（区域经济学专业论文）对建立中国住房社会保障体系的思考.pdf

口，.口，一一，一 硕士学位论文 s i a s r e r s t i i e s i s abs tract w i t h t h e f u rt h e r d e v e l o p m e n t o f h o u s i n g s y s t e m r e n o v a t i o n s , b u i l d i n g a r e l e v a n t h o u s i n g s o c ia l s e c u r i t y s y s t e m h a s b e e n b r o u g h t i n t o t h e a g e n d a . h o u s i n g i s a m o n g t h e f o u r f u n d a m e n t a l n e c e s s a r i e s o f h u m a n s o c i e t y , w h i c h i n c l u d e c l o t h i n g , f o o d 、h o u s i n g、 t r a v e l i n g 。 i t i s n o t o n l y t h e p r o d u c t i o n m a t e r i a l a n d e n j o y m e n t m a t e r i a l , i t i s a l s o i m p o rt a n t l iv i n g m a t e r i a l 。i f a n y c o u n t ry w a n t s t o r e g u l a t e t h e h o u s i n g p o l i c y , i t m u s t t a k e i n t o c o n s i d e r a t i o n o f t h e f o l l o w i n g t w o p a rt s:g u a r a n t e e i n g t h e h o u s i n g s u p p ly t o t a l a m o u n t o f t h e w h o l e s o c i e ty a n d p r o t e c t i n g t h e b a s i c h o u s i n g d e m a n d o f e v e ry i n c o m e s t a t u s . a m o n g t h e s e t w o , d e v e l o p i n g h o u s i n g c o n s t r u c t i o n t o t a l a m o u n t i s t h e b a s i c t a r g e t , b u t i f u n e v e n l y d i s t r i b u t e d , i t m a y n o t f u l f i l l t h e b a s i c d e m a n d s o f s o m e p e o p l e，t h e n i t w i l l l e a d t o t h e i n s e c u r i t y o f s o c i e t y a n d i n fl u e n c e t h e r e a l i z a t i o n o f o t h e r e c o n o m y a n d d e v e l o p m e n t t a r g e t s o f t h e c o u n t ry . t h e r e f o r e , i t i s v e r y i m p o rt a n t t o s e t u p a f u l l y e ff e c t i v e h o u s i n g s o c i a l s e c u r i t y s y s t e m. t h e h o u s i n g s o c i a l s e c u r it y o f t h e c o u n t r i e s i n t h e w o r l d i s v a r i o u s a n d c h a r a c t e r i s t i c . t h e h o u s i n g s o c i a l s e c u r i ty h a s c l o s e r e l a t i o n s h i p w it h t h e e c o n o m i c s y s t e m . s i n c e t h e e c o n o m i c s y s t e m i s d i ff e r e n t , t h e f o r m s o f t h e h o u s i n g s o c i a l s e c u r i t y v a r y a l o t . e v e n i n t h e c o u n t r i e s w i t h t h e s a m e e c o n o m i c s y s t e m , t h e i r h o u s i n g s e c u r i t y w i l l a l s o b e d i ff e r e n t a c c o r d i n g l y . a ft e r h a v i n g a n a l y z e d t h e s i t u a t i o n s o f t h e h o u s i n g s o c i a l s e c u r i t y i n t h e u s a a n d s i n g a p o r e a n d t a k i n g r e f e r e n c e f r o m t h e i n f o r m a t i o n o f e v e r y c o u n t ry , w e m a y f i n d o u t : wh a t e v e r t h e c o u n t ry o r t h e e c o n o m i c s y s t e m i s , t h e o p e r a t i o n f o r m s o f t h e h o u s i n g s o c i a l s e c u r i t y i n c l u d e t h r e e p a rt s : p u b l i c h o u s i n g , h o u s i n g p r o v id e r s u b s i d y a n d h o u s i n g c o n s u m e r s u b s i d y , w h i c h a l l h a v e s o m e c e rt a i n a d v a n t a g e a n d l i m i t a t i o n s . l e a r n i n g f r o m t h e f o r e i g n e x p e r i e n c e , w e r e fl e c t t h e o l d h o u s i n g s o c i a l s e c u r i t y s y s t e m i n o u r c o u n t r i e s u n d e r t h e t r a d i t i o n a l e c o n o m i c s y s t e m , w e s t i l l s e e t h e r e a r e s o m a n y d i s a d v a n t a g e s . s i n c e t h e o l d h o u s i n g s e c u r i ty s y s t e m c a n t b e f i t f o r t h e d e m a n d o f s o c i a l d e v e l o p m e n t , w e m u s t m a k e r e n o v a t i o n s . t h e o n e w a y w e a r e c u r r e n t ly c a r ry i n g o u t i s w e c o n s t r u c t t h e h o u s i n g s o c i a l s y s t e m f r o m s u p p l y a n d d e m a n d , w i t h f o c u s o n t h e d e m a n d . t h e a ff o r d a b l e d e c e n t h o u s i n g s s q u e e z i n g e ff e c t t o w a r d s c o m m e r c ia l h o u s i n g , t h e i r r e g u l a r o p e r a t i o n o f m a r k e t a n d t h e s l o w p r o m o t i o n o f l o w - r e n t h o u s i n g . b e c a u s e o f t h i s , t h e a u t h o r h a s a f u rt h e r p l a n f o r t h e f u t u r e h o u s i n g s o c i a l s e c u r i t y s y s t e m a ft e r a n a l y z i n g t h e r e a s o n . t h e a u t h o r f i r m l y b e l i e v e s t h a t t h e h o u s i n g s o c i a l s e c u r i t y s y s t e m a d a p t e d t o o u r c o u n t ry w i l l b e s e t u p a n d p e r f e c t e d w i t h t h e d e v e l o p m e n t o f e c o n o m y . k e y w o r d s : h o u s i n g s o c i a l s e c u r i ty p u b l i c h o u s i n g t h e s u b s i d y o f h o u s i n g 纂 石 贞 士学位论文 m a w f r s t h e s i s 对建立我国住房社会保障体系的思考 第一章 住房社会保障体系概论 一、社会保障的概念 社会保障的定义，在各主要国家的政策文献和和有关论著中，具体说法 不尽相同。各个国家都依据它们自己的特点和认识来描述社会保障的含义。 但就其所包含主要共同点而言对社会保障可以做出如下表述: 社会保障是以政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对公 民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮 助，保障其基本生活的制度。 简而言之，就是以社会的力量保证全体社会成员至少都能达到最基本的 生活水平而形成的分配关系。 上面的定义，包括以下几个基本要点: ( 一)社会保障的责任主体是国家和政府。这是因为:第一，唯有国家 和政府有能力担当起社会保障的主体。国家是对社会进行管理的最高权力机 关，政府是具体执行国家权力的行政机构，唯有政府有能力通过国民经济收 入的分配和再分配，对全社会实行生活保障;第二，政府承担社会保障职能 最富规模经济，可以降低分散化保障的过高的执行成本:第三，实现公平和 效率的统一、社会经济的稳定成长，是社会的基本目标，因而国家和政府作 为社会保障的责任主体有其寻求稳定和参与发展的内在动因。 ( 二)社会保障的目标是满足人的基本生活需求。社会保障是依据最低 生活水平对社会成员给予生活保障，以保障基本生活需求为目 标。社会保障 的这一目标是基于:生存权是人的基本权利。因此，社会保障应能使社会的 每个成员维持生存所必需的生活标准。 ( 三)社会保障得以实施的保证和依据是相应的社会立法。现代社会是 法治社会，市场经济是法制经济。现代社会保障制度是以健全、完备的法律 1 曰. . . . 爵 b士学位论又 目 a s c f r s c f i c 5 i 5 体系为其支点的，必须以法律形式规范国家、社会保障职能机构、企业和职 工个人及各社会保障主体之间的权利与义务;各项社会保障费缴纳比例及保 障津贴给付标准的确定和调整;社会保障职能机构的设置、编制、职能，责 任与工作程序;各种社会保障基金的管理与投资营运的原则和办法:社会保 障管理费的提取比例，适用范围与配置办法等，从而使社会保障制度的运作 制度化、规范化。 二、社会保障制度的重要地位和作用 ( 一)社会保障制度的地位 首先，社会保障制度是一个近现代国家经济社会制度中不可缺少的重要 组成部分; 社会是由人构成的，每一个人在其一生中都需要衣、食、住、行。都要 面临生、老、病、死、伤、残、失业等风险。而这些风险仅靠个人和家庭力 量是难以抗拒和承担的。所以客观上要求建立起在个人责任基础上的社会互 济保障制度。不同社会制度的国家，尽管建立和完善社会保障制度的目的和 方式不同，但都把社会保障作为发展经济、维护社会安定的一项基本的社会 制度。在我国，劳动者是国家的主人，社会保障制度作为现代社会的一项基 本制度必然带有社会的基本特征和属性。 第二，社会保障制度也是社会主义市场经济体制的重要组成部分，体现 经济体制的基本要求; 社会保障制度的建立健全，直接关系到社会主义市场经济体制基本框架 能否确立并发展。社会保障是伴随历史上市场经济的逐步发展而建立和完善 起来的。市场经济每向前发展一步，必须有相应的社会保障措施跟上;否 则，社会经济的发展就会受阻，社会生活就会发生动荡。社会保障是市场经 济正常运行的必要条件。 第三，推行社会保障制度是深化国有企业改革的迫切要求; 现在国有企业转换经营机制所遇到的诸多矛盾和困难，如企业的破产、 2 硕士学位论文 i i a s 丁 f r s t ii g c i s 兼并，经济结构的调整，资本的合理流动等，社会保障制度不健全是一个重 要的因素。新型的社会保障制度的不尽快地建立和健全，企业办社会的问题 就难以根除，企业的经营机制也就不能根本转变。 第四，加快推进社会保障制度是促进国民经济持续、快速、健康发展的 需要; 社会保障制度是社会的 “ 稳定器”，同时也是经济的 “ 稳定器”。它通 过调整企业的负担比例，灵活运用社会保障基金，可以在 “ 经济过热”时促 进 “ 经济降温”;在经济滑坡时促进经济增长。有利于按照国家的产业政策 调整产品结构。良 好的社会保障制度促进劳动生产率的提高，是经济发展的 “ 激励器”。 最后，社会保障制度也是一种分配制度，是社会不同群体收入分配的 “ 调节器”。它有助于实现从一部分人先富起来，而最终达到共同富裕的目 标。 总之，从长远来看，社会保障制度将会直接影响一个国家、一个民族的 发展进程。具有重要的地位。 ( 二) 社会保障制度的作用 社会保障制度的基本功能在于，为整个社会经济的正常运行创造良好的 环境，增加社会经济的有序性，使国民 经济和整个社会有机体得以持续、稳 定、均衡、协调地发展。具体来说，表现在以下的几个方面: 1 .社会稳定的作用 社会的存在和发展受两种机制的调节，即动力机制和稳定机制。两者之 间存在内在的逻辑关系，就是既要发展，又要稳定，发展和稳定互为条件、 互为因果、相互作用、相互促进。没有稳定，难以发展;没有发展，稳定就 没有基础。稳定是为了发展，而发展又需要稳定，这就是两者的辩证关系。 社会保障制度就是具有稳定机制作用 “ 安全阀”与 “ 稳定器”，是社会稳定 机制的重要组成部分。 z .社会保障的作用 肇 硕士学位论文 i 7 l r s丁 i i i s 卜 社会保障制度建立的直接结果就是使因各种原因导致的收入中断或减少 的社会成员得到基本生活保障，使每个公民都能分享社会经济发展的利益。 3 .保证劳动力再生产，从而促进经济稳定发展的作用 社会保障制度，既可刺激劳动力的再生产，也可抑制劳动力的再生产， 使劳动力再生产和劳动结构的调整适应社会经济发展的需要。 4 .调节积累与消费的功能的作用: 社会保障基金的积累，被西方发达国家视为与所得税和农产品经济资助 相同的对国民经济进行自 动调节的 “ 内在稳定器”，可以对国民收入在积累 投资与消费资金方面进行自 动调节分配，保障国民经济正常平稳发展。 5 .促进社会精神文明的进步的作用。 社会保障在横向上是各社会成员间的彼此互助、互济:在纵向上则是不 同年龄劳动者的代际赡养、抚育，是代际互助、互济。这种互助、互济有利 于社会成员间的团结，有利于代际间的沟通，有利于社会体制、道德观念的 维护和延续，可促进社会成员、社会各阶层为共同的利益而努力工作。 三、住房社会保障制度 自古以来，衣食住行就被列为人类的四大基本需求，是人类社会存在和 发展的基本要素。其中住房的作用是为其居住者提供一个安全、舒适、美 观、便利的居住场所，随着科技的发展和社会的进步，人们对住房的要求也 在不断地提高，成为各国社会和经济发展中的重大问题。住房政策是全世界 各国政府共同面临的难题。各国政府对此问题也都给予了更多的关注。 早在 1 9 3 3年，雅典宪章就将城市赋予居住、工作、游憩与交通四大功 能，而居住被列为 “ 城市的主要功能”;在 1 9 9 6 年6 月于伊斯坦布尔举行的 第二次联合国人类居住会议上，把 “ 人人享有适当的住房”和 “ 城市化世界 中的人类住区可持续发展”作为 “ 具有全球重要意义的主题”。这次大会通 过的 伊斯坦布尔宣言( 后面简称 宣言) 强调，人类住区面临的挑战是 全球性的，为解决世界住房问题和改善人类的生存环境，国际、国家和地方 升爵 硕士学位论文 i l 4 s t e r s t h e si s 政府之间应建立良 好的合作关系，国际社会应加强国际间的资金援助和技术 转移。 在 1 9 8 2年联合国大会通过确定 1 9 8 7年为 “ 为无家可归者提供住所国际 年”的决议中提出，“ 在 2 0 0 0年以前，为每个无家可归者提供住房，并配备 自来水和下水道，提供相应的公共交通，改善城市的基础设施，制止城市的 急剧膨胀”。尽管国际社会和各国政府为此做出了不少的努力，但这一 目 标却仍难以如期实现。据报导，目前全世界仍有 1 0亿人的住房得不到保 障，其中5 亿城市人口的住房条件极差，1 亿人无家可归。非洲、拉美和亚洲 一些大城市有半数人口居住在贫民窟或窝棚里。而且随着世界入口的迅速增 长，住房问题将更加严重。 1 9 9 7年，联合国 人居委员会第十六届会议通过决议，要求各国政府迅速 制定或执行各自的住房战略和政策，通过各方在提供住房过程中开展合作， 进行最大限度的协调配合，从而促进、保障和合理地增加公共、私人和非政 府行业对提供住房的贡献。 历史经验表明，要解决世界住房问题和改善人类的生存环境，实现满足 人民居住需求的目 标，其关键就是必须建立起一套完善高效的住房社会保障 体系。 所谓住房社会保障体系，是国家和社会通过立法对国民收入进行的分配 和再分配，是对中低收入社会成员，特别是生活有特殊困难的成员的基本住 房权力给予的保障。住房社会保障体系是社会保障制度的重要组成部分，它 是随着经济社会的发展而产生的。其实质是政府利用国家与社会力量，解决 中低收入家庭的住房问题。 建立住房社会保障体系的原因是，住房不仅是发展资料和享受资料，同 时还是重要的生存资料。公民享有适当住房的权力，公民的基本住房需求得 不到满足，是无法进行其他生产、科研活动的，社会也难以得到稳定。因 此，住房问题是经济问题，也是社会问题，所有国家的政府都对此负有政治 上的责任。任何一个国家要制定居民住房政策，总离不开保证全社会住房供 弓 肇: 石 贞 士学位论文 i a s t f r s i h f s i s 给总量和保护各收入阶层的基本住房需求这两方面考虑，在这两个方面中， 发展住房建设总量是基本目标，因为如果没有一定的住房供给总量，是无法 进行社会公平分配的;但保护各收入阶层居民的基本住房需求目 标也十分重 要，因为住房是人们赖以生存的基本条件 ( 特别是在城市)，如果社会住房 总量供给不少，但是分配非常不均，一些人基本的住房需求得不到满足，那 么就会酿成社会的不稳定，影响国家其他经济、社会发展目标的实现。因 此，建立完善、高效的住房社会保障体系，是非常必要的。 住房的社会保障体系同时也是国家住房制度中不可或缺的重要组成部 分，它体现于国家住房制度的方方面面。 住房是人类生存与发展的必要物质条件。住房问题是现代城市的社会问 题之一，是城市化与工业化的产物。它决定于社会的投资制度、生产制度、 流通制度、分配制度和管理制度。城市作为经济效益聚集之地，现代工业化 过程也是城市化的过程。工业和人口在城市高度集中，产生的城市土地和住 房供给的巨大需求，导致住房价格上涨，形成住房绝对短缺和因住房价格极 大超越中低收入家庭支付能力而引起的住房有效需求不足两大问题。住房的 绝对短缺，使大批平民生活在拥挤不堪的贫民窟中，并带来疾病、犯罪、社 会规范和社会道德约束力下降等一系列严重的社会问题，危害着整个社会经 济发展和政治稳定。正象恩格斯在 论住宅问题中曾分析过的城市化过程 中伴随住房短缺的问题，指出“ 标志发生工业革命的急性病似的住宅缺乏现 象”，并且这种 “ 具有急性病的形式，大部分象慢性病那样继续存在着”。 因此，无论一个国家的政治制度如何，经济制度如何，一个工业化国家的政 府在制定其住房政策时，都必须要考虑到住房的社会保障这一重要问题，不 论是经济发达的老牌资本主义国家一 美国，还是新兴的工业化国家一 新加坡。 如果把整个住房制度体系划分为住房供应制度、住房分配制度、住房交换制 度、住房消费制度的话，那么我们就会发现住房的社会保障活动融合于住房 制度体系中的各个环节。甚至，住房社会保障体系和政策运作是否成功，在 一定程度上决定了该国整个住房制度的运行能否获得成功。 一匆 石 荧 士学位论文 % i k s t e r s t h e si s 1 .市场经济是在社会化商品生产基础上产生的，在这种经济体制下， 人 们的生活保障也随之要由通过行使社会职责的政府来解决，即社会保障是社 会化大生产的产物。在以往的自 然经济条件下，家庭是生产单位，也是生活 消费单位。那时劳动者在遇到生、老、病、残等风险时，主要靠家庭成员的 帮助渡过难关，即依靠家庭保障，邻居亲朋互助。进入社会化大生产之后， 自 然经济瓦解，家庭的固有职能一 生产职能让位于大规模的生产单位如工厂、 农场，劳动者走上社会，家庭难以再承担起生活保障的职能，而个人的风险 也集中到社会上成为社会问题，愈来愈影响到社会的安定。于是，客观上要 求由政府出面来制定和实施社会保障制度，以保障社会成员的基本生活，保 障社会生产的顺利进行和维护社会的安定。 2 .市场经济是竞争经济，在竞争中，优胜劣汰，不可避免地会出现两极 分化，强者愈强，弱者愈弱，产生社会不公，导致社会矛盾，甚至发生社会 骚动。为了维护社会安定，政府必须采取措施，对那些在市场竞争中的失败 者给予物质帮助，帮助他们的生存需要。 3 .市场经济条件下，经济的发展呈现周期性，在经济膨胀时期生产规模扩 大，会吸纳大批劳动力;在经济收缩或停滞时期，就会出现企业破产，大量 工人失业、即使在经济正常发展时期，由于市场调节带有自 发性，事后性， 也会常常有企业破产和工人失业存在。失业工人失去收入，生活来源断绝， 对这个社会成员，也必须给与生活保障，一则避免他们流离失所，挺而走 险，危及社会安定;同时，也是为了保存这部分劳动力，以备生产发展需要 人手时，重新投入。 第二章 住房社会保障体系的考察与分析 美国住房社会保障制度考察 美国是典型的市场经济国家，经济高度发达，美国人的居住水平也很 高。据统计，1 9 8 5年全美国住宅资产己达 3 4 0 0 0亿美元，占总资产的 2 7 % , 当年美国人口2 . 3 亿， 9 0 0 0 万户，每户平均居住面积为 1 7 4 平方米。到了9 0 爵 硕士学位论丈 u a c 丁 !: r s i f 1 e s i s 年代初期，美国人均居住面积已达 6 0平方米，而且 9 6 % 左右的住宅配有先进 的现代化设备。目 前，自 有住宅率为7 0 % ，居世界前列。 美国住宅建设的发展始于第二次世界大战以 后。1 8 9 9 -1 9 4 5年的 4 6年 间，新建住宅不到 2 0 0 0万套， 平均每年新建住宅 4 2万套。战后，美国经济 高速发展，住宅建设发展很快。从 1 9 4 6年开始，每年新建住宅增至 1 0 0 万套 以上。8 0年代中期，美国每年住宅投资占国民生产总值的6 % -8 % ，每年建设 住宅保持在 1 5 0 万套一1 8 0 万套之间。战后4 0 多年，美国共建住宅5 0 0 0 多万 套，占全国住宅总量的 3 / 5 . 1 9 8 0年，美国住房总数为 8 8 2 0多万套，比 1 0 年前增加了2 8 . 4 % 。 这1 0 年的住房情况及增长数量 用下表说明。 1 9 7 0 - 1 9 8 0 年美国 住房 情况 变化 住房总数 ( 1 0 0 万套)1 9 8 0 年比1 9 7 0 年增减 年份 1 9 7 01 9 7 3 1 9 7 61 9 8 0 数量 t 1 0 。 万 套 )百分比 ( % ) 住房总数 其中: 自有 租住 出售 出租 6 8 . 7 3 9 . 9 2 3 . 6 0 . 5 1 . 7 7 6 . 0 4 4 . 7 2 4 . 7 0 . 5 1 . 5 8 0 . 9 4 7 . 9 2 6 . 1 0 . 6 1 . 5 8 8 . 2 5 2 . 5 2 7 . 6 0 . 8 1 . 5 1 9 . 5 1 2 . 6 4 . 0 0 . 3 - 0 . 2 2 8 . 4 3 1 . 6 1 6 . 9 6 0 . 0 -1 1 . 8 美国的住宅不但在数量上增加比较快，其居住环境和质量也在逐步提 高。单幢的独户住宅比例不断加大，住宅的标准越来越高，配有 2个以上现 代化卫生间的住房占总房数的 3 / 4以上。多数居民的住房条件比较优越。全 国约有 2 / 3的家庭拥有自己 独立的住宅，其中，有5 % 的家庭拥有 2套以上的 住宅，第二套多为度假用的别墅。美国人公认的标准是，如果一套住房中每 个房间的使用超过 1个人就算过于拥挤。住这种 “ 过于拥挤”房屋的家庭已 从 1 9 4 0 年的2 0 . 3 % 减少到1 9 8 0 年的4 . 2 % ; 1 9 4 0 年， 住房坍塌现象占当年总 房数的1 8 . 1 % , 1 9 7 。 年以 后， 全国 再没出 现过住房 坍 塌现象。 资料来源:陈默， 资料来源:陈默， 世界住宅概况 世界住宅概况 励志出版社.p 3 0 , 励志出版杜，p 2 9 . p 3 0 , 、篡 硕士学位论文 5 1 4 s t e r s t h e s i s 据统计，7 0 年代中期，在全美7 0 0 0 多万套住宅中，每户有2 个房间的占 3 %, 3个一4个房间的占 3 0 %, 5个一6个房间的占 4 0 %. 7间以上的占 2 7 %。如果按当时的人口平均，则每套住房居住的人数还不到 3人。由此可 以 看出美国人的居住条件是比 较优越的。 半个世纪以来，美国居民的住房水平有了显著的提高，是因为联邦政府 制定了一套适宜的住房制度，以及住房的社会保障制度。美国住房政策的总 目 标是 “ 让每个美国家庭应该能够承受得起一套环境适宜的体面住房”，这 是1 9 4 9 年美国国会通过的 全国可承受住宅法提出的住房目 标。4 0 年代以 来，美国住房政策的重心转移到可承受住房上，鼓励和支持中低收入阶层拥 有自己的住房，加快建立和完善住房社会保障制度的进程。取得了骄人的成 绩。 美国的住房社会保障总体来说是通过以下的四 种方式来实现的:一是公 共住房制度 ( p u b l i c h o u s i n g );二是政府对私有住房的补贴 ( p r i v a t e l y o w n e d s u b s i d i z e d h o u s i n g );三是政府向承租家庭颁发的住房证或住房券 ( h o u s i n g c e r t i f i c a t e a n d v o u c h e r s );四是政府对抵押贷款二级市场的 扶持和干预。 1 .公共住房制度 ( p u b l i c h o u s i n g ) 公共住房制始于 1 9 3 7年，到 1 9 9 7 年，这部分住房存量为 1 4 0万套，其 中有 1 0万套修建于过去的 1 0年中。 修建公共住房的资金完全由 联邦政府提 供， 产权则归地方政府 ( 或州政府)的公共住房当局所有 ( p u b l i c h o u s i n g a u t h o r i t i e s或简称为 p h a s )。 除修建外，联邦政府还提供大修理资金和部 分管理和运行资金。 2 . 政府对私有住房的 补贴 ( p r i v a t e l y o w n e d s u b s i d i z e d h o u s i n g ) 政府对私有住房的补贴始于 1 9 6 1 年。这类补贴是帮助保障对象租赁政府 指定并补贴房租的私有住房。在这种形式下，政府选定一部分合格的住房作 为补助对象。困难户必须住进由政府选定的住房才可以享受补贴。这些私有 。资料来源:陈默， 世界住宅概况， 励志出版社，p 3 1 . 鲁 8 ,i 士学位论文 va ti丁 f r ti 丁 i i f si s 住房一旦被政府选上，私房房主就可以有稳定的租金收入，并且可以享受政 府对抵押贷款的保险。但在这之后这些住房就基本脱离市场。到 1 9 9 7年共有 1 7 0 多万套私有住房接收政府的这类补贴，其中一半以 上享有由联邦住房管理 局 ( f h a )下属的政府国家抵押贷款协会 ( g i n n i e m a e )提供的抵押贷款保 险。另外，联邦住房和城市发展部 ( h u d ) 现在还为很多此类住房提供部分运 行和维修资金。 3 . 政府向 承租家庭颁发的住房证或住房券 ( h o u s i n g c e r t i f i c a t e a n d v o u c h e r s ) 第三种社会保障形式是通过发放住房证和住房券帮助住房困难户承租私 人住房。联邦政府根据地方市场上一般房租水平确定其最高补助金额。承租 者自己寻找和选择想要承租的住房，并可与出租者讨价还价，直接协商租金 额。然后，选定的住房必须由地方的公共住房当局确认其质量和可居住性并 认可承租者和出租者之间的租约。在这些手续完成后，地方公共住房当局用 联邦政府提供的资金直接向房主支付租金的一部分。如果承租者决定搬迁， 他们可以将补贴用于新租的住房。 在这里，住房证又略异于住房券。住房证始于1 9 7 4 年，现有 1 1 0 万住户 受惠;住房券则始于 1 9 8 3年。现有 4 0万受惠户。享受住房证补贴的住户不 能承租房租高于联邦政府所确定的一般市场房租水平。而享受住房券的住户 则没有这一限制。如果选择房租高于一般市场水平的住房，承租者可以自负 租金差价;如果选择低于一般市场水平的住房，承租者则可以将节约的钱归 己。而住房证则没有这些灵活性。 4 .政府对抵押贷款的二级市场的扶持和干预 抵押贷款二级市场指贷款的二次买卖。一级市场为借款人直接向贷款人 取得资金，二级市场的运行则在贷款人和第三者之间进行。比如由非银行金 融机构向银行购买他们的抵押贷款合同。其资金来源则是证券市场。抵押贷 款二级市场可以是纯市场的，也可以通过政府的干预进行。 政府参与二级市场实际上属政府住房社会保障政策的一部分。对于低收 入者的住房贷款就必须有政府的介入。为了 使商业银行愿意向困难户发放贷 1 0 硕士学位论文 k i a s t e r s t h e s i s 款，政府作担保的金融企业必须向商业银行买回发放给困难户的抵押贷款。 政府作担保的抵押贷款机构 ( g o v e r n m e n t s p o n s o r e d e n t e r p r i s e ) 有两家: 一是联邦国家抵押贷款协会 ( f a n n i e m a e )，另一是联邦住房贷款公司 ( f r e d d i e m a c )。这两家企业本身为上市的私营企业，但由城市住房和发展 部部长直接监督。f a n n i e m a e和 f r e d d i e m a c每年必须完成购买一定量的银 行向贫困家庭发放的抵押贷款的任务。 抵押贷款二级市场的另外一种操作方式是:联邦住房管理局、或复员军 人事务部 ( t h e d e p a r t m e n t o f v e t e r a n s a f f a i r s )、或农村住房服务部 ( t h e r u r a l h o u s i n g s e r v i c e ) 对符 合政府补贴条件的 住房的 抵押贷款提供 保险。这样，发放这些抵押贷款的商业银行就可以向证券市场发放债券的形 式筹集资金。商业银行来履行对所发放的债券进行日常操作、管理、和向持 券人及时付款的职责，无论抵押贷款借款人是否按期向银行付款。美国政府 国家抵押贷款协会 ( g i n n i e m a e )是提供保险的经办单位。g i n n i e m a e以政 府的名义向持券者保证其利益不受损失。所以，如果抵押贷款借款者不能按 期付款给银行或银行不能向持券者按期还本付息， g i n n i e m a e 就会履行付款 的责任。 总之，目前美国己经基本上形成了住房供给以商品化为主、政府参与为 辅的住房社会保障制度。 二、新加坡的住房社会保障制度考察 1 9 5 9年新加坡成立自 治政府时， 殖民主义者留下的是一个贫困、失业和 房荒并存的烂摊子。在当时的 1 0 0万人口中， 8 4 % 的人居住困难，其中 6 0多 万人居住在卫生条件极差的破旧住房和窝棚里，3 1 % 的人居住在锌铁皮钉的棚 子里，2 7 % 的人居住在小平房里，有的十几户人家挤在一间店铺式的楼房中。 面对这种严重的局面，新加坡政府下决心着手解决房荒问题。为此， 1 9 6 0年新加坡政府成立了负责建房的计划安排、施工建设和使用管理的建屋 发展局( h d b ) 。它虽然隶属于国家发展部，但有一定的主动权，例如，对制定 图 b)i + it )-tiasier s tiifsiti 住宅建设计划、组织工程施工以及住宅的出售和出租等方面的问题，均有权 做出决定而无须请示上级批准。 在建屋发展局的主持下，新加坡完成了六个建房五年计划，建成了 7 1 2 1 5 8 套房屋，改善了国民 居住质量。 1 9 6 1 -1 9 6 5年第一个建房五年计划，建房 5 4 4 3 0套，投资额 1 . 9 4亿新 元。大多数住房类型为单居室，其中以 2 3 . 5平方米的一室一厅和 4 2平方米 的两室一厅为主，另外还有一些 5 0多平方米的三室一套的小单元住宅。这些 住宅主要用于出租，以解燃眉之急。 1 9 6 6 -1 9 7 0 年第二个建房五年计划，建房6 6 2 3 9 套，投资规模3 . 0 5 亿新 元。这时住房仍以小型为主，但面积稍微扩大，设计祥式也有所改进。 1 9 7 1 -1 9 7 5年第三个建房五年计划，建房 1 1 3 8 1 9套，投资 1 9亿新元， 开辟了 6个卫星城市。从这时开始，新加坡政府己 开始着眼于改善居住条件 和环境。除了大力兴建三室一套的单元住宅外，也开始兴建建筑面积 8 3 . 5 平 方米的四室一套和 1 2 0平方米五室一套的住宅及更大一些的现代化高级住 宅。 1 9 7 6 -1 9 8 0年第四个建房五年计划，建房约 1 3 7 6 7 0套。1 9 7 6年投资 5 . 6 4 亿新元，1 9 7 7 年投资6 . 9 9 亿新元，1 9 7 8 年投资9 . 1 亿新元。 1 9 8 1 -1 9 8 5 年第五个建房五年计划，建房1 8 万套。 1 9 8 6 -1 9 9 0 年第六个建房五年计划，建房1 6 万套。 1 9 6 0 -1 9 8 9 年共修建了7 0 余万套住宅。新建的 住宅大都是造型美观、设 备优良的高级住房。一些五室一厅的高级住房有客厅、餐厅、卧室、浴室、 厨房、厕所、储藏室等，并且安装了先进的设施。 新加坡由解决房荒到改善居住条件、提高住宅质量标准，用了3 0年的时 间。1 9 7 7 年3 月到1 9 8 1 年3 月的4 年时间里，住宅类型有了 变化，过去用于 应急的出租一居室、二居室的套房总量由 3 0 % 降到 1 9 %。应急房己被拆除， 重新盖起了造型美观、设备齐全的高级公寓。此外，在城市形态上，房屋建 设向高层化、高密度的方向发展。在满足居民需要的程度上，新加坡达到了 8 0 %，超过了加拿大( 7 8 % ) 、澳大利亚( 7 8 % ) 、前联邦德国( 7 6 % ) 、英国 1 2 硕士学位论文 m a s t e r s t h e si s ( 7 1 % ) 、 法国 ( 6 6 % ) 、 意 大 利 ( 6 0 % ) ， 居 世 界 之首 。 新加坡政府解决住房问题的成功业绩被称为 “ 世界的典范”。这一成功 得益于新加坡政府在很短的时间内，构建起一套完善高效的住房社会保障体 系。全面地解决了从高收入到低收入各阶层居民的住房问题，实现了 “ 居者 有其屋”的政策目 标。 新加坡的住房社会保障是通过以下的两种方式来实现的:一是建造公共 组屋;二是政府津贴。 1 .建造公共组屋，低价向居民出售或出租 公共组屋是在新加坡的政府机关建屋发展局的主持下修建的，自 1 9 6 0年 到 1 9 9 0年，新加坡建屋发展局大约修建公共组屋 7 0万套，成功地解决了新 加坡的住房问题。 新加坡公共组屋的分配政策明显分为两个阶段。在住房严重短缺时期， 政府大量投资建房出租给广大中低收入阶层的居民。最初规定只有月收入不 超过 8 0 0新元的家庭才有资格租房，月收入不超过 1 0 0 0 新元的家庭才有资格 买房，这些政策保证了 低收入家庭能够优先住进公共住宅。 当住宅短缺问题解决之后，又推行住房自 有化政策，即执行 “ 居者有其 屋” 的计划。为此，官方的建屋发展局建设大量公共住宅，低价向广大中、低 收入家庭出售，并鼓励私人建房。1 9 7 9 年，家庭月收入在 1 5 0 0 新元以下者， 可以购买三居室和四居室的住房;家庭月收入在 2 0 0 0 新元以下者可以 购买普 通型五居室的住房;家庭月收入在 2 5 0 0新元的可以购买大型的五居室套间。 这就使一般收入水平的家庭都有资格购买建屋发展局的住宅。 1 9 7 4年，新加坡成立了国营房屋与城市开发公司( h u d c ) ，专门建设大型 的五居室套房，称之为 “ h u d c套房”。这种房子比建屋发展局住宅的售价 贵，但比市价住宅便宜，凡家庭月收入在 4 0 0 0新元以下者均可购买，这就使 广大中等收入家庭有可能购买国家提供的公共住宅。 居民在购买住宅时，一定要按照政府规定的标准购买，才可享受优惠。 。资料来源:h o u s i n g / / w w w .h d b .g o v . s g :肇 硕士学位论文 n a b l e r s t i i e 5 i 5 购买的住房面积超过规定，多出来的部分要提高房价，这样就可以限制居民 过多地占用住宅。同时，政府对于购房的优惠也采取分级办法。例如，一室 一套的单元房，政府优惠 1 / 3 :三室一套的，政府只优惠 5 % ;四室一套的不 仅没有优惠，而且按成本价加 5 % 成本价的利润:五室一套的住房，则加收成 本价1 5 % 的利润。 公共组屋的分配制度是新加坡住房社会保障制度的重要组成部分。以上 各点都明确地显示出新加坡公共组屋制度具有的社会保障的性质。 2 .政府补贴 这里所提到的政府补贴是指新加坡政府给建屋发展局所支付的补贴。因 为建屋发展局出租组屋的租金和销售组屋的价格由政府确定，一般远远低于 市场价格，造成建屋发展局的亏损，政府每年都从财政预算中给建屋发展局 安排一笔补贴。从 1 9 6 0年建屋发展局成立至 1 9 9 4年底，政府给予其的补贴 数额己达 5 0 . 6 亿新元。 在土地方面，建屋发展局也得到政府强有力的支持。新加坡土地分国家 所有和个人所有两种，国家所有的土地占 8 0 % 左右。1 9 6 6年新加坡政府颁布 土地征用法令，根据法令，建屋发展局能够以远远低于私人发展商的价 格获得土地，建造公共组屋，可以在任何地方征用土地。 土地征用法令 使建屋发展局以低于市场的价格获得大量土地，保证了公共组屋建设的顺利 进行。目 前建屋发展局占用的土地已经超过新加坡土地总量的4 0 % 。政府以低 价将土地让渡给建屋发展局的行为实质上是对其以间接方式进行补贴。 三、住房社会保障的几种重要形式 在前面的一部分我们分别简单地介绍了美国和新加坡的住房社会保障制 度。现在我们以上