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民工问题与法律制度的转型 ( 法学硕士论文中文摘要) 专业：法学理论 研究方向：法社会学 作者姓名：曲景 指导教师：苏晓宏教授 自上世纪八十年代末开始的民工潮，一方面，健进了经济的发展、城乡之间 的流动、社会结构的变动，对巾国社会变迁发挥了积极作用。另方面，民工潮 凸显了很多社会问题，这些问题对中国现行体制提出了很大的挑战。面刘民上潮 所引发的这些社会问题，社会科学领域对其进行了广泛而深刻的研究。民工问题 研究是近年来社会学领域研究的一个热点论题，在法理学界对于这一问题的研究 主要集中在从平等和自由的角度来探讨，缺乏对民工问题对于中国法律制度所造 成的总体影响进行研究。本文旨在对这一问题进行尝试性的研究，以期抛砖引玉， 为民工问题的解决以及中国法律制度的转型提供一个瓤的视角。 民工潮带来了很多社会问题，如民工在城市的就业中受到限制，民工子女在 城市里遭遇教育壁垒，民工人群中出现了犯罪问题，产生了大量的劳资纠纷，等 等。然而，我们必须认识到，这些问题只是更深刻的 十会危机的表象。只有化解 了隐藏于其中的社会危机，民工问题才能得到允分的解决，才能顺利实现社会转 型。 在建国四十多年来，尤其在党的十一届三中全会之后。中国的法律制度逐渐 完善。在民工的权益保护方面，劳动法、合同法等都有比较完善的规定，但仍然 存在很多不足，导致法律制度在应对民丁问题时也遭遇了困境。如劳动法方面， 否定事实劳动关系，使很多民工的劳动权益得不到保护；并且中国现行的劳动争 议处理制度存在很多弊端，不利于劳动争议的处理。再如，中国现行的社会保障 制度缺少对农民工乃至农民的规定，将农民工排除于社会保障的范围之外，造成 了很多社会隐患。在解决民工问题的过程中，行政执法发挥了很大的作用，同时 也显现了手段上的粗陋，如行政不作为i q 题和运动执法问题。而司法救济，由于 自身存在的顽疾( 执行难问题) 和成本过大的问题，成为一种可望而不可及的救 济方式未能发挥其应有的作用。民工问题也带来了大量的礼会纠纷，由于行政 救济和司法救济手段的不力，民工经常以非法的方式解决纠纷。另外，由于现行 体制的局限性，很可能在民工人群中复制臣民文化，也可能产生暴民文化，我们 必须对此有深刻和清醒的认识。 法律制度在应对民工问题上遭遇困境，有很多深层次的原因。首先是中国的 城乡二元结构造成丁城乡之间，以及城市居民和农民之间的很多不平等待遇，致 使农民工虽然在城市作工人，仍然只能接受农民的待遇。其次，城市政府对农民 工仍然实现防范式、管制式的管理，并且存在部分地方政府与资本利益高度一体 化的倾向。而且在很多关于农民工的权益方面，中央与地方的权责并不明确，这 些都是农民工权益得不到充分保护的原冈。晟后，笔者认为，农民工权益不能实 现与农民工的处境也有很大的关联。 民工潮对中国法治有很大的促进作用，笔者认为，民工潮是中国法治的入径。 民工潮促进了制度层面的发展，以户籍制度的改革和法律援助制度的逐步形成最 为显著。另一方面，民工潮改变了中国传统法律文化的乡土基础，对中国法律文 化产生很大影响，但这种影响是多元的，可能形成三种截然不同的农民浊律亚文 化，即公民文化的生长，臣民文化的复制和暴民文化的赘生。笔者认为为r 化 解其消极性，有必要为进城农民工提供必要的社会支持，以便促进他们现代性的 形成。 由于民工问题的最终破解，必然依赖于城乡二元结构的逐渐消解，而这需要 相当长一段时间，因此，民工问题将在很长一段时间内存在。而对于民工问题的 解决，法律制度作为社会治理的一种方式，应该从制度和观念两个方面促进其尽 早解决，使“农民工”早日成为一个历史名词。 关键词：民工问题法律制度法治法律文化 p e a s a n tw o r k e r sp r o ble l t i s a n dt h et r a n s i t i o no fi e g a i s y s t e m ( a b s t r a c to f t h e s i sf o rm a s t e ro f j u r i s p r u d e n c e ) m a j o r ：t h et h e o r yo f h ws c i e n c e s p e c i a l i t y ：j u r i s p r u d e n c e a u t h o r ：q uj i n g t u t o r ：p r o f e s s o rs ux i a n h o n g t h et i d eo fp e a s a n tw o r k e r sh a sb e e nk n c r e a s i i a gs i n c et h ei m p l e m e n t a t i o no ft h e r e f o r ma n do p e n i n g - u pp o l i c y o nt h eo n eh a n d ，t h ef i d eh a sc o n t r i b u t e dt ot h e e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，t h ef l o a t i n go fp o p u l a t i o nb e t w e e nc i t i e sa n dc o u n t r i e s ，t h e c h a n g e so ns o c i a ls t r u c t u r e o ut h eo t h e rh a n d , t h et i d eo fp e a s a n cw o r k e r sh a s d i s p l a y e dm a n ys o c i a lp r o b l e m s ，w h i c hh a v ec h a l l e n g e dt h ep r e s e n ts t a t es y s t e m s o c i a ls c i e n c eh a sm a d eal o to f d e e pr e s e a r c ho nt h es o c i a lp r o b l e m s t h ep r o b l e m s o fp e a s a n tw o r k e r sh a v eb e e nar e c e n tf o c u si nt h ef i e l do fs o c i o l o g y i nt h ef i e l do f j u r i s p r u d e n c e ，t h er e s e a r c hh a sb e e nm a d ef r o mt h ea s p e c t s ，s u c ha se q u a l i t ya n dt h e f r e e d o m t h e r ei s l i t t l er e s e a r c ho nt h eg e n e r a li n f l u e n c eo ft h ep r o b l e m so fp e a s a n t w o r k e r s o n0 1 1 ch a n d ，t h i st h e s i si se x p e c t e dt ob eat r yo ni ti no r d e rt oi n d u c e o t h e r st op u tf o r w a r dv a l u a b l eo p i n i o n s ，a n do nt h eo t h e rh a n d , t os u p p l yan e w r e f e r e n c eo nt h er e s o l u t i o no ft h ep e a s a n tw o r k e r sp r o b l e m sa n dt h et r a n s i t i o no f c h i n e s el e g a ls y s t e m t h et i d eo fp e a s a n tw o r k e r sh a sb r o u g h tal o to fs o c i a lc o n c e r n s f o ri n s t a n c e ， t h e ya r el i m i t e di ne m p l o y m e n t i ti sv e r yd i f f i c u l tf o rm i g r a n tc h i l d r e nt ob ee d u c a t e d t h ec r i m eq u e s t i o nh a sa p p e a r e di nt h ep e a s a n tw o r k e r sc r o w d t h e r eh a v eb e e na l a r g ea r o o , d r t to fd i s p m e sb e t w e e np e a s a n tw o r k e r sa n de m p l o y e r s y e t w em u s t r e a l i z et h a tt h e s ep r o b l e m sa r eo n l yt h er e p r e s e n t a t i o no fd e e p e rs o c i a lc f i s i s e s w e m u s ts o l v et h e s es o c i a lc r i s i s e s w i t ht h a t ，p e a s a n tw o r k e r sp r o b l e m sc o u l dg e t a b u n d a n ts e t t l e m e n t ，a n d0 1 1 1 s o c i e t yc u a s m o o t h l yt h es o c i a l t r a n s i t i o n s i n c et h ef o u n d i n go f t b es t a t e4 0y e a r sa g o 。e s p e c i a l l ya f t e rt h et h i r dp l e n a r y s e s s i o no ft h ee l e v e n t hc e n t r a lc o m m i r e eo ft h ec p c ( 1 9 7 8 ) ，t h el e g a ls y s t e mo f c h i n ah a sb e e np e r f e c tg r a d u a l l y i nd g h i sa n di n t e r e s t sp r o t e c t i o no ft h ep e a s a n t w o r k e r s ，t h o u g hl a b o u rl a wa n dc o n t r a c tl a w h a v em o r ep e r f e c tr e g u l a t i o n s ， t h e r ea r es t i l lal o to fd e f e c t s t h e yh a v el e dt ot h ef a c tt h e l e g a ls y s t e mh a s e n c o u n t e r e dt h ep r e d i c a m e n to np e a s a n tw o r k e r sp r o b l e m s f o re x a m p l e , t h ep r e s e n t l a b o u rl a wd e n i e sf a c tv o r kr e l a t i o n ，w h i c hh a v ei m p 血- e dt h ef i g h t sa n di n t e r e s t so f p e a s a n tw o r k e r s o nc h i n e s ec u r r e n ts e a l e m e n ts y s t e mo f l a b o u rd i s p u t e ，t h e r ea r ea 1 0 to fd r a w b a c k s t h e ya r eu n f a v o r a b l et ot h es e t t l e m e n to ft h el a b o u rd i s p u t e s i n c h i n a sc u r r e n ts o c i a ls e c u r i t ys y s t e m , t h e r ea r el a c ko ft h er e g u l a t i o n so np e a s a n t s e v e np e a s a n tw o r k e r s t h ef a c tt h a tp e a s a n tw o r k e r sd o n th a v es o c i a ls e c u r i t yh a s c a u s e dal o to fs o c i a l d a n g e r s d u r i n g t h ep r o c e s so fs o l v i n g p e a s a n tw o r k e r s p r o b l e m s ，t h ea d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n to fl a wh a sp l a y e dav e r yi m p o r t a n tr o l e i t d i s p l a y st h a tm e n - i sa r ec o a r s ea n dc r u d e ，s u c ha st h ep r o b l e mo fa d m i n i s 仃a t i v e o m i s s i o na n di r r e g u l a re m f o r c e m e n t b e c a u s eo f t h ed i f f u c u l f i e so f e x e c u t i o na n dt o o m u c hc o s t ，j u d i e i a lr e m e d yh a sb e c o m eak i n do fr e m e d yw i t h i ns i g h tb u tb e y o n d r e a c h p e a s a n tw o r k e r sp r o b l e m sh a v eb r o u g h ta l a r g en u m b e ro f s o c i a ld i s p u t e st o o t h ep e a s a n tw o r k e r so f t e ns o n gt h ed i s p u t ei ni l l e g a lw a yd u et ot h el i m i t a t i o no f c a r - r e n ts y s t e m ，i nt h ec r o w do f p e a s a n tw o r k e r s s u b j e 6 t sc u l t u r em a yb ep r o b a b l y d u p l i c a t e d ，a n dm o bc u l t u r em a ya l s ob ep r o d u c e d w em u s tr e c o g n i z et h a td e e p l y t h e r ea r em a n yp r o f o u n dr e a s o n sf o rt h el e g a ld i l e m m ao np e a s a n tw o r k e r s p r o b l e m s a tf i r s t , d u a l i s t i cc o n s t r u c t i o ni ns o c i e t ya n de c o n o m yh a sc a u s e du n e q u a l g e a t m e n mb e t w e e nt h eu r b a n i t ea n dp e a s a n tb e t w e e nt o w na n dc o u n t r y t h o u g h p e a s a n tw o r k c r sw o r ki nc i q ，b u tt h e yo n l yc a ng e tt h eg - e a ：i u n e n ta sp e a s a n t s s e c o n d l y ，t h eu r b a ng o v e r n m e n t ss t i l lh a v eal o to fp r e c a u t i o n sa g a i n s tt h e m s o m e l o c a lg o v e r n m e n t sa r ei n c l i n e dt oh i g h l yi n t e g r a t ew i t ht h eb e n e f i t so f c a p i t a l a n dt h e p o w e ra n dr e s p o n s i b i l i t yo ft h ec e n t r a la u t h o r i t i e sa n dl o c a l i t ya r ei n d e t e r m i n a t e f i n a l l y , it h j n kt h ef a c tt h a tt h ef i g h t sa n di n t e r e s t so fp e a s a n tw o r k e r sh a sh e a v y r e l a t i o nt h es i t u a t i o no f p e a s a n tw o r k e r s t h et i d eo ft h ep e a s a n tw o r k e r sh a sv e r yg r e a tf a c i l i t a t i o nt or o l eb yl a wt o c h i n a sr u l i n gw i t hl a w i ti sa n e wa c c e s st oc h i n a sr u l i n gb yl a w it h i n kt h et i d eh a s p r o m o t e dt h ed e v e l o p m e n to fl e g a l s y s t e m ，e s p e c i a l l yt h er e f o r mo fd o m i c l l i a r y c o n 虹o ls y s t e ma n dt h ef o r m i n go ft h el e g a la i ds y s t e m o nt h eo t h e rh a n d ，t h et i d e h a sc h a n g e dt h ec o u n t r yf o u n d a t i o no fc h i n a st r a d i t i o n a ll e g a le u l t u r e ，a n dh a sv e r y g r e a ti n t l u e a c eo nc h i n e s el a w c u l t u r e b u tt h i sk i n do fj _ n f l u e n c ei sp l u r a l t h el e g a l s u b c u l t u r eo ft h r e ek i n d so fc o m p l e t e l yd i f f e r e n tp e a s a n t sh a v eb e e nf o r m e d t h e s e a r ec i t i z e n sc u l t u r e ，s u b j e c tc u l t u r ea n dm o bc u l t u r e a st o i t sp a s s i v i t y ，i ti s n e c e s s a r yo f f e rt h ee s s e n t i a ls o c i e t ys u p p o r tt op e a s a n t w o r k e r si no r d e rt op r o m o t e t h ef o r m i n go f t h e i rm o d e r n i t y b e c a u s et h et h o r o u g hs e t t l e m e n to fp e a s a n tw o r k e r sp r o b l e m sm u s td e p e n do n t h ec h a n g eo fd u a l i s t i ce o n s t r u e t m nw h i c ht a k e sq u i t el o n gp e r i o d ，t h ep r o b l e m sw i l l e x i s tw i t h i nav e r yl o n gt i m e t h el e g a ls y s t e ms h o u l dp r o m o t ei tf r o mt w or e s p e c t so f s v s t e r na n di d e aa ss o o na sp o s s i b l e w ew i s ht h e p e a s a n tw o r k e r s ”b e c o m ea b i s t o f i c a ll l o l l na ss o o na sp o s s i b l e k e y w o r d s ：t h ep r o b l e m so f p e a s a n tw o r k e r s r u l i n gw i t hl a w l e g a ls y f l e m l e g a lc u l t u r e 民工问题与法律制度的转型 公正不是德性的一个部分，而是整个德性；相反，不公正也不是邪恶的一 个部分，而是整个邪恶。亚里士多德：尼各马科伦理学 明智的人对病下药，而不是对病名下药：改革针对的是弊端的长久起因， 而不是起因藉以起作用的临时机关及赖以出现的一种模式。伯克( e d m u n d b u r k e ) ：法国大革命反思录 导言 二十多年来，大批的农民挣脱土地的束缚，向城市转移去寻求就业，形成了 波澜壮阔的“民工潮”，对中国的传统观念和社会秩序提出强烈的挑战。当前， 民工问题已为各界所高度关注。不少社会学者们认为，民工潮己不仅是一个暂时 或简单的在物质利益驱动下的人口流动现象，它更引发出了一系列深刻而复杂的 社会问题，是涉及到较长一段时期内中国社会能否持续发展、经济能否增长、社 会能否长治久安的基本问题之一，因而，加强民工问题的研究不仅具有社会学的 理论意义，而且还具有非常重要的社会政策和实践的意义。 当前，关于农民工的研究很多，这也是我国目前的现实社会变迁和社会流动 状况的一个侧面反映。正是因为越来越多的农民工涌入城市从事非农职业，才引 起了学术界广泛的关注，其中主要是社会学领域。就社会学的研究领域来看，此 前的大多数研究更多关注的是以下几方面的内容：农民工群体的流动行为，如农 民工流动动因、流动方式、流动途径、流动网络等研究；农民工群体的生存状态， 如制度歧视、社会屏蔽( s o c i a l c l o s u r e ) 、组织程度与城市适应等研究；农民工群体 的内部分化与分层，如地位获得、职业分化、代际分化等研究；农民工群体流动 本身以及由流动引起的问题，如流动的性别选择问题、民工就业问题、民工失范 问题、农业女性化问题等研究：流动人口管理，如户籍改革、制度供给、社区管 理等研究；除了这些研究比较多的方面外，还有一些研究注意到了农民工流动对 流出地和流入地的影响、农民工社区化居住形式以及返乡农民工创业等问题。这 种研究内容上的多样性反映出流动民工问题的复杂性和研究的紧追性。 然而，面临这一具有时代意义的重大课题，在法学领域对民工问题的研究， 较之社会学领域的研究而言，则要窄很多。面对民工潮带来的种种社会问题和法 律问题，当前的法学研究主要集中在：民工所受到的不平等待遇，如民工的就业 问题、民工子女的就学问题；民工与劳动法及其社会保障法：民工的权益保护， 如工资拖欠、工伤，等等。由社会学和法学两个领域的研究课题，我们可以看出， 法学对于民工问题的解决，应该作出更多的努力。 法律的存在与发展，离不开最广大的社会客体中下层民众，离不开日新 月异的社会生活，离不开缓慢变迁的社会结构，离不开民众对法律的顺逆情结。 研究中国法律，如果不把视角更多地转向社会中下层的社会生活，转向影响法律 变化的最基本社会结构，很难跳出政治制度史的框子。1 中国现行法律制度在应对民工问题的过程中遭遇了很多问题，其中很多是因 为现行法律制度自身所存在的一些缺位、滞后等问题。为了更好地应对乃至解决 民工问题，法律制度将不得不面临如何转型以促进这以社会问题的最终解决。基 于此，本文尝试从民工问题与法律制度这一角度出发，探讨民工问题遭遇的法律 困境及其民工问题对法律制度的挑战等等问题。 第一章民工问题 第一节民工的界说 一、农民工概念的出现 “农民工”，也简称民工，是世界工业化历史上的一个新概念，是中国社会 由传统农业社会向现代工业社会、信息社会转型过程中形成的一个特殊劳工群 体。农民工这个词表明的并不仅仅是一种职业，也不仅仅是一种社会身份或社会 地位，而是一种社会身份与职业的结合。其中的“农民”表明的是他们的社会身 份，“工”则表明的是他们的职业。“农民工”就是“农民”这种身份与“工”这 种职业的一种独特的结合。“农民工”这个职业身份群体，正如这种称谓所表明 的，反应的是- 9 中极为矛盾的现实。他们是农村户口，分担着农民所有的义务和 张仁善：礼法社会清代法律转型与社会变迁，天津古籍出版社2 0 0 1 年版，第2 页。 2 责任，却又从事着非农产业的工作；他们生活在城市，却又不能完全融入城市的 生活而成为城里人。按照传统的观点，他们既不是真正的农民，也不是真正的工 人，于是人们给他们取了一个概括性的而又不伦不类的名字：“农民工”。 二、本文中对农民工概念的限制 其实，农民工可作广义和狭义的理解：狭义的农民工是指常年或大部分时间 从事第二、第三产业劳动，但户口仍然是农业户口，户籍在农村，有承包地，身 份还是农民，不享有城镇居民的各种补贴，不享受公费医疗等劳保待遇的社会阶 层，这一阶层大体可分为两类：类是离土又离乡的农民工，他们在城市的厂矿、 机关、商业、服务行业劳动；另一类是离土不离乡的农民工，他们在本乡本村的 乡镇企业或在附近城镇的工厂、商店、机关劳动，住在农村的家里。2 而广义上 的农民工则应包括雇工，但是为了考虑雇佣关系，所以通常把雇工分离出来，作 为另一个阶层看待。3 在经济地位上，由农民身份转化而成的雇工阶层与农民工 实际上没有什么差别，只不过他们受雇于私营企业主、个体工商业主和三资企业 而已。雇工的身份也可能是农民工，但不等于农民工。 三、农民工与一些相关概念的区别和联系 现实生活中，“外来工”、“打工妹”、“打工仔”、“进城务工人员”等名词常 常被用作“农民工”的别称或代称。其实，从各种习惯称谓出发，并结合人们的 一般常理分析，我们不难发现，这几个概念之间的确存在着交叉或重叠关系。我 们通常所说的“外来工”、“进城务工人员”主要就是从外地农村迁入城市从事非 农产业的农民，也即“农民工”，而人们频繁使用“打工仔”、“打工妹”，则往往 被用作与“农民工”相等同的概念，只是性别上的区分而己。实际上，农民工只 是外来工、打工仔、打工妹中最主要的组成部分，但不是唯一成分，外来工、打 工仔、打工妹中还包含着为数不少的技术人员、知识分子、刚走出校园的学生、 产业工人等原来属于非农民身份的社会阶层。4 2 本文语境中的“民工”概念主要指来自农村，“离土又离乡”的进城务工人员。 3 专题研究报告之二中国农民的过去、现在与未来，载中国农村研究网，网址： h t r p j w w w c c r s o r g o n h i z t b g z h t m 4 但“民工”本身是一种带有歧视性的固定化称谓，文中采用“民工”或“农民工”之词纯属无奈从俗， 以指称这以特定个体或社会阶层。有学者将农民工这个概念用“劳工”或“员工”来代替，笔者认为并非 妥当。或许正是这个尴尬的名称反映了社会现实，也提醒我们来关注和研究这一问题。 3 在学术研究中，尤其是在社会学的研究中，流动人口是现在用的最多的一个 概念。本来，这个概念应该是指那些临时性的移动人口。可是我们现在把所有迁 移到一个地方，在那个地方生活、工作、居住，甚至已经有明确的定居化倾向、 但在那个地方还无法获得正式户口的人，都把他纳入到了“流动人口”这么一个 概念中。在城市里，往往把他们作为“外来人口”，有的叫“外来人员”。有的学 者在研究中，将流动人口等同于农民工，实际上，总数达i 亿多人的流动人e l5 是 由不同的成分构成的。大体来说，我们可以将其分为如下四种类型：第一种是工 业中的从业人员，有数据表明，农民工主要集中在第二产业，其比例高达8 2 7 ； 第二种是城市中第三产业中的个体从业人员，如餐馆服务员、保姆等；第三种是 从事各种经营活动的人员，包括规模较大的私营企业主，也包括自由市场中的小 商小贩等；第四种是失地失业的农民，其中相当一部分人已经获得了城市户口。 由此可见，农民工只是流动人口中的一部分，尽管是占比重很大的一部分。由于 流动人口成分的复杂性，本文只对农民工的问题予以研究。 第二节民工问题的类型分析 l9 84 年以前，中国农村劳动力向非农产业转移的主要方式是通过乡镇企 业，形成了一条“离土不离乡，进厂不进城”的有中国特色的城市化道路。因为 适应当时中国社会生产力发展的需要，使本来只许从事农业劳动的农民可以从事 非农业生产了，虽是冲破了计划经济框框的某种束缚，但又还在计划经济体制的 大框架里面( 如并没有改变户籍身份等) ，所以得到了政府、部门、基层和农民 各方面的认同。在一段时间里，赞誉的声音甚高，有人认为：这是建设有中国特 色社会主义的一种创造，是消除工农差别、城乡差别的方式，是解决大城市病的 探索等。l984 年以后，国家放宽了对农民进城的限制，允许农民到城市落户。 从1 9 8 9 年初特别是1 9 9 2 年以来，农民的跨区流动或“民工潮”势头日趋汹涌。 “民工潮”引起关注的标志性事件之一，是它每年春运给交通运输部门带来的巨 大压力。据国家统计局统计资料显示，自i978 年至2000 年间，中国农村 累计向非农产业转移劳动力1 3 亿人，平均每年59l 万人6 。据南方网讯有 5 根据现有的公布的数字，2 0 0 1 年流动人口的数字达到1 4 亿，超过全国人口的1 0 。 6 张宏发：裂变与整合，中国社会年报2 0 0 2 年版，第3 4 页。 4 关调查预测，今后l0 年我国从农村转移到城镇的人口将达1 76 亿，预计今 后20 年从农村转移到城镇的人口将达3 亿。如此大规模的农民进城，带来了很 多社会问题。有学者提出，民工潮是当代中国“最具爆炸性的社会问题和经济问 题”之一。在众多的社会问题中，笔者主要对下述四个问题进行描述。 、民工受到就业限制 农民要进入城市务工经商，往往需要跨越层层“门槛”，既有就业政策的限 制，也有名目繁多的证件及收费制约。 首先，是对外来工进城就业岗位的直接限制。目前，农民工在城市就业，受 到地方政策的歧视。一些大城市在就业政策制定中，就明确规定外来工允许和限 制的就业岗位。例如，上海市劳动和社会保障局在2 0 0 1 年提出的单位招用外来 人员须知中，明确禁止用工单位招用五类外来人员：一是党政机关、企事业单位、 社会团体的各类工勤人员，二是社会公益性保洁、保绿、保养、保安人员，三是 物业管理从业人员，四是各类商店营业员，五是机场、车站、码头清洁工，并要 求已经使用上述五类外来人员的单位。 其次，是通过规定用工单位使用本地工与外地工的比例或规定外来人员的准 入素质要求，来间接限制农民工的进城。1 9 9 9 年底，北京市劳动和社会保障局 发布了( ( 2 0 0 0 年北京市允许和限制使用外地来京人员的行业、职业及文化程度、 职业技术能力的通告。然而，现实生活中，“允许和限制”并不能发挥多少作 用。据国务院发展研究中心的一项抽样调查显示，在北京的外地工中，只有十分 之一是在各地和北京市劳动管理部门的视线之下进京的，另外九成则是邻里乡亲 “携带”来的，根本不在管理部门的“掌握”之中。 最后，各式各样的证件办理，也是农民工进城务工就业需要跨越的一道道门 槛”。出门之前，除了身份证、还要带上“婚育证”、“外出就业登记卡”，到了务 工所在地，要到公安机关办理“暂住证”，劳动行政机关办理“外来人口就业 证”，在北京还要到医疗卫生机构办理“健康凭证”，甚至还有一些上岗培训证等。 据2 0 0 1 年1 0 月底的一次调查，涉及到农民工进城务工就业的收费项目名目繁多， 有暂住证工本费，外出就业登记卡工本费及管理费，外来人口管理费，外来人口 就业证工本费，婚育证的工本费、管理费、检查费，子女教育的借读费、赞助费， 健康凭证的工本费、检查费，培训费，等等。各种证件都规定了一定的有效期， 不断地年检、更新。办证、年检就意味着收费。仅仅因为户籍不在城市，就要求 办理各式各样的证件，这无疑是对外来工进城就业的歧视。实际上，调查中真正 按规定把各证办齐全的，不到2 0 。7 对于农民进城的规模总量有所控制是必要的，但以城乡户籍身份划线、实行 职业保留并不可取，尤其是不能将这种措施制度化。这种措施消极作用更为显著。 首先，在制度层面上，这种措旋强化了就业领域已有某些淡化的城乡分割的制度 性歧视，强化了城里人和乡村人的身份等级色彩。因此这种限制并不是市场经济 改革方向上的制度创新，恰恰相反，只能说是户籍和就业体制改革进程的种逆 转。其次，从生活层面看，它直接恶化了外来劳动力立足城市的制度环境，使大 量进城农民的就业活动转入“地下”，成为打“黑工”。建立的劳动关系既不具合 法性，自然也就更难规范，尤其无法通过加强政府管理来规范。在这种情况下， 劳资双方的正当权益都容易受到伤害，尤其是外来工的合法权益更容易受到侵 犯，如任意延长工时、随意克扣工资、甚至侵犯人身权利。这些问题的广泛发生， 强化了外来工对于城市社会的不认同甚至敌意，往往带来不良社会后果。 二、民工子女遭遇教育壁垒 从上世纪9 0 年代中期开始，社会各界纷纷呼吁政府解决好农民工子女在城 市碰到的教育困难问题，但是效果并不明显。农民工子女在城市求学，经过了很 艰难的历程：从最初的被绝对排斥，到后来自我解决，再到现在的有限接纳，历 经1 0 多年。随着大批流动儿童、少年进入城市，民工子女的教育不仅是个棘手 的教育问题，更是个严峻的社会问题。由于城乡二元社会结构而造成的教育壁垒， 使得民工子女不能享受儿童、少年本应拥有的教育权利。8 尽管2 0 0 3 年年初国务 院办公厅发文要求流入地政府，“采取多种形式，接受农民工子女在当地的全日 制公办中小学入学，在入学条件等方面与当地学生一视同仁，要加强对社会 力量兴办的农民工子女简易学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划和体系，统 一管理。”但是，问题并没有因一个文件而得到很好的解决，一些流入地政府采 7 陈美球：各式各样的进城“门槛”，裁改革内参2 0 0 2 年第l o 期 8 赵娟、钱雪飞：南京市流动人口研究报告之六：南京市流动人口子女教育问题研究，载朱力、陈如主 编：城市新移民南京市流动入口研究报告，南京大学2 0 0 3 年版，第1 9 2 页。 取各种措施或做法抵消了中央政府的文件要求，并没有真正解决好农民工子女教 育问题。据不完全统计，2 0 0 4 年前，在北京市的3 0 0 万农民工中，6 1 4 岁的儿 童占3 6 ，达l o 万余人，而其入学率仅为1 2 5 ，也就是说，有8 7 5 的流 动儿童被排斥在正规学校之外。2 0 0 4 年秋季，北京市实行一费制，鼓励公办学 校接收农民工子女入学，并免收借读费，但是一些区县和学校却让家长自愿，交 纳几百元到数万元的“自愿赞助费”，才能换到区县教育部门开具有入学通知 书。9 据悉，由国务院妇女儿童工作委员会办公室和中国儿童中心共同立项、财政 部和联合国儿童基金会资助的这个调查，是目前全国范围内针对流动儿童生活状 况进行的规模最大的一次调查。调查结果表明：我国的流动人口中，1 8 周岁以 下的流动人口达1 9 8 2 万。日前公布的一项调查显示，流动人口中处于义务教育 年龄段的孩子有9 3 处于失辍学状态，近半数适龄儿童不能及时入学。这项调 查历时一年，在北京、深圳、武汉、成都等9 个大城市，访问了1 2 0 0 0 多名流动 儿童的监护人和7 8 0 0 多名儿童。在调查中，3 到6 周岁流动儿童入托比例为6 0 7 ，低于城市户籍儿童入托率；6 周岁儿童中有4 6 9 没有接受入学教育；超龄 现象也比较严重，有近2 0 的9 周岁的孩子还只上小学一、二年级，1 3 周岁和 1 4 周岁还在小学就读的占相应年龄流动少年的3 1 和1 0 。另外，在学儿童的 “童工”问题也比较突出，在失学的1 2 到1 4 周岁的流动儿童中，有6 0 的人 已经开始工作。” 三、民工人群中的犯罪问题 与世界上其他国家和地区尤其是发展中国家的大城市相类似，中国大城市的 流动人1 3 问题逐渐为城市政府和社会所关注。这种关注，不仅是因为流动人口数 量庞大，更多的是因为流动人口中的或由其引发的触动社会稳定的诸多社会问 题，横亘在城市公共生活面前，迫使政府与公众面对、解决。其中最突出的是使 城市违法犯罪率上升。著名社会学家宋林飞教授指出：“城镇中农民流动人口的 违法犯罪，是跨社区流动的又一种社会成本。有些地区，城镇外来人口违法犯罪 9 郭昌盛：中国农民工的生存权利报告，载学说连线网，网址： b t t p ：w w w x s l x , c o n 曲t 毗z 叫簪m “2 0 0 4 1 2 1 3 - 1 7 9 1 9 h t m ”参见近2 0 0 0 万流动儿童受教育状况堪忧，载中国教育先锋网，网址 h r c p ：w w w e p - c h i n a n e v c o n t e n l a c a d e m i a e 2 0 0 4 0 2 1 5 1 5 4 1 4 4 3 a t m 率近年来出现明显的上升态势，对社会治安和当地居民的安全感造成很大的威 胁。”“例如广十h i 近年来7 0 至8 0 的犯罪嫌疑人都是在出租屋里抓获的。当前 规模巨大的人口流动，给城市带来了一系列不可忽视的压力和问题。 在农民流入城市地区，由于外来农民尚未融入当地社会，而处于边缘地位和 失控状态。“这些寄居于社区边缘的人物并不能说已插入了这村落的社群中，因 为他们常常得不到一个普通公民的权利，他们不被视作自己人，不被人所信托。 ”于是，当流动中无固定寓所的农民其愿望与现实发生矛盾之时，他们就很容 易走向不利于社会稳定、甚至是反社会的道路，通过极端的方式发泄自己的不满。 其直接后果就是给当地公共安全和社会治安构成严重的冲击和威胁，触发了各类 刑事案件的发生。肖金军、陈如对南京市流动人口犯罪问题进行了调查。调查结 果显示：以南京市刑事作案人员中暂住人口的总量和所占比例为例，1 9 9 7 年计 4 9 9 1 人，占整个刑事作案人员比例为4 9 2 ；1 9 9 8 年计5 4 8 3 人，占整个刑事 作案人员比例为4 7 0 ；1 9 9 9 年计6 6 4 6 人，占整个刑事作案人员比例为5 2 8 ；2 0 0 0 年计7 7 5 3 人，占整个刑事作案人员比例为4 4 8 ：2 0 0 1 年计7 7 7 7 人， 占整个刑事作案人员比例为4 1 0 ：2 0 0 0 年计7 2 7 7 人，占整个刑事作案人员比 例为4 3 8 。 四、新时期的劳资纠纷 进城农民工大部分在私营企业主手下打工，形成了新时期的劳动关系。农民 工与老板的利益关系自然构成了劳资矛盾。当前劳资矛盾的焦点是老板拖欠农民 工工薪问题，欠薪往往引发劳资激烈冲突，严重的引发恶性犯罪，并日益成为社 会性的问题。 一般说来，欠薪部分是经营不善无力支付引起，但也有相当部分可以说是恶 意欠薪或故意欠薪。资方看到欠薪没有什么风险，就将工人工资挪作他用，故意 拖欠甚至逃废工资债务。杨明才事件只是2 0 0 1 年末2 0 0 2 年初深圳因欠薪引发的 恶性事件中的一起。而在深f i l i a l 起轰动的“塔吊讨薪事件”，则由单个的暴力行 为演化为群体的非理智行为。四川民工刘加星是这群农民工的“头”，他之后代 表农民工和包工头谈判，与政府劳动部门交涉指出“我们没有其他办法，这样做 “宋林飞：“中国经济奇迹”未来与政策选择，南京大学出版社1 9 9 5 年版第1 5 5 页。 ”费孝通：乡土中国，生育制度，北京大学出版社1 9 9 8 年版，第7 2 页。 只是希望引起足够的重视、能有其它办法，谁这样干啊? ”工厂与包工头任意拖 欠、克扣工资现象，如果不加控制，很难知道这些非理性行为会往下面哪