（工商管理专业论文）政府投资项目管理体制改革探索.pdf

摘要 政府投资项日作为政府实践其职能的一种重要手段，在我国的经济活动中起着 非常重要的作用。随着我ca 社会主义市场经济体制的逐步确立、发展和完善，我国 由计划经济体制沿袭下来的政府投资项目管理体制暴露了许多弱点，如效率低下、 资源浪费、腐败滋生等等。目前，我国采用了积极的财政政策，固定资产投资规模 空前巨大，问题显得更为突出。 木论文通过深入研究我国政府投资工程管理方式的历史沿革及现状以及政府投 资工程管理方式的理论依据和国际惯例，对我国目前占主导地位的传统的政府投资 工程管理方式的弊病进行了切中要害的分析，对深圳和上海等省市政府投资工程管 理方式的改革模式进行了比较，提出了政府投资工程管理方式的改革建议，力求为 政府投资的管理者提供理论与实践的参考，即政府投资工程应改变过去投、 建、 管、 用不分，以临时性、分散性、自 营性为基本特征的小生产式的管理方式，由专业性 的管理机构对政府投资工程实施相对集中的管理，实现投、建、管、用的分离。 目 前一些发达国家和地区，如关国、 英国、日 本、新加坡、德国、香港等依靠 三个方面的手段:严格按规则办事;接受各方严格监督;机构和程序方面的 相互制约。基本消除了 政府投资工程管理中的腐败、低效率和黑箱交易。而在我国 大部分地区，由于责、权、利划分不清，有关的监管体系也末完善，形成了政府投 资项目 管理中不规范行为屡屡发生， 并且己 成为建筑市场秩序混乱的一个重要根源。 在充分意识到这一问题后，部分地区如深圳、上海等地己进行了有意识的改革和探 索，国家相应的法律、法规也陆续出台。程序规范化、监督系统化、管理专业化是 今后我国政府投资项目发展的趋势。本论文计划阐明作者的观点和建议，以供决策 者参考。 关键词:政府投资项目 z程管理 建筑市场 ab s t r a c t a s a n i n s t r u m e n t o f f u l f i l l in g g o v e r n m e n t f u n c t i o n , g o v e rnm e n t i n v e s t m e n t p r o j e c t s p l a y a v e r y i m p o r t a n t r o l e i n c h i n a s e c o n o m y . a l o n g w i t h d is l o d g e i n c h i n a s e s t a b l i s h i n g , d e v e l o p i n g a n d c o n s u m m a t i n g o f s o c i a l d e m o c r a c y m a r k e t i n g e c o n o m y s y s t e m i n , t h e r e h a s a l o t o f f a i li n g i n f o l lo w p l a n n e d e c o n o m y s y s t e m o n g o v e rn m e n t i n v e s t m e n t p r o j e c t , s u c h a s l o w e f f i c i e n c y , r e s o u r c e w a s t e d , a n d e x i s t e d c o r r u p t i o n .a t p r e s e n t , a c t i v e m o n e t a ry p o l i c y h a s b e e n a d o p t e d , h o w e v e r e q u i p m e n t i n v e s t m e n t b e c o m e s e v e n g r e a t e r , t h e p r o b l e m b e c o m e m o r e s e r i o u s ， t h i s p a p e r d e e p l y r e s e a r c h t h e h i s t o r y e v o l u t i o n , a c t u a l i t y , t h e o r y t h e r e u n d e r , i n t e rna t i o n a l t r a d i t i o n m a n a g e m e n t m a n n e r o f g o v e r n m e n t i n v e s t m e n t p r o j e c t , t h o r o u g h a n a l y s i s e v i l o f m a n a g e m e n t m a n n e r o f t r a d i t i o n a l g o v e rn m e n t i n v e s t m e n t p r o j e c t , c o m p a r e t h e r e f o r m p a t t e rn o f g o v e rn m e n t in v e s t m e n t p r o j e c t b e t w e e n s h a n g h a i a n d s h e n z h e n a n d s o o n， a d v a n c e r e f o r m a d v i c e o n m a n a g e m e n t m a n n e r o f g o v e rn m e n t i n v e s t m e n t p r o j e c t , d o t ryin g t o o f f e r t h e o r y a n d p r a c t i c e c o n s u l t a n c e t o h a n d l e r . t h i s p a p e r in d i c a t e t h a t t h e g o v e rn m e n t in v e s t m e n t p r o j e c t s h o u l d c h a n g e t h e p r e v i o u s m i x i n g i n v e s t m e n t , c o n s t ru c t i o n , m a n a g e m e n t , u s i n g , t a k i n g t e m p o r a r i l y , d i s p e r s e , a n d i n d i v i d u a l s m a l l p r o d u c i n g m a n a g e m e n t s t y l e . c o m p a r a t i v e l y m a n a g e m e n t s h o u l d b e t a k e n b y s p e c i a l m a n a g e m e n t o r g a n i z a t i o n t o im p l e m e n t t h e d i v i s i o n o f i n v e s t m e n t , c o n s t r u c t i o n , m a n a g e m e n t , a n d u s i n g . a t p r e s e n t , s o m e d e v e l o p e d c o u n t r i e s a n d a r e a s , s u c h a s u .s . a , e n g l a n d , j a p a n , s i n g a p o r e , g e r m a n y , h o n g k o n g , u s u a l l y o p e r a t e b y t h r e e m e t h o d . f i r s t l y , h a n d l e a f f a i r s s t r i c t l y . s e c o n d l y , a c c e p t s t r i c t s u p e r v i s i o n . t h ir d l y , o r g a n i z a t i o n a n d p r o c e s s a r e m u t u a l r e s t r i c t e d . b y t h e a b o v e p o l i c i e s c o r r u p t i o n , l o w e f fi c i e n c y a n d b l a c k d e a l o n m a n a g e m e n t o f g o v e rn m e n t i n v e s t m e n t p r o j e c t c a n b e m o s t l y e l i m i n a t e d . b u t in m o s t o f c h i n a , d u e t o n o t h a v i n g c a r v e d u p o f d u t y , r i g h t a n d b e n e f i t , c o n c e rne d s u p e r v i s i o n s y s t e m h a s n o t b e e n c o n s u m m a t e d , a l o t o f m a n a g e m e n t a c t i v i t i e s t h a t b r e a c h t h e r e g u l a t i o n s a l w a y s o c c u r e d o n g o v e r n m e n t i n v e s t m e n t p r o j e c t a n d b e c o m e s a v e r y i m p o r t a n t f a c t o r o f t h e d i s o r d e r e d c o n s t ruc t i o n m a r k e t .a ft e r f u l l y w a k i n g u p t o t h i s p r o b l e m , i n p a r t o f c h i n a , s u c h a s s h e n z h e n , s h a n g h a i , b e g i n t o r e f o r m a n d e x p l o r e , a t t h e 1 ， 1 s a m e t i m e , c o r r e s p o n d i n g l a w s , a n d p o l i c i e s c o m e o n i n s u c c e s s i o n . p r o c e s s s t a n d a r d i z a t i o n , s u p e r v i s e s y s t e m a t i c a l l y , m a n a g e m e n t s p e c i a l i z a t i o n a r e c o m i n g t o b e t h e t r e n d o f g o v e rn m e n t i n v e s t m e n t p r o j e c t i n c h i n a . t h i s p a p e r c l a r i f i e s a u t h o r s s u g g e s t io n a n d a d v i c e , f o r r e f e r e n c e t o d e c i s i o n - ma k e r . k e y w o r d s : g o v e r n m e n t i n v e s t m e n t p r o j e c te n g i n e e r i n g m a n a g e m e n t c o n s t r u c t i o n ma r k e t 叮 v 1 绪论 1 . 1 问题的提出 政府投资项目 作为政府实践其职能的一种重要手段，在我国的经济活动中起着 非常重要的作用，同时也受到社会的密切关注。随着我国社会主义市场经济体制的 逐步确立、发展和完善，我国由计划经济体制沿袭下来的政府投资项目管理体制暴 露出了许多弱点，如效率低下，资源浪费严重，易滋生腐败现象等等。目 前，我国 采用了 积极的 财政政策， 固定资产投资规模空前巨 大， 问 题显得更为突出 u 1 。 针对这 些问题，国家有关部委、高等院校、以及地方政府分别针对政府投资项目的管理体 制的有关专题进行了深入研究，上海、深圳、重庆等地还在研究的基础上对政府投 资项目的管理方式进行了大胆的改革实践。不论是理论研究还是改革实践，基本上 都体现了这样的共识，即政府投资工程应改变过去投、建、管、用不分，以临时性、 分散性、自 营性为基本特征的小生产式的管理方式。山专业性的管理机构对政府投 资工程实现相对集中的管理，实现投、建、管、用的分离。 由国务院政策研究中心、建设部和天津理工学院等有关高等院校有关人员组成 的政府投资工程管理方式改革研究课题组在研究工作中首先界定清楚了政府投资工 程的概念、分类及规模，然后通过深入研究我国政府投资工程管理方式的历史沿革 及现状以及政府投资工程管理方式的理论依据和国际惯例，对我国日 前占主导地位 的传统的政府投资工程管理方式的弊病进行了切中要害的分析，对深圳和上海等省 市对政府投资工程管理方式的改革模式进行了比较，提出了政府投资工程管理方式 的改革建议。 天津理工学院造价工程师培训中 心( t c c c e ) 在承担天津市软科学课题 “ 政府投 资项目的投资控制体制研究”中，通过研究发达国家及我国香港和台湾地区政府投 资项目 管理的成功经验以及有关的经济学基础理论， 针对我国政府投资项目的特点， 提出了我国政府投资项目的决策方法、工程采购方式、建设方式以及支付体系的改 革建议。 深圳及上海市等地在政府投资工程改革实践中形成了多种模式。其中以 深圳为 代表的绝大多数地方在改革中基本上借鉴的是香港的模式，将政府投资工程的业主 职能和工程管理职能都赋予了同一个机构。上海市在改革中借鉴了国外的一些先进 的工程建设方式，主动采取措施，培育多个工程管理公司，将政府投资工程的业主 职能和工程管理职能进行了适当的分离。形成了开放与竞争的格局以及由第三方代 表政府行政职能的独立平行的监管体系，以利于形成工程管理市场，提高专业化水 平。 1 .2 政府投资工程的概念 政府投资工程的概念是在我国改革开放和现代化建设的实践过程中逐步形成 的。通俗地说，政府投资工程就是使用“ 财政性基本建设资金” 投资建设的工程项目。 目前，对政府投资工程的定义有很多，虽然不同的政府部门、学术界在具体描 述上不同，但它们所指的涵义和界定的范围是基本一致的。具体说来，大致有如下 几种: 1 ) 财政部财基字 1 9 9 9 ) 3 7 号文提出的财政性基本建设资金投资项目。 财政性 基本建设资金投资项目是指经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资金 投资或部分投资的项目。“ 财政性基本建设资金” 是指财政预算内和财政预算外用于 基本建设项目 投资的资金。 具体包括五个方面的内 容: 财政预算内 基本建设资金; 财政预算内其他各项支出中 用于基本建设项目 的资金;纳入财政预算管理专项 基金中用于基本建设项目的资金;财政预算外资金中用于基本建设项目的资金; 其他财政性基本建设资金。 2 )国家计委的 “ 投融资改革方案 ( 草稿) ”中提出的中央政府资金和地方政府 资金项目。中央政府投资资金主要包括中央财政预算内建设投资、纳入中央财政预 算管理的各类专项建设资金、国债投资和借用国际金融组织和外国政府贷款等主权 外债。地方政府投资资金主要包括地方财政预算内建设投资和纳入地方财政预算管 理的各类建设资金。 3 ) 1 9 9 9年下半年，日 则政部牵头，组织有关专家学者多次专题讨论，最后于 2 0 0 0年初出版了 政府投资项目 标底审查实务一书，并在该书中正式提出了政府 投资项目的定义。即政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展， 为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过 财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内 外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。这个概念把政府投 资工程的资金来源进一步扩大到财政性资金以外，即除了预算内和预算外的财政性 资金外，政府投资工程的资金还包括政策性贷款和债券，如国家开发银行的贷款、 国 债或 地方财 政性 债券等2 1 ， 以 及 来自 外国 政 府和国 际 金融 机构的 贷款和赠款等。 4 )在 中华人民共和国政府采购法( 草案)中，把政府投资工程列入了政府 采购的范围之内。文中指出政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使 用财政性资金采购货物、工程和服务的行为。其中财政性资金包括预算内资金和预 算外资金。 5 ) wt o的 政府采购协议中有关工程采购的提法与 中华人民 共和国政府 采购法( 草案)基本相同。 我们认为政府投资工程的定义应该是指为了适应和推动国民经济或区域经济的 发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政 府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，向证券市场或资本市场融资，利用外 国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资 或合资兴建的固定资产投资工程。其他资金来源项目 都属于非政府投资工程， 包括 国有企业、集体单位、外商和私人投资等。我国的国家机关和实行预算管理的事业 单位、团体组织履行自己的职能所使用的资金，既有预算内的、也有预算外的，这 是我国财政性资金的特色，国外财政资金只有预算内资金，另外，财政性资金还包 括国债资金，因为它需要国家财政偿还，相当于国家未来的税收收入。我国2 0 0 2 年 发行长 期建设国债 1 5 0 0 亿元， 其中1 2 5 0 亿元列入中央预算， 2 5 0 亿元代地方政府发 行。主要用于在建国债项日、西部开发项目、重点企业技术改造，以及南水北调、 京津水资源保护工程，农村基础设施、公检法司和高校扩招所需基础设施等方面的 建设(3 1 .3 政府投资工程的分类 按照不同的划分标准，政府投资工程可以分为不同的种类。 t )如果按照管理权限，可以分为中央政府投资工程和地方政府投资工程。中央 政府投资工程就是中央政府投资资金投资的建设项目。中央政府投资工程应按照项 日 性质、资金来源和建设规模，分别由国务院、中央政府投资主管部门或行业主管 部门按建设程序进行审批，并由专门组建的中央政府投资工程管理机构集中管理。 地方政府投资工程就是地方政府投资资金投资的建设项目。地方政府投资工程 除国家有特殊规定外，均由地方政府相关主管部门按建设程序进行审批，并由专门 组建的地方政府投资工程管理机构集中管理。 2 )如果按照资金来源，可以分为财政性资金投资的政府投资工程、 财政担保银 行贷款投资的政府投资工程和国际援助投资的政府投资工程。财政性资金投资的政 府投资工程包括财政预算内、预算外基本建设资金的投资工程，包括使用纳入财政 预算管理专项基金中的用于基本建设的 投资工程( 如国 债专项投资项目 等 ) 。 财政担保银行贷款投资的政府投资工程是指由国家或地方财政承诺担保的银行 贷款投资工程。 国际援助投资的政府投资工程，一般侧重于对受授国的基础设施和公共建设项 目 提供无偿援助或低息( 无息) 贷款， 受授国 政府是项目 资金的接受者， 并负责项目 资 金的运用。 对于大型政府投资工程提供援助的国际组织主要有世界银行及其他区域 性经济组织( 亚洲开发银行) ， 友好国 家的援助也是国际 援助投资工程的重要资金来源 t a l 3 ) 如果按照建设项目的性质， 可以分为经营性的政府投资工程和非经营性的政 府投资工程。 经营性的政府投资工程是具有营利性质的政府投资工程。政府投资的水利、电 力、铁路等工程基本都属于这类性质。 非经营性的政府投资工程一般是非营利性的，并主要追求社会效益最大化的公 益性项目。学校、医院以及各行政、司法机关的办公楼，供水、供电、污水处理等 基础设施以及一些类似的工程都属干此类。 表1 . 1 : 2 0 0 1 年底全国城市、东、中、 两部城市基础设施水平比 较 5 1 全 国东部城市中部城市西部城市 用水普及率 ( %) 7 2 . 2 68 3 . 7 57 0 . 7 95 0 . 7 7 用气普及率 ( %) 6 0 . 4 27 7 . 9 75 2 . 6 83 5 .4 6 污水处理率 ( %) 2 0 . 4 32 7 . 1 51 1 . 9 81 6 . 0 3 建成区绿地率 ( %) 2 4 . 2 62 7 . 4 82 2 . 31 8 . 3 6 建成区绿化覆盖率 ( %) 2 8 . 3 83 1 . 4 42 6 . 8 921 . 9 5 生活垃圾无害处理率 ( %) 5 8 . 26 9 . 9 951 . 7 83 9 . 7 4 粪便处理率 ( %) 6 2 . 7 67 4 . 3 94 5 . 1 25 6 . 0 8 水冲公厕比率 ( %) 4 7 . 7 55 6 . 1 63 2 . 9 25 0 . 0 7 姆万人拥有公交车辆 ( 标台) 6 . 0 67 . 5 15 . 214 . 2 9 人均拥有道路面积 ( m2 ) 6 . 9 88 . 9 16 . 3 63 . 8 8 排水管道密度 ( k m / k m 2 ) 3 2 . 5 84 2 . 7 83 0 . 5 22 4 . 6 9 人均公共绿地面积 ( m2 ) 4 . 5 65 . 5 74 . 5 22 . 5 3 1 .4 我国政府投资工程管理方式的历史沿革 我国政府投资工程的管理方式的变革与我国工程项目的投资主体格局的变化有 着密不可分的关系。我国工程项目的投资主体格局大致可以划分为两个阶段，第一 阶段是5 0 年代初至 7 0 年代末， 为单一的国家投资主体; 第二阶段是 7 0 年代末实行 改革开放以来，形成多元化投资主体格局。 在第一阶段的不同时期，工程项目的管理方式分别采取过建设单位自 营、甲乙 方承发包、投资包干、工程指挥部等管理方式。 1 .5 目前我国政府投资工程管理的基本状况 随着 7 0 年代末我国实行的改革开放，多元化投资主体的格局逐步形成。工程管 理方式也出现了多种形式。 目 前， 全国各地对政府投资工程的主要管理力 一式有以下 几种:项目 法人型;工程指挥部型;基建处型;专业机构型。 1 )项目 法人型。按照国家计委计建设 ( 1 9 9 6 ) 6 7 3号文 关于实行建设项目 法 人责任制的暂行规定 ， 经营性建设项日 必须组建项目 法人， 项目 法人为依法设立的 独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的 保值、增值，实行全过程负责。最著名的当属三峡工程，深圳的盐田港、地铁工程 以及各地的高速公路建设等。 2 )工程指挥部型。该机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常 为政府部门的主管领导，当工程项目完成后，即宣布解散。目 前，一些大型的公共 建筑、市政工程以及环境治理工程等，多采用这种方式。一些平时没有项目 或者是 项目很少的单位，由于没有常设的基建管理机构，在实施项目 时也常常会临时组建 工程管理班子，一 般称为项目 筹建处，管理方式与工程指挥部基本相同。 3 )基建处型。各个行政部门 ( 如教育、文化、卫生、体育)以及一些工程项目 较多的单位均设有基建处，在这种模式下，具体项目的实施一般由后者进行，前者 主要是进行常规性的行政性管理。 4 )专业机构型。这是最近几年随着改革的不断深化，我国各省市、 地区通过探 索而出现的对政府投资工程的新型的管理方式，按管理机构的性质分，有政府机关 型、事业单位型、企业型。 ( i ) 政府机关型。 即由 政府主管部门 直接负责工程项目 建设管理。 如陕西省设立 了“ 陕西省统一建设管理办公室” 。统建办的任务是负责全省政府投资项目的统一建 设与管理，把原属于各厅局 ( 除水利、交通等行业外)的建设项目 统一管理、建设， 并撤销设在上述厅局的基建处。 ( 2 ) 事业单位型。 即 政府设立专门的事业单位， 从事建设工程的管理， 如上海市 浦东新区建设局下设专门的工程建设管理公司，该公司为非营利性机构，专门负责 政府投资的部分市政基础设施项目 的实施管理。 ( 3 ) 企业型。 即 在项目 计划确定以 后， 由 有关政府部门 委托一家企业代行业主职 能。如重庆市的城市建设发展有限公司，该公司类似于国外的项目 管理公司，其任 务就是负责政府委托的工程项目的建设。即政府把由政府投资的工程项目 托管给该 公司，由该公司负责全过程的建设实施。 7 2 政府投资工程管理方式的国际惯例 1 发达市场经济国家和地区政府投资工程概念和管理理念 政府投资工程的资金来源与 政府的财政拨款，即纳税人的税收所形成的公共资 。政府投资工程是为了实现政府职能和公共利益、没有盈利动机。政府投资工程 2.金 有时候也作为政策性手段，即通过增加或减少政府投资工程的支出，调控需求，调 控经济。 还可以作为保护本国产品、木国企业及政府认为应当加以保护的某类企业、 某类人群的手段。 在发达市场经济国家政府投资工程是政府采购或称为公共采购的一部分。发达 国家一般基于以下认识管理公共采购。 第一，公共采购部门履行的是管理人的职能，因为受雇的管理员花费的资金来 自 于税收，雇主依靠这些资金代表它们的客户或捐赠人提供服务。 因此政府采购职 能就是一个受管制的、高度透明的过程，应当受到严格的法律、规则、司法、行政 规定以及政策和程序的限定和控制。 第二，政府采购机构必须公布其采购特定商品和任何招标意图并接受潜在供应 商的投标。 第三，政府采购记录可以进行公开示意，任何人都可以提出问题并期望得到解 答。 基于政府投资工程的这种性质，发达国家政府对于这部分工作的原则是:公平、 透明、经济和效率。 2 . 2 发达市场经济国家和地区政府投资工程管理机构 1 )美国联邦政府设有住房与规划部，还分别设有陆军工程兵局、高速公路管理 局、拓垦局、田纳西流域管理局、国家公园管理局、政府办公楼建设管理局等部门 负责联邦政府公款投资项目的建设管理。 住宅与城市建设部的职责是为每个公民提供住宅和健康、舒适的生存环境。美 国总务管理局通过它的公众建筑服务部门( p b s ) 给约1 0 0 万位联邦公务员提供住房 丁 _ 程管理。 p b s房地产开发办公室对每项工程进行集权化管理并承担责任， 还负责 从开始到完成的管理。交通厅的职责是负责政府交通公共投资项目的实施管理。交 通厅、国家公园管理局等都有自己的专业设计力量。由本部门投资的项目一般直接 委托该专业队伍设计，在1程量过大或有一定技术难度时刁 委托私人公司设计。美 国工兵部队负责国防和军事方面的建设项目。 由于美国是一个联邦制国家，在统一的联邦政权的基础上，各州享有相当广泛 的自 主权，各州及地方政府依据自己的法律，分别对各自的工程项目 进行管理。 2 )英国政府投资的主要支出部门有:国防部;社会保险与公益事业代理部;卫 生部及全国卫生服务机构;环境、交通部;教育及就业部;内政部，包括监狱等服 务机构;内陆税务局;海关及国内货物税收总署;北爱尔兰办公室、苏格兰办公室 及威尔十办公室。 3 )日本政府主管工程建设的部门为建设省 ( 2 0 0 1 年改为国土交通省， 负责的范 围更宽) 。 建设省下设 六个司局级单位: 大臣官方 ( 办公厅) 、建设经济局、都市局、 河川局、道路局、住宅局;四个直辖单位:土木研究所、建筑研究所、建设大学校、 国土地理院;还设有 8个直属地区建设局:东北地方建设局、关东地方建设局、中 部地方建设局、近哉地方建设局、中国地方建设局、四国地方建设局、九州地方建 设局、北陆地方建设局。 日 本建设省负责建设国家机关、教育、文化、卫生、社会 福利的建筑设施，对政府设施的维护提供指导，制定技术标准，并为维持政府设施 的正确机能提供指导。建设省对中央政府公款投资项目 进行直接管理，建设省设有 公务员2 .3 7 万人。日本的机场、港口、铁路的建设由运输省负责，据有关资料，这 部分业务也将归建设省管理，实现建设省对各类工程建设的统一管理。建设省属下 有一些社团、公社组织，负责政府投资工程的建设、开发和改造工作，具有 “ 官办 民营”特点。 4 ) 新加坡政府国家发展部设立建屋发展局和公共工程局， 分别负责公营住宅和 政府工程的建设管理，与香港的做法基本一致。 5 ) 德国联邦政府设建设部，负责管理全国除铁路以外的各类工程建设，对地方 建设工作进行指导。建设部设 1 6 个直属专业工程建设局，有公务员 1 2 0 0 0 人， 对联 邦政府公款投资项日 进行直接管理。 6 )香港公共工程主要由香港特区政府工务局和房屋委员会组织建设。 工务局为 政府序列，全系统共约2 万名公务员。工务局总部约 巧0 人左右。 工务局负责保证工务工程计划的实施。工务局下设:计划及资源部;工务政策 部:法律咨询部;行政部;建筑业检讨部。上务局下辖 7个署:建筑署:土木工程 署:渠务署;机电工程署:路政署;拓展署;水务署。各署是工务局的执行机构， 负责相应范围的政府工程实施。 房屋委员会是负责推行香港大部分公营房屋计划的法定机构。房屋委员会由 6 名公职委员及 1 8 名非公职委员组成。房屋委员会的业务有三项:开发租住公屋、居 屋、进行其他商业性开发。在以推行公营房屋计划为主的工作中，房屋委员会承担 着业主的角色。房屋署是房屋委员会的执行机构。 2 . 3 发达市场经济国家和地区政府投资工程管理方式 要理解政府投资工程的管理方式， 必须要先了 解政府采购制度。政府采购制度 在西方国家己经实行了2 0 0 多年，最早是1 7 8 2 年，英国政府成立库务部，作为特别 负责政府部门所需办公用品采购的机构。伴随着国际贸易的一体化进程，国际政府 采购制度逐步形成。 1 9 7 9 年东京回合多边贸易谈判期间制定了 政府采购守则 ， 标 志着国际政府采购制度的初步形成。 1 9 9 3 年1 2 月政府采购守则成员经过进一步谈判， 对原守则内容进行大幅度修改， 形成世界贸易组织 ( wt o )的 政府采购协议 。 协 议的范围适用于政府采购的三个方面:工程、货物、服务。 协议( g p a )签约各 国需要遵守的原则有:国民待遇与非歧视原则; 采购方式统一规范为公开招标采购、 选择性招标采购和限制性招标采败 采购的程序和方式都有专门的规定 。采购文件的制定、公开招标采购、选择性招标 因此发达国家和地区政府投资工程的管理方式不仅要受本国法律法规制约还要 受到国际组织的制约。政府投资工程必须进行招标，有些还必须实行国际招标。 在政府投资工程的项日 立项方面，各个国家和地区也都有确定的做法。一般由 使用部门提出，由建设专业机构、使用部门及财政部门一起进行可行性研究并报权 力部门批准，最终由专业的建设机构实施，这些机构有的还负责建成工程的维护和 管理。 在质量、安全管理方面，一般都由有执业资格的专业建筑师、工程帅作工地代 表，按照既定的质量、安全管理规则，进行质量、安全的控制、检查等管理。 2 .4 发达市场经济国家和地区政府投资工程管理机构的运行机制 政府对于公共工程的直接管理会不会带来腐败、低效率和黑箱交易?这是许多 人的担心。杜绝这些情况的发生，我们看到，发达国家和地区一般依靠三个方面的 手段: 1 )严格按照规则办事。以美国为例， 对于公共工程的管理要严格按照 联邦采 购法办事。而且各州还有许多法律法规制约。在合同的签署方面，对公共部门有 专门的要求，如关于实行竞争性招标的要求，关于最低价投标中标的要求，关于实 行工程担保的要求，关于工资方面的要求，关于分包的要求等等，都有相应的法律 法规和规范。 2 ) 要接受各方严格的监督。 如美国政府投资项目 要接受国会的监督、政府部门 的监督和公众的监督。所谓国会的监督是国会的会计总署有权对联邦政府各部门用 于公共工程投资项目资金使用及执行情况进行检查，公布报告和文件，向各政府部 门 提出建议来改善其工作方式和程序。 所谓政府部门的监督，美国在 1 9 7 8 年建立 了总检察官制度，联邦各部都要设立由总统直接任命总检察官的总检察官办公室， 负责对政府部门工作包括政府投资项目 进行定期或不定期的的检查。所谓公众监督 主要有三种形式:一是由政府聘请的专家组成的专家委员会:二是通过公告社会， 听取公众意见;三是舆论监督，各种新闻媒体对于各方所反映的问题都会及时报道， 并要督促检查并得出结论。 3 ) 机构和程序方面的相互制约。如香港，政府投资工程的实施部门虽然是工务 局，但是资金的支出则是库务局负责，工务局自始自终不直接运作资金。虽然要经 过 l 务局- l 程管理人员签字，承包单位刁能够到库务局拿到资金，但是由于_ c 程造 价一方面由于工程的概预算都是由专业人士认真做出，反复核对而且经过立法会的 批复，在实施过程中除特殊情况外，一般不可以变动。另一方面由于工程的实施过 程中，资金拨付的时间和数量有严格的合同管理的制约，很难变通和舞弊。 2 . 5 各国政府工程管理方式的共同特点 各国政府工程管理方式均有以下的共同特点: t ) 将实施政府投资工程作为政府的一项重要职能。 发达国家和地区政府对于政 府投资工程的直接实施管理是政府的一项重要职责。几乎所有发达国家和地区都有 实施政府投资工程的专门机构。 2 ) 对政府投资工程实行相对集中的专业化管理。对于政府投资工程，一般都根 据其专业性质分别由不同的政府专业机构进行非常严格的管理，即由政府专业机构 行使业主的职能，对政府投资工程的实施进行全过程的集中管理，建设完成后，再 交付使用单位使用。发达国家和地区政府采购的理论和实践表明，国际上大多数采 购职能都是独特的，需要掌握专门的知识刁 能成功地完成，集中采购允许采用专家 并使专家的技术在不断的采购实践中得到不断的提高;集中采购便于明确责任，因 为在采购权利分散时，很容易产生规避责任的情况;集中采购还便于保证采购者立 场的客观性;集中采购也有利于提高运行效率，通过合并采购或增加采购量而降低 价格;集中采购也便于管理，使政府的规则更容易得到理想的实施。但这样的主管 机构在政府投资工程的实施中，只行使业主的职能，不具有政府的管理职能，其工 程的运作依然要遵循一般工程的运作模式。 3 ) 政府投资工程严格按照规则办事。发达国家普遍对于政府投资工程的管理设 有专门的法律法规和专门的合同。政府投资工程的管理方式、管理机构、运作方法 与私人投资有所不同，所以，制定相应的法律法规就是必不可少的一项工作。如机 构需要法定，管理方式需要法定，所有的运作规则需要法定。有的发达国家甚至不 惜牺牲效率，也要保证依规则办事。这是政府直接实施政府投资工程合理机制的重 要支撑。这样，可以有效地避免人为因素，排除出于不同利益目的的管理干扰，保 证政府投资工程达到预想目 标。 4 ) 机构之间权力， 责任匹配， 互相之间 制约。 使用单位、 则政、 预算( 有的国 家 将此两部分职能分别授予不同的机构) 部门以及议会在工程的建设过程中 具有不同的 法定职责，根据其法定职责，各自 要在工程的不同阶段发挥其作用。使用单位提出 需求并参与 设计审查、以及交付验收;议会对工程是否建设以及投资规模具有最终 的决定权，建设部门参与前期的可行性研究、概预算编制并负责建设实施，甚至管 理和维护;财政、预算部门要对工程预结算进行审查并进行集中支付。这样职责清 楚， 彼此制约，各部门可以 专著于职能范围内的事情， 避免了 权利寻租6 5 ) 政府投资工程管理的透明度极高。 任何人对于政府投资工程的实施过程都具 有知情权，政府投资工程要接受多方面的监督，保证了政府投资工程实施的廉洁、 公正。对于政府投资工程，管理部门严格的监督机制体现在以下两个方面，一是建 立严格透明的操作程序，从制度上保证工程管理的有效进行。二是严格的外部监督 体制，承包商如认为政府投资工程管理部门有不规范的行为，可以向有关监督部门 投诉。 6 ) 充分依靠专业人士和中介组织，这一方面表现在政府的专业管理机构本身就 主要是由建筑师、工程师、合同律师等专业人士构成;另一方面，还表现在政府除 了自 身对项目进行管理外，一般都按照规定的程序选择和委托相应的工程咨询公司 来管理，政府实施监督。 第三，所有的重要技术环节都有专业人士把关，工程中质 量、技术、安全、成本等责任非常明晰，这些专业人士是在政府的严格管理之下或 由专业协会、学会组织进行注册的，由于专业人士的风险责任制度、无限经济责任 和责任保险制度的约束，形成了整个工程咨询行业人员必须向政府负责、向 业主负 责的运行机制，调动起了专业人士和机构的责任心、也有利于投资目 标的实现。 3 我国政府投资工程管理方式的弊病分析 虽然在改革开放之后，我国对政府投资工程的管理方式出现了一些专业性集中 实施的机构，如政府部门型、事业单位型和委托型等，但目 前国内的主导型管理方 式还是一次性临时机构或常设基建处室的管理。这两种方式的区别也仅仅限于不同 部门或单位政府投资工程数量的多少。建设项目 较多的部门或单位设立基建处，而 平时没有项目或者是项目 很少的单位，则伴随着项目的实施设立一次性的临时工程 建设管理机构管理，但这两种组织形式在对政府投资工程的管理方式上没有什么区 别，有着共同的弊病。 3 . 1 缺乏专业性 与国外政府投资工程管理设置专门机构不同，我国一般是根据项目的需要临时 设立项目管理班子，管理者多不是专业人才，造成对政府投资工程的管理缺乏专业 ,it，管理质量很难提高。 1 ) 外行业主， 存在着大量安全、 质量问题。 许多政府投资工程，如学校、 医院、 自 来水厂、污水处理厂等，都是临时组建项目 班子进行管理。由于工程建设的管理 具有很强的专业性、技术性，特别是政府投资工程多是关系国计民生的重点工程， 对工程的质量、工期、造价控制要求都很高，山临时组建的项目 班子进行工程管理， 其人员素质参差不齐，有许多人员不了解国家的有关法律法规和工程建设的标准规 范，不熟悉法定建设程序，甚至缺乏起码的工程建设知识，而且，这些临时项目 班 子的负责人多由单位或地区的行政领导担任，在实践中出现了一些违反工程建设基 本规律和客观科学规律的问题，由这些外行业主进行政府投资工程的管理，会导致 工程建设过程中投资浪费，建设效果差，甚至产生大量的质量、安全问题。 2 ) 机构重复设置， 浪费现象严重。目 前，大量政府投资工程是由使用单位组建 项目 管理班子，搞“ 大而全、小而全” ，造成社会资源的重复配置，浪费了大量的人 力、物力、财力。据深圳市初步调查，深圳市的市民中心、会展中心、少年宫、图 书馆、音乐厅、电视中心、游泳馆等项日的筹建班子，多则3 0 人，少则5 人，另有 许多社会聘用人员。 深圳市 政府每年为政府投资工程的管理需要额外花费1 5 0 。 万元 左右。另外，作为工程项目的管理班子是非专业性的临时性机构，其介入政府投资 工程管理具有偶然性和间断性，工程建成后，项目 管理班子即行解散，使得经验和 教训都是一次性的，难以完成经验的积累工作，更谈不上建立数据查询及趋势预测 的管理信息系统，所以管理水平无法有效提高，还导致业主的各项责任难以真正落 实，而且解散后的项目管理班子人员又很难安置，产生的问题很多。可见，就项目 设置管理班子这种小规模的生产方式日 益显 见其弊端，在政府投资工程上实施专业 化管理己经势在必行。 3 .2 同位一体化现象非常严重 我国目 前大量政府投资工程是由使用单位组建项目 管理班子，造成投资管理、 建设组织实施管理、建设监管和工程使用单位四位一体的现象。在经营性项目中， 由于实行了项目 法人负责制，相对来讲，对项目管理者有一定的监督、考核机制， 在一定程度上可以抑制其投资冲动。而在非经营性项目中，由于目前尚没有形成有 效的制约机制，难以抑制管理单位追求自身利益的行为，导致大量的工程概算超估 算、预算超概算和决算超预算的“ 三超” 现象发生，投资难以控制。 首先，建设的组织实施与工程成果使用单位分不清。目前，项目的业主就是今 后的使用单位，使用单位充当业主，致使投资失控，三超现象大量存在。由工程项 目 建成后的使用者担当工程项目的建设管理者，实行建、管、用合一，本意是解决 责、权、利的统一问题。在政府投资工程中，所有者与使用者的利益是分离的，由 于是政府承担了投资风险，使用者为了单位或个人的利益，就有可能放弃所有者或 单位的利益，在工程建设中，擅自 扩大规模， 提高建设标准，甚至故意搞钓鱼工程。 尤其是对于非经营性政府投资工程，其投资效果难以衡量，很难追究项目 管理者的 责任，造成了投资的大量浪费，更有甚者，不乏管理者利用职权，贪污腐败，扰乱 了建设市场的正常运行。 其次，建设项目的投资管理、组织实施管理和建设监管同位一体。由于政府投 资工程的业主是政府，作为行业或地方的主管机构和部门，可能既负责项目的组织 实施，又行使建设市场监管的职责，这无异于运动员与裁判二 任一身，其间规则制 定的公正性和规则执行的透明性说不清道不明。对政府投资工程的业主来说，会造 成监管不力的局面，一些有关建设市场和建设管理的法律法规对政府投资工程缺乏 约束力。业主可能不执行法定建设程序， 造成政府投资工程的效果与质量难以控制， 这种现象主要是由于政府的行政管理职能和具体项目的实施管理职能没有分清造成 的。 山于在政府投资工程管理中，责、权、利划分不清楚，有关的监管体系也没有 能够完善起来，造成政府投资工程的业主单位缺乏有效的监督，