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中文摘要 我国的信访制度作为一种具有中国特色的权利救济的方式，为广大人民群众 参与国家管理开辟了渠道，同时，作为一种互动的社会监督方式，使人民在监督 国家机关及其工作人员的违法行为力度上得到了加强。然而随着社会的发展和依 法治国方略的提出，其如何与宪政和法治理念相协调的问题值得关注。本文以法 律的视角作为切入点，通过对我国现行信访制度的现状分析，试图借鉴世界各国 和地区类似制度成功经验的基础上，完善此种特殊的行政救济方式，整合与重构 我国的信访制度，建立有中国特色的信访专员制度，通过立法制定信访专门法 使信访制度在法治的轨道上良性运行。 关键词：信访制度权利救济 社会监督立法 a b s t r a c t c h i n a sp e t i t i o ns y s t e mw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c sa sar i g h to fw a yo fr e l i e ff o r t h eb r o a dm a s s e so ft h ep e o p l ei n v o l v e di nt h es t a t eh a so p e n e du pac h a n n e la tt h e s a m et i m e ，s o c i a li n t e r a c t i o na sam o d eo fs u p e r v i s i o n , s ot h a tt h ep e o p l ei n m o n i t o r i n gt h es t a t eo r g a n sa n dt h e i rs t a f fo ft h el a we f f o r t so nb e h a v i o rh a sb e e n s t r e n g t h e n e d h o w e v e r , w i t ht h es o c i a ld e v e l o p m e n ta n dt h er u l eo fl a ws t r a t e g y p r o p o s e d ，i t sr o l eh a sb e c o m ei n c r e a s i n g l yw e a k e n e d ，o re v e ni nas e n s ew i t ht h ei d e a o fc o n s t i t u t i o n a lg o v e r n m e n ta n dt h er u l eo fl a wi sb e c o m i n gf u r t h e ra n df u r t h e ra w a y a tt h es a m et i m e t h ed r a w b a c k so ft h es y s t e mb e c a u s eo ft h e i rh i g h l i g h t so ft h e t r a d i t i o n a ls y s t e mo fl e t t e r sa n dv i s i t st ot h eg a t e w a yo ft h es y s t e mc h a n g e s f r o mt h e l e g a lp e r s p e c t i v ei nt h i sa r t i c l ea sas t a r t i n gp o i n t , t h r o u g ht h ep e t i t i o ns y s t e mi no u r c o u n t r yt h es t a t u so ft h ec u r r e n ta n a l y s i s ，t r y i n gt ol e a r nf r o mo t h e rc o u n t r i e sa n d r e g i o n si n t h ew o r l d ss u c c e s s f u le x p e r i e n c ew i t hs i m i l a r s y s t e m so nt h eb a s i s o ft h e s o u n d o fs u c has p e c i a lw a yo fa d m i n i s t r a t i v er e l i e f , i n t e g r a t i o na n dr e c o n s t r u c t i o no f c h i n a sp e t i t i o ns y s t e mt h ee s t a b l i s h m e n to fc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c sc o m m i s s i o n e r p e t i t i o np e o p l e sc o n g r e s ss y s t e m ，t h r o u g hl e g i s l a t i o n ，l e t t e r sa n ds p e c i a ll a w , t o m a k el e t t e r sa n dt h er u l eo fl a ws y s t e mi nt h eh e a l t h yo p e r a t i o no ft h et r a c k k e yw o r d s ：p e t i t i o ns y s t e m ，t h er i g h tt or e l i e f , c o m m u n i t ys u p e r v i s i o n , l e g i s l a t i v e 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨壅态堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名： 灭拉 签字目期： v u 7 年伪2 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解苤洼盘茎有关保留、使用学位论文的规定。 特授权墨鲞盘鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 承魍 签字日期：加1 年f 月 - 日 名：寥现 签字日期：u j 7 年月- 日 第一章绪论 1 1 选题背景 第一章绪论 党和国家领导人历来十分重视人民群众来信来访工作。几十年来，各级国家 机关的信访部门都做了大量工作，这螳工作对贯彻落实党和国家的方针政策，保 障法律实施，维护公民合法权益和社会稳定发挥了重要作用。当前，我国正在努 力建设社会主义法治国家，在这漫长的进程中，由于法治的不够完善，许多权力 侵犯权利的案件依靠司法救济渠道不能获得及时的、公正的补偿。信访制度作为 一种权利救济的补允制度起到灵活方便、及时有效的弥补作用。然而，仪仅靠 个信访条例是无法彻底改变信访制度目前所而临的困境。因此，反思与纠正 现行信访制度的种种弊端以及矛盾根源，疏通公众参与和投诉的渠道并建立一种 新的社会秩序，使信访逐步纳入国家的正常法治轨道实现政治性救济方式与司 法救济方式相互协调，降低群众特别是弱势群体的维权成本，同时降低社会的运 行成本，显得尤其重要。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内研究现状 中国信访理论研究工作起步较晚，研究力量相对薄弱。在政治学领域，信访 作为我国政治参与和利益表达机制的一项重要的制度设置，始终未能受到应有的 重视；在法学领域，信访无论在纠纷解决机制还是行政救济制度的研究中，都处 于非常边缘的位置。目前，我国专家学者对于信访制度的研究主要集中在关于信 访制度运作机制和性质的分析：从信访双方所共享的政治文化及其运作机制中， 分析目前行信访制度的种种弊端，进而分析信访救济与行政诉讼救济和行政复议 救济之间的异同，揭示了信访救济与法治之间亦敌亦友的悖论关系。此外，关于 信访制度改革的方向也有不少代表作，其中以于建嵘信访的制度性缺失及其政 治后果中关于撤销信访机构的主张最受关注。对于信访立法方面，我国自上世 纪9 0 年代以来，就已经开始加强信访法制建设工作。1 9 9 5 年，由国务院制定了 信访条例，解决了我国信访工作有无法到有法的跨越。2 0 0 5 年，又重新修订 了信访条例，使我国信访法制建设工作又进入了一个新的发展阶段。但是目 第一章绪论 前的信访条例只是国务院制定的一个行政法规，他在国家法律形式体系中层 次比较低，调整的信访社会关系的范围也比较窄，它的法律权威性、法律效力也 比较低，对此我国大多数学者呼吁制定信访方面的专门泫律信访法，以提升 信访法制建设的层次和水平，实现信访制度的法制化： 1 2 2 国外研究现状 国外并没有与我国信访完全相同的制度，但从权利救济补充手段的角度来 看，与我国信访制度类似的是国外的民意表达机制，如首创于瑞典并在二战后普 遍在欧洲、美洲及部分亚洲国家实行的申诉专员制度。我国的信访制度和国外的 申诉专员制度所起到的作用都是一样的，都是起到了反映社情民意、维护公民合 法权益的作用。不同的是，国外的申诉专员制度具有较高的法律地位、较强的权 威性，独立的调查权等特点。它们所具有的这些特点对于进一步完善我同信访制 度、加快信访立法有着十分宝贵的借鉴价值。 1 3 研究意义 我国的信访制度是党和政府联系人民群众，传递基层人民群众信息的重要通 道，是一种最贴近百姓的参与政治的民意表达机制。国家机关可以通过信访渠道 征求民众的意见和建议，收集社会基层信息，为科学、民主决策提供切实可行的 依据。实践证明，信访既是公民行使参政权进行参政议政的特殊通道，也是公众 与国家公权力机关进行平等交流的平台。信访制度为公民依法参与国家和社会管 理提供了制度性保障。信访人通过信访渠道向政府机关反映情况，可以与政府之 间形成一种良性互动关系。社会主义和谐社会，必定是一个社会秩序良好、人民 群众安居乐业、社会大局稳定的社会。当前我们的一些人民内部矛盾出现了新情 况，协调处理社会利益关系的难度越来越大，这些矛盾如果不能得到及时妥善处 理，就会影响到国家改革发展稳定的大局和围家的长治久安。党的十七大报告要 求“妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益 机制。”为此，我们必须发挥信访工作在化解社会利益矛盾、维护社会稳定、创 造和谐社会秩序等方面的独特优势，通过信访立法，规范信访工作，引导群众以 理性、合法、有序的方式表达利益诉求，有效化解社会矛盾，从而有力推动和谐 社会的建设。 因此，重视信访工作，制定信访专门法，可以更好地保障公民基本权利的行 使，对化解社会矛盾，解决各种纠纷，促进社会和谐发展有着重要的现实和理论 意义。 第二章信访概述 2 1 信访的概念与作用 第二章信访概述 中国信访制度是一项具有我国特色的政治参与和权利救济的制度，是中国特 色社会主义民主制度的重要组成部分，体现了党的领导、人民当家作主和依法治 国的有机统一，信访制度在发展社会主义民主政治、妥善处理人民内部矛盾、维 护社会和谐稳定、加强党风廉政建设等方面发挥着十分重要的作用。也 2 1 1 信访的概念 信访，顾名思义就是通过来信来访的意思。在2 0 0 5 年国务院颁布的信访 条例中第二条有对信访这个词明确的定义：信访是指公民、法入或者其他组织 采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以- 卜人 民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关 处理的活动。由以上定义我们可以看出信访包含以下几个方面： 1 、信访是公民表达自由的一种途径，是公民一项重要的民主权利，表达自 由是现代民主制度的基石，也是现代宪政制度的起点，是一种最重要的公民权利 和政治权利。 2 、信访是个体权利对公共权力的一种控制，是由公民监督行政权力、司法 权力的有效途径。历史的经验和教训表明，权力缺乏监督必然导致腐败。在我们 这样一个有浓厚行政传统、国家权力支配社会进程的国家中，由于社会经济的快 速发展，所引起的种种行政违法、社会不公现象频频出现，通过信访来制约行政 违法行为，是一种构建社会和谐的手段。 3 、信访是反腐倡廉的信息源，信访制度的存在，成为反映党员干部违法违 纪情况的一种重要渠道，是一种反腐倡廉的重要信息源。 2 1 2 信访制度的作用 1 、政治参与 中华人民共和国宪法第二条规定，“中华人民共和国一切权力属于人民。 人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依 工王学军，中国信访制度研究人民出版社，2 0 0 9 5 3 第_ 二章信访概述 照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理 社会事务。”同时，我国宪法和法律规定的公民享有政治权利和自由，包括参加 国家管理、参政议政的民主权利以及在政治上享有表达个人见解和意愿的自由。 而政治参与是公民行使政治权利和自由的重要途径。政治参与是公民自下而上， 影响国家的政治统治、政治管理等政治过程的活动。公民广泛参与政治是现代民 主政治的核心，是政治发展的标志，是现代政治系统保持良性运作的基本条件。 2 、联系群众 信访制度直被视为党和政府密切联系人民的一种形式和纽带。通过群众反 映问题，由有关政府部门调查后予以解决，能够实现为人民服务的承诺，它的行 为手段本身能使人们看到我们党“密切联系群众，从群众中来、到群众中去”的 意识形态效果，这也是体现党和人民群众的血肉关系的最好表征。 3 、行政监督 宪法规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的 权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提 出申诉、控告或者检举的权利”。信访制度是与人大、纪检监察系统相互补充的 行政 | ：督体系。信访制度昆党发动人民群众豁督各级行政机关依法行政、强化行 政观念的有效手段和途径，由人民监督政机关，使其提高行政机关的服务水平和 社会管理水平。 4 、权利救济 在现实社会生活中，一切行政行为都有可能侵犯公民的权利，因此对于一切 行政行为都应当设置相应的救济制度。而信访制度设置的目的就是为了维护相对 人的权益，在信访事项发牛后，有关部门应当及时的给予信访群众合理的救济， 这也是信访工作人员的一项重要的职责。 5 、纠纷调解 我们党提出了构建和谐社会的目标，此目标的实现需要借助一套行之有效的 纠纷化解机制。中国的信访制度从某种意义上而言，正是充当了这种角色。信访 制度为社会各阶层之间、社会与政府之间提供一种理性沟通、化解矛盾纠纷的制 度平台，使绝大多数信访者通过信访制度内的方法解决问题，而不至于被迫采取 制度外的极端解决方式。 2 2 信访法律关系 2 2 1 信访人的权利和义务 信访入的权利，是公民和组织在其基本权利受到公权力立法、行政和司法侵 第一章信访概述 害时，以书信和走访的形式反映事实，表达意愿，要求国家给予有效救济的权利， 同时信访人有权就国家机关工作人员的行为作出积极或消极的评价。由这一概念 我们可以得出以下几点： 首先，信访人的权利是一种寻求救济的权利。从宏观层面，它属于类诉权， 与民事诉权、刑事诉权和行政诉权、行政复议申请权、民事仲裁申请权等程序性 权利有着相同的属性，其共同的特征是公民和组织可以由这一权利直接导致相应 的国家公权力机关对于自己受侵害的事实给予救济。其次，在信访权利这种形式 意义上的权利背后，还隐藏着其他众多的权利群，这些等待救济的权利包括公民 权利、政治权利和社会权利。再次，信访权利是一种动态的民主权利，公民除 了通过选举制、代议制、复决制等方式参与国家的生活之外，还可以通过这种权 利来保持日常当中对于同家生活的参与：最后，信访权利从结果卜说，具有双重 性，即直接实现了对私人权盗的救济，又可以通过这种争取权利恢复正义的过程 而间接地实现了对国家公权力机关的监督和制约。 具体而言，信访人的权利有申诉权、批评建议权、检举、揭发、控告权向有 关机关查询处理情况的权利，对承办信访问题的机构和信访工作人员有监督的权 利，在行使信访权利有困难时，有请求帮助的权利：省信访人有依法提出信访事 项的权利、获知有关信息的权利、查询信访事项办理情况的权利、得到书面答复 的权利、要求复查复核信访事项的权利。这些权利受法律保护，任何组织和个人 不得以任何方式阻碍其行使权利，不得打击报复信访人。但是，信访人在行使权 利的同时必须履行相应的义务。 信访人的义务是指信访人在信访活动中，以相对抑制的作为或不作为的法定 方式，满足其获得和维护自身利益的一种约束手段。比如新信访条例规定“信访 人进行信访活动时也应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序遵守 宪法和法律，遵守信访秩序，对反映的问题举证如实反映情况，不得歪曲、捏造 事实，不得诬告、陷害他人。” 信访人一般应当采用书面形式依法提出信访事项，采用走访形式的，应当到 指定地点、采用法定形式、依照法定程序提出信访事项，多人采用走访形式提出 共同的信访事项，应当选派不超过5 人的代表，提出信访事项，还要对其提供的 材料的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。信访人在信访 过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合 法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得采取诸如在国家机关办公场所 周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，堵塞、阻断交 。韩大元，比较宪法学，托京：高等教育出版社，2 0 0 3 1 6 l 童李卫国，论信访人的权利义务以其相互关系理论导刊，2 0 0 1 8 5 第_ 章信访概述 通，携带危险品、管制器具，侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，煽动、串联、 胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财等行为。违反上 述有关规定经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关依法处理构成犯罪的，依法 追究刑事责任。道 2 2 2 信访机关的权利和义务 信访人的权利其实就是接访机关的义务。信访机关要按照建设和谐社会的要 求，平衡社会各方面的权力或权利，协调各方面的利益，实现社会各方面力量团 结协作治理社会。信访机关的权力，从规范的角度讲，是信访机关在接到信访人 的信访要求、建议时，为实现其职责或目标而应当具有的解决问题的实际手段或 能力具体表现为信访机关能够以多种手段实现信访功能的能力这一概念揭示 了信访机关权力具有如下性质： l 、信访机关权力是处于第二层位的监督权 从逻辑上看，监督权与立法、行政、司法三种权力的性质有所不同，后三种 权力在宪政体制当中，属于第一层位的权力，而监督权则是属于第二层酌权力， 第二层位的权力有两种方式，与第一层位的权力发生关系，既可以内涌系统，也 可以外设于系统，第二层位的权力以第一层位的权力的行使为基础。 从宪政构架上看，立法、行政和司法三种权力的目标是形成一定的规范事实 和判断结果，而监督权则是对已经形成的规范和事实及判断结果进行反思，它所 要解决的问题并不局限于通过矫正正义而实现公民个体的权益，而是通过多样的 形式，达成维护民主秩序和宪政制度的目的。留 2 、信访机关的权力是间接权力而非直接权力 首先，不论立法权、行政权还是司法权，这些权力对它们所调整的对象都是 采取直接的调整方式，均具有一定的形成力，亦即它们可以直接对相对方的利益 作出分配。当行使这种直接分配的权力时，权力的主体常常以“我有权力让相对 服从”的姿态而出现。而监督权显然只能通过对权力的事后监督和纠正才能使利 益得到重新的分配，它的作用只能在事后，通过对第一层权力的纠正才能实现。 这个意义上，信访权力是直接指向公法上的国家权力，也就是通过对国家权力制 约而影响对公民利益分配。在信访人员的思维当中，其考虑的问题常常可作这样 的表述“国家权力机关让相对方服从你，这公平吗? 还有更合理的方式吗? ” 其次，立法、行政和司法权的行使对象往往是公民的基本权利，而且往往是 私法上的法律关系进行公法上的调整，可以用国家对个人的向度来表示，而监督 。周郎，畅通信访渠道保障群众利益维护信访秩序一访国家信访局局长王学军，人民日报。2 0 0 5 ，4 ( 2 2 ) ：1 6 毒周伟，宪法基本权利司法救济研究，中国人民公安大学出版社，2 0 0 3 4 8 6 第二章信访概述 权则是通过对公法调整后的法律关系再度以公法手段进行调整，前者的权结构中 有两重架构国家一公民，而后者则包括三重架构国家一国家一公民。 最后，信访机关的权力是具有政治性质的。权力从现实功能来看，不能认为 信访仅仅具有行政或司法方面的影响力，从信访所救济的对象来看，也不能只把 信访简单归结为对公民权利进行救济的一种方式。同时，从信访的历史来看更不 能把信访看作是只对部分国家机关和部分公民之间的关系。对此，笔者认为信访 实际上关涉国家与公民之间的整体关系，同时还关涉执政党与人民之间的整体关 系。“因为从这种关系的互动当中可以检验建设“民主与法治国家”方略的实施 情况，也可以检验“国家尊重与保障人权”的制度建设情况，更可以检验执政党 与人民群众之间的信任程度。前述关系是如此复杂、如此重要，以致于只能用政 治性来表述。”出从以上分析可以看出“信访机关的权力属于一种间接的、第二 个级别的政治权力。因为它处于国家权力架构的更高一级层商直接囱对国家制 度的整体及问接面对人民利益的全部它可以通过对公权力的制约而实现对私权 的保护。”因此，在设计信访的权力组成时，不宜像第一个级别的机关一样具有 直接的形成性的权力，而应当考虑配置协调性、督办性、民主性、建设性的权力， 否则便容易冲击立法、行政和司法这些第一层面的权力，造成制度混乱。但这并 不能认为信访的上述权力是软弱无力的。实际上，信访的上述权力在民主国家当 中借助于民主大众的力量，借助于执政党政治力量，可以发挥相当大的作用。具 体到信访条例的规定而言，信访机关的权力有归口交办、直接处置、监督检查、 业务指导、协商调解、上传下达。 信访机构的义务是根据职权受理信访人的信访事项搜集、筛选和反映信访信 息，及时向有关部门通告和报告进行调查研究，排查社会矛盾，及时处理处置反 映的问题。“依法信访”的应有之义不只是强调上访的公民要自觉遵守有关上访 的法规规章，在法治的轨道内上访，同时也强调政府有义务为上访者提供有效的 法律帮助和法律支持。印 。田文利，信访机关权利的理论探索及实证分析，国家行政学院学报，2 0 0 5 6 。刘武俊新信访条例在构建和谐社会中的作用，燕赵都市报，2 0 0 5 ，i ，1 9 7 第三章信访立法问题研究 第三章信访立法问题研究 3 1 信访立法的必要性 3 1 1 我国信访法律体系存在的问题 目前我国已进入经济社会快速发展和改革攻坚的关键时期。随着改革开放的 深入和社会主义市场的发展，我国经济社会正在发生着复杂而深刻的变动。随着 社会工业化、城镇化、市场化、国际化、信息化的快速推进，经济的快速发展和 社会不断进步，人们群众的法制意识不断增强。政治参与的秋极性明显提高。维 护自身权益的要求日益强烈，对发展社会主义民主政治，落实依法治国方略提出 了新的更高的要求。因此，人民群众存经济、政治、文化和社会各个方面对政府 各级党委个国家工作人员有了新的期待，现时期的信访工作任务不但艰巨而且繁 重。在这一过程中，信访工作也出了新的问题：一些部门不会做群众工作，在一 些决策上不注意科学民主，不善于倾听群众的呼声；还有一些部门对于群众反映 的问题，在处理上不积极不主动，因此使得许多问题由小问题变成大问题、由简 单的问题变成复杂的问题，这在很大程度上增加了做好信访工作的难度。 总之，目前现行的信访不论是在制度上还是在实践中都存在着很多的问题， 这些问题阻碍着我国信访工作的顺利开展，妨碍了信访制度作用的正常发挥。本 文对于我国信访问题的研究将立足于信访立法这一方面。笔者对于我国信访立法 方面存在的问题归纳如下： 1 、法律地位低 现行的信访条例法律地位低，约束力度小，程序规范过于原则，可操作 性和强制执行力等方面存在诸多问题和缺陷。其他信访制度如一些地方信访法 规、规章或规范文件则存在混乱和相互矛盾的现象。信访制度作为国家政治制度 的组成部分，与人民群众的切身利益息息相关。虽然党和政府对信访工作一直很 重视，但由于种种原因，信访工作并没有向司法、行政等制度一样形成正式的政 治制度。在具体规范信访制度的立法中，目前我国最主要是2 0 0 5 年国务院重新 修订颁布的信访条例，各地方人大也根据本地区实际情况，制订了相应的地 方信访“立法”，但是我们对信访体系进一步分析就可以发现，信访条例在法 律地位上的最高层次只属于行政法规，并非经过全国人大通过立法程序制定发布 的国家法律，大多是一些规定和条例而已。这种信访立法状况与信访制度作为我 国一项重要的政治参与和解决争端的机制在社会生活中的重要性是不相适应的。 第三章信访立法问题研究 2 、信访工作机构多元化 根据国务院2 0 0 5 年颁布的信访条例的规定，信访的执行主体是“各级 人民政府、县级以上各级人民政府工作部门”。但实际上，在我国履行类似职能 的机构和部门很多。从中央到地方，各级党委、人大、政府、立法机关、司法机 关以及政府相关职能部门，都设有信访工作机构，一些相关职能部门内部也设有 信访机构，甚至有些地区在社区居委会也设立这一机构。这些机构的性质和职能 基本上是相同的，另外这些机构还从工作实际出发，出台了一系列关于信访的政 策法规。信访组织体系多元化，带来一些新的问题，比如各信访机构之间没有严 格意义上的隶属关系，各信访机构缺少权威性的统一归口管理及领导机构，致使 信访事项管辖权混乱，导致信访事项受理及处理主体不明，使得信访案件在不同 层级机构间来回转办，有的信访者为了使问题早日解决，同时向多个信访机构卜 访得到的答复和解决方案可能是多样的，甚至是互相矛盾的这样的情况在无 形之i | j 既增加了信访部门的工作量，又造成了信访机构管理的混乱和效率的低 下，同时这也是造成越级上访、循环上访、异常上访的重要原因之一。 3 、信访机构的地位低 当前社会条件下，社会转型期的矛盾歹：量增加。上访案件的急剧增多，上访 人员要求尽快解决利益冲突的迫切心理，使得信访机构必须具有符合效率原则的 职能配置。但实际上，现行信访机构的职能配置是存在很大缺陷的，根据信访 条例的规定，信访机构主要承担了“上传下转”的程序性功能，而处理案件的 实体性功能却远远不够。信访机构没有独立处理问题的权限，信访部门也无权对 出现的行政不作为、行政不到位、行政不公平、行政失误、行政效率低下等问题 直接进行责任追究和处分建议。信访部门在协调各相关职能部门处理信访问题时 往往处于一种尴尬境地，有时以至各职能部门轻视信访部门对信访问题的协调和 解决意见。一般实体性问题甚至一些程序性问题的解决都需要请示领导，领导 批示才能办理，领导者的关注程度和判断标准决定了信访事项处理的效率和效 果。实际上，领导不可能每个问题都进行批示，这就在某种程度上导致了信访 案件的久拖未决，使一些信访问题小事拖成大事，易决事拖成难办事，个人访拖 成集体访，基层访拖成越级访。 4 、信访工作机制不健全 从信访工作机制方面看，现行信访工作机制还需要不断健全和完善，突出表 现在上下联动、左右协调、运转高效、综合施治的工作机制还不健全。因此带出 以下几个问题：首先，上访活动的随意性。目前上访的内容、类型、上访活动发 。李卫国论信访人的权利与义务及其相互关系，理论导刊，2 0 0 1 ，8 ：3 1 。姜明安，信访制度以其解决争议的机制应该创新。法制口报，2 0 0 4 ，2 ( 1 2 ) ：8 9 一 第三章信访立法问题研究 起的时间和空间以及上访的流向随意性太大。尽管我国现行的政策、法规对群众 上访作出了必要的限制性规定，但是在实践中，上访人往往可以随时随地就任何 内容向有关或无关的部门上访；其次，案件处理的无序性。由于上访内容包罗万 象，上访接待部门的多样化，致使没有建立起一整套严格有效的受理、转办、督 办、调查、处理、答复、监督、约束制度；最后，查处结果的不确定性。行政机 关的处理决定或复议决定未完全纳入司法审查的轨道，与法院的裁判相比缺乏应 有的终局性，造成有些上访案件虽经多次查处仍然无法结案。 5 、信访处理程序的缺失 目前信访处理程序严重缺失，处理结果缺乏透明度。信访作为社会矛盾和纠 纷的重要调控机构，目前尚没有诉讼、仲裁机关那样具有独立的程序规定。信 访条例和各有关部门的规章虽有办理信访事项的方式、要求、时限等规定，但 尚未确立信访处理程序公开原则对信访事项的处理过程、结果、依据，缺少透 明度。 6 、信访终结机制不完善 现行信访制度在程序上存在重要的缺失，立案不规范、终结机制不完善。依 法立该由上级处理决定的信访事项，下级机关没有及时上报转送有关行政机关办 理；应由本级党政机关办理的信访事项，但是在处理上不及时甚至互相推委、敷 衍了事的现象大量存在，大部分信访事项是在信访部门或职能部门内的信访负责 人之间转来转去。现存信访制度对信访人和信访部门及处理信访问题的行政机关 约束力差，致使本来就不够健全的信访法规没有发挥其应有的作用，有法不依， 执法不严的情况时常可见。因终结机制的缺位，当前各信访部门在处理信访事件 中往往置于两难境地，如不满足信访人的要求，他们就不断地越级上访；如满足 他们的要求，又必然导致社会公平原则和政府公信力的丧失的负面社会影响。 7 、现行信访条例的不足 现行的信访条例贯彻以人为本、构建和谐社会和加强民主法制建设的要求， 总结吸收了十年来我国信访工作的实践中创造的新鲜经验和成功做法，借鉴国外 有益做法，围绕畅通信访渠道、创新工作体制，强化工作责任、维护信访秩序四 个方面，规范了信访工作的进行，大大提升了我国信访工作法制化、规范化水平。 新条例较旧条例在以下几个方面有一些突破：一是细化信访处理的程序，规定了 受理、处理、复查、复合等环节及相应办理时效；二是信访机构处理的监督权得 到适当扩大，特别突出了它的督办职能；三是强调对信访人权利保障，扩大和疏 散信访渠道；四是建立统一的信访中心，建立信访听证制度的法律援助制度等。 新条例颁布实施后，取得的成效是显著的，但是信条例里面也有存在的一些不足： 比如，现行的信访条例条例里面没用明确信访权利，没有规定信访是信访人的一 种权利，条例中只是规定“保护信访人的合法权益。 什么是合法的权益，是否 第三章信访立法问题研究 应该有个详细界定。信访人的合法权益，是否可以理解为信访活动中多指向的其 他合法权益，不同的人在不同的情况下可以有不同的理解或解释。合法权益的解 释太宽泛了太含糊了，不适合用来规范信访关系的权利义务关系。 信访条例第7 条规定：“各级人民政府应当建立健全信访工作责任制， 对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和本条例的规定， 追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。在信访条例第六章中 虽然规定了信访工作的法律责任，但对于相应法律责任应该如何追究却没有明确 的规定。笔者认为信访工作责任制应主要规范责任主体、责任内容、失职渎职行 为标准、责任形式：而责任追究制应主要规范失职渎职责任的追究主体、失职渎 职的认定程序、失职渎职责任的执行等。责任制的存在是责任追究制的前提，责 任追究制的建立才能保障责任制的落实。然而，在我国信访条例中并没有区 分责任制和追究制，而是采取了实体与程序共存的信访工作责任制的大概念，将 责任追究制作为责任制的有机组成部分。责任追究制，是以一种制度的形式或j ! j l ! 范性的文件补充或完善信访责任制，对保障信访条例所设定的信访责任制的 落实，具有十分重要的意义。但是目前我国信访条例中却没有这样的规定。 通过以上几点的分析，可以看出我国现行的信访制度存在着很多的问题，衡i 何解决这些问题，已经成为我们现在必须要解决的首要任务。 3 1 2 信访立法的必要性 随着信访浪潮日益加剧，加快信访立法、尽快使信访法治化的呼声日高。有 的学者在认真研究国务院信访条例的基础上，认为条例规格过低，而且 仅仅是行政法规，对于行政部门以外的信访没有约束力，因此，建议将其升格为 法律甚至基本法律，以实现“大信访”格局。有的专家则从信访部门的尴尬地位 出发，希望通过信访立法，大力提升信访机构的地位，使其能够拥有强有力的督 办权、检查权，使其能够在处理信访问题过程中发挥更重要的作用。 法律是什么它用来干什么，在探讨信访立法之前，这一问题我们也必须先探 讨清楚。近三十年来，我们之所以重视立法，在很大程度上是因为我们认识到立 法的工具性价值，当然工具性价值又体现于经济的、政治的和社会的等多个方面， “法制手段”的口头禅集中体现了工具主义法律观。尤其须要指出的是，我们制 定的法律，特别是以前制定的法律在价值上基本上都不是限制权力的，其主要职 能是为改革保驾护航，甚至有些法律的制定就是为了实施某些政策或者方便管 理。通过立法程序、官方意志、政策取得规范的、稳定的地位，新的利益格局与 权力关系被合法化、永久化。与这种工具主义法律观相对应的是，法律不仅在民 众的心目中，就是在官员的心目中，都没有树立起应有的权威。有的法律制定之 后很快修改，有的法律制定之后，基本上被弃之一边，连提议立法的机关都不愿 第三章信访立法问题研究 意应用之，这样的法律我们制定了有何用，有谁为这种立法的庞大成本还不算其 社会负面影响负责，法律是由代议机关制定的，代议机关是人民选举出来的代表， 来代表他们行使管理国家权力的，代议机关制定的法律，多数都是用来限制权力 保护权利的，这是由代议机关的性质、代表的性质与作用所决定的。对于国家管 理领域的薄弱和混乱领域，对于人权容易遭受侵蚀的领域，代议机关制定法律予 以规范、对人权给予足够的保护，既是责任也是义务。 信访是目前中国最棘手的政治问题之一，信访人员的权利也是最常被侵犯的 权利，信访问题在我国公民的政治生活中非常突出。因此，在信访领域内尽快制 定相应的法律是非常重要甚至是迫在眉睫的工作。针对中国的现实，笔者也主张 应该加强信访立法的步伐，甚至可以考虑制定一部统一的信访法，因为法律规则 是构建法律秩序的要素，法律秩序是法律对社会进行有效调整的结果。但是，信 访应该立什么样的法。应该制定什么样的信访法? 信访法垃当体现什么样的价 值? 这些问题都值得我们思量。我们赞同信访立法，甚至是制定一一部位阶为基本 法的信访法律，我们认为信访立法的目的，首先应当是保护信访人的权利，使信 访人员反映问题的渠道更加畅通，使信访人员反映的矛盾得以尽快解决，使打击、 阻拦上访的现象消失，其次才是构建合理的信访秩序，有效减少无理取闹、冲击 国家机关、阻塞交通等现象产生，避免无理重访、多头上访现象出现。就这些问 题我们将在第五章详细阐述，因此就不在这赘述。 3 2 加强信访立法，完善我国信访制度 我国信访工作存在的上述问题，已经严重阻碍信访工作的正常开展，制约了 信访制度功能的正常发挥。加强信访立法，完善我国信访制度已经成为我国推进 政治体制改革的迫切任务。 信访制度作为中国特色社会主义制度设计的重要组成部分，在维护群众合法 权益、进一步密切同人民群众的联系方面发挥着重要作用。新时期信访制度改革 的目的是维护群众合法权益，关键是建立党和政府主导的机制，重点是形成与信 访条例和中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见相衔接、 与中国特色社会主义伟大事业的目标任务相适应的机制，构建起党委政府统一领 导、信访部门组织协调、各有关部门齐抓共管的信访工作新格局。笔者认为现 行的信访必须要进行改革，一定要进行科学的改革，要坚持在党委的领导下，构 建信访制度的新的格局，要充分发挥全国各级人大、政协、法院、检察院的作用， 充分调动他们的积极性，尤其要构建一个科学有效的的领导责任体系，这些问题 山王学军，中国信访制度研究，人民出版社，2 0 0 9 2 6 9 1 2 第三章信访立法问题研究 的解决，笔者认为可以通过对信访进行立法从而进一步的对其规范，就此提出以 下几个方面的建议。 3 2 1 通过信访立法，建立科学规范的信访工作体系 科学规范的信访工作体系应该是符合科学发展观要求的。一方面，要求自觉 把信访工作放在党和国家工作的大局中去思考，放在改革开放的大背景中去谋 划，放在构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会目标的伟大实践中去推进。 应该明确信访工作与时代要求的必然关系，围绕“以经济建设为中心”做好信访 工作，充分发挥信访工作在维护群众合法权益、反映社情民意、促进和谐稳定等 方面的重要作用。另一方面，要求信访工作深入贯彻落实科学发展观，进一步完 善体制机制，推进信访工作制度化、规范化、法制化： l 、信访工作程序规范化 健全和完善科学规范的受理、办理、交办、督办等工作规则和制度，确保信 访事项得到及时妥善处理，有权处理信访问题的责任部门严格按照信访条例 的有关规定，认真负责地办理信访事项。建立解决重复上访、多次上访问题的长 效工作机制，着力化解长期积累的矛盾纠纷。以是否依法按照政策处理到位作为 衡量信访事项办理质量的主要标准，做到实事求是、客观公正，经得起实践和历 史的检验。 2 、信访人的行为规范化 进一步加强法制宣传教育，切实把处理群众信访问题的过程作为思想教育和 政策法制宣传的过程，把握正确的舆论导向，引导人民群众正确履行公民的权利 和义务，以理性合法的方式表达利益诉求、解决利益矛盾。帮助群众了解实际情 况、了解党和国家的方针政策和法律法规，了解各方面为解决问题所做的努力， 引导群众正确处理个人利益和集体利益、局部利益和全局利益、当前利益和长远 利益的关系，自觉维护改革发展稳定的大局。对信访活动中少数人违反有关法律 法规，损害国家、社会、集体利益和其他公民合法权益的行为，依法严肃处理。 3 、参与决策制度化 在当今社会利益格局多元化的情况下，对同一问题的政策和决策，不同阶层、 不同群体会持有不同的意见和看法，甚至差异很大。要制定和做出符合广大群众 利益的政策和决策，就需要充分听取各方面的意见，尤其是要认真听取做群众工 作的信访部门的意见和建议。人的利益要求是多样的，不仅有范围大小，还有程 度高低，每个人都得到满足是很难的，所以要求我们深入调查研究，耐心听取各 方面的意见，全面衡量各方面的利益，尽可能做到公平、公正。中共中央国务 院关于迸一步加强新时期信访工作的意见指出，在制定政策时，要充分听取各 方面的意见，重视信访部门的意见和建议，这从源头上维护群众利益的制度保证 第三章信访立法问题研究 也是信访形势发展的迫切要求。 4 、源头治理常态化 在源头上防止和减少信访问题的产生是治本之策。从制度层面看，一是制定 出台或修改完善涉及群众切身利益的改革方案和政策措施时，实施重大建设项目 之前，严格依法决策，通过召开听证会等方式，广泛征求各方意见，充分照顾各 方群众利益：二是切实把握好政策的出台的时机、力度和节奏，注意前后左右的 衔接和平衡，确保政策的严肃性、连续性、稳定性以及政策之间的关联性，最大 限度地减少因政策层面产生的信访问题。 3 2 2 通过信访立法，建立民主公开的信访制度 1 、建立民主公开的信访制度，首先要求信访t 作做到程序公开、透明 各级机关应当向社会公布信访工作机构的通信地址、投诉电话、信访接待的 时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项：各级机关应当在 其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章，信访事项的 处理程序。以及其他未信访人提供便利的相关事项。 2 、强化公民参与意识，建立和完善民主、公开的信访事项处理机制 目前，困扰信访工作的一大难题就是重信重访以及上访老户问题。信访人之 所以对有权处理信访事项的职能部门作出的处理意见不服，重复信访，一个重要 的原因就是他们没有参与信访事项本身的处理过程，对整个处理过程不清楚，心 存种种疑惑，凶此对信访事项处理机关单方面作出的处理结果不服，反复上访， 致使信访事项终而不结。因此对信访事项的处理方式进行改进，让信访人以适应 的方式参与信访事项的处理，使信访事项的处理过程逐步民主化、公开化势在必 行。要健全完善重要信访事项听证制度，促进信访事项处理过程的民主、公开、 公正；要加快全国信访信息系统建设，推行网上信访，为群众反映问题、提出意 见建议、查询办理情况提供便利条件，不断增强信访工作的透明度，提高群众的 民主参与程度。 3 2 3 通过信访立法，建立便民高效的信访制度 1 、工作程序规范化 建立便民高效的信访制度，要求各级党委、政府在决策中要充分尊重民意， 推行阳光行政，实现政务公开；制定政府服务标准，规范服务流程，保障服务品 质；加快电子政务建设，推行“单性窗口式”服务，创建高效政府；提供具有 人文关怀的便民服务，增强政府的亲和力。这也是服务性社会对信访提出的信要 求。要畅通信访通道，加强信息化建设，方便群众依法及时就地反应问题和查询 办理结果。要健全和完善工作制度，建立科学规范的受理、交办、督办、回复群 第三章信访立法问题研究 众信访事项的工作规则和制度，确保信访事项得到及时妥善处理。 2 、信访诉求渠道便民化 充分尊重和保护人民群众的信访权利对群众来访坚持文明热情接待，对群 众来信认真负责办理，坚决纠正限制和干涉群众正常信访活动的错误做法，确保 信访渠道畅通。适应信息化社会发展的需求，充分利用现代信，湛技术，按照电子 政务的总体要求，建设全国信访信息系统，设立国家投诉受理中心，为群众反映 问题、提出意见建议、查询办理情况提供便利条件。 3 、处理问题高效化 充分利用现代化科学技术和管理手段，加快电子政务建设，推进公共服务信 息化，是提高信访工作效率和水平的重要途径。要加强组织协调，整合社会管理 资源，形成做好信访工作的强大合力。要综合利用政策、法律、经济、行政等手 段和教育、协商、调解、疏导、听证等办法动员和组织社会各方面力量，及时 妥善地处理信访问题。地方之间、部门之间、跨部门的信访问题。要根据信访 条例的要求，按照规定时限办理、回复人民群众的信访问题，不得拖延、推诿。 4 、问题解决方式多样化 信访问题产生的原因多种多样，千差万别，这就决定了信访问题解决方式也 必须是各不相同的。对群众反映的问题，法律法规和政策有明文规