（宪法学与行政法学专业论文）论我国政府信息公开救济制度的完善(1).pdf

摘要 当今社会，随着信息化步伐的深入，信息日渐成为人们赖以生存 和发展的重要资源和经济社会发展的决定性因素。作为信息的最大持 有者的政府在社会发展中扮演着重要的角色。民主政治建设的深入和 知情权理论的发展使政府信息公开的理念深入人心，建立“阳光政府 已成为当今世界的潮流。我国也颁布了政府信息公开条例，初步 建立了政府信息公开法律制度，这在我国行政法治史上具有划时代的 意义，标志着我国向服务型政府的目标迈出了重要的一步。但是，我 国的政府信息公开制度尚处于起步阶段，特别是救济制度的不完善使 得实践中公民的知情权不能得到有效的保障，公民申请公开政府信息 和进行权利救济时遭遇了不少尴尬。究其原因，除了救济制度本身的 缺陷外，尚存在一些深层次的原因。“无救济则无权利 ，救济制度在 保障公民权利实现和监督政府行政行为、促进经济发展方面具有举足 轻重的作用，救济制度的完善是我国建立完整的政府信息公开制度的 关键所在。本文旨在分析我国政府信息公开救济制度中存在的问题和 原因，并在借鉴他国经验的基础上提出完善的建议。 本文第一章界定了政府信息、政府信息公开救济等重要概念，并 对政府信息公开制度的理论基础和重要性进行了阐释；第二章通过对 我国政府信息公开救济制度立法和实践现状中存在的问题进行了深 入的剖析，指出了公民权利救济遭遇尴尬的原因；第三章介绍了美国、 日本、英国等国家的政府信息公开救济制度并分析了其借鉴意义；第 四章对我国政府信息公开救济制度的完善提出了自己的拙见。 关键词：政府信息公开，知情权，救济制度 a b s t r a c t t o d a y ss o c i e t y ，w i t ht h ep a c eo fi n d e p t hi n f o r m a t i o n ，a n di n f o r m a t i o n b e c o m ei n c r e a s i n g l yi m p o r t a n tf o rt h es u r v i v a la n dd e v e l o p m e n to f r e s o u r c e sa n de c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n to ft h ed e c i s i v ef a c t o r s a st h el a r g e s th o l d e ro fi n f o r m a t i o n ，g o v e r n m e n ti ns o c i a ld e v e l o p m e n t p l a y sa ni m p o r t a n tr o l e f u r t h e rd e v e l o p m e n to fd e m o c r a t i cp o l i t i c sa n d t h et h e o r yo f t h er i g h tt ok n o w d e e p l yr o o t e dt h ei d e ao fo p e n g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n t ot h e p u b l i c ， s u n s h i n eg o v e r n m e n t h a s b e c o m eat r e n di nt h ew o r l d c h i n ah a sa l s o p r o m u l g a t e d t h e ”r e g u l a t i o n so no p e ng o v e m r n e n ti n f o r m a t i o n a n de s t a b l i s h e st h el e g a l s y s t e mo fo p e ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ，t h i sa d m i n i s t r a t i v el a wi nc h i n a h a s g r e a ts i g n i f i c a n c ei nh i s t o r ya n di n d i c a t e st h ec o u n t r y sg o a lt os e r v i c e g o v e r n m e n th a st a k e na t li m p o r t a n ts t e p h o w e v e r ，o u ro p e ns y s t e mo f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ni s s t i l lt h ee a r l ys t a g e s e s p e c i a l l yt h ei m p e r f e c t r e l i e fs y s t e mm a k e st h ec i t i z e n sd g h tt ok n o wc a nn o tb ee f f e c t i v e l y p r o t e c t e di np r a c t i c e p e o p l es u f f e r e dal o to fe m b a r r a s s m e n tw h e nt o a p p l yf o rt h eg o v e m m e n ti n f o r m a t i o na n dr e l i e ft h er i g h t i na d d i t i o nt o t h ed e f e c t so fr e l i e fs y s t e mi t s e l f , t h e r ea r es t i l ls o m ed e e p - s e a t e dr e a s o n s “r e m e d yp r e c e d e sei g h t s ，r e l i e fs y s t e mi st h ek e y t ot h ep r o t e c t i o no f c i v i lr i g h t s ，t h es u p e r v i s i o no fa d m i n i s t r a t i v ea c t sa n dt h ep r o m o t i o no f e c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h i sp a p e ra n a l y z e st h ed e f e c t so fo u ro p e n g o v e m m e n ti n f o r m a t i o ns y s t e ma n dp u tf o r w a r das o u n dp r o p o s a lo nt h e 1 1 b a s i so fl e a r n i n gt h ee x p e r i e n c eo fo t h e rc o u n t r i e s t h ef i r s tc h a p t e rii n t r o d u c et h er e l a t e dd e f i n i t i o na n db a s i ct h e o r y ， d i s c u s s e st h ei m p o r t a n c eo fr e l i e fs y s t e m t h es e c o n dc h a p t e ria n a l y s i s t h ep r o b l e m si no u rl e g i s l a t i o na n dp r a c t i c es t a t u s t h et h i r dc h a p t e ri d e s c r i b et h er e l i e fs y s t e mo ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o no ft h eu n i t e ds t a t e s ， j a p a na n db r i t a i na n da n a l y s i st h er e f e r e n c e f i n a l l yip u tf o r w a r dm y 目录 中文摘要i 英文摘要i i i 引言1 第一章政府信息公开救济制度基本理论6 第一节政府信息公开及救济制度概述6 第二节政府信息公开救济制度的理论依据1 1 第二章我国政府信息公开救济制度现状分析1 7 第一节我国政府信息公开救济的规范分析1 7 第二节我国政府信息公开救济存在的问题2 0 第三节救济制度面临困局的深层原因2 8 第三章国外政府信息公开救济制度评析3 3 第一节美国政府信息公开救济制度及借鉴意义3 3 第二节日本政府信息公开救济制度评析3 8 第三节英国政府信息公开救济制度及启示4 1 第四章完善我国政府信息公开救济制度的思考4 5 第一节政府信息公开救济制度的立法完善4 5 第二节行政复议制度的完善5 0 第三节行政诉讼制度的完善5 3 第四节构建我国政府信息公开委员会审查制度的设想5 8 结语6 1多日髓 u l 论我国政府信息公开救济制度的完善 一、选题的背景与意义 引言 随着经济社会的快速发展，人类已经步入信息化时代，信息与信 息技术的革命席卷全球，信息正成为经济社会发展的决定性因素。作 为信息的最大持有者，政府在信息的采集、传播、发布中扮演着重要 的角色。据有关学者统计，我国有用信息的8 0 0 4 由政府所掌握，政府 与公民之间的信息拥有量极不对称，如果这些信息处于不公开状态， 将严重制约经济发展。近年来，随着服务型政府理念的推广，政府 信息公开的观念也深入人心，这是民主政治发展的产物，人民对政府 掌握的信息有知情权，政府有对其掌握的信息进行公开的义务。完善 的政府信息公开制度的建立对保障公民知情权、建立服务型政府、加 强人民对政府的监督、预防腐败、促进经济社会的发展等方面具有重 要的意义。因此，二战以后，许多国家相继制定了政府信息公开方面 的法律。美国于1 9 6 6 年颁布了情报自由法、英国颁布了信息自 由法、日本国会也于1 9 9 9 年颁布了关于行政机关拥有的信息公开 的法律并建立了完善的信息审查委员会制度。值得注意的是，各国 在信息公开立法中，都规定了相应的救济制度以保障信息公开的有效 性和公民知情权的真正实现。 相比之下，我国在政府信息公开方面的立法起步较晚，新中国成 立以来政府信息经历了从保密到逐渐公开的过程，相关的救济制度也 。吴佩霜政府必须告诉我们什么中国新闻周刊【j 】2 0 0 3 ( 2 0 ) ：4 2 硕士学位论文 在构建当中。特别是加入世界贸易组织以及2 0 0 3 年“非典”疫情发 生以来，政府信息公开引起了公众的持续关注，政府开始重视信息公 开的立法工作，各地纷纷以地方立法的形式开始了对建立政府信息公 开制度新的探索。2 0 0 8 年5 月1 日起实施的政府信息公开条例( 以 下简称条例) 具有划时代的意义，有学者认为这是我国继行政 诉讼法和行政许可法之后行政法治的第三次革命。然而，我 们也应当看到，尽管条例鼓励公民对政府信息公开的申请和维权 行为，但也不免产生了一些尴尬：政府的故意拖延甚至不理不睬、申 请渠道的不畅通、政府以“保密 作为借口等等，都成为阻碍政府信 息公开制度的建立进程、侵害公民知情权的拦路虎，再加上条例 本身对救济方面规定的笼统和模糊、缺乏可操作性，政府信息公开的 救济制度亟待完善。“无救济则无权利”，要想充分保障公民的知情权， 建立完善的政府信息公开制度，必须要建立起完善的政府信息公开的 救济制度。从理论层面来说，对政府信息公开救济制度的研究填补了 这一领域的空白，深入了对知情权理论的认识、充实和完善了我国政 府信息公开制度；从实践层面来讲，对这一领域的研究势必会推动我 国政府信息公开实务的深入开展，保障相对人获取信息的权利、保障 公民的知情权和隐私权、控制行政自由裁量权、增加行政透明度、预 防腐败、推进民主政治和我过社会主义法治进程的发展。 二、现有研究成果 对政府信息公开的研究国外早已有之，最早可以追溯到思想启蒙 。江必新、李广字政府信息公开行政诉讼若干问题探讨 j 】政治与法律，2 0 0 9 ( 3 ) ：1 2 2 论我国政府信息公开救济制度的完善 时期。被称为美国“宪法之父”的詹姆斯麦迪逊曾经提出：“民主 过程中的实质性参与，要求参与人必须获知充分的相关信息，而保密 减少了公众可获得信息的质和量，使公众参与陷入步履蹒跚的困境”。 而在我国，政府信息公开以往属于信息管理学的研究范畴，2 0 0 0 年 以前法学界对此的研究很少，相关著作更是凤毛麟角。加入世贸组织 以来，法学界对政府信息公开方面的法律制度开始关注起来，特别是 2 0 0 3 年“非典 疫情发生后，公民知情权的保护和政府信息公开逐 渐成为研究的热点，不少专著、论文开始出现：如周汉华主编的外 国政府信息公开制度比较一书全面介绍了当今世界各国的信息公开 制度；刘恒所著政府信息公开制度一书就政府信息公开制度的基 本理论，公开的主体、内容、方式、程序，政府信息公开的监督与责 任以及法律救济等问题作了全面的阐述与研究并简单介绍了其他国 家有关政府信息公开的一些法律法规；张明杰所著开放的政府一政 府信息公开法律制度研究一书考察了政府信息公开法律制度的发展 过程，探讨了与政府信息公开法律制度相关的重要理论问题，研究了 我国政府信息公开实践中的问题，并提出了解决问题的对策和建议； 也有学者致力于研究政府信息公开制度较为完善的美国、日本等国的 法律法规并希望对国内立法起到借鉴的作用，如王名扬所著的美国 行政法中就有对美国政府信息公开的法律和相关救济制度的介绍， 刘杰所著日本信息公开法研究一书介绍了日本信息公开法的 立法背景、制定过程及主要制度并对一些案件加以评析并结合我国 。曾立生政府信息公开的救济制度研究 d 】广州：暨南大学，2 0 0 9 3 硕士学位论文 条例探讨了中国政府信息公开制度的完善途径，吕艳滨所译中 欧政府信息公开制度比较研究一书对欧盟政府信息公开法制做了简 要概述，通过研究报告和列举欧盟文献资料的形式介绍欧盟和中国的 现状，希望能从欧洲提取有价值的经验和实践做法。以上专著大多都 是对政府信息公开制度的综合研究，成果已经十分丰硕，而关于政府 信息公开救济制度的专门研究尚未进入深层次，大多数著作只用部分 章节对其进行介绍，如张明杰开放的政府一政府信息公开法律制度 研究一书的第八章、王少辉迈向阳光政府一我国政府信息公开制 度研究第六章，而专门的著作并不多见。目前为止，李广宇所著的 政府信息公开诉讼一理念、方法与案例一书是国内第一部关于政 府信息公开诉讼制度专门研究的著作，通过对案例的解读对政府信息 公开行政诉讼的受案范围、当事人、证据等重要问题进行了探讨。关 于这一领域的论著更多的是散见于各类期刊、杂志的文章，如：江必 新、李广宇发表在政治与法律2 0 0 9 年第3 期的政府信息公开 行政诉讼若干问题探讨一文对于政府信息公开救济方式之一一行政 诉讼实践中的一些疑难问题如受案范围、证据规则、免除公开信息的 司法认定等进行了探讨；赵正群、宫雁发表在法学评论2 0 0 9 年 第1 期的美国的信息公开诉讼制度及其对我国的启示一文对美国 信息公开诉讼的原则、受案范围、举证责任等制度进行了研究；万梅 发表在法制与社会2 0 0 9 年第6 期的美、英、日政府信息公开 的法律救济比较研究一文通过对政府信息公开救济制度比较完善的 美、英、日三国的法律制度进行阐述、比较和总结，对我国相关立法 4 论我国政府信息公开救济制度的完善 及司法实践具有启示作用，等等。2 0 0 9 年中国行政法学研究会年会 中，政府信息公开作为一项重要的议题为广大专家、学者所讨论，其 中也产生了一些关于政府信息公开诉讼问题的优秀论文，如陈仪政 府信息公开如何走出诉讼困境、张海棠政府信息公开行政诉讼热 点问题研究等。 三、论文研究方法 所有的这些论文、专著都倾注着研究者的心血，是笔者写作的重 要参考，也给笔者留下了思考和创新的空间。政府信息公开救济制度 的构建是完善的政府信息公开制度的重要一环，为了充分保障公民的 合法权益、推进我国阳光政府的建立，深入剖析我国政府信息公开救 济制度的缺陷以及探讨其完善的路径是不容回避的问题。笔者将综合 运用概念分析法、比较研究法、规范研究法等多种研究方法，对我国 政府信息公开救济遭遇“玻璃门”的原因进行深入的探究，并在借鉴 他国经验的基础上提出自己的拙见。 硕士学位论文 第一章政府信息公开救济制度基本理论 第一节政府信息公开及救济制度概述 一、政府信息公开救济基本概念 ( 一) 政府信息 政府是国家信息资源最大的拥有者、使用者、生产者及发布者， 信息对社会公众具有强大的影响力，对国家的发展价值极大，政府信 息活动的效率和效益直接关系到国家的前途和命运。对于政府信息 概念的准确界定是关系到某一信息是否属于政府信息公开法律法规 调整的对象以及政府是否应当公开的关键问题，也是研究政府信息公 开救济制度应当解决的首要问题。信息无处不在，即使有些信息为政 府所掌握，也不当然属于政府信息，而要求政府公开所有的信息，既 不现实也不必要。因此，对政府信息( 国外也称为行政文书、行政文 件、行政信息等) 进行合理的界定是各国制定政府信息公开方面的法 律首先应考虑的问题。 美国信息自由法对行政信息分六项进行了详细的规定，法院 通过一些判例也归纳了一系列的适用标准，例如：行政记录由谁产生、 是否编入行政机关档案、行政机关是否有控制权、是否用于行政机关 执行任务等。法国行政文书公开法第一条规定：“行政文件是指 具有书面、音像记录或无记名信息自动处理形式的包含对实体法的解 。颜海政府信息公开理论与实践 m 】武汉：武汉大学出版社，2 0 0 8 ：2 6 。王名扬美国行政法【m 】北京：中国法制出版社，1 9 9 5 ：9 7 2 6 论我国政府信息公开救济制度的完善 释或对行政程序的描述、意见( 最高行政法院和行政法院的意见除 外) 、预测和决定的各部所作的一切卷宗、报告、研究、汇报、笔录 统计、指令、通令、通知及答复。”我国政府信息公开条例第二 条对政府信息也有明确规定：“本条所称政府信息，是指行政机关在 履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录和保存的信息。 可见，立法对政府信息的界定比较简洁，目前也缺少相关可操作的法 律解释。笔者认为，正确理解这一概念，应当从以下几个方面把握： 1 、信息产生的主体为行政机关。行政机关数量多、管理的事务 也最多，对公众的权利义务影响最大，因此，行政机关就成为信息公 开最主要的实施机关。而我国政府信息公开条例只是国务院制定 的行政法规，受立法权限的制约，适用范围不包括各级人民代表大会、 人民法院、人民检察院，但是按照条例第三十六、三十七条之规 定，“行政机关”是一个广义的概念，不仅包括各级人民政府及其部 门，也包括法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，且教育、 医疗、卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通 等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务 过程中制作、获取的信息的公开，也要参照条例执行。因此，确 认某一主体是否属于信息公开条例调整的“行政机关”，不仅要 依据国家机关的形式标准，也要依据是否行使行政管理职能或者是否 提供公共服务两个标准。 。应松年外国行政程序法汇编 m 】北京：中国法制出版社，1 9 9 9 ：5 6 3 。周汉华政府信息公开条例专家建议稿一草案、说明、理由、立法例 m 】北京：中国法 制出版社，2 0 0 3 ：6 3 硕士学位论文 2 、信息既可能是行政机关自身制作的，也可能是从其他机关、 组织或个人获取的。从信息产生的方式看，行政机关自身制作的各种 规范性文件、听证笔录、许可决定、处罚决定等形形色色的信息以及 行政机关基于行政管理的需要要求公民、法人或其他组织提供并加以 保存的信息都应当属于“政府信息 。 3 、信息产生于行政机关履行职责的过程中。这一点排除了政府 公务员个人与职位无关的信息以及行政机关以民事主体身份进行活 动的信息，而对于行政机关履行内部管理职责时产生的信息是否属于 政府信息存在争议，笔者认为应当看这类内部信息是否对公众产生影 响。 4 、信息以一定的形式记录并保存。政府信息首先应当是现实存 在的信息，其次应当包括一切记载信息的物体如文件、档案、报告、 书籍、图表、照片、胶卷、视频等等。科技日新月异的今天，列举是 难以穷尽信息存在的形式的，所有包含“政府信息”的物质载体都可 以成为政府信息的保存形式和条例调整的对象。 ( 二) 政府信息公开 政府信息公开，属于服务行政语境下事实行为的种，一般是 指国家各级人民政府及其职能部门，以及法律、法规授权或者行政机 关依法委托行使公共管理职权的组织，根据有关法律规定、依照法定 的形式和程序，将有关的政府信息向社会公众公开或依申请向特定相 对人公开，允许公众通过查询、阅览、复制等方式利用政府信息的活 。所谓行政事实行为，一般是指行政主体以不产生法律约束力，而以影响或改变事实状态为 目的实施的行为 8 论我国政府信息公开救济制度的完善 动，实质上是政府机关依法公开有关政府信息的行政行为。政府信息 公开行政行为是一种服务行政背景下出现的新的行政活动方式，政府 信息公开制度是建设服务型政府的一个重要组成部分。 ( 三) 政府信息公开救济制度 政府信息公开救济制度属于政府信息公开保障制度的一种，当公 众的政府信息获取权或其他合法权益在政府机构实施政府信息公开 行政行为的过程中遭到侵犯时，依法以一定的法律程序来实现对其合 法权益进行法律救济的制度。救济制度是由国家法律确立并以国家强 制力为保障的，是其他制度得以实现的保证，是政府信息公开制度的 重要内容。 二、政府信息公开救济制度的重要性 ( 一) 政府信息公开救济制度是公民权利实现的重要保证 权利依赖于救济而存在，行政主体必须依法行使职权并维护相对 人的合法权益，当相对人的合法权益受到侵害时，必须保证相对人能 够通过法律规定来对自己的权利进行救济。政府信息公开救济制度就 是由国家法律确立的，以国家强制力作为保障的，是公民知情权及其 他相关合法权益实现的重要保证。“无论是行政复议、行政诉讼、还 是行政赔偿，行政救济的这些主要类型都是为排除不法行政行为的侵 害，恢复或弥补公民、法人和其他组织的受损合法权益而设立的。” ( 二) 政府信息公开救济制度是预防和杜绝腐败的一剂良方 政府信息公开制度是一项阳光的制度，“一切见不得人的勾当都 。张正钊行政法与行政诉讼法【m 】北京：中国人民大学出版社，1 9 9 9 ：2 9 4 9 硕士学位论文 是在黑暗中进行的”、“阳光是最好的防腐剂”，一个真正为人民服务 的好政府，应当是光明磊落、积极接受公众监督的政府。政府信息公 开救济制度为人民监督政府提供了重要的保障，当政府不公开其应当 公开的信息，或公开的信息对利害关系人的利益造成侵害，公民通过 申诉、行政复议、行政诉讼等救济手段，使得政府的行政行为接受审 查，不仅能保证公民合法权益得以实现，也能防止权力寻租及腐败的 滋生，使得政府行政行为置于公众的监督之下，是预防和杜绝腐败的 一剂良方。 ( 三) 有利于推动我国服务型政府的建立和民主政治建设的发展 我国政府信息公开条例的颁布标志着我国服务型政府建设又 向前迈了一大步。一方面，政府信息公开救济制度是政府信息公开其 他制度得以顺利实施的重要保证，对政府的监督作用也是不容忽视 的，完善的救济制度必将鞭策行政机关积极履行信息公开义务，推动 政府职能从“管制型”向“服务型”的转变。另一方面，公众参与是 民主政治的重要内容，而知悉政府信息是公众参与的前提，政府信息 公开救济制度保障了公民参与行政管理活动的权利，公众的意见和建 议又有利于促进政府信息决策的效率和民主化，可以说是我国民主政 治建设的重要推动力。 ( 四) 有利于信息的流动和经济的发展 当今社会是信息高度流通的社会，掌握了信息就掌握了经济发展 的先机，所有的国家中，政府都是信息的最大控制者，如果政府不主 动公开或允许公众申请公开信息，势必会造成政府与公众之间信息的 论我国政府信息公开救济制度的完善 不对称，对经济的发展造成阻碍。完善的政府信息救济制度则有利于 政府及时主动公开或依权利人的申请公开所拥有的信息，促进信息资 源的流动进而促进经济的发展。 第二节政府信息公开救济制度的理论依据 一、知情权理论 ( 一) 知情权理论的产生与发展 知情权又称为“了解权”、“知晓权 ，是一项基本人权和重要的 宪法权利。知情权理论是政府信息公开法律制度最主要的理论基石和 宪政基础；政府信息公开法律制度则是知情权得以实现的主要渠道和 制度保证。二者可以说形影相随、密不可分。 知情权理论在自然权利、道德权利领域内较早出现，瑞典1 7 6 6 年出版自由法中率先规定了“公众有获得政府信息的权利”，但 知情权很长一段时间未受到充分的重视，作为一项基本政治权利，知 情权的确立源于美国上世纪的“知情权运动”。1 9 4 5 年美国编辑肯 特库伯在一次公开演讲中针对当时美国政府任意扩大保密权限、消 极对待政务公开化的现象，从民主政治的角度呼吁官方尊重公众的知 情权，“不尊重知情权，在一个国家乃至在世界上便无政治自由可言”， 从而建议将知情权推升为一项宪法权利，从此这一概念被广泛应用， 也促进了1 9 6 6 年美国信息自由法的制定。联合国1 9 4 6 年第一 次大会第五十九( 一) 号决议肯定了信息自由是一项基本权利，1 9 4 8 o 李孟春知情权的宪法权利属性及其实现一“政府信息公开第一案”引发的宪法学思考 【j 】中共乐山市委党校学报，2 0 0 9 ：7 硕士学位论文 年联合国人权宣言第十九条规定：“每个人均有观点和表达的自 由权利，此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自 由 。公民权利和政治权利公约以及经济、社会、文化权 利公约将“表达自由权 规定为公民的一项基本权利，一般认为， 知情权属于“表达自由”的一部分。2 0 0 8 年的亚特兰大知情权宣 言中就明确表明：“知情权是一项基本人权是人类尊严、平等， 和公正的和平之基础”。 ( 二) 知情权的概念 关于知情权的概念众说纷纭。如有的学者认为“知情权是指自然 人、法人及其他社会组织依法享有的知悉、获取与法律赋予该主体的 权利相关的各种信息的自由和权利。 有的认为“广义知情权是指公 民、法人或其他组织依法享有的、要求义务人公开一定的信息的权利 和在法律允许的范围内获取各类信息的自由，狭义的知情权是指公 民、法人或其他组织对国家机关掌握的信息享有的知道的权利。”还 有的认为知情权“从狭义上说，就是指政府有对重大的突发性公共安 全事故向社会公众及时、准确、全面、客观公布的义务，公民有及时 获得这些信息的权利；从广义上说，就是指行政公开和透明制度，将 政府行政行为置于公众的监督之下，公民有知悉政府行为的权利，包 括行政作为和不作为的行为。”可见，知情权的概念有广义和狭义之 分，广义的知情权既适用于公法领域也适用于私法领域，包括官方信 。刘杰知情权与信息公开法【m 】北京：清华大学出版社，2 0 0 5 ：4 4 。汪 - - - j 根、陈焱光论知情权 j 】法制与社会发展，2 0 0 3 ( 2 ) ：6 2 。高景芳宪法视野中的公民知情权【j 】当代法学，2 0 0 3 ( 1 ) ：8 - 9 。温毅斌小议知情权的法律属性【j 】人权，2 0 0 3 ( 5 ) ：2 5 6 论我国政府信息公开救济制度的完善 息也包括非官方信息，而本文所讲的知情权是指狭义的知情权，也称 为行政知情权，一般是指公民、法人及其他组织依法对国家行政机关 及法律、法规授权的行使行政权、履行公共管理和服务职能的企事业 单位要求公开或获得某些信息的权利和自由。它仅适用于公法领域， 主要是获取官方信息的权利，是行使其他政治权利如参政权、监督权、 批评建议权等的基础，关系到公民切身的利益，是各个国家重点保护 的对象，也是政府信息公开救济制度真正的理论基石。 法律及亚洲项目主任t o b ym e n d e l 认为“知情权”应当由四个原 则支撑：“第一，应推定公民有权获取公共机构掌握的信息；第二， 这一权利为主动性的公开以及简单、低成本和迅速的申请程序所保 证；第三，拒绝公开信息的情形应当是清楚、狭窄、严格的；第四， 对拒绝公开信息的行为存在有效的申诉机制。”可见，知情权的实现 离不开政府信息公开制度的建设。 ( 三) 我国宪法有关知情权的规定 我国宪法虽没有明文规定知情权，但事实上某些条文涉及到了其 内涵，如第2 7 条规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民 的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受 人民的监督，努力为人民服务 以及“中华人民共和国公民对于任何 国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”；第3 5 条“中 华人民共和国公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”； 第2 条第三款“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家 。莫于川、林鸿潮政府信息公开条例实施指南 m 】北京：中国法制出版社，2 0 0 8 ：3 0 1 3 硕士学位论文 事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。而公民在行使上述规 定的管理、建议、监督等权利时都离不开对政府信息的知悉这一前提， 因此，这些规定被普遍认为是我国宪法关于知情权的规定，也当然是 政府信息公开及其相关制度构建的理论基础。 二、其他理论依据 ( 一) “无救济则无权利 “无救济则无权利”、“无救济的权利是无保障的权利”这两旬家 喻户晓的法律格言，不仅是现代权利观念的基本准则，也是政府信息 公开救济制度构建的重要理论基础。它告诉我们：如果公民的权利和 自由受到侵犯之后无法获得有效的法律救济，即使法律对公民权利、 自由规定得再完备、列举得再全面，这些法律上的权利和自由都将成 为一纸空文。有权利就有救济，权利依赖于救济，救济是防止对权利 的侵害以及权利被侵害时补救和矫正的手段。这充分说明了救济对于 权利实现的重要性，要建立真正的法治国家，离不开完备的权利救济 制度的建立。在政府信息公开活动中，作为信息拥有者的政府如果不 履行信息公开的义务，就会对公众的知情权造成损害，因此，构建完 善的政府信息公开救济制度是保障政府信息公开各项制度得以落实 的关键环节和重要保证。 ( 二) 权力制衡理论 权力制衡理论来源于孟德斯鸠论法的精神，“权力必须分开， 不应当彼此合并 、“要想防止滥用权力，必须做到以权力来制约权力” 论我国政府信息公开救济制度的完善 可以说，立法权、司法权、行政权的分立和制衡是现代国家防止权 力滥用的最佳政治体制，是现代行政法的精髓。我国历史上曾长期处 于权力高度集中、行政权、司法权不分的政治体制下，行政权处于明 显强势的地位。因此，加强司法权和立法权对行政权的约束，是保障 公民权利、真正实现依法治国的重要一环。“一切见不得人的事都出 于暗箱操作的结果 ，政府信息公开制度尤其是救济制度就是用法律 手段规范、监督、控制行政权的一条有效途径。政府信息公开制度作 为我国迈向阳光政府、实现向服务型政府转变的重要一步，必须体现 现代行政法权力制衡的精神，建立完善的救济制度、提供全面的救济 渠道、以司法权保证其贯彻实施，真正为公民获得政府信息权利的实 现打开一扇窗，从而促进依法行政、依法治国目标的早日实现。 ( 三) 人民主权的理论 有学者认为，人民主权理论是知情权理论的基础，当然也是政府 信息公开各项制度构建的基础和依据。英国1 7 世纪杰出的思想家洛 克在政府论中阐发了天赋人权的思想，在他看来，政府的权力来 源于人民的同意和授予，启蒙思想家卢梭在其社会契约论中继承 和发展了洛克的思想，提出了“人民主权”的理论，他讲到：“要寻 求一种组合的形式，使它能以全部共同的力量来维护和保障每个组合 者的人身和财富，并且由于这一组合而使每一个与全体相联合的个人 又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由，这就是社 。【法】孟德斯鸠，张雁深译论法的精神【m 】北京：商务印书馆，2 0 0 5 ：1 5 4 1 5 硕士学位论文 会契约所要解决的根本问题。”因此，国家是人们在平等的基础上通 过契约的方式转让自己的权利所形成的，目的是为了更保护每个人的 天赋权利生命、自由和财产，而既然国家是人们按照社会契约的 方式建立起来的，那么，国家的最高权力就应当属于全体人民。这一 理论曾是新型资产阶级推翻封建制度的思想武器，后来逐渐成为西方 各国宪法的最高原则。按照这一理论，人民是国家权力的来源和拥有 者，国家机关只是为人民的利益服务，人民当然有权利参与国家及社 会公共事务的管理并知悉政府信息以监督政府，而政府有义务及时公 开所掌握的信息以满足公众的知情权并接受监督，只有这样才能保证 公民更好的行使民主权利，防止政府权力腐败。因此，从人民主权的 意义上来讲，公民的知情权理应得到最大限度的保障，信息公开各项 法律制度都是为保障公民知情权而设，包括救济制度。 。【法】卢梭，何兆武译社会契约论 m 】北京：商务印书馆，2 0 0 3 ：1 2 5 1 6 论我国政府信息公开救济制度的完善 第二章我国政府信息公开救济制度现状分析 我国政府信息公开条例的颁布第一次为公民的知情权提供了 法律的保障，第一次将信息公开规定为政府的法定义务。然徒法不足 以自行，政府信息公开制度的推进离不开完善的救济制度的保障。虽 然我国法律对政府信息公开的多种救济途径都进行了规定，但事实表 明，政府信息公开救济依然面临困局，相当多的案件表明，公民政府 信息公开救济面临政府搪塞、法院推诿等多种问题，使得公众对政府 信息公开工作的满意率普遍不高。据各省、自治区、直辖市和国务院 部门的政府信息公开年度报告显示，政府信息公开公开条例实施 的第一年即2 0 0 8 年，“就行政复议来看，上海市有6 8 3 件，厦门市、 山东省肥城市仪阳乡各4 件，南京市3 件，沈阳市、郑州市、山东单 县各1 件就行政诉讼来看，上海市2 5 8 件，安徽省、郑州市各1 件” 2 0 0 9 年和2 0 1 0 年各省市受理的政府信息公开行政复议和诉讼案件 虽有所增加，但各省市的政府信息公开工作的“答卷”并不见“优等 生”的出现，实质性问题依然没有得到改善，政府信息公开依然面临 救济困境。 第一节我国政府信息公开救济制度的规范分析 一、立法的规定 我国政府信息公开条例第三十三条是关于政府信息公开救济 制度的规定，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行 。陈煜儒年度报告出炉，成色相差挺大【n 】法制日报，2 0 0 9 0 5 0 7 ( 1 0 ) 硕士学位论文 政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息 公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理；公民、 法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政 行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。” 此外，由于政府信息公开行为属于行政行为，关于其救济除受条例 规范以外，还应受到行政复议法行政复议法实施条例行政诉 讼法国家赔偿法等法律法规的规范。 二、我国政府信息公开救济体系简析 根据条例及相关立法的规定，我国现有的政府信息公开救济 手段主要包括举报、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等。 ( 一) 举报制度 举报制度是为了加强公众对政府信息公开行政行为的监督，保障 公民、法人或其他组织的合法权益的一项制度，既是一种社会监督方 式，也是公民受到政府信息公开行政行为侵害时的救济手段之一。公 民是政府信息公开活动的主要参与者，任何公民都有权对不履行信息 公开义务的部门进行举报，上级行政机关、监察机关、信息公开工作 主管部门受理举报后都应当及时调查处理。可以说，举报制度是一种 便捷的救济方式和有效的监督方式，各级政府各部门在条例颁布 后都纷纷出台了适合当地实际情况的政府信息公开举报的有关规定， 但其实施的力度还很不够，应该从多方面完善举报制度。 ( 二) 国家赔偿制度 国家赔偿是指国家机关及其工作人员因行使职权给公民、法人及 论我国政府信息公开救济制度的完善 其他组织的人身权或财产权造成损害，依法应给予的赔偿，一般包括 行政赔偿、刑事赔偿和司法赔偿。侵权须赔偿是法治行政的基本要 求，获得应得的国家赔偿是公民的一项合法权利，也是一种权利救济 的手段。从理论上讲，在政府信息公开工作中，政府的行政行为侵害 公民的合法权益时，公民有权申请行政赔偿。 ( 三) 行政复议制度 行政复议是公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行 政行为，或认为行政机关的具体行政行为侵犯了自身合法权益而依法 向法定的行政复议机关提出复议申请，复议机关依法对该具体行政行 为进行合法性、适当性审查并作出决定的行政行为。行政复议是公民、 法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。行政复 议是各国普遍适用的救济手段，也是政府信息公开的重要行政救济手 段。可以说，行政复议是在行政系统内部解决行政争议、维护当事人 合法权益的一项救济途径，然而由于政府信息公开制度的特殊性以及 复议制度本身的问题，行政复议的一些制度在这一领域难以得到有效 地运用和发挥，有必要进行改善。 ( 四) 行政诉讼制度 行政诉讼制度通常也被称之为“民告官”，是民主制度发展的产 物，是法院应公民、法人或其他组织的请求，通过审查行政行为合法 性的方式解决特定范围内行政争议的活动。行政诉讼是对当事人进行 权利救济的一种手段，是由国家司法机关主导的一种司法救济手段。 。姜明安行政法与行政诉讼法 j 】北京：北京大学出版社，2 0 0 5 ：6 3 1 1 9 硕士学位论文 司法是维护社会公正的最后一道防线，有着比行政复议更加严格的程 序规定、更长的审理期限和具有强制执行力的判决结果。与行政复议 相比，它更具有公正性，可以为当事人的权利救济提供了最大限度的 保障。正如哥伦比亚大学法学教授哈罗德克洛斯所言：“人民应当 享有知情权，享有调查、监督公共事务的合法权益，司法界应该具有 一种简便、高效的强制性手段来保障公民知情权的行使或实现 。条 例规定了公众可以通过提起行政诉讼的方式进行权利救济，这一规 定被认为是该条例的一大亮点，使得人们对“利害关系人请求救济倒 逼政府信息公开”充满了期待。然而，政府信息公开诉讼的具体的程 序应遵循行政诉讼法的有关规定，由于政府信息公开制度的特殊 性，司法实践中的政府信息公开行政诉讼遇到了不少问题。 可见，我国现有的政府信息公开救济的手段是多种多样的，如何 完善这些救济制度使之更好的适应政府信息公开制度，将每一种救济 手段的优越性完美结合需要我们的探索和思考。 第二节我国政府信息公开救济存在的问题 一、公众热情极大但政府准备不足 调查显示，众多法学学者对条例寄予了厚望，在不少法学家 看来，这一条例的颁布实施将会被载入法制史册。公众也对政府信 息公开条例的颁布充满了欢迎和期待，对于长期忍受政府“白眼 待遇的人民群众来说，条例的颁布无疑像一缕阳光，从“透明中 。李广宇政府信患公开诉讼一理念、方法与案例 m 】北京：法律出版社，2 0 0 9 ：2 2 0 论我国政府信息公开救济制度的完善 国网”近两年报道的一些案例不难看出，公众经常从各个方面尤其是 与自己生产生活密切相关的方面申请对政府信息进行公开并且在权 利受到侵害时懂得用法律的武器来维护自己的权益，申请和维权的热 情可谓高涨。如“黄由俭、邓柏松等诉湖南省汝城县人民政府要求公 开自来水公司改制调查报告”一案就发生在新的条例实施后的第 一个工作日。调查显示，2 0 0 8 年5 月7 日，也就是条例实施的 第七天，全国就有七个案例见诸报端，政府信息公开条例起草人 之一莫于川教授将之称为“七天七案例”，立竿见影的效果意味着这 部历时九年酝酿的行政法规一颁布就为公众广泛关注并积极实践， 同时也从一个侧面说明了我国信息公开工作长期以来存在着不少问 题，公众非常希望通过这一新颁布的法规实现并维护自己的权益。 然而，与公众热情形成极大反差的是政府的冷漠，他们似乎并没 有做好准备，公众的申请屡屡遭遇挫折，信息公开案件呈现出中央和 民众“两头紧迫”、各级政府部门“中间紧张 的格局。具体的工作 实践中，公开的信息提供及制作不规范甚至口头告知、工作态度不认 真、当场拒绝或超期答复的情形比比皆是；甚至在条例实施了几 年之后的今天，还依然有政府以“信息未掌握”、“信息不存在 、“国 家秘密”、“影响社会稳定 等理由含糊搪塞申请信息公开的群众。还 有一些地区尚未确定负责信息公开的部门、人员配备也没有到位。虽 然各级政府各部门每年都发布政府信息公开工作报告，但从报告中所 。2 0 0 8 年5 月4 日，黄由俭、邓柏松等5 位退休职工来到湖南省汝城县政府递交了政府 信息公开申请书，申请公开政府有关部门对原自来水公司改制情况出具的调查报告，遭到 当场拒绝。 。腾讯新闻政府信息公开条例实施调查：垂直部门成死角 d b o l 】h t t p ：n e w s q q c o m a 2 0 0 8 0 5 1 i 0 0 1 3 6 0 h t m ，2 0 1 0 - 0 8 - 0 9 硕士学位论文 含的内容来看，大多数报告形式化倾向十分明显。 二、现有的政府信息公开救济手段的缺陷 前文已经提到，我国现有的政府信息公开救济手段有举报、行政 赔偿、行政复议以及行政诉讼