（金融学专业论文）我国养老保险基金信托管理模式研究.pdf

摘要 随着我国人口老龄化的问题日益严重，我国现已经成为世界上老年人口最多 的国家。到本世纪中叶，我国将进入老龄化社会，面对到期数目巨大的养老保险 金支付危机和现阶段通胀的压力，我国养老保险基金的保值增值问题越发重要起 来。因此采取何种方式，用什么制度来保证我国养老保险基金的安全运营，关系 到我国广大人民最根本的利益，关系到我国和谐社会的稳定。英美等西方国家在 养老基金的管理中引入了信托管理模式，以规范养老基金的管理。信托在我国还 是一个新生事物，如何实现养老基金和信托管理的全面结合，使之成功运作，是 一个重要的课题，也是一个重大的现实问题。 本文理论联系实际，首先分别阐述了我国养老基金的运营现状和养老基金管理 运营中的存在的主要问题，结合其他国家养老保险基金管理运营的成功经验，指 出养老保险基金的信托化管理模式是我国现阶段养老保险基金进入资本市场的有 效路径；接着第4 章，在详细论述了我国养老保险基金引入信托管理模式的可行 性的基础上，提出了养老保险基金信托管理模式的法律主体和基本框架，以及信 托管理模式下的养老保险基金管理运营的监管措施；在第5 章，通过对我国上海 社保案的分析，从现实角度说明我国目前养老保险基金管理运营存在的问题，进 一步指出我国养老保险基金引入信托管理模式的必要性。总之，笔者是以养老保 险基金的信托管理为核心，以养老保险基金的保值增值为最终目标来进行论述的。 关键词：养老保险基金信托管理监管 a b s t r a c t a sc m n a sa g i n gp r o b l e mb e c 锄em o r ea 1 1 dm o r es 谢o u s ，c h i n ah a l sb e c o m et l l e c o u n t 巧、) ，i t l lm o s ts e m o rc i t i z e n si i lt 1 1 ew o r l d b yt h em i d d l eo ft 1 1 ec e n t u r y ，c 1 1 i n aw i l l b e c o m ea na g i n gs o c i e 够b e s i d e s ，c h i n ai sf a c i n gm ei n n a t i o n a d ，p r e s s u r ea tp r e s e n t a 1 1 d 州l lf i a c ea 1 1e n o m o u sn u m b e ro fe n d o 、v n l e n ti n s u r a n c ep a yc r i s i si 1 1 吐l e 矗l 札嘴s o ， 也ep r e s e n ，i 1 1 9a 1 1 d 印p r e c i a t i o no ft 1 1 ev a l u eo f 吐l e 如n db e c a m em o r ei m p o r t a n t t h e r e f o r e ，i nw 1 1 i c hw a ya n dw h i c hs y s t e mc a l li n s u r et l l ep e n s i o n 缸l d ss a f eo p e r a t i o n ， w b j c hhc l o s er e l a t i o nt ot 1 1 e 如n d 锄e n t a li n t e r e s t so ft 1 1 ep u b l i ca n da l s oi nr e l a t i o nt o t 1 1 ec o n s t n l c t i o no fah a r n l o l l i o u ss o c i e t ) ，w e s t e mc o u n 埘e s ，s u c ha se n g l i s ha i l d a m 甜c 如i n t r o d u c e dt n l s tm 黜e r st op e n s i o n 如n d st or e g u l a t et 1 1 em a n a g e m e n t a sa n e w 也i n gi nc i l i n a ，们l s tm a l l a g e m e mf a c i n gab i gp r o b l e mh o wt 0c o m p l e t e l yc o m b i n e p e n s i o n 如n d sw i t l lt n l s tm a n a g e m e n ta n ds u c c e s s m lo p e r a t i o no fi t i ti sa ni m p o 化m t t o p i ca 【l da l s oar e a l i s t i cp r o b l e mt ob es o l v e d i i lt h i sp a p e r ，t h ea u _ t 1 1 0 rc o m b i n e st l l et 1 1 e o 巧w i mp r a c t i c e ，f i r s t ，e x p o u i l d e d 也e o p e m t i o ng t a t u so fo u rp e n s i o nm 1 d sa n dt h em a i np r o b l e m sw h j c he x i s t 协t h ep e n s i o n f u n dm a n a g e m e n to p e r a t i o n s ，c o m b 试e d 嘶t ht h es u c c e s s 如l e x p e r i e n c e o fo m e r c o u l l 仃i e s p e n s i o ni 1 1 s u r a n c em n dm a i l a g e m e n to p e r a t i o n s ，t 1 1 e nt h ep 印e rp o i n t 也a tt h e t m s tm a i l a g e m e n tm o d e lo fp e n s i o ni n s u r a n c e 如n di sa i le 虢“v ep a t h 砌c ht h e p e n s i o ni 1 1 s u r a n c e 如n de m e r st 1 1 ec a p i t a lm 砌( e ta tp r e s e mi 1 1c m i l a ；t l l e nc h a p t e r4 p r o p o s e st l l el e g a ls u b j e c t sa i l dt l l eb a s i cf r a 衄e 、v o r ko fm ep e n s i o ni n s u r a l l c e 如n dt n i s t m a l l a g e m e n tm o d e l ，a n dt h er e g u l a t o r ym e 2 l s u r e so fp e n s i o ni n s u r a n c e 劬d 讯i s t m a n a g e m e n ta n do p e r a t i o ni i lt n j s tm a n a g e m e mm o d e l ，i 1 1m eb a s i so ft l l ef e a s i b i l i t ) ， w k c hc 1 1 i n a s p e n s i o ni n s u r a n c e 如n di 1 1 _ t r o d u c e s l e t 1 1 j s tm a n a g e m e n tm o d e li s d i s c u s s e di nd e t a i l ；i i lc h 印t e r5 ，m r o u 曲t l l ea i l a l y s i so fc 1 1 i n a ss h a n 曲a is o c i a l s e c u r i t yc a s e ，n l ep a p e rs h o w st h a tp r o b l e m so fc m n a t sc u r r e n tp e n s i o n 如n d m a n a g e m e n ta i l do p e r a t i o n 疔o mar e a l i s t i cv i e w p o i m ，t 1 1 e n 缸曲e rp o i n t e do u tt h e n e c e s s i 够t h a tc h i n a sp e n s i o ni n s u i 锄c ef 吐l di n t r o d u c e st 1 1 et m s tm a n a g e m e n tm o d e l i ns h o n ，t 1 1 ea u t l l o r 绌e st h ep e n s i o n 如n dt r i l s tm a n a g e m e n t2 l st h ec o r e ，p e n s i o n i i i 1 1 s u r a i l c e 缸以m a i n t e n a i l c ea i l da p p r e c i a t i o na st 量1 e 缸a lg o 甜t od i s c u s s k e yw o r d s ： o l d a g ei n s 眦m c e 劬d t m s tm a i l a g e m e n t r e g u l a t i o n i i i 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位中请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并袁示了谢意。 学住中请人( 学位论文作者) 签名： 胡超 2 0f o 年6 月多日 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授予硕士学住。作为学位论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的，可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) 学住获得者( 学住论文作者) 签名：塑垫 2 01 9 年6 月萏日 学位论文指导教师签名： 2 0i 1 1 选题背景及意义 1 1 1 选题背景 第1 章导言 社会保险制度包括养老保险制度、工伤保险制度、医疗保险制度等众多部分 组成，其中养老保险制度是社会保险制度最重要，也是最基本的组成部分。养老 保险制度完善与否，关系到个人是否能抵御老龄风险，关系到我们国家是否能长 治久安，是否具有充足的发展动力。 我国的社会养老保险制度是5 0 年代初建立起来的“企业职工养老保险制 度”，这是一个以企业为风险分散单位的待际转移制度。在人口年龄结构年轻和 计划经济条件下，它曾经是行之有效的。但随着我国社会主义特色的市场经济的 逐步建立，随着我国人口年龄结构老龄化的日益突出，养老保险制度本身存在的 一些深层次矛盾和困难逐渐显现出来，从而导致我国社会保险制度的发展跟不上 经济发展的脚步，甚至在一定程度上制约着我国经济的发展。我国是世界上第一 人口大国，同时我国人口结构老龄化的速度也是空前的。自1 9 8 2 年第三次人口普 查到2 0 0 9 年间，我国老年人口平均每年增加3 5 4 万，年平均增长速度为2 8 5 ， 高于1 1 7 的总人口速度。专家预计，到2 0 1 4 年，我国老龄人口将突破2 亿人， 2 0 2 6 年超过3 亿( 见表1 1 ) 。在如此的老龄化压力下，养老保险的支付危机日益 严重。我国所实行的养老保险制度是“统账结合”的部分积累制的养老保险制度， 是我国在世界上首创的一种新型的基本养老制度。其目的是通过部分积累为本世 纪中叶的人口老龄化高峰预筹部分基金，以解决届时我国养老保险要面临的支付 危机。然而在养老保险基金的实际运营中，“空账 现象十分普遍，导致“统账 结合”的资金缺口越来越大，据估计我国养老保险的个人账户资金缺口将达到 1 0 0 0 0 多亿，加上实际操作中出现的非法挪用、挤占个人账户资金的现象，使得我 国养老保险基金的个人账户的部分积累功能无法实现。另外，我国基本养老保险 基金多由地方社保管理部门代为投资，投资行为不规范以及有关的监管不力，使 得养老保险基金投资的安全性得不到保证，因而经常出现的挪用、贪污的弊案， 增值的目标根本无法实现。在国外，养老保险基金的保值增值主要是通过投资于 资本市场实现的。由于在我国，养老基金的投资目前还处于起步阶段，相关监管 部门对投资的限制相对比较的严格，这些投资限制措施在一定程度上降低了养老 保险基金的投资风险，保证了基金的安全性。然而，这些限制措施又导致了养老 保险基金投资收益率不高的问题。 总之，在当今的经济背景下，进一步完善和发展我国养老保险制度，改革我 国养老保险基金管理模式已成为我国社保基金改革的当务之急。 表1 1 部分国家当前和预计的老龄人口比例单位： 1 9 9 02 0 0 02 0 1 02 0 2 02 0 3 02 0 5 0 中国 8 91 0 21 2 01 6 02 1 92 6 1 印度 6 97 58 81 0 31 3 12 0 4 韩国 7 71 0 71 3 91 9 52 5 52 9 8 马来西亚 5 76 5 8 0 1 1 o1 4 5 2 2 1 目本 1 7 3 2 2 7 2 9 o3 1 43 3 o3 4 4 经合组织( 平均) 1 8 62 0 o2 3 22 6 93 0 83 1 3 注：老龄化人口定义为6 0 岁及6 0 岁以上的人 1 1 2 选题意义 从长远来看，对于我国人口众多，经济发展水平不高的现实国情，养老保险 制度的进一步完善和发展能够起到缓解社会矛盾，提高国民安全感，增强国家竞 争力的作用。主要体现在以下几个方面：有利于扩大我国居民的消费，使社会 经济发展具有长足的动力。养老保险制度的进一步完善为老年人提供了基本的生 活保障，使老年人老有所养。对于目前在职的劳动者而言，参加社会养老保险， 也就意味着对自己将来年老后的生活有了预期，没了后顾之忧，人们的心态也会 2 多了份踏实，少了些浮躁，这有利于社会的稳定。民众消费信心的增加，进一步 促进我国经济的发展。保证了劳动力的再生产，改善我国的就业结构。通过完 善养老保险制度，劳动力群体更趋于正常待际更替，老年人年老退休，新劳动力 顺利就业。提高了劳动者的劳动积极性。完善的社会养老保险制度的设计，都 兼顾了公平和效率。劳动者退休后所领取的养老金的数额，与其在劳动期间的工 资收入和缴费多少直接挂钩，能够刺激劳动者的积极性，提高其劳动效率。 1 2 国内外研究现状 随着社会的进步，科技的发展尤其是医疗技术的发展，世界上大多数国家的 人均寿命得到了很大幅度的延长，社会养老保险金的支付周期也越来越长，养老 保险基金面临着前所未有的压力。因此，如何通过养老保险基金自身的运营，来 实现其自身的保值增值，成为国内外社会保障理论界长期以来一直讨论的一个课 题。关于这个问题，绝大多数专家都同意让社会养老保险基金进入资本市场以实 现期保值增值这个观点。然而，在关于养老保险基金采用何种途径式进入资本市 场方面，目前理论界还存在较大的争议。 1 2 1 国外研究现状 在国外，传统的政治经济学派强调社会公平，认为依靠私人运营的养老保险 金计划向所有的退休居民提供一个安全、高效的退休保障系统是不现实的。只有 通过作为全民利益代表的民选政府来管理社会养老保险基金，才能实现公共利益， 才能保障社会公平。他们反对将养老保险基金的信托运营权利交给私营机构。 新古典经济学派从政府和市场的关系角度出发，强调养老保险金制度对于收 入分配、劳动力行为、个人储蓄、资本市场和财政预算等经济变量的影响，更关 注养老金制度的效率因素，认为对养老保险基金进行私营化运营管理是较好的选 择。政府在养老保险基金运营中，只负责营造一个良好的外部环境和养老保险基 金运营的监督管理职能。h 0 1 m s t o r o m ( 1 9 7 1 ) 研究了管理人、经理人与托管人之 间的委托代理关系。这种委托代理的制度安排可以使管理人、经理人与托管人之 间形成一种既相互合作又相互制衡、相互监督的关系，从而提高社会保障基金投 资运营的安全性，尤其是社会保障基金本金的安全性。d a v i s ( 1 9 9 5 ) 认为提高社 保基金绩效关键在于如何设计一个适当的激励、监督机制。另一方面，一个竞争 性的市场结构还有利于降低管理成本。s h a h ( 1 9 9 7 ) 主张允许其他金融机构进入 养老基金管理市场。他强调，并不需要将养老基金的投资看作一个特别的金融产 业。现存的金融机构因其创业成本较小且有自己的营销网络，进入养老基金管理 市场将有助于投资的选择、竞争、提高效率。d e v e s a - c a r p i o ( 1 9 9 8 ) 认为在新兴 资本市场上，金融机构发展相当地不完善，数量也是非常有限的。如果允许其他 金融机构进入养老基金管理市场，会增加资产隔离的困难。另外，这种做法还会 加大监管的难度。o r s z a gp e t e r 和j o s 印1 1 e s t i g l 娩( 1 9 9 9 ) 认为由专业的资本管理 机构对社会保障基金实施资本运作，可能会带来较高的资本收益率。 f r e d e r i c s m i s h k i n ( 2 0 0 3 ) 认为委托代理契约过程会产生逆向选择和道德风险问题， 会导致金融资产恶化。这使人们认识到利益在监管中的作用，要注意监管中的激 励机制设计和博弈均衡。 1 2 2 国内研究现状 受国外理论学派的影响，我国国内的学者对于养老保险基金运营主体、运营 模式的选择上也存在着同样的争议。但是从我国目前相关法律制度的不健全、资 本市场的不成熟的实际出发，结合我国社会养老保险“统账结合的特点，我国 社会保障理论界基本上形成了社会养老保险基金应该而且必须进行市场化运营， 以实现保值和增值；公共和私营部门都可以成为市场运营的主体；由政府对社会 统筹基金进行管理，由私人信托投资公司对个人账户基金进行管理的相对集中管 理模式的共识。 杨宜勇( 1 9 9 9 ) 认为应该组建中国社会保险基金管理公司作为社会保险基金 的投资载体。该机构是股份制非银行金融机构，属于有限责任公司，是自主经营、 4 自负盈亏的独立法人经济实体。其主要职责是接受中央社会保险基金的委托，经 营管理社会保险基金并负责该基金的投资运营。他称，组建社会保险公司是针对 中国目前社会保险基金地区化管理和投资运营分散、投资回报低下的现状提出来 的。其主要目的是将分散的基金进行适当集中，分散风险，增强投资能力，统一 投资运营1 。林义( 1 9 9 9 ) 在分析了东欧国家养老基金管理的经验和教训后指出， 我国应该选择相对集中、有较高社会公众信用基础并相对独立的社会保障银行作 为养老基金管理的基本模式2 。冯兰瑞( 1 9 9 9 ) 认为，如果在社会保障机构统一的 行政管理下，法定的职工基本保障基金个人账户分散由经过政府严格选择批准的 若干金融机构来管理，实现具体制度的创新，就会出现一种朝气蓬勃的新局面。 这种分散性竞争性的基金管理制度具有透明度高，便于监管和降低管理成本的好 处3 。曹信邦( 2 0 0 1 ) 基于我国财政职能转变、政府垄断经营养老金的缺陷以及公 共养老金投资收益率低下等原因，建议国家在全国范围内成立一定数量的养老保 险基金管理公司，实行条条管理，独立核算，自主经营，合理竞争，负责经营管 理全国的养老保险业务4 。王信( 2 0 0 1 ) 认为，社保基金理事会负责个人账户的管 理可能较为合理。当然理事会要实行委托管理，而不是直接运作。现阶段似乎不 宜建立专门的养老基金管理公司，以降低成本和促进竞争。只要符合条件，保险 公司和证券公司都可以参与养老基金管理5 。孔泾源等( 2 0 0 1 ) 主张积累的个人账 户基金实行市场化管理。关于管理体制改革问题，他们设想将管理机构分四类： 行政管理机构、基金经办机构、基金运营机构、基金监督机构。其中，基金经办 机构目前主要指社会保险局、经办中心等。关于基金营运机构，他们认为，基金 的营运职能要逐步从基金经办机构中分离出来，由独立的、市场化营运机构负责。 经过金融管理机构审核后符合条件的银行、信托投资公司、基金会、保险公司等 都可以成为养老保险基金的营运机构6 。李剑阁( 2 0 0 2 ) 认为，从近期看，我国的 1 杨宜勇：中国养老保险基金的收投资【m 】，经济科学出版社1 9 9 9 年出版 2 林义：东欧国家养老保险基金管理的启示 j 】，载经济学家1 9 9 9 年第3 期 3 冯兰瑞：部门利益与基金管理m 】，经济科学出版社1 9 9 9 年出版 4 曹信邦：我国养老保险私营管理模式运行机制的设计f j l 载财政研究2 0 0 1 年第5 期 5 王信：基金制养老保险的建立和资本市场的发展【j 】，载国际经济评论2 0 0 1 年第6 期 6 孔泾源、宋晓梧：中国社会保障基金营运管理【m 】，企业管理出版社1 9 9 9 年出版 个人账户基金应由政府统筹管理，基金运营机构与基金监督机构要分开，管钱与 管账要分开；基金受托人应是唯一的，只在中央一级建立。但从中长期看，应当 允许参保人对基金管理机构进行自主选择，中央的责任就是做好监督7 。李珍和刘 昌平( 2 0 0 2 ) 在借鉴国外养老保险基金监管的经验和教训的基础上，结合我国实 际，主张建立我国养老保险基金分权式管理制度和相互制衡式监管制度的基本框 架8 。李全伦( 2 0 0 4 ) 认为社会保障基金投资营运过程中由三级委托代理关系和两 种辅助性的委托代理关系构成，这种委托代理结构将社保基金投资运营过程的参 与主体有机地组织起来9 。 1 3 本文的研究思路和结构安排 1 3 1 本文的研究思路及研究重点 本文采用的是定性分析法和实证分析法相结合的方式，笔者通过查阅最近几 年国内外关于社会养老保险基金运营管理的研究文献和相关产权理论、信托管理 理论等经典著作，结合欧美代表国家的养老保险基金信托管理运营的成功经验， 以我国现阶段基本国情和养老保险基金运营的实际为立足点，提出在我国养老保 险基金管理运营中引入信托管理模式，并提出相应的政策建议，以增强我国养老 保险基金的保值增值能力。 本文研究重点为：我国养老保险基金的信托管理模式的构建及相关监管制度 的完善。 1 3 2 本文的结构安排 本文的结构安排如下： 第1 章导论：该部分主要介绍本文的选题背景、选题意义、国内外相关研究 7 李剑阁：我国社会保障制度改革的几个问题叨，载经济社会体制比较2 0 0 2 年第2 期 8 李珍、刘昌平：论养老保险基金分权式管理和制衡式监督的制度安排【j 】，载中国软科学2 0 0 2 年第3 期 9 李全伦：社会保障基金投资营运的市场化与安全川，载中南财经政法大学学报2 0 0 4 年第4 期 6 现状及本文的结构安排、研究方法、创新点等。 第2 章分小节的介绍了我国社会养老保险基本概念和发展现状。分别介绍了 我国社会养老保险制度逐步建立的过程，以及养老保险基金运营管理的历史沿革， 并指出目前我国现行养老保险账户基金管理运营中存在的问题和不足，进而说明 我国养老保险基金引入信托管理模式的必要性。 第3 章通过分析国外几个代表性国家对其社会养老保险基金的管理运营情况， 归纳出现行养老保险基金管理运营的模式及其各自的优缺点，分析了它们可以供 我国现阶段养老保险基金管理运营借鉴的合理部分。 第4 章在总结上文论述的基础上，提出了我国社会养老保险基金信托管理模 式的构建。分别从信托的基本概念、我国养老保险基金引入信托管理模式的可行 性、信托管理模式下各法律主体的构建及我国养老保险个人账户基金信托化管理 模式的框架和相关法律监管制度的完善等方面展开全面论述。 第5 章以上海社保基金案为案例，进行案例分析。文中深入剖析了上海社保 案产生的原因，指出我国现行养老保险基金管理运营存在的问题，进一步论证我 国养老保险基金信托管理模式的建立的必要性和科学性。 第6 章总结提炼研究结论，并且指出需要迸一步完善和研究的内容。 本文的技术结构图如下： 研究 成果 我国养老 评述 保险基金 问 ， 运营管理 、 题 现状分析 我国养老 理论 保险基金 的 准备 信托管理 提 国外养老 模式构建 现实 出 保险基金 迫切 、- 管理模式 一 需要 分析借鉴 1 4 本文的研究方法及创新点 本文采用多种研究方法。采用历史分析方法，对国内外的社会养老保险制度 的发展历程进行分析和回顾，以从中找出养老保险基金运营管理的经验教训；采 用文献综述法，对国内外养老保险管理运营的相关文献进行整理分析，结合养老 保险制度和信托管理制度理论，为我国养老保险基金信托管理模式寻求理论支持； 采用实证分析法，对各成功国家的养老保险基金信托管理运营的经验进行分析， 并结合我国上海社保案的实例，说明我国养老保险基金信托化管理的必要性和可 行性。 本文创新点： 笔者在收集、整理大量相关文献资料的基础上，在我国理论界还在讨论引入 信托管理模式是否适合我国现阶段国情时，通过分析、整理，提出我国养老保险 基金的信托管理模式是实现我国养老保险基金保值增值的有效途径，并前瞻性的 对养老保险基金采用信托管理模式后可能出现的一些风险和问题，结合我国现阶 段的具体国情，提出相应的政策建议，以期对进一步完善我国未来养老保险基金 信托管理运营有所帮助，这正是本文的创新之所在。 8 第2 章我国养老保险基金管理的发展概况及存在问题 养老保险是社会化大生产的产物，其目的是为了保障广大劳动者在年老退休 时有可靠的经济来源，从而维持退休后的基本生活。养老保险制度在整个社会保 障体系中处于主导地位，关系到全体退休职工及万千家庭的切身利益，所以该制 度对社会的安定繁荣、经济的健康发展具有至关重要的作用。 2 1 养老保险基金基本概念 养老保险，是指劳动者达到法律规定的退休年龄，退出社会劳动领域后，由 社会提供物质帮助，保障其基本生活需要的一种保险制度。养老保险是社会保险 制度的最主要的组成部分。 社会养老保险基金的总资产是指养老保险基金的积累与现期收入之和减去现 期支出的差额。由于养老保险的重要性和特殊性，养老保险基金中必须有一部分 资产具有完全的流动性，以应付可能发生的突发事件和支付高峰。般认为养老 保险基金的资产构成可以分为三种类型：具有高度流动性的部分。这一部分主 要用于支付3 个月以内的社会养老保险，是养老保险基金支付的第一准备金，其 目的是为了应付可能出现的突发事件而产生的支付；具有相当流动性的部分。 用于支付3 个月以上、1 年以下的社会养老保险。这一部分构成了社会保险基金正 常支付的第二准备金；具有中长期的特点，可用于储蓄和投资的部分。这一部 分主要用于即将到来的养老保险金高峰的养老保险的支付，形成了我国养老保险 基金的第三准备金。1 0 在老龄化高峰到来之前，这一部分的养老保险基金保值增值 与否成为我国社会养老保险制度是否能够安全、健康运行的关键。本文笔者关于 我国社会养老保险基金信托化管理模式建立的构想，也是基于这部分资金展开阐 述的。 从养老保险基金的性质来看，国民收入经过初次分配形成国家、企业、集体、 1 0 论养老保险基金的保值增值，华南金融研究，1 9 9 8 ( 3 ) 9 个人的原始收入，政府通过财政拨款、企业统筹及个人缴纳等方式来建立社会养 老保险基金，然后在根据法规的约定，向满足养老保障的社会个体提供物质援助。 所以，社会养老保险基金是国民收入的初次分配及再分配过程中形成的，是从国 家财政收入、企业收入和劳动者收入中分离出来用于发展社会保障事业的一种消 费性社会后备基金。 改革开放3 0 年来，我国的社会保障制度改革与世界范围内社会保障制度改革 在国际大环境下基本上是同步的。我国目前实行的养老保险体系是由社会基本养 老保险基金、企业补充养老保险基金和商业养老保险基金三大支柱构成。通常， 我们统称的“社保养老保险基金”的基金是指前两个支柱，即社会基本养老保险基金 和企业补充养老基金。具体说来，社保养老保险基金包含三个部分：其一是作为 基本养老保险的社会养老保险基金( 又细分为统筹基金和个人账户基金) ；其二是 由全国社保基金理事会管理的全国社会保障基金( 含养老保障部分) ；其三是由企 业和个人缴费形成的企业年金( 即补充养老保险基金) 。以上几部分构成了我国特 有的三支柱养老保险体系分类层次( 见图2 1 ) 。该制度既吸收了传统养老保险制 度的优点，有充分发挥了个人账户模式的长处，强调了个人账户养老金的激励因 素和劳动贡献差别，是我说社会保障制度的重大变革。我国在社会养老制度建设 方面取得了长足的进步，新型的社会养老保险制度己初步建立，并继续完善发展。 需要指出的是，本文在这里主要研究社保养老保险基金的基本养老保险基金部分 ( 以下简称养老保险基金) 。 1 0 社保养老保险基金 i i 悻鬻 养老个人全国社会企业补充养商业养老 账户基金保障基金 老保险慕会 保险基金 来源于企来源于职 来源于中央财企业自愿在个人自愿 业缴费工缴费 政拨款、国有缴纳养老保 参加商业 股减持收入、 险基础上额 保险形成 利息税外缴费形成 实行现收现实行完全积 弥补困难地 实行完全积实行完拿积 付，主要用累，存在较区的社保基累，存在较累，存在较 于职工养老高的投资运金缺口，具高的投资运高的投资运 金的支出和 营要求有补充性和营要求营要求 调剂，没有应急性 积累 图2 1 社保养老保险基金的构成 2 2 我国养老保险基金管理的发展概况 2 2 1 我国养老保险基金的发展历程 新中国成立之前，我国的社会养老保险基本是处于初创阶段，非常缺乏。在 新中国成立之后，我国引入了苏联模式的社会主义性质的养老保险制度。当时的 政务院在1 9 5 1 年颁布了中华人民共和国劳动保险暂行条例，该条例规定，企 业建立职工退休养老制度，企业职工的养老保险费由企业负担，用以在企业职工 退休、疾病、伤残、生育、死亡等情况时给予必要的物质帮助。这是我国社会养 老制度的开端。1 9 5 5 年1 2 月底，国务院又颁布了国家机关工作人员退休处理暂 行办法从而在国家机关和事业单位均初步建立了工作人员的养老保险制度。1 9 5 8 年2 月，关于工人、职工退休处理暂行规定的出台，使养老保险从劳动保险 条例中独立出来，成为了单向立法。 随着经济的发展和改革开放的不断深入，我国传统的社会养老保险制度，越 来越不适应社会经济的发展和现在企业的运营机制，严重影响我国经济的可持续 性发展，主要表现在以下四个方面：国家和企业包揽过多。我国原有的单一层 次的社会养老保险制度，保障资金完全由国家、企业统包，职工个人完全不缴费， 结果导致企业职工过分依赖政府和企业，缺乏自我保障的观念。这种模式下，也 形成了较高的养老金替代率，远远超过了国家社会社会保障协会规定的4 0 的警 戒线。再此较高的养老金替代率水平下，我国建立和发展多层次的社会养老保障 体系受到了严重阻碍：覆盖面过窄。原有的社会养老保险仅仅覆盖全民所有制 企业职工、国家公务人员和一部分的城镇居民，导致我国大部分公民得不到养老 保险的保障，以至于产生了许多的社会矛盾和问题；传统的现收现付制的筹资 模式，不能适应我国老龄化社会的发展需要。如果传统的筹资模式不能进行有效 的改革，过高的养老保险统筹比率让国家和企业难以承受；相配套的管理体制 不健全，管理机构分散。 针对以上我国传统养老保险体制在运营过程中出现的诸多问题，国务院于 1 9 7 8 年颁布了国务院关于安置老弱病残干部暂行办法和国务院关于工人退 休、退职的暂行办法以完善我国的社会养老保险制度。1 9 8 6 年，国务院发布了 国营企业实行劳动合同制暂行规定，进一步明确确立了养老保险基金由国家、 企业和个人三方共同缴纳，并有国家“兜底”的基本原则。这次养老保险基金筹 集方式的改革，标志着我国的社会养老保险制度性质的改变，为以后社会主义市 场经济特征的养老保险制度的建立打下了坚实基础。 进入9 0 年代以后，关于企业职工养老保险制度改革的决定的颁布，标志 着我国养老保险制度在法律层面进入了全面发展和完善期，并由此产生了深远的 政治、经济影响。该决定确立了我国由政府、企业、个人共同承担的多层次 养老保险模式，充分发挥了政府、企业和个人的积极性。1 9 9 3 年，在中共十四届 三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定中 提出，“城镇职工养老和医疗保险由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账 1 2 户相结合”，明确了我国社会养老保险基金实行“社会统筹和个人账户相结合”的 原则。直至1 9 9 7 年7 月，国务院发布了关于建立统一的企业职工基本养老保险 制度的决定，我国社会统筹和个人账户相结合的职工养老保险制度已初步确立。 1 9 9 8 年以后，我国养老保险制度得到了进一步的完善和发展。2 0 0 0 年，我国 政府决定建立由国家统一集中管理的“全国社会保障基金 ，以应付未来老龄化 时代的财政支付缺口。2 0 0 4 年，劳动和社会保障部发布企业年金试行办法、企 业年金基金管理试行办法，加强了企业年金各方面的运营管理，为我国企业年金 以后发发展奠定了充分的法律基础和制度保障。 我国养老保险制度改革的最终目标是建立适应社会主义市场经济要求的多层 次养老保险保险体系。这一体系有三部分构成：第一部分是政府举办的基本养老 保险，采用现收现付的社会筹资模式，用以保障我国退休人员的基本生活；第二 层次是企业补充养老保险，采用个人账户积累筹资模式，这部分资金主要用于保 证退休人员在基本生活的基础上提高一定的水平；第三层次是个人储蓄性养老保 险，作为前两个层次的补充，为退休职工进一步提高生活质量提供个性化的保障 服务。 笔者认为，养老保险制度改革应建立稳固、清晰地制度架构，新的养老保险 制度体系应具有科学性、稳定性和可持续性。近期我国养老保险制度建设的主要 任务还是在现行养老保险制度框架内逐步坐实个人账户，使养老保险的个人账户 积累制真正运行起来。本文也是基于这样的目标，大胆提出我国养老保险基金信 托管理模式。 2 2 2 我国养老保险基金管理运营的历史沿革 从2 0 世纪8 0 年代我国社会保险制度改革以来，我国养老保险管理运营大致 可以分为三个阶段： 第一阶段：2 0 世纪8 0 年代至2 0 0 1 年 这一阶段，我国养老保险基金账户不存在结余或者结余很少，又要求保持很 高的流动性，所以当时对养老保险基金的投资管理有着严格的限制，要求除预留 相当于2 个月的支出费用外，养老保险基金账户结余额全部用于购买国家债券和 存入银行，严格禁止投入其他金融或经营性行业。 第二阶段：2 0 0 1 年至2 0 0 3 年中期 2 0 0 0 年，为了弥补困难地区社保基金缺口，国家成立了全国社会保障基金。 经国务院批准，财政部与劳动和社会保障部规定的全国社保基金的投资范围是： 银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融资产工具，包括上市流通的证 券投资基金、股票、企业债、金融债等有价证券。并规定全国社会保障基金理事 会直接运作的范围限于银行存款、从一级市场认购国债，其他投资则需委托全国 社保基金投资管理人管理和运作，以保障基金的安全性。 第三阶段：2 0 0 3 年6 月至今 2 0 0 3 年6 月，我国社保基金正式入市。至此，社保基金不仅可以在一级市场 中购买股票、证券，而且还可以在二级市场购买证券。 总体上看，我国养老保险制度的发展和我国经济体制的改革是相互促进、共 同进步的。为了满足社保基金的保值增值的需要，我国逐渐放开对社保基金的投 资限制，允许其进入资本市场是必然的。但由于我国新的养老保险制度还存在许 多问题，我们还需要继续大胆尝试改革，吸取国外成功的管理经验，从制度层面、 法律层面、技术层面等对我国养老保险制度做进一步的完善和发展。 2 3 我国养老保险基金运营过程存在的主要问题 我国养老保险制度改革以后，养老保险基金滚存的余额不断变大。据统计全 国基本养老保险基金结余2 0 0 5 年底为1 6 6 0 亿元，2 0 0 7 年为18 6 9 2 3 亿元，2 0 0 8 年更是达到了2 3 5 0 5 6 亿元。面对这不断增大的基金规模，社保基金的相关管理部 门理应在管理予以高度重视，以应付人口结构老龄化的加剧和潜在通胀的危机。 然而在现实中，由于管理制度的不完善、不统一，管理手段存在纰漏，因而存在 着一些问题，使我国养老保险基金的保值增值不能充分实现。主要表现在以下几 1 4 个方面： 2 3 1 我国养老保险基金的财务管理制度不健全 我国社会养老保险自实行社会统筹管理以来，一直没有出台与之相应配套的 财务制度，具体经办机构职能执行各自的财务制度。由于该制度由执行者自己制 定，缺乏完整性、科学性，难免在基金的实际运营中出现流失和浪费的现象。财 政、审计等监督部门没有直接参与到基金的运营之中，只是简单的后期监督和检 查，即使发现问题，也只能以各自部门的财务制度为依据进行处理，致使许多问 题无法处理。所以，我们在完善我国社会养老保险制度的同时，应加强对财务、 审计管理制度的完善。 2 3 2 养老保险基金投资渠道过于单一、投资收益低 根据我国现行有关规定，养老保险基金收支相抵的余额，除留足两个月的支 付费用，只能用于购买国债和存入银行。近年来，我国银行存款利率一直下调， 考虑到通过膨胀及工资率上涨的因素，养老保险基金实际存在贬值的风险( 见表 2 1 ) 。长此以往，必将动摇我国养老保险制度的物质基础，进而造成养老保险的支 付危机，损害广大投保人的正当权益。因此要真正实现养老保险基金的保值增值， 就必须丰富管理运营方式，拓宽投资的渠道。我国养老保险是有国家专门机构统 一管理，但大量资金的过度聚集就对养老保险基金的安全性提出了较高的要求， 再加上政府部门的官僚主义，庞大而繁琐的组织运作无法体现效率。同时在现有 的市场经济体制下，我国养老保险基金投资管理对专业性的要求越来越高，缺乏 专业投资经验和先进投资方式的政府经办机构显然无法胜任这一角色。 表2 12 0 0 0 - 2 0 0 9 年我国养老保险基金投资收益率单位： 年份居民消费价格指数( 1 )银行存款利率( 2 ) 实际利率( 3 ) = ( 2 ) 一( 1 ) 2 0 0 00 42 2 51 8 5 2 0 0 1o 72 2 51 5 5 2 0 0 2- 0 81 9 82 7 8 2 0 0 31 21 9 8o 7 8 2 0 0 43 92 2 51 6 5 2 0 0 51 82 2 50 4 5 2 0 0 61 52 5 2 1 0 2 2 0 0 74 84 1 40 6 6 2 0 0 85 92 2 53 6 5 2 0 0 9- o 72 2 5 2 9 5 注：数据来源国家统计数据库网站 2 3 3 养老保险基金管理过于分散，运行效率低下，管理费用高 我国的养老保险基金实行多家管理，自成体系，造成政出多门，业务交叉，管 理费用上升，基金运营效率低下。目前，我国养老保险基金分散在各省、市、自治 区的劳动厅主管的机构当中，另外银行、邮电、煤炭、铁道等行业的养老保险基金 则分散在各自的行业之中。管理机构的多元化，使得养老保险基金过于分散，难以 进行统一的运营和有效的管理。据统计，各地方养老保险基金的相关管理机构从基 金中提取的管理费用率为2 6 ，加大了基金的运营管理成本。 另外，养老保险的经办机构错误的将工作中心定位在养老保险金的征缴上，而 忽视了对基金保值增值的管理；同时“政出多门，群龙治水”，各政府部门行政行 为缺乏协调，使得诸多工作缺乏联接，大大增加了养老保险的管理费用，造成了养 老保险基金的隐性流失。 1 6 2 3 4 养老保险基金管理制度不完善，基金被挤占、挪用现象严重 我国国务院及有关部门多次强调：养老保险基金属于广大职工和离退休人员 所有，不是个人财产，也不归哪个部门所有。政府和主管部门只是代为管理这笔 财产，没有挤占挪用的权利。财政部关于进一步加强对养老保险基金、待业保 险基金管理的通知也明确规定：“两项专项基金必须专款专用，任何部门、单位 和个人都无权决定挪作他用”。但对养老保险基金的运营管理仍欠规范，存在管 理效率低下，制度的运营缺乏透明度，难以获得较高的回报率，以及政府可能挪 用而造成的基金损失等问题。具体表现为：除了养老保险制度改革形成的历史欠 账导致“中人 和“新人”积累的个人账户养老基金被挪用为退休职工的养老金 外，更为严重的是个人账户中积累的资金被一些地方政府挪作违规投或借贷。有 数据显示，1 9 9 8 年以来，全国清理回收挤占挪用养老保险基金1 6 0 多亿元，至2 0 0 5 年底，还有1 0 亿没有回收入账。在上海社保案之后，国家审计署对2 9 个省( 自 治区、直辖市) 和5 个计划单列市三项社保基金( 养老、医疗、失业) 的审计结 果中，发现违规问题的金额高达7 1 亿元。 1 7 第3 章养老保险基金管理模式的国际比较 由于社会制度、发展阶段、理论支撑及经济发展水平等因素的差异，不同国 家的社会保障基金管理运营模式存在着差别。按照管理的集中程度，我们可以进 一步把养老保险基金管理模式细分为集中管理模式、分散管理模