目前各食品安全监管执法队伍普遍存在人员素质参差 不齐、执法装备不足、执法经验欠缺、执法经费无法保障、执法水平亟待提高等诸多问 题。 2 2 4 检测机制不完善 对于检测资源，一方面由于经费紧缺、投入不足，检验能力远远不适应发展的需要， 工商、水产等部门的检验能力值得怀疑。另一方面，我国的食品安全检测机构重复设置、 1 2 第2 章我国食品安全政府监管的现状分析 资源利用率不高。质监、卫生、检验检疫部门都拥有一套独立的食品质量检测机构，一 些常规检验设备重复投入，分散了有限的资金，造成某些技术装备依赖性强的检验不能 进行，相关产品放任自流。由于没有对于检测资源进行整合，对于同一个事件，甚至会 出现相互矛盾的结果。如“强生婴儿沐浴露”事件，就出现了不同的部门发出不同声音 的问题，使普通的民众无所适从。 2 2 5 农村地区仍然是食品安全监管的弱区 近几年来，我国重大食品安全事件屡屡发生，发生在农村的比较多。农村生产条件 恶劣，农民缺乏基本的食品卫生安全意识，大多数农产品( 主要是果、蔬、畜、禽等) 仍是以未加工或简单初加工的形式在农贸市场、街头巷尾直接销售。经济的落后导致农 业生产资料存在较多不合格的情况，农产品上残留物超标，食品制作原材料有安全卫生 隐患。农村经济的相对落后决定了低水平的食品消费，而农民维权意识的淡薄又增加了 市场的“道德风险”，于是伪劣食品在农村仍有相当市场。由于资金的投入、人员编制、 技术力量的投入都存在着明显的不足，相对于城市的监管，农村地区的监管仍是非常落 后的。监管上存在盲点，农村就成为了伪劣食品销售的一个重要目的地，农民深受其害。 另外，加上农村检测设备落后，食品违法事件处理比例低，许多违法者因此抱有侥幸心理， 将假冒伪劣食品生产加工场所设在农村，公然制假贩假。也是造成农村食品安全监管薄 弱的原因之一。 2 3 原因分析 2 3 1 市场机制的缺陷和制度的不完善 在信息不对称、公共服务提供不到位等情况下，市场无法保证资源的最优化配置。 在食品市场上，生产者和销售者拥有食品信息优势，消费者处于信息劣势地位，这样在 市场交易中往往会出现“逆向选择 问题，有时就会形成“劣币驱逐良币的现象，这 种现象在我国目前经济还不发达的时期显得尤为明显，这是市场经济本身所固有的不可 克服的矛盾。与事前信息不对称导致的“逆向选择”：不同，“道德风险是由事后信息 不对称所形成的，食品市场上同样存在道德风险问题。由于广大消费者与食品生产者、 销售者之间存在信息不对称问题，食品生产者、销售者就会受到利益的诱惑，为一己之 利，往往产生机会主义的动机和行为，导致道德风险问题，轻者片面夸大食品质量，重 者