（区域经济学专业论文）中国城市化进程中土地转换的经济分析.pdf

英 文 摘 墓 - 一 ab s t r a c t i n c h i n a , l a n d c a n b e c a t e g o r i z e d i n t o t w o k i n d s i n t e r m s o f p r o p e r t y r i g h t : o n e i s t h e s t a t e - o w n e d l a n d ; ano t h e r i s t h e c o m m u n i ty - o w n e d l a n d o f t h e f a r m e r s . wh i l e i n t e r m s o f i t s f u n c t i o n , l a n d c a n b e c a t e g o r i z e d a s b a s i c f a r m l a n d , t h e c o n s t r u c t i n g l a n d i n t h e t o w n , a 幼c u l t u r e - o r i e n t e d l a n d , b u s i n e s s - o r i e n t e d l a n d a n d s o o n . t h e l a w h a s r e g u l a t e d t h a t c o m m u n i ty - o w n e d l and o f t h e f a r m e r s c a n o n l y b e u s e d f o r a g r i c u l t u r e p u r p o s e o r f o r l i v i n g p l a c e f o r t h e f a r m e r s , a n d i t c an b e u s e d f o r t h e i n d u s t ry p u r p o s e o n l y o n c o n d it i o n t h a t i t h a s a l r e a d y b e e n e m i n e n t d o m a i n b y t h e s ta t e , w h i c h i s c a l l e d a s l a n d c o n d e m n a t i o n b y t h e g o v e rn m e n t . wi t h t h e r a p i d d e v e lo p m e n t o f u r b a n i z a t io n i n c h i n a , t h e p r o b le m o f la n d o w n e r s h i p , w h ic h i s i n t e r w o v e n w it h t h e c h a n g e o f t h e p r o p e r ty r i g h t a n d t h e c h a n g e o f p u r p o s e , h a s b e c o m e o n e o f t h e k e rn e l p r o b l e m s i n fl u e n c i n g t h e e c o n o m i c a c t i v i ty i n b o t h t h e c i ty and t h e s u b u r b a n a r e a s . f o c u s e d o n t h i s p r o b l e m , t h i s t h e s i s h a s b e e n d i s c u s s e d t h e i s s u e o f t h e c o n v e r s i o n o f l a n d w i t h t h e r a p i d d e v e l o p m e n t o f c h i n e s e u r b a n i z a t i o n . t h i s t h e o ry i s p o i n t e d o u t t h a t t h e r a p i d d e v e l o p m e n t o f u r b a n i z a t io n w i l l u n d o u b t e d l y r e s u lt i n t h e c o n v e r s i o n o f l a n d , and t h e f u rt h e r a n a l y s i s s h o w s t h e d y n a m i c m e c h a n i s m o f t h e c o n v e r s i o n o f l and i n c h i n a . a c c o r d i n g t o t h e a b o v e m a t e r i a l s , t h i s t h e s i s h a s ana l y z e d t h e c o n v e r s i o n o f l a n d i n c h i n a f r o m t h r e e ang l e s o f v i e w s : e ff e c t , v a l u e a n d g o v e rn m e n t b e h a v i o r . t h e c o n v e r s i o n o f l a n d i n c h i n a h a s i n fl u e n c e d t h e d e v e l o p m e n t o f u r b a n i z a t i o n f r o m t h r e e p a r t s : t h e e x p l o i ta t i o n e ff e c t , t h a t i s t h e e x p a n s i o n o f c i ty s p a c e a n d t h e e c o n o m i c d i m e n s i o n b y t h e d i r e c t t r a n s f o r m a t i o n o f t h e l a n d ; t h e e ff e c t o f s u b s t it u t i o n , t h a t i s t h e c h a n g e o f t h e s p a c e s t r u c t u r e i n c i ty a n d t h e e c o n o m y i n c r e a s e c a u s e d b y t h e u p g r a d in g o f t h e o r i g in a l c i ty l a n d , w h ic h is t h e r e s u lt o f t h e la n d c o n v e r s io n ; t h e f i n a n c e e ff e c t , t h a t i s t h e d e v e lo p m e n t o f u r b a n iz a t io n r e s u lt e d f r o m t h e e x t r a f i n a n c e i n v e s t m e n t w h i c h i s c a u s e d b y t h e l a n d f i n a n c e . t h e v a l u e a n a l y s i s o f t h e l a n d c o n v e r s i o n m e a n s t h e a n a l y s i s o f t h e l and p r i c e d e v i a t i o n a n d t h e r e g r e s s i o n a n a l y s i s o f i t s v a l u e d u r i n g t h e p r o c e s s o f t h e l a n d i ! 英文摘要 c o n v e r s i o n . i t i s a n o t u n c o m m o n p h e n o m e n o n o f t h e d e v i a t i o n b e t w e e n th e p r ic e a n d it s v a l u e w it h i n a s h o r t p e r io d o f t i m e . b y m e a n s o f l o c a l g o v e r n m e n t s p r ic e t r a n s f e r , i t re s u l t s i n t h e d i ff e r e n t i a t i o n i n t h e l a n d p u r p o s e a n d l a n d p r i c e . t h a t i s , t o s o m e e x t e n t , t h e p r i c e o f t h e i n d u s t ry l a n d i s l o w e r t h a n i t s v a l u e a n d t h e p r i c e o f t h e b u s i n e s s l a n d i s h i g h e r t h a n i t s v a l u e . s u c h s h o rt t i m e a c t i v i ty w i l l a ff e c t t h e d e v e l o p m e n t o f u r b a n i z a t i o n i n t w o w a y s : o n e i s t h a t t h e l o w e r p r i c e o f t h e i n d u s t ry l a n d w i l l s t r e n g t h e n t h e c o m p e t i t i v e c a p a b i l i ty o f t h e c i ty , a n o t h e r i s t h a t t h e l e s s a tt r a c t i v e n e s s o f t h e c i ty c a u s e d b y t h e h i g h e r p r i c e o f t h e b u s i n e s s la n d a n d t h e i n c r e a s e o f t h e e n t i r e b u s i n e s s c o s t . me a n w h i l e , i n t h e l o n g t e r m , t h e p r i c e a n d t h e v a l u e w i l l r e t u rn n a t u r a l l y , a n d t h e c o m p e t i t i v e a b il ity w i l l d e c r e a s e in t h e c it i e s t h a t h a v e w o n t h e i r a tt r a c t i v e n e s s b y t h e l o w e r i n d u s t ry l a n d f o r a l o n g t i m e . d u r i n g t h e a n a l y s i s o f t h e g o v e rnm e n t a c t i o n i n t h e l a n d c o n v e r s a t i o n , t h i s t h e s i s h a s b e e n d iv id e d t h e lo c a l g o v e rn m e n t in t o t w o k in d s : e c o n o m y - o r ie n t e d g o v e rn m e n t a n d w e l f a re - o r ie n t e d g o v e rn m e n t . t h e s e t w o k i n d s o f g o v e rn m e n t h a v e re s p e c t i v e l y e s t a b l i s h e d t h e l o c a l g o v e rn m e n t s b e h a v i o r a n a l y s i s m o d e d u r i n g t h e l a n d c o n v e r s i o n , r e v ie w e d t h e r e la t io n s h ip a m o n g t h e g o v e rn m e n t s f i n a n c ia l n e t i n c o m e , t h e a m o u n t o f la n d c o n v e r s io n a n d t h e s e l l i n g p r ic e o f t h e i n d u s t ry l a n d . t h e a n a ly s i s a l s o p o i n t e d o u t t h e s t i c k in g p o i n t o f t h e g o v e rn m e n t d u r in g t h e l a n d c o n v e r s io n . i n t h e la s t c h a p t e r , t h i s t h e s i s h a s p r o p o s e d s o m e p o l i c y s u g g e s t io n s t o t h e e m e r g i n g p r o b l e m s d u r i n g t h e l a n d c o n v e r s i o n i n c h i n a . k e y wo r d s : l a n d c o n v e r s i o n , e ff e c t a n a l y s i s , v a l u e a n a l y s i s , g o v e rn m e n t beh a v i o r a n a l y s i s 南开大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解南开大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容:按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本:学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、 数字化或其它手段保存论文; 学校有权提供目 录检索以 及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务; 学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版; 在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学 位 论 文 作 者 签 名 : 1碱 1 1101 年 ” 飞 日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名: - k a g 学位论文作者签名: y 4 。 解密时间:年月日 各密级的最长保密年限及书写格式规定如下: 内部 5 年 ( 最长5 年，可少于5 年) 秘密*, u 年 ( 最长2 ,: 年，可少于 , 0 年) 机密*2 0 年 ( 最长2 0 年，可少于20年) 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明: 所呈交的学位论文， 是本人在导师指导下， 进行 研究工作所取得的成果。 除文中己经注明引用的内容外， 本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、 已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体， 均己在文中以明确方式标明。 本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学 位 论 文 作 者 签 名 : 1 川年 a ) i 日 第一章导论 第一章导论 土地作为支撑社会经济活动的基本投入要素和空间载体， 对于经济增长的作 用显而易见。 城市作为各种社会经济活动的高度聚集区， 土地对于城市经济增长 的意义更是不言而喻。在中国，从产权意义上，土地一般可分为两类: 一是国有 土地，二是农民集体所有的土地。从用途角度来说，土地可分为:基本农田、 城 镇建设用地、 农业用地、 商业用地等等。 法律规定， 农民集体所有的土地只能用 于农业用途或农村宅基地等， 如果转为工业用地， 必须先征为国有。 这就是所谓 土地“ 农转非” ， 政府称之为“ 征地” 。随着中国城市化进程的加快， “ 土地转换” ( l a n d c o n v e r s i o n ) 问 题 错综复 杂， 成为 影响 城乡 社会经济活 动的 核 心问 题之 一。论文旨在对城市化快速发展背景下的中国 “ 土地转换”问题进行经济分析， 考察其对于城市经济相关方面的影响。 第一节问题的提出 土地作为一种不可再生资源， 对城市经济的发展有着重要的意义。 同时， 又 构成了城市经济发展的制约因素。中国正处于城市化、工业化的高速发展时期， 这一时期是中国发展的机遇期， 也是中国农民发展的最大机会。 但是伴随着城市 化的加速，中国城乡协调发展的基础正受到强大冲击。农村耕地被占规模过大， 农地转用的资源配置效益低下， 农民土地权益遭到严重剥夺， 这些问题已经严重 制约了农民收入的增加。 对土地转换问题的不正确对待，以至于在工业化、 城市 化的土地资 源配置中，市场价格机制己根本无用武之地。 这些问题具体表现为以下几个方面。 1 . 1 . 1 中国进入城市化的快速发展阶段 城市化与经济发展两者之间的规律性突出体现在一个国家或地区的城市化 率与 人均国内生产总值之间存在着明显的线性相关关系。 世界城市发展的一般规 律表明，人均g d p 超过 1 0 0 0 美元时，城市化进程将进入成长期;当人均g d p 超 过3 0 0 0 美元时， 城市化进程将进入高速成长期。一个国家和地区的人均gi d处 于， 0 0 0 美元至3 0 0 0 美元的发展阶段时， 恰好进入“ 非稳定状态” 的危机频发期。 ， 土地转换，是指随着城市化的推进，农业用地向 城市用地转换的过程，其包括两层含义。一是 指土 地 所 有 制 性 质的 变 化， 即 从 集 体 所有 转向了 国 家 所有 ; 二 是 指 土 地的 使用 用 途的 变 化， 即从 农地用地转向了 城镇建设 用地。对于这个概念的具体内 涵和外延， 在论文中将有具体的讨论。 第一章导论 进入新世纪以来，我国的人均 g d p突破 1 0 0 0美元，相当数量的大城市人均 g d p 己经达到或超过 3 0 0 0 美元， 这标志着我国城市进入快速建设期和发展期，我国 大中城市也同时迈入了 “ 非稳定状态”的危机频发期。2 0 0 4年底，我国城市化 水平是 4 1 . 3 %。如果按照2 0 04年我国1 3 亿人口计算，们 3 %就意味着目 前我 国城市人口大概是 5 . 3 7 个亿，农村人口是7 . 6 3 个亿。在过去的1 5 年间，城市 化率从 1 9 9 0 年的1 8 . 9 %， 增加到了2 0 0 4 年的4 1 . 3 %， 城市化率增长了2 2 . 4 %. 平均增长率每年是1 . 4 9 %.在未来1 5 年内，如果按照城市化率每年不低于1 % 的增长率来增长的话， 到2 0 2 0 年，我国的城市化率大概要达到5 5 -6 0 %.也就 是说，按照2 0 2 0 年我国1 4 . 6 亿人口计算， 我国城市人口 大概为8 -9 个亿。 2 这 就意味着， 今后 2 0 年，中国城市化将进入到一个高速发展时期.城市化快速发 展必然引发土地转换问题。 随着城市化快速发展， 土地转换也将加速。 在供给方面， 受农业资源的限制 和城市产业聚集效益的推动， 未来几十年我国农村就业人数将持续减少， 而农民 进城就业人数仍将持续增加， 这是中国城市化进程的必然趋势， 也是中国生产力 要素空间配置的优化。 因农村人口减少而置换出来的居住用地和一部分农业用地 将大部分进入城市土地市场， 从而使得城市土地的供给由于农民 进城而增加. 但 是， 很显然， 这种土地供给的增长是缓慢的。 在需求方面， 一方面，随着我国的 工业发展和产业结构调整， 对土地的开发和利用的确存在着客观需求， 而且这种 需求会不断增大;另一方面， 伴随着工业化进程， 城市化也将快速发展，随着我 国城市化进程以及城市建设的不断加速， 将产生相当一部分农村迁移人口和城市 新生人口， 使得城市人口数量急剧上升， 对城市住宅用地、 商业用地、 道路用地、 绿化用地等基础设施用地的需求迅速膨胀。 总的来说， 土地的供给和需求同时增加， 但是供给增加的速度远远低于需求 增加的速度。 1 . 1 . 2 严格的耕地保护制度与城市的快速外延相并存 中国的土地产权遵循公有制原则， 但是在实际的所有权属性方面， 城市建设 用地属于国家所有， 而农村土地属于集体所有， 且农村土地不经过征地市场， 几 乎不能够直接进入建设用地市场。 自1 9 8 2 年5 月 国家建设征用土地条例出台以来，一方面国家出台多项 严格控制土地的政策; 另一方面中国的城市经济得到了迅速的发展，占用耕地现 象越发严重。 1在政策层面，土地严格控制: s 陈 波种. 中国 城 市 化 快 速发 展 的 动 力 机制 研究 硕 士 论 文 1天 津: 南开 大 学， 2 0 0 5 : 7 - 1 0 第一 章导论 ( 1 ) 1 9 8 2 年5 月 国家建设征用土地条例出台; ( 2 ) 1 9 8 6 年，3 月2 1 日，中央中央、国务院下发了 关于加强土地管理、 制止乱占耕地的通知 ( 中发【 1 9 8 6 1 7 号); ( 3 ) 1 9 8 8 年4月1 2日，七届全国人大会议通过修改宪法草案，将原宪法 中禁止土地 “ 出租”的条款删除，土地不可流转近4 0 年的历史一去不返; ( 4 ) 1 9 9 0年国务院颁布了5 5号令，即 城镇国有土地使用权出让和转让 暂行条例，土地开始成为中国经济转型历程中的重要角色; ( 5 ) 1 9 9 8 年8 月2 9日 通过修订的 中华人民共和国土地管理法; ( 6 ) 2 0 0 3 年1 月1 2日，温家宝同志批示“ 一些地方土地市场秩序混乱， 非法占地、 非法入市的问题相当严重， 利用土地牟取暴利已经成为一些单位和个 人 寻 租 的 手 段。 不少 国 上 部门 管 理 松 弛 ， 有的 甚至 执 法 犯 法， 给 不 法 分 子 大 开方便之门”; ( 7 ) 2 0 0 3年国家五部委联合派出的 1 0个督察组在全国范围内进行土地核 查，呼吁已久的 土地利用规划条例正在抓紧筹备， 土地管理法将重新修 订，省级以下国土资源管理体系将实行垂直管理。 ( 8 ) 2 0 0 4 年 中华人民共和国宪法修正案将宪法第十条第三款 “ 国家为 了公共利益的需要， 可以依照法律规定对土地实行征用。 ” 修改为“ 国家为了公 共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。” ( 9 ) 土地管理法的修订和 土地规划法即将出台，国家第三次土地 利用总体规划即将开始。 ( 1 0 ) 2 0 0 4年国务院印发了 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 ( 国发 【 2 0 0 4 2 8号)，在严格土地执法、加强规划管理、保障农民 权益、 促 进集约川地、 健全责任制度等方面， 做出了全面系统的规定。 并通过清理开发区， 遏制以擅自设立开发区圈占土地的势头;在全面完成征地补偿款清欠的基础上， 控制征地规模、 提高补偿安置标准、 落实听证程序、 推行补偿安置争议的协调裁 决制度; 推进节约集约用地和强化土地执法， 加强土地利用规划计划管理， 改善 了土地市场秩序和土地利用情况。 ( 1 1 ) 2 0 0 6 年5 月3 0日，国土资源部发布 国土资源部关于当前进一步从 严土地管理紧急通知，就进一步从严土地管理有关事项通知如下:一、 不得违 反土地利用总体规划和年度计划用地;二、 从严审批各类非农建设用地; 三、 确 保房地产调控的土地政策落到实处; 四、 严肃查处违法违规用地;五、 继续深入 开展 “ 完善体制、提高素质”活动 。 ( 1 2 ) 2 0 0 6 年8 月3 1 日国务院下发 国务院关于加强土地调控有关问 题的 通知. 其中， 通知再次强调:要明确各级政府主要负责人对土地管理和耕 第一章导论 地保护的责任， 将新增建设用地控制指标纳入土地利用年度计划， 严格实行问责 制，严禁“ 以租代征”非法占 地行为，切实保护耕地，尤其是基本农田。 ( 1 3 ) 2 0 0 6 年 9月6日，国务院第 1 4 9次常务会议驳回了国土资源部上报 的 全国土地利用总体纲要， 会议要求全国1 8 亿亩至少要保持到2 0 2 0 年而不 是2 0 1 0 年。 而国土资源部公布的2 0 0 6 年度全国土地利用变更调查结果显示， 截 至 2 0 0 6 年1 0 月3 1日， 全国耕地面积 1 8 . 2 7 亿亩， 距离我国耕地保有量1 8 亿亩 的约束性指标仅剩 2 4 0 0 万亩。 ( 1 4 ) 2 0 0 6 年9月2 7日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，严 肃处理了郑州市违法批准征收占用土地建设龙子湖高校园区的问题， 查处郑州市 政府及有关部门， 从2 0 0 3 年到2 0 0 6 年违法批准征收集体土地1 4 8 7 7 亩， 用于龙 子湖高校园区建设的违法行为。 国土资源部、 监察部对此事进行了通报， 而中央 纪委常委会决定分别给予河南省委常委、 政法委书记李新民( 原任河南省副省长) 和河南省委常委、 郑州市委书 记王文超( 原任郑州市市长) 党内 严重警告处分. ( 1 5 ) 2 0 0 7年中央一号文件明确要求，各地各部门一定要采取有力措施， 牢牢守住1 8 亿亩耕地这条红线，保障中国的粮食安全。 ( 1 6 ) 2 0 0 7 年2 月2 7日，国土资源部下发通知，在北京等9 0 个城市开展 第 7次土地执法检查行动.比以往的检查范围扩大了近一倍，将重点审查2 0 0 5 年1 0 月至2 0 0 6 年1 0 月9 0i 个城市新增建设用地变化情况。 主要检查卫星图斑所 涉及地块的使用是否经过批准， 是否擅自突破土地利用年度计划， 是否擅自修改 土地利用总体规划， 是否违反国家宏观调控政策和产业政策; 经批准使用的地块 是否存在骗取批准、 超占面积和擅自改变用途; 以及土地违法是否通过动态巡查 已经发现等。 ( 1 7 ) 2 0 0 7 年3 月5 日 ，国务院总理温家宝在十届全国 人大五次会议上作 政府工作报告，再次强调:“ 节约集约用地， 不仅关系当前经济社会发展， 而且 关系国家长远利益和民族生存根基。 在土地问题上， 我们绝不能犯不可改正的历 史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于1 8亿亩这条红线。”今 后的土地管理重点在于:“ 一要认真执行土地利用总体规划和年度计划。 坚决控 制建设占地规模， 加强耕地特别是基本农田保护， 禁止擅自 将农用地转为建设用 地。 认真落实新修订的禁止类和限制类项目 用地的规定， 特别要禁止别墅类房地 产开发、 高尔夫球场、 党政机关和国有企事业单位新建培训中心等项目 用地。 二 要抓紧完善和严格执行节约集约用地标准， 包括农村集体建设用地和宅基地， 都 要控制增量， 盘活存量， 提高土地利用效率和集约化程度。 三要切实控制工业用 地， 坚决执行工业用地出让最低价标准。四要落实建设用地税费政策， 规范土地 出让收支管理， 切实执行国有土地使用权出让收支全额纳入地方预算的规定。 五 第一章导论 要严格土地管理责任制。 落实土地督察制度。 对各类土地违法违规案件都要严肃 查处。” 2 . 在实践层面，土地利用失控: 在严格的耕地保护和土地管制的条件下，全国却出现了土地利用失控的局 面。 ( 1 )开发区圈地热.有关资料表明， 2 0 世纪9 0 年代至今全国大搞开发区， 最高峰时开发区达 8 0 0 0多个， 全国每年流失的耕地数量为1 0 0 1】 万亩以上、 人为 征占5 0 0 万亩。、 ( 2 ) 房地产开发圈地热。 2 0 0 3 年是中国房地产市场快速发展与宏观调控相 互结合的一年， 连片开发的大规模楼盘不断涌现。 专家评价， 这一轮圈地从上个 世纪流行的楼盘滚动开发己经变为地块的滚动开发，房地产开发进入了所谓的 “ 大盘时代”，纷纷上演 “ 造城运动”。 ( 3 )新城和小城镇建设圈地热。中国的大城市在经过了中心集聚、中心优 化和外延拓展的阶段后， 现在大量在中心城的周边地区建设新城， 从天津、 广州、 南京、 上海、北京、 武汉等城市的实践看， 规划的新城人口规模在3 0 - 1 0 0 万人左 右，用地规模在4 0 - 1 5 0 k m 2 左右。 ( 4 ) 东部发达地区的 “ 新苏南模式” 。 解放初日报2 0 0 年的1 月5日报 道了“ 苏南模式”的新发展，提出了“ 新苏南模式” ，主要内容是 “ 一个核心、 二个轮子、三个转移、四个带动” ，其中二个 “ 轮子”是指外向型经济和工业园 区经济， 三个“ 转移” 是指大部分村镇实行了土地向非农产业转移、 农业向无粮 耕地转移、 农民向城镇居民转移， 不少农村特别是地处各大城市周边的村镇己是 “ 村无田、农无地，农户都成居民户，家家住进公寓楼”的状况。 土地利用失控问题在城市化快速发展阶段，显得尤为明显。中国的城市化 1 9 9 6 年进入了快速发展阶段 ( 郝寿义，2 0 0 2 ) ，城市化的快速发展带来了城市建 成区空间的快速外延，形成了对农田的大量侵占。 这种矛盾的存在往往被解释为地方政府为了提高区域对于域外企业或资本 的吸引力， 特别是城市的吸引力而形成的投资冲动的产物。 那么这种快速的城市 向外延展是否真的有利于持续、 不断提高城市的吸引力呢?这是我们需要回答的 问题之一。 1 . 1 . 3 工业用地的低地价与商住用地的高地价并存 在计划经济时代， 用地主要通过国家基本建设计划的方式， 以行政划拨无偿、 无限期提供给企业使用， 具体程序是与征地过程合并在一起的。 由于计划优先保 证国家建设用地的倾向， 加之土地的使用成本过低， 一定程度上造成了工业建设 土地利用的浪费现象。 第一章导论 为了提高土地的利用效率， 国家尝试探索土地有偿利用， 用价格机制调节上 地利用结构。1 9 8 7年，深圳市政府以定向议标的方式出让了中国第一块商品土 地的使用权，以后又以公开招标、拍卖的方式出让土地使用权。1 9 9 0年，国务 院颁布了 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 ，对土地使用权出让、转 让、出租、抵押、终止等问题做了明确说明.1 9 9 8年全国人大通过了修订后的 土地管理法 ，规定建设单位使用国家土地，应当以出让等有偿方式取得。具 体来说， 土地使用权有偿出让又分为协议出让、 招标出让、 拍卖出让、 挂牌出让 等形式。 目前我国工业用地的出让方式主要以协议出让为主。 为了招商引资和地方经 济的发展， 以及各自政府政绩的考虑， 各地方政府普遍采取了吸引投资竞相压价 的策略， 出现了许多工业用地协议出让价格远远低于工业用地开发成本价格， 甚 至出现零地价、 “ 负地价”的现象。 国土资源部土地利用管理司、中国土地勘测 规划院发布的 2 0 0 5 年第四季度城市地价动态监测报告 ， 2 0 0 5 年第四季度全国 主要城市地价总体水平为 1 2 5 1 元/ 平方米，其中商业、居住、工业地价水平分 别为2 0 6 2 元/ 平方米、1 2 3 2 元/ 平方米和e l y : 元 / 平方米。由于土地出让程序 的不透明，工业地价与商业和住宅土地价格存在较大差距。在20 04年以前，浙 江省工业用地出让价格除温州、 义乌等个别城市以外， 绝大部分地方低于土地征 用和开发成本， 只有市场交易价格的2 / 3 不到， 甚至更低。 而且一些区域在招商 引资的激烈竞争中， 降低工业用地出让价格， 返还出让金， 甚至以零地价出让工 业用地。 事实上，国家提出工业用地招拍挂出让 “ 由来己久” 。2 0 0 4 年 1 0月，国务 院就曾发文件要求继续加强对土地严格管理， 其中提出 “ 对工业用地也要创造条 件逐渐实施招投标、挂牌、拍卖”。在2 0 0 6 年9 月国务院发布的3 1 号文件中， 又明确提出 “ 国家根据土地等级、区域士地利用政策等，统一制订并公布各地 工业用地出让最低价标准。工业用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式出让，其 出让价格不得低于公布的最低价标准. ”在此基础上， 各地开始探索工业用地进 入市场的制度安排。 2 0 0 6 年9 月2 5日，深圳市国土房产局公布 深圳市招标拍 卖挂牌出让工业用地使用权规定( 征求意见稿) ( 下称 规定) ， 规定 提出， 深圳市将全面推行工业用地的公开出让。 今后除国家、 省区市确定的重点或重大 工业用地和因涉及保密事项不宜以公开竞争方式提供的工业用地， 经深圳市政府 批准可以以协议方式出让外， 其他工业用地应当以拍卖或招标方式出让。 而在三 种出让方式中， 政府将优先适用拍卖方式。 那些为实施城市规划和政府产业政策， 有必要对土地开发利用方案先行审核并进行综合评定以确定受让人的， 可以适用 招标方式。 这个 规定实施之后， 政府部门如果再采取协议用地方式出让本应 第一章导论 该采取招标、 挂牌、 拍卖方式的国有工业用地， 相关负责人将受到行政处分。 这 一 规定 实施后标志着深圳市工业用地招拍挂出让将进入全面推行阶段， 深圳 的土地使用制度改革由此将再次领先全国。 即便如此， 在土地转换过程中， 不同用途的土地的地价之间依然存在着巨大 的差异。 这种差异往往给社会经济的发展带来众多的问题， 成为土地转换过程中 问题集中的地方。 1 . 1 . 4 地方政府的 “ 土地财政0的现象 2 0 世纪9 0 年代末以来，全国尤其是沿海发达地区的城市化进程明显加速， 成为经济高速增长的引擎。 城市的边界在不断向外扩张。 在整个中国的这一轮城 市扩张中， 地方政府发挥了主导作用， 土地扮演了举足轻重的角色， 它已介入国 民经济和社会发展的全过程。 地方政府收入对土地及土地相关产业扩张形成了过 度依赖。 城市化进程中， 在农村人口涌入城市的同时， 大量土地从农业用途转变 为城市用途。 因为城市经济活动所具有的聚集经济和规模经济效应， 土地进入城 市用地范畴， 其土地使用性质的变化带来其产出增大的同时也大大提高了土地的 价值. 同时在我国现有的政府激励机制条件下， 地方政府有着强烈的推动经济增 长和城市化的政绩冲动。 但现有的税收结构没有考虑到地方政府推动城市化的需 要， 使其无法为城市基础设施的建设筹集足够的资金， 于是地方政府把眼光转向 土地。 因为土地从农业用途转向城市用途会身价百倍， 也就能为地方政府提供大 量财政收入，因而被称为 “ 土地财政” 。这部分收入已占地方政府财政收入的重 要部分。 地方政府为什么会热衷于搞城市扩张呢?其中一个主要原因是: 它可以 使地方政府财政税收最大化。日前， 蒋省三和刘守英为首的国务院发展研究中心 土地课题组， 通过对东部沿海一些发达省份的实地调查， 从制度分析的视角出发， 解析了目 前地方政府的 “ 土地财政”行为。据其实地调查， 在浙江省s 县、 j 市 和y 市， 去除难以 准确统计的土地收费， 土地直接税收及由城市扩张带来的间接 税收就占地方预算内收入的4 0 % ，而出让金净收入占预算外收入的6 0 % 左右。几 项加总， 从土地上产生的收入就占到地方财政收入的一半以上， 发达地区的地方 财政成为名副其实的 “ 土地财政” 。这种 “ 土地财政”一方面加剧了地方政府与 农民之间的矛盾:另一方面也加大了地方政府的财政和金融风险。 地方政府存在征地一 储地一 出让的巨大利益机制， 激励了地方政府为卖而买的 征地行为。 这种地方政府的“ 土地财政” 行为 ( 或结果) 也构成了中国土地转换 的经济分析的出发点之一。2 0 06 年 9月 5日，新华社对外发布 国务院关于加 强土地调控有关问题的通知( 简称为 “ 土地新政，)。出台的土地调控政策明确 提出， 要提高新增用地土地有偿使用费缴纳标准， 缴纳范围包括那些没有经过批 准的新增建设用地。 同时， 国有土地使用权出让总价款将全额纳入地方财政预算， 第一章导论 缴入地方国库， 实行“ 收支两条线” 管理。 土地出让总价款必须首先足额支付上 地补偿费、 安置补助费等， 其余资金还应逐步提高用于农业土地开发和农村基础 设施建设的比重. 有关专家指出，这些措施完善了土地利益分配机制，强化了 对土地收益的收支管理，有利于从根本上遏制盲目 扩大征地规模的冲动。 “ 土地财政”问题，也构成了中国土地转换问 题分析的一个视角。 第二节 核心概念及研究范围界定 对于概念的阐述和分析是一项研究工作的起点，也是合理界定研究范围的 基础。前面，我们已经提到了“ 土地转换”的概念，而且也是论文的核心概念。 这里，将对其进行深入的分析，并在此基础上界定论文的研究范围。 1 . 2 . 1 核心概念土地转换 “ 土地转换” 这个概念相对来说，内涵较为模糊，外延可拓展的余地很大， 界定起来较为困难。 “ 土地转换” ，英文可翻译为 “ l a n d c o n v e r s i o n ，从其内涵来说，是指土 地这一客观实体， 在性质、 特征、 外在表现、 使用方式等某个或某几个方面发生 了变化。与其相对应的一些概念可能有:土地征 ( 收)用、土地用途转换 ( l a n d u s e c h a n g e ) 等. 土 地征( 收) 用， 是指国 家 根据公 众利益的 需 要对私人 或集体 拥有的土地进行有偿购买或强制征用行为， 它体现的是土地转换在产权层面上的 变化。 土地用途转换， 则是指土地被利用的功能发生了变化， 人们对于土地的功 能进行了重新的使用和配置， 进而导致其外在特征和表现形式发生了变化。 它体 现的是土地在功能层面上的变化。 “ 土地转换”可以被理解为一种客观的变化情况，也可以被看成是一种动 态的过程， 例如 “ 征地行为” 等等。 从内容来看，土地转换在中国包含两方面的 内容，即第一土地用途从土地用地变成了工业、 商业用地等: 第二土地产权从私 人或集体所有变成了国家所有。 1 . 2 . 2 研究范围界定 围绕 “ 土地转换”问题，存在着很多问题可以进行研究。大致可以分为下 面几类: 第一类: 土地转换的描述和度量， 利用 g i s 、 遥感技术等对土地的利用状况 变化进行观察和度量; 第二类:土地转换的动力及动力机制问题，通过土地转换背后的内在动力 的分析，来阐述土地转换的成因: 第一章导论 第三类:土地转换带来的自 然、生态等影响，主要指由于土地用途的改变 所造成的自 然生态环境的变化等; 第四类:土地转换所造成的经济问题及经济影响，主要指土地转换之后的 经济效果评价问题。 很显然，第一类和第三类不在本论文的讨论的范围之内，论文侧重于第二 类和第四类问题的研究。 由于中国的土地制度的客观性， 决定了土地转换在产权 和功能两个层面上的转换是一个共生的过程， 所以论文旨在分析中国快速城市化 发展阶段的土地“ 产权转换” 和“ 用途转换” 交织作用的动因及其经济影响评价。 第三节文献回顾与评价 对于土地转换问题的研究，目前较为分散。 这里， 我从土地及其价值、土地 产权转换、土地用途转换三个角度对土地转换的研究文献进行归纳和评价。 1 . 3 . 1 土地及其价值 要研究土地转换问题， 首先要清楚“ 土地” 这一客观的对象。 土地是人类社 会赖以生存的基本资源。我国古代学者管仲定义土地为:“ 地者，万物之本源， 诸生之根苑也。 ”有关土地概念，自古至今国内外有过各种定义。同时，基于不 同的目的、 不同学科角度如地理学、 经济学、 生态学等， 土地的概念在内涵和外 延上均有一定的区别。其中， 美国伊利和莫尔豪斯在其 土地经济学原理一书 中认为: “ 经济学家使用土地这个词，指的是自 然的各种力量，或自 然资源。它 的意义不仅是土地的表面， 还包括地面上下的东西。 水本身就被看成土地， 因为 它是一 种自 然 资 源。 经济 学 上的 土 地是侧重 于 大自 然所赋予的东 西。 ” 3 关于土地价值问题的讨论， 迄今为止理论界存在多种代表性的观点。 最初的 观点 认为 土地 没有价 值。 持此 观点的 学者从 马 克思有关土地价值的 论述出 发 4 ， 认为土地是自 然生成物， 不是人类劳动产品， 因而土地本身没有价值。 第二种观 点可称为土地价值的二元论。 这种观点认为， 土地是由土地资源和土地资本两个 性质截然不同的部分组成， 由此带来了土地价值的二元性。 这种二元性要求人们 不以其中任何一元代替另一元， 同时要注意到二元之间的相互影响以及作为单一 土地共同发挥作川; 土地资源具有使用价值但不具有劳动价值， 土地资本的价值 与一般商品价值并无任何区别。 第三种观点可称为城镇土地价值论。 持此观点的 学者认为， 在城市土地形成的过程中， 人类投入了大量的物化劳动和活劳动， 正 j 伊利，莫尔豪斯. 土地经济学原理. 商务印书馆，1 9 8 2 : 1 9 月 马克思曾认为: “ 土地应该