（宪法学与行政法学专业论文）我国引咎辞职制度研究.pdf

学校代号：10524 学号：21001142 密级： 中南民族大学硕士学位论文中南民族大学硕士学位论文 我国引咎辞职制度研究我国引咎辞职制度研究 学位申请人姓名： 王欣 导师姓名及职称： 易凤兰教授 培养单位： 法学院 专业名称： 宪法学与行政法学 论 文 提交日 期： 2007 年 5 月 15 日 论文答辩日期： 2007 年 5 月 27 日 答辩委员会主席： 胡弘弘教授 the study on the blame-taking resignation of china by wang xin b.e.(linyi university for literature)2010 a thesis submitted in partial satisfaction of the requirements for the degree of master of law in constitution study and administrative jurisprudence in the graduate school of south-central university for nationalities supervisor associate professor yifenglan may,2012 中南民族大学硕士学位论文 1 中南民族大学中南民族大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权中南民族大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1、保密，在_年解密后适用本授权书。 2、不保密。 （请在以上相应方框内打“” ） 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 我国引咎辞职制度研究 2 目目 录录 摘要. i abstract . ii 导言. 1 第一章 引咎辞职制度概述. 2 第一节 引咎辞职概念解读. 2 一、引咎辞职概念的界定. 2 二、引咎辞职的适用范围、界定标准. 4 第二节 我国引咎辞职制度现状. 7 一、法律. 7 二、行政法规. 7 三、地方性法规. 8 四、规章. 9 第三节 建立引咎辞职制度的意义. 10 一、有利于加强政治文明建设，培育良好的政治文化. 10 二、有利于政府树立良好形象，增强公民对政府的信任. 10 三、有利于我国公务员管理制度的不断完善. 11 第二章 我国引咎辞职制度实践存在的问题及原因分析. 13 第一节 我国引咎辞职制度实施存在的主要问题. 13 一、领导干部有咎不辞. 13 二、引咎辞职官员异地官复履新. 13 三、引咎辞职成为责任人员逃避责任追究的一种选择. 14 四、引咎辞职的问责范围狭窄. 14 第二节 引咎辞职制度在实施中的问题的原因分析. 15 一、缺乏法律权威性. 15 二、制度构建存在不足. 16 三、领导干部责任意识和民主意识淡薄. 17 四、受传统“官本位”思想的影响 . 18 第三章 进一步完善引咎辞职制度的理论思考. 19 中南民族大学硕士学位论文 3 第一节 引咎辞职制度的完善. 19 一、明确确立引咎辞职的标准. 19 二、规范引咎辞职的程序. 20 三、引咎辞职人员处理安排制度化. 20 第二节 引咎辞职制度化环境的完善. 21 一、切实转变政府职能. 21 二、建立明确的岗位责任制度，实现“权”与“责”的统一 . 22 三、健全对行政权力的监督制约机制. 23 参考文献参考文献 . 24 致谢致谢 . 27 中南民族大学硕士学位论文 i 摘摘 要要 上世纪 90 年代，我国的经济飞速发展，与之相应的，政治民主化的呼声也 越来越高，如何建立责任政府成为国家政治生活中需亟待改善的问题。引咎辞职 正是适应时代要求的产物，它要求官员用自律与自觉的精神来完善自我，提高自 身素质， 同时也有利于官员责任意识的提高， 推动我国责任政府的建设。 在我国， 引咎辞职制度的应用的确取得了一定的成绩， 主要表现为一些官员因引咎辞职而 下马。但是在实施的过程中也存在着一系列的问题，如其实施范围过于狭窄，适 用标准不明确，操作程序不完整以及官员有咎不辞，官复履新等问题。因此，必 须建立一套完整的引咎辞职的制度，确保有咎辞职有法可依。 全文除导言外分为三章。 导言：主要介绍本文的选题依据和缘由：一方面在简述我国引咎辞职制度发 展的基础上积极肯定这一制度的重要意义， 另一方面因为目前这一制度无论是制 度本身还是制度实践都存在这样或那样的问题， 因此本文力图从引咎辞职制度本 身以及引咎辞职制度化环境等方面进行研究和探讨。 第一章：首先对引咎辞职的概念进行了界定，并对引咎辞职的适用范围、确 定标准进行了阐述，对建立引咎辞职制度的意义也进行了归纳和阐述。 第二章：结合我国国情，从我国实施引咎辞职现实状况出发，对我国引咎辞 职制度实施中的问题进行了归纳和分析，并进一步探析了存在问题的原因。 第三章： 针对上述两章所论述的内容即引咎辞职制度在我国的实施过程中出 现的问题以及原因分析， 从引咎辞职制度本身和引咎辞职制度化环境两方面提出 构建引咎辞职制度的方案。 关键词：领导干部；引咎辞职；标准；程序 我国引咎辞职制度研究 ii abstract go up century 90 time, the rapid development of chinas economy, and accordingly, the democratization of the political voices are increasingly high, how to establish the responsible government becomes the national politics life need to solve the problems. the resignation is to meet the requirements of the times product, it asked the officials with self-discipline and conscious spirit to improve themselves, improve their own quality, but also is beneficial to the official responsibility awareness, promote the construction of the responsible government in our country. in our country, the resignation of the system application has made certain achievements, mainly for some officials have resigned and dismount. but in the implementation process also exist a series of problems, such as the implementation of the narrow scope, applicable standard is not clear, operation procedures are not complete and officials blame not demit, restored to the new problems. therefore, we must establish a set of complete resignation system, ensure blame resignation conformable. the full text is divided into three chapters besides introduction. introduction: this article introduces the research basis and reason, namely in our country needs to take the blame and resign in such a system to make up for the deficiency of the administrative accountability system, but in the implementation process also exist some problems, therefore, it is necessary for us to study the system of taking the blame and resigning. the first chapter: first on the resignation of the concepts are defined, and the resignation of the applicable scope, determine the standards were discussed, to establish the blame-taking resignation institution meaning are summarized and expounded. the second chapter: according to the situation of our country, from chinas resignation reality, to our country the blame-taking resignation institution implementation issues were summarized and analyzed, and further analysis of the problem. 中南民族大学硕士学位论文 iii the third chapter: in the two chapter the content is the blame-taking resignation institution in our countrys implementation process problems and cause analysis, from the resignation of the system itself and the resignation system of environment two respects put forward resignation system scheme. key words：leading cadres;the blame-taking resignation; standard; program 中南民族大学硕士学位论文 1 导导 言言 随着我国政治行政体制改革的不断推进以及以人为本理念的逐步确立， 我国 在责任政府的建设方面取得了较大进展， 其中最具有代表性的莫过于 “引咎辞职” 制度的出现，尤其是近几年，引咎辞职制度在我国初步建立并逐步发展起来。 2003 年 4 月，中共中央批准实施的党政领导干部辞职暂行规定对引咎辞职 作了规定，明确了引咎辞职的的情形、适用程序，2006 年中华人民共和国公 务员法的颁布实施，使引咎辞职正式走上了规范化、法制化的轨道。引咎辞职 制度的实行，能够在一定程度上平息社会对政府行政行为失误、官员不廉洁等现 象的不满情绪，对增强官员行政道德和社会责任感、建设责任政府，塑造政府的 良好道德形象有十分重要的意义，此外，其对我国公务员管理制度的完善也发挥 着至关重要的作用。但在实践中，由于引咎辞职制度的实施缺乏法律的权威性及 在制度的构建方面存在不足， 加之领导干部民主责任意识淡薄和中国传统行政文 化的影响，引咎辞职制度并没有发挥其应有的作用，领导干部有咎不辞，官复履 新时有发生，甚至有些领导干部把引咎辞职当作逃避责任追究的保护伞。引咎辞 职在我国实施过程中产生了诸多问题， 这无疑给我们研究引咎辞职制度提供了广 阔的空间。因此，我们需要加强对引咎辞职制度的改进，不仅要从引咎辞职的标 准、程序及辞职人员的后续管理上对引咎辞职制度本身进行完善，而且要支持与 引咎辞职相关的配套制度的建设，转变政府职能，建立权责统一的岗位责任制， 加强对行政权力的监督制约，以此来优化引咎辞职制度化的环境。 本文在写作过程中，意图从引咎辞职概念的界定、引咎辞职制度在我国的实 施现状以及引咎辞职的意义三个方面对其有一个系统的认识， 然后针对我国在引 咎辞职制度实施过程中存在的问题，分析其原因，进而从引咎辞职制度本身和引 咎辞职制度化环境两方面提出完善我国引咎辞职制度的方案。 我国引咎辞职制度研究 2 第一章第一章 引咎辞职制度概述引咎辞职制度概述 第一节第一节 引咎辞职概念解读引咎辞职概念解读 一、引咎辞职概念的界定一、引咎辞职概念的界定 从引咎辞职的字面意思来看， “引”是引申、援引的意思， “咎”指错误和过 失，包括下属和自己的错误与过失。我国词典中尚没有引咎辞职这一词的解释， 而是分别从引咎和辞职这两个词去解释。 现状汉语词典对“引咎”的解释为 “把过失归结在自己身上” ，把辞职定义为辞去担任的现职。将这两个词的含义 组合在一起便为，因主动承担过失或失误产生的责任，而辞去所担任的现职。 关于引咎辞职的概念，在 2002 年中央重新修订并颁布实施的党政领导干 部选拔任用工作条例第五十九条是这样规定的， “引咎辞职是指党政领导干部 因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导 责任，不宜再担任现职，由本人主动提出辞去领导职务。 ” 2004 年实施的党 政领导干部辞职暂行规定第十四条的表述为， “党政领导干部因工作严重失误、 失职造成重大损失或恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担 任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务” 。2006 年实施的中华人民共和国公 务员法第八十二条将其规定为： “领导成员因工作严重失误、失职造成重大损 失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职 务” 。 综观以上三个法律法规的表述，可以从以下三方面理解引咎辞职的含义：第 一，其主体为党政领导干部；第二，其前提为“咎” ，即引咎辞职是基于内心意 识层面的认识而做出的决定；第三，这种行为的结果是有关领导干部辞去其所担 任的职务。 关于引咎辞职，相关学者在研究时都会给出一个定义，下面摘录以下五种： （1）白帆在 2003 年第 1 期中央社会主义学院报登载的 党政领导干部引咎 辞职责令辞职制度的理论思考对引咎辞职下的定义为， “引咎辞职是指党政领 导干部在任职期间内因个人能力不够、 自身行为不当或者因工作失误而造成较大 损失或者影响,虽不足以构成违法犯罪追究法律责任,但不宜继续担任现任领导 中南民族大学硕士学位论文 3 职务,而向组织申请辞去所担任职务的一种自责行为” 。 1（2）高国舫在 2005 年 第 5 期的中州学刊发表的 “引咎辞职” ：现状、问题与对策一文中对引咎辞职 的界定为 “所谓引咎辞职,就是在过失或错误业已产生的时候,由自己主动承担过 失或错误的责任,并因此感到内疚而辞职； 2（3）蒋云根在 2005 年第 1 期天津行 政学院学报刊登的从制度上完善官员引咎辞职的动力机制中对引咎辞职的概 念下了这样的论述， “它是职务人因自觉履职不力或自认对职权内发生的问题负 有责任，自感辜负公众信任而主动放弃职位。 ” 3（4）王世涛在引咎辞职的法 律化探析一文中认为“我国的引咎辞职制度应指权力机关、行政机关、司法机 关以及中国共产党、政协和民主党派组织的领导人员,由于重大的行为过失造成 了国家或公共利益的重大损失或者引起民众强烈不满,在迫于压力主动向同级的 通过选举产生该主体的权力机关或者法定监督部门,依照法定程序提出辞职的制 度。 ” 4（5）付华在 2010 年 3 月今日南国发表的对“引咎辞职”执行难现象的 原因分析 对引咎辞职的界定为 “所谓引咎辞职就是领导干部因为领导监督不力、 工作疏漏或疏于管理， 对于造成人民生命财产重大损失和恶劣社会影响的重大事 故负有间接责任，或由于其他社会反响强烈但不构成违法违纪的行为，领导干部 主动提出辞职，为相关事故或行为承担责任的一种自责和自律行为。 ” 5 对比上述五个定义，可以发现其在如下方面存在不同： （1）引咎辞职的主体。王世涛在引咎辞职的定义中对行为的主体作了详细 的说明，其主体包含权力机关、行政机关、司法机关以及中国共产党、政协和民 主党派组织的领导人员，蒋云根认为主体是“职务人” ，其他人只说明了主体应 为“领导干部” 。本人赞成王世涛的观点，引咎辞职主体范围应仅限于由财政资 金支持提供公共服务的机关和组织,包括权力机关、行政机关、司法机关和政党 组织， 因为这些机关和组织依靠财政经费,就意味着他们消耗纳税人的税收,理应 提供公共服务。此外，应将主体限定为领导干部，而非“职务人” ，因为引咎辞 职是为了平息民众的不满，保持政府的形象，其所承担的是一种政治责任，如果 1 白帆：党政领导干部引咎辞职责令辞职制度的理论思考(j),中央社会主义学院学报， 2003(1). 2 高国舫： “引咎辞职” ：现状、问题与对策(j)，中州学刊，2005 年(5). 3 蒋云根： 从制度上完善官员引咎辞职的动力机制(j),天津行政学院学报，2005 年(11). 4 王世涛： 引咎辞职的法律化探析(j)，大连海事大学学报，2006(3). 5 付华： 对“引咎辞职”执行难现象的原因分析(j)，今日南国，2010(3). 我国引咎辞职制度研究 4 由非领导干部引咎辞职，则不足以缓解社会矛盾。 （2）引咎辞职的适用条件和标准。高国舫和蒋云根的观点一致，认为因自 己感到内疚、自感辜负公众信任而引咎辞职，白帆和王世涛则认为引咎辞职的适 用条件和标准为“造成较大损失或者影响，虽不足以追究法律责任，但也不宜再 担任现职” ，本人认为，应将上述两种观点综合起来，即付华的观点，造成重大 损失和恶劣社会影响，或社会反映强烈但并不构成违法乱纪，领导干部出于自责 和自律主动提出辞职。 引咎辞职是我国由西方引鉴而来，在西方国家，引咎辞职主要是在行政部门 担任公共职务的官员对于职务范围内的重大失责自动承担一种非法定的、 多半是 道义上的责任方式， 即一种在自感有负选民信任时或在舆论压力下的自我归责方 式。 它在西方国家表现为政治惯例， 是作为一种不成文的规定而运行， 除此之外， 它还有以下两个特点：第一，引咎辞职只是一种基于道德自律和前途困惑的自责 行为；第二，引咎辞职的“咎”具有承担责任的间接性。对比我国公务员第 八十二条第四款的规定， “领导成员应引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现 任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。 ”这与引咎辞职的 第一个特点相悖，引咎辞职应当由官员基于自律和自觉主动提出，如果以责令的 方式迫使其自愿辞职，那么完全可以适用撤职、免职。因此，引咎辞职不应当包 含责令辞职的情形，我也是学术界普遍赞成的观点。 基于上述法律法规的规定， 西方国家引咎辞职制度的本意以及我国学术界的 观点，引咎辞职的概念可以认定为：权力机关、行政机关、司法机关和政党组织 的领导干部因自身的疏忽、 过失或者非直接的责任导致工作失误造成重大损失或 恶劣社会影响，出于道德上的自律和内心的自责，依照法定程序，由本人主动请 求提出辞去其所担任现职的行为。 二、引咎辞职的适用范围、界定标准二、引咎辞职的适用范围、界定标准 （一）适用范围 引咎辞职的适用范围包含具体对象范围和事件范围两方面。关于对象范围， 党政领导干部辞职暂行规定第三条明确指出“本规定适用于中共中央、全国 人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门或者机关内设 中南民族大学硕士学位论文 5 机构的领导成员，最高人民法院、最高人民检察院的领导成员（不含正职）和内 设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、 人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构的领导成员；上列工作部 门的内设机构的领导成员” 。 6 关于事件范围， 公务员法第八十二条规定“领导成员因工作严重失误、 失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当 引咎辞去领导职务。 ” 7党政领导干部辞职暂行规定第十四条规定“党政领导 干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重 要领导责任不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务。 ” 8第十五条规定 了党政领导干部应当辞职的九种情况:(一)因工作失职， 引发严重的群体性事件， 或者对群体性、突发性事件处置失当，造成严重后果或者恶劣影响，负主要领导 责任的；(二)决策严重失误，造成巨大经济损失或者恶劣影响，负主要领导责任 的；(三)在抗灾救灾、防治疫情等方面严重失职，造成重大损失或者恶劣影响， 负主要领导责任的；(四)在安全工作方面严重失职，连续或者多次发生重大责任 事故，或者发生特大责任事故，负主要领导责任的；连续或者多次发生特大责任 事故，或者发生特别重大责任事故，负主要领导责任、重要领导责任的；(五) 在市场监管、环境保护、社会管理等方面管理、监督严重失职，连续或者多次发 生重大事故、重大案件，造成巨大损失或者恶劣影响，负主要领导责任的；(六) 执行党政领导干部选拔任用工作条例不力，造成用人严重失察、失误，影响 恶劣，负主要领导责任的；(七)疏于管理监督，致使班子成员或者下属连续或多 次出现严重违纪违法行为，造成恶劣影响，负主要领导责任的；(八)对配偶、子 女、身边工作人员严重违纪违法知情不管，造成恶劣影响的；(九)有其他应当引 咎辞职情形的。综上公务员法和党政领导干部辞职暂行规定对领导干部 应当辞职的具体情况，其事件范围可概括为两方面，一是因工作严重失误、失职 造成重大损失或恶劣社会影响；二是对重大事故负主要领导责任。 9 （二）界定标准 6 党政领导干部辞职暂行规定第三条。 7 中华人民共和国公务员法第八十二条。 8 党政领导干部辞职暂行规定第十四条。 9 党政领导干部辞职暂行规定第十五条。 我国引咎辞职制度研究 6 我国目前的引咎辞职案例多发生于重大事故、 灾难造成严重后果以及重大违 法乱纪事件这两方面，而很少涉及于其他应当引咎辞职的情形，这就存在一个 “咎”的标准应当如何界定的问题。在目前我国的具体实践中， “咎”的界定往 往面临两难的境地：一是太具体，如河南省政府在 2008 年出台的关于进一步 加强煤矿安全生产工作的若干意见 ， “发生死亡 50 人和以上特别重大事故，或 一年内发生两次一次死亡 30 人至 49 人事故的，省辖市市长引咎辞职或免职” 。 10 它用具体的量化指标对公务员的行为加以限制， 虽然这对我国这样一个有两千多 年的封建社会，以“官”主导的国家起着一定的作用，而且具有可操作性，也便 于制度的执行，但是，这样会导致一些领导干部在数字上面做文章，此外，不依 据事故的情形考虑干部的引咎辞职，这样会使领导干部不该辞而辞，也会造成国 家优秀干部人才的流失。从引咎辞职的本意来讲， “引咎辞职”是一种基于对自 己工作上的失误、失职而予以内心上的不安的自责行为，这样制定的过于具体， 实则限制了“咎”的界定标准，也违背了引咎辞职的本意，与责令辞职无差别； 二是制定的太过宽泛，如海南海口市开始实行副处级以上干部引咎辞职制度的 办法规定，管辖范围内发生重大事件，处置不当，群众反映强烈的以及年度任 期目标责任制综合考核不称职单位的主要领导应该引咎辞职。 11这样的规定显然 又没有可操作性，毕竟，管辖范围内发生什么样的事算重大事件，处置不当又该 如何界定，这些都比较大，缺乏一个系统的指标体系，这种模糊和难以把握不仅 不会起到积极作用，还会损坏到制度本身。 针对目前我国引咎辞职的界定标准出现的情形，其成立要件有三点：第一， 引咎辞职的主体，即谁应当引咎辞职，根据公务员法第八十二条第三款的规 定以引咎辞职的主体应当是公务员中的领导成员，但是我国存在不同性质的机 关，其承担责任的形式也不相同，即有首长负责制和集体负责制的区别，而即使 有些机关实行首长负责制，也存在全面负责和直接负责的问题，如某地发生重大 安全事故，是由县级领导负责还是市级抑或省级，是政府首长负责还是安全部门 的首长负责，我国法律都没有明确规定；第二，领导人引咎辞职的主观成立要件 为疏忽大意的过失。疏忽大意通常指的是应当预见而没有预见，致使危害后果发 10 出自2008 年河南省政府出台的关于进一步加强煤矿安全生产工作的若干意见 。 11 出自 2002 年海南省海口市政府出台的海南省海口市开始实行副处级以上干部引咎辞职 制度的办法 。 中南民族大学硕士学位论文 7 生。如若是出于直接过失， 党政领导干部辞职暂行规定中明确指出只能适用 责任辞职或法纪处理。此外，在各国实践中，对无过失原则的使用也值得我国借 鉴，如一新上任领导干部在其负责的范围内发生重大事故，造成严重后果，该领 导因此事件引咎辞职，则可适用无过失原则。因为即使出现问题也不可能是由于 新一任的问题而应是上一任， 在此情况下新一任在舆论的压力及社会大众的强烈 反映而引咎辞职；第三，引起引咎辞职的事件是由于重大事故、灾难造成严重后 果以及重大违法乱纪的事件。 党政领导干部辞职暂行规定指出事故造成重大 损失或恶劣社会影响的，责任人应当引咎辞去其所担任的现任职务；第四，引咎 辞职是出于当事人自愿，是领导干部的自律行为，强调的是主观能动性，是领导 干部在反省、自责后作出的自主选择。表现为一种主动的自我追究责任的行为选 择，体现出道德责任的属性。 第二节第二节 我国引咎辞职制度现状我国引咎辞职制度现状 引咎辞职制度在我国正处于起步发展的阶段， 目前尚未建立完整的引咎辞职 体系，有关引咎辞职的规定也仅体现在公务员法 、行政法规、地方性法规以 及地方政府的规章中。 一、法律一、法律 2005 年 4 月 27 日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了 中华人民共和国公务员法 ，其第八十二条规定， “领导成员因工作严重失误、 失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当 引咎辞去领导职务； 领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领 导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。 ” 12 二、行政法规二、行政法规 行政法规的制定主体是国务院，它的效力次于法律、高于部门规章和地方法 规。 12 出自中华人民共和国公务员法第八十二条。 我国引咎辞职制度研究 8 1993 年 4 月 24 日国务院第二次常务会议通过国家公务员暂行条例 ，其 中第七十四条规定， “国家公务员有下列情形之一的，予以辞退： （一）在年度考 核中，连续两年被确定为不称职的； （二）不胜任现职，又不接受其他安排的； （三）因单位调整、撤销、合并或者缩减编制学员额要调整工作，本人拒绝合理 安排的； （四）旷工或者无正当理由逾期不归连续超过 15 天，或者一年内累计超 过 30 天； （五）不履行公务员义务，不遵守国家公务员纪律，经多次教育仍无转 变，又不宜给予开除处分的。 ” 13该条例虽未提到引咎辞职的概念，但是首次确立 了公务员的辞职制度和辞退制度，为推行引咎辞职制度作好了铺垫。 三、地方性法规三、地方性法规 根据立法法第六十四条的规定， “地方性法规可以就下列事项作出规定： （一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规 定的事项； （二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项； （三）在全国人大 及其常委会专属立法权之外、国家尚未制定法律或者行政法规的其他事项。 ” 14地 方性法规的效力高于本级和下级地方人民政府的规章，低于行政法规。为执行法 律、行政法规的规定，省、自治区、直辖市、较大的市的人民代表大会及其常委 会可以根据本行政区域的实际情况制定具体的规定来保障制度的可操作性实施。 有关引咎辞职的地方性法规，代表性的主要有以下四个： 2001 年 4 月 1 日，深圳市人大常务委员会颁布关于进一步深化干部人事 制度改革的意见 ，第九条指出建立领导干部“能下”的相关制度，并明确领导 干部因个人决策失误或工作过错造成重大损失的，应引咎辞职。 2003 年 11 月 20 日，四川省委出台了党政领导干部引咎辞职暂行办法 ， 详细列举了领导干部应该引咎辞职的 9 种情形， 此外对引咎辞职者的后续安排工 作也给予了规定。 2006 年 3 月 30 日山东省第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过 山东省安全生产条例明确“领导成员因工作失误、失职造成重大损失或者恶 劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。 ” 15于 13 出自国家公务员暂行条例第七十四条。 14 出自立法法第六十四条。 15 出自山东省安全生产条例第二十九条。 中南民族大学硕士学位论文 9 山东首次建立了发生事故引咎辞职制度。 2006 年 4 月 2 日，江苏省第十届人大常委会第二十一次会议通过的江苏 省预防职务犯罪条例 ，首次列入了引咎辞职的条款。根据这个条例，国家机关、 人民团体、国有公司、企事业单位的“一把手”为预防职务犯罪第一责任人，而 当发生因预防职务犯罪工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的， 或者对重大事故有直接责任的情况时，这些单位的领导应当引咎辞职。 2012 年 1 月 10 日，江西省委出台江西省党政领导干部选拔任用工作责任 追究实施办法（试行） 规定了责任追究的主体、责任追究情形、责任追究方式， 受理机构以及具体的适用程序， 其中第二十三条规定： 引咎辞职和受到责令辞职、 免职处理的，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务，两年内不得提 拔。 四、规章四、规章 关于引咎辞职的规章，我国的部门规章尚未有规定，主要体现在地方政府的 规章中。 立法法第 73 条规定， “省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府， 可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地 方政府规章可以就下列事项作出规定：为执行法律、行政法规、地方性法规的规 定需要制定规章的事项；属于本行政区域的具体行政管理事项。 ” 16地方政府规章 的效力低于宪法、法律、行政法规。我国关于引咎辞职的地方政府规章有： 2001 年重庆市人民政府下发了关于开展安全生产大宣传、大检查、大整 顿工作的通知为引咎辞职制定了具体标准，即一年内发生一次性死亡 10 人以 上事故两次或死亡 30 人事故一次则必须引咎辞职； 2007 年 1 月 4 号，河南省政府制定下发河南省行政执法责任追究试行办 法 ，2008 年，河南省加强了对行政执法责任追究工作以确保行政权力的正确运 行，其中包含引咎辞职制度。 16 出自立法法第七十三条。 我国引咎辞职制度研究 10 第三节第三节 建立引咎辞职制度的意义建立引咎辞职制度的意义 一、有利于加强政治文明建设，培育良好的政治文化一、有利于加强政治文明建设，培育良好的政治文化 (一) 历史中，我国有两千多年的封建社会，人民深受传统政治文化影响，尤以 受 “官本位” 思想的影响突出： 公共权力的运行以 “官” 为本的价值取向和以 “官” 的意志为转移的利益特权为最根本落脚点；严厉的等级制度，上下级之间权位明 确，下级绝对服从上级；以是否做官、官级做为社会地位的识别标准；社会底层 民众普遍对官员有畏惧心理。一些领导干部把仕途作为个人事业的选择导向，一 切为了“官” ，因此不少领导干部为了个人的利益，急功近利，虚报浮夸，欺上 瞒下，不择手段。这种思想和做法严重阻碍现代的改革创新，制约了经济社会的 发展进程， 也损害了党和政府的形象， 影响了政府公信力， 动摇着党的执政基础， 其与民主政治是格格不入的。而引咎辞职制度的运用，直接强调领导干部应承担 的责任并将这种责任与自身的利益相挂钩，只要领导干部出现工作严重失误、失 职的情况，就要承担相应的责任，这必然促使党政干部摆正为人民服务的位置， 坚持一切以人民的利益为根本出发点， 把人民群众的生命财产安全放在头等重要 的位置，迫使领导干部转变权力观和“官本位”思想，增强他们的责任意识。 （二）在当代，国家机关工作人员职业道德的核心内容和要求是代表最广大人民 群众的最大利益，全心全意为人民服务。与之相应的，引咎辞职强调干部的自律 和自觉，它的引入将这些刚性的内容和要求内化为一种品德，进而提高领导干部 的职业道德责任感， 同时将行政监察空缺这块予以填补， 提高为人民办事的效率。 17 二、有利于政府树立良好形象，增强公民对政府的信任二、有利于政府树立良好形象，增强公民对政府的信任 （一）我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，人民与政府之 间是委托代理的关系，人民授权政府行使权力，因此政府必须以人民的利益 为出发点，受人民监督，对人民负责，而现实中往往存在一些贪图安逸，坚持干 17 刘雪丰.行政责任的伦理透视论公共行政人员的道德责任m.长沙:湖南师范大学出 版社，2005. 中南民族大学硕士学位论文 11 好干坏一个样，只要不出大事就能安安稳稳做官的领导干部，这严重损坏了群众 对政府的支持和信任，破坏了政府在群众心目中的形象。引咎辞职制度的运用， 使领导干部克己奉公，廉洁自律，切实尊重民意，为人民办事。而对于那些在其 位不谋其政的领导干部因舆论的谴责和制度的约束而不得不退出职位。如2004 年4月传染性非典型肺炎疫情在北京、安徽发生。恩安全防范措施不力，技术人 员违规操作等导致发生重大责任事故。 中国疾病防控中心主任李立明主动提出引 咎辞职。 卫生部从卫生安全的全局出发， 认为身为国家领导干部， 理应执政为民， 勇于承担，同意李立明引咎辞职的请求。李立明引咎辞职，再次表明政府的为民 宗旨，以及政府行为正在走向透明化、公开化；民众对行政权力的监督权亦得到 强化，亦将更好地沟通政府与民众的关系，及时披露消极腐败现象，促进政府行 为的公正性和效率性，树立政府的良好形象。 （二）引咎辞职制度一方面制约权力，另一方面又有利于监督权力，可以有效地 填补行政监察制度的空缺。政府受人民委托行使行政管理的权力，公民对政府及 领导干部代理人民行使行政权力的行为，有权监督，如若出现公民质疑的情形， 其可以要求政府做出解释。按照法定程序规定，在发生重大事故、灾难造成严重 后果以及重大违法乱纪事件后，如果负有主要责任的领导干部没有因此主动请 辞，公民可以对政府及其领导干部的失职、违法违纪行为采取必要的措施，并且 还可以通过司法途径予以解决， 迫使其承担直接或间接责任。 实施引咎辞职制度， 必然要求政府树立向公众负责的行政