（宪法学与行政法学专业论文）我国公务员社会保险法律制度研究.pdf

中文摘要 公务员作为行政法学的研究对象，它代表着国家行使公共权力， 执行公务，是行政机构得以运转的主要主体。随着我国政治、经济体 制改革的不断深入，我国社会保险法律制度的构建已初具规模，特别 是随着2 0 1 0 年社会保险法这一部关系国计民生的重要法律得以 高票通过，为我国广大人民提供了道坚实的安全网，对保障人民的 基本生活，维护社会的和谐稳定发挥着巨大的作用。但作为公务员这 类群体的社会保险法律制度始终没有真正建立起来。学界、政府各部 门以及社会各界人士都已充分认识到建议完整的公务员社会保险法 律制度的重要性。其中2 0 1 1 年0 2 月1 8 号中组部部长李源潮在纪念 公务员法实施五周年座谈会上就强调要对公务员社会保险制度进行 前瞻性制度设计和试点。从法治的角度规范公务员社会保险制度，不 仅能促进我国公务员队伍自身的建设，而且有利于推进政府机构改 革、化解人员分流，推动我国公务员退出法律机制的完善以及保障我 国社会主义市场经济的健康有序发展。因此，本文的思路在对公务员 概念以及社会保险概念作介绍后，重点在于分析我国现有公务员社会 保险法律制度存在的问题，并在积极借鉴国外公务员社会保险制度的 优点及启示下，以期对建立和完善我国公务员社会保险法律制度提供 参考性的意见。 关键词：公务员社会保险法律制度 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v el a wc i v i ls e r v a n t sa sr e s e a r c ho b j e c t ，i t r e p r e s e m s n a t i o n a le x e r c i s eo f p u b l i ca u t h o r i 饥d u 饥、v h i c hi st h et h e m a i nb o d yt o a d m i n i s 仃a t i v e d 印a m l l e n t t om n a l o n gw i t h o u r c o u n t 拶p o l i t i c s ， e c o n o m i cs y s t e mr e f o 瑚i sc e a s e l e s sa n dt h o r o u g h ，o u rc o u n t 巧s o c i a l i n s u r a n c el e g a ls y s t e mc o n s t r u c t i o nh a sb e g u nt ot 然es h 印e ，p a r t i c u l a r l y a st h e2 01o s o c i a li n s u 硼c el a w w h i c hi so n ei m p o r t 觚tr e l a t i o n s h i p b e n e f i c i a lt ot h e p e 叩l e sl i v e l i h o o dl a ww a sp a s s e d ，t oc h i n a sv a s t n u m b e r so f p e o p l ew i t l las o l i ds a f e 够n e t ，t og 啪r 觚t e em ep e o p l e sb a s i c l i v i n g ，m a i m a i n i n gs o c i a lh 黝o n ya n ds t a b i l 毋w h i c hp l a ya ni m p o n a n t r o l e b u ta st h ec i v i ls e a n t ss u c hg r o u p so f s o c i a l i n s u r a n c el e g a ls y s t e m h a sn o tr e a l l ye s t a b l i s h e d t h ea c a d e m i 如g o v e m m e n td 印a r t m e n t sa n d t h es o c i e 够疳o ma l l 、v a l k so fl i f eh a v eb e e n 如l l ya w a r eo f t h ep r 叩o s e d c o m p l e t es o c i a li n s u r a n c es y s t e m 、油i c hi sv e 巧i m p o r t a j l tf o r t h ec i v i l s e a n t s i n2 01 10 2 m o n t h s18 o 玛a n i z a t i o nd e p a n m e mm i n i s t e rl i y u a n c h a oc o m m e m o r a t e di nt h ee n f o r c e m e n to fc i v i l s e r v a n tl a wf i v e a n n i v e r s a 叮s y m p o s i u mo nt h ee m p h a s i z eo nt h es o c i a l i n s u r a n c es y s t e m t oc o n d u c tap r o s p e c t i v e i n s t i t u t i o n a l d e s i g na n dp i l o t f r o mt h e p e r s p e c t i v eo ft h el a wr e g u l a t i n gc i v i ls o c i e t yi n s u 啪c es y s t e m ，w h i c hi s n o to n l yc a np r o m o t eo u r c o u n t 秽c i v i ls e r v 锄临t e 踟o n e s e l fc o n s t m c t i o n ， b u ta l s oc o n d u c i v et ot h er e f o m lo fg o v e m m e n t i n s t i t u t i o n s ， s o l v e p e r s o 矗e lb i l l a b o n g ，“v e o u rc o u n t 巧c i v i ls e a n t s 行o mt h el e g a l m e c h a n i s ma n ds a f e g u a r do u rc o u n t 拶s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yh e a l t h y a n do r d e r l yd e v e l o p m e n t t h e r e f o r e ，t h i sp a p e ro nt h ec o n c e p to fc i v i l s e r v a n t sa sw e l la ss o c i a li n s u r a n c ec o n c e p ti si n t r o d u c t e d ，a n dt h e n f o c u s e do nt h ea n a l y s i so fo u re x i s t i n gc i v i ls o c i e t yi n s u r a n c el e g a l s y s t e mp r o b l e m s ，a n dl a s tw h oa c t i v e l yl e 啪行o mf o r e i g nc i v i ls o c i e t y i n s u r a n c es y s t e ma d v a n t a g e sa n de n l i g h t e n m e n t ，t oe s t a b l i s ha n di m p r o v e o u rc i v i ll e g a ls y s t e mf o r s o c i a li n s u m c et op r o v i d er e f e r e n c ew i t ha v l e w k e y w o r d s ：c i v i ls e 肌t ，s o c i a l i n s u r a n c e ，l e g a ls y s t e m i i l 我国公务员社会保险法律制度研究 引言 一、选题与研究意义 我国公务员在人们的观念中，一直是一支高福利高保障的队伍，稳定的工作 环境和良好的福利待遇使现在的人们特别是学生对公务员的追求几乎达到了疯 狂的地步。现在是每年都会有一大批成群结队由学生组成的公务员考试队伍辗转 祖国大江南北，不得不引人注意和深思。自1 9 9 3 年国家公务员暂行条例颁布 实施以及2 0 0 5 年公务员法的颁布实旌，我国公务员制度不断的完善和发展， 公务员队伍也不断的发展和壮大。如何规范这支高福利高保障的队伍也就显得极 其重要，公务员社会保险概念随之也就呼之欲出。公务员社会保险是我国社会保 险法律体系的重要组成部分，是充分保障公务员基本权利的需要，使公务员无后 顾之忧，促使“勤政廉政”的建设，更加积极、主动的为人民服务；更是从根本 上保障了国家公务员系统的稳定，维护国家各项工作顺利、持续的开展。特别是 2 0 1 0 年1 0 月关系民生工程的社会保险法高票通过，但“公务员和参照公务员 法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”的法律授权，还是让公众有点 “人民公仆非仆人”的遗憾以及2 0 1 1 年2 月1 8 日，中组部部长李源潮在纪念公务 员法实施五周年座谈会上强调要对公务员社会保险制度进行前瞻性制度设计和 试点，更是促使本人以公务员社会保险制度为研究的对象，从法律的角度对我国 公务员社会保险进行研究。 自从中共十六大以来，政治体制改革、经济体制改革一直成为了时代的主旋 律，公务员制度作为对传统人事干部管理制度的改革无疑是政治体制改革的重 点。随之，中共十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决 定明确提出了“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革 的任务，标志着 公务员的社会保险已提上了议事日程。2 0 0 4 年宪法修正案把十四条增加一款作 为第四款“国家建立健全同经济发展水平相适用的社会保障制度”。于2 0 0 6 年实 行的中华人民共和国公务员法第七十七条规定：“国家建立公务员保险制度， 保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得物质帮助和补偿。” 从法律条款上对我国建立公务员社会保险法律制度的提供了支持和保障。公务员 法作为一项基本法，起着框架性的作用，还需要制定大量的下位配套法规，这也 。刘英团公务员社保另起炉灶让人无奈【n 】证券时报，2 0 10 1 1 1 ( 0 3 ) 1 硕士学位论文 为改革现有的公务员社会保险法律制度，建立全社会统一的社会保险法律体系留 下了巨大的空间。 ( 一) 、建立公务员社会保险，首先是国家公务员制度自身的发要求。我国 的公务员制度是在对传统的人事干部管理制度和体制进行深入研究、科学分析的 基础上提出的一种崭新的人事管理模式。公务员制度在短短的几十年，其制度 设计是科学合理，是否符合我国的基本国情而具有可行性，是否符合行政法治的 要求，都关系着此项制度的改革是够成功。公务员社会保险作为整个国家公务员 体系的重要组成部分，对公务员制度的运行起着重要的支撑作用，自然而然成为 关注的焦点，改革与之配套的公务员社会保险法律制度建设，与公务员制度这种 新型的人事干部管理制度同步推进，必将直接影响着公务员制度改革的成败。 ( 二) 、建立公务员社会保险是保障公务员基本权利，稳定公务员队伍的需 要。稳定的保障条件和相对优厚的福利待遇，不仅能够充分调动广大公务员的工 作积极性和创造性，不断提高公共行政的服务效率，而且还有利于国家公务员队 伍的优化。 建立公务员社会保险法律制度，就是要建立以国家、单位和个人共 同负担的社会保障机制，就会从根本上改变原来一切由国家统包，国家财政压力 不堪重负的不合理局面。这样既能促进社会保险经费的合理使用，又会增强公务 员的工作积极性和主人翁意识。 ( 三) 、建立公务员社会保险是维护社会安定、搞好廉政建设、促进我国社 会主义民主政治建设和发展的需要。国家公务员作为作为最重要的一类行政主 体，通过具体行政行为与涉及面广、情况复杂、特别是同广大人民群众的切实利 益紧紧的联系在一起。因此，做好公务员的社会保险工作，使公务员的后顾之忧 得以解除，不仅关系到造就一支高效、廉洁、稳定的队伍，还关系到公务员队伍 工作效率的提高，更关系到整个社会的安全和稳定。 ( 四) 、建立公务员社会保险是衡量整个国家行政管理水平和社会文明进步 程度的重要标志。国家公务员作为国家行政管理的重要组成部分，是我国经济建 设的一支非常重要的力量。其基本生存条件理应得到尊重和保障。以法律的方式 明确规定公务员的社会保险制度，不仅是从根本上满足国家公务员心理和心理各 方面的需求，也是现代社会文明程度的重要标志和集中体现。 。李和中2 l 世纪国家公务员制度【m 】武汉：武汉大学出版社，2 0 0 6 ：3 4 8 3 4 9 。李和中2 1 世纪国家公务员制度【m 】武汉：武汉大学出版社，2 0 0 6 ：3 4 9 2 我国公务员社会保险法律制度研究 二、文献综述 根据目前收集到的资料，专门论述公务员社会保险法律制度方面的著作比较 少甚至是没有。公务员作为一类特殊的公职人员群体，其社会保险大多放在社会 保障制度研究中作为一个章节简单加以介绍和分析。 李和中著的2 1 世纪国家公务员制度以及吴春华、温志强主编的中国 公务员制度分别分章、节介绍了公务员社会保险制度。公务员保险的内容是指 公务员出现生老病死伤残失业等保险事项时所应享受的保险待遇。公务员保险 的项目主要包括公务员养老保险、公务员医疗保险、公务员工伤保险、公务员生 育保险以及公务员失业保险。建立公务员社会保险法律制度应与我国现阶段社会 生产力水平相适用，适应公务员职业特点的原则，实行国家、公务员、单位共同 负担，建立和完善公务员社会保险基金，不断提高公务员社会保险的社会化管理 水平。 郑功成主笔的中国社会保障改革与发展战略一理念、目标与行动方案中 附件一第三节较详细的描述了我国公职人员养老保险的未来蓝图。公职人员是指 依法履行公职、纳入国家编制管理、由国家财政负担工资福利的工作人员。本书 观点认为公职人员养老保险的覆盖范围应该包括适用公务员法的党委、政府、 人大、政协、法院、检察院、民主党派等机关工作人员，以及公立机构的教育工 作者、医疗卫生工作者、科技工作者以及军人、武装警察等。实行一元制度，两 个层次的设计，即国家为全国的公职人员设立统一的基本退休养老金制度，基本 养老金的替代率应该有所下降，以缩小与企业职工基本养老金的待遇差距。但为 了保持公职人员总体养老金的替代水平，稳定公职人员尤其是公务员队伍，激励 其努力工作，应在全国范围内普遍建立规范的职业年金或年功年金制度。在筹资 模式以及给付模式上，本书主张公职人员的基本养老保险采取现收现付制，而没 有必要建立个人账户。采取给付确定性模式，公职人员基本养老金的增长与在职 人员的工资增长脱钩，转而与物价指数挂钩。总之，笔者认为本书的观点仍然是 把公职人员作为一个特殊群体，切实符合于2 0 1 0 年1 0 月通过的社会保险法 第十条“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院另行规 定”的精神。但其改革的方向是正确的，改革的目标是实现全社会的公平正义。 中吴春华，温志强中国公务员制度【m 】天津：南开大学出版社。2 0 0 8 ：3 1 2 3 硕士学位论文 陈信勇著的社会保障法原理以及杨燕绥主编的论社会保障法都是系 统的从法学的角度阐述了养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险 各个险种。因为我国于1 9 9 8 年国务院颁布了关于建立城镇职工基本医疗保险 制度的决定其中将公务员纳入了城镇职工基本医疗保险范畴，因此两本书针对 公务员都强调要完善公务员的补充医疗保险，改革相应的医疗体制，防止浪费现 象不断的持续。都涉及到公务员纳入失业保险、工伤保险的探讨，把公务员生育 保险与城镇企业女职工生育保险汇合的法律建议等。囿于两本书均于2 0 0 3 年出 版，出版年限较早，因此暂未涉及公务员养老保险法律制度的探讨。 龚维斌著的中外社会保障体制比较以及吕学静主编的社会保障国际比 较较系统的阐述了国外的社会保险制度。总结本书的内容以及根据本论文要探 讨的主题，一般英美等西方发达资本国家的社会保险都具有高覆盖率的特点，及 公务员与其他企业职工的社会保险无差别的存在于同一社会保险法律体系中。不 同的可能是各国采取的社会保险模式不同。英国、德国等老牌资本主义国家，受 经济文化思想各方面的影响与制约，更偏向于福利性的社会保险制度；而类似美 国这样的新型发达资本主义国家更倾向于市场化的社会保险模式。各个国家社会 保险模式的形成都有其深刻的思想渊源以及经济社会文化制度的影响，但有一个 共同点是普遍承认的：即当代没有那个国家不实行与国家相适用的社会保险制度 的。至于如何实行，完全根据本国的实际情况而确定。根据现在学界认同较多的 观点，我国的社会保险法基本原则应该主要是普遍性原则( 或称全面性原则) 、 生存权保障原则( 或称基本生活保障原则) 、社会保险水平与经济社会发展水平 相适用的原则( 或称与经济发展水平相适用原则) 、强制性原则、公平性原则。 三、论文脉络简介 该篇论文大致分为三个部分，第一部分为公务员及其社会保险法律制度的概 说与界定。该部分首先介绍公务员的概念和社会保障、社会保险及公务员社会保 险法律制度的概念，并从微观的角度附加说明建立公务员社会保险法律制度的意 义，使读者对公务员社会保险法律制度有一个全方位的大致的了解。第二部分主 要探讨现阶段我国公务员社会保险法律制度存在的不足，分别从公务员养老保 险、公务员医疗保险、公务员工伤保险、公务员失业保险、公务员生育保险以及 。林嘉，张世诚社会保险立法研究【m 】北京：中国劳动社会保障出版社，2 0 1 1 ：1 6 4 我国公务员社会保险法律制度研究 公务员社会保险管理体制六大方面来说明我国公务员社会保险法律制度存在的 问题。并对我国公务员社会保险法律制度存在的问题的原因进行一个简要的分 析。第三部分在借鉴外国公务员社会保险法律制度的经验及启示的基础上，提出 完善我国公务员社会保险法律制度的具体对策。 四、论文研究方法 研究方法意指进行研究时搜集处理资料的方法。任何一种科学研究方法都有 其局限性，在对某一研究对象进行研究时，势必会采取多种研究方法，以更加全 面的了解事物的发展状态，更加准确、清晰的体现研究的主题。 一、文献分析法，是一种传统的探索性研究法，是对特定领域中已经被分析 归纳整理过的材料在现存的学术背景下，在一次运用法律思维分析思考的研究方 法。此方法还能提供对未来提出建设性的意见。因此，本人将广泛收集与论文有 关的专著、期刊杂志、学位论文等资料，分析归纳已研究的成果，通过本人的学 习研究而加以补充和完善。 二、比较研究法，是通过对各国法律制度的比较，扩展视野、发掘宝藏、互相印 证，以明法律的普遍性和特殊性。本研究将会罗列英国、美国、日本等发达国家 的公务员社会保险的法律规定与制度设计。对比我国的公务员社会保险法律制度 的种种不足以及面对我国的基本国情，期望从国外公务员社会保险的发展和建设 中得到些许经验和启发，以此来对完善我国的公务员社会保险法律制度提出切实 可行的意见。 三、跨学科研究法，是指运用多学科的理论、方法和知识对某一课题从整体上 进行综合研究的方法。本篇论文以公务员社会保险为研究对象，试图从法学的角 度发现我国公务员社会保险现存的问题并提出富于针对性的建议。但在研究过程 中，不可避免的涉及相当多的关于社会保障方面的专业术语。因此；本研究不仅 需要法学知识，更需要在大量的社会保障、经济管理学等方面的知识上下功夫。 通过对多学科的知识加以综合运用，来加深对研究主题的理解，也能更准确的发 现问题并提出对策。 四、概念分析法，准确的理解概念是进行法学研究工作的一项基础性工作。在 本文中将会对公务员的概念以及社会保障、社会保险、公务员社会保险法律制度 硕士学位论文 的概念进行详细解说。只有在准确理解研究对象的概念时，才能更加深入的对研 究对象进行分析和探讨而不致偏离研究范围的轨道。 6 我国公务员社会保险法律制度研究 第一章公务员社会保险法律制度概述 第一节公务员的概念、分类 ( 一) 西方公务员的概念、分类 公务员一词来源于英文“c i v i ls e r v a n t ”，但各国公务员的称谓并不一致。 不同的国家有不同的政体，各国的历史发展也不尽相同，具有现代意义的公务员 制度最早产生于英国。在英国，公务员被称为文官，根据1 9 3 1 年汤姆森文官调 查委员会的报告，“文官是指在政治的或司法的职务以外文职资格录用的，报酬 全部直接由议会所通过的款项支付的英王公仆而言。1 9 7 7 年内阁再一次对文官 概念进行了解释“凡是法律上无国家工作人员身份的便不是文官，政治人员、 司法人员以及部队、王室其他公务员，其服务条件有别于文官的，均不在文官之 列。文官仅指内政和外交的行政部门的工作人员。”圆从1 8 5 3 年关于建立英国 常任文官制度的报告又称诺斯科特特里威廉报告的出台，后经颁布一系 列的相关法律法规，于1 8 5 8 年国会通过退休金法，1 8 7 0 年枢密院进一步宣 布，除外交、内政两部外，其他各部的缺职均应有公开竞争考试合格者担任，否 则无法享受退休金的待遇。至此，英国文官系统得以正式确立。美国公务员的形 成英国的影响，在美国，公务员又称为政府雇员，是指政府中除军职人员外，其 他由任命而担任文职的人员，包括立法部门、行政部门、司法部门中由任命而担 任文职的人员。但文官制度中的文官仅指行政部门中被任命担任文职的人员，在 法律没有特殊规定时不包括立法部门、司法部门被任命的人员美国于1 8 8 3 年通 过的彭德尔顿法案以及二战后公务员制度改革法是美国公务员这一制度 运行的重要法理基础。法国公务员的概念有广、狭义之分。广义上的公务员包括 中央和地方行政机关中非选举、非政治任命的正式工作人员及公共企事业单位的 正式人员，狭义公务员只包括中央和地方行政机关非选非政治任命的正式工作人 员幽日本公务员也有广义和狭义之分：日本公务员广义上指“国民代表从事国家 。王名扬英国行政法【m 】北京：中国政法大学出版社，2 0 0 7 ：3 0 。杨百揆西方文官系统【m 】成都：四川人民出版社，1 9 8 5 ：1 8 一1 9 。王名扬美国行政法【m 】北京：中国法制出版社，2 0 0 5 ：1 9 4 。杨百揆西方文官系统【m 1 成都：四川人民出版社，1 9 8 5 ：2 0 硕士学位论文 公务的一切职员都是国家公务员”包括立法、行政、司法的工作人员。狭义上的 公务员仅指从事行政工作的职员。 西方公务员的分类一般分为政务官与事务官两类。政务类公务员是指由选举 或政治任命产生，主要职责是负责具有政治性的政策、方针和事项的决策并对其 承担政治责任。业务类公务员是指除政务类公务员外，通过竞争性考试取得公务 员身份，负责行政执行或公共事务管理的公务员。西方的公务员法一般调整的 是业务官，政务类公务员一般不纳入调整范围，而是由宪法，组织法和选举法等 基本法律调整。业务官在政治上保持中立，不参加党派或相关政治活动，不兼任 议员，不接受政治捐款，对政党政治采取公正超然的态度。主要职责是负责法律 和政策的执行，即执行国家的意志的代表。政务类公务员更具有政治意义，他们 是国家意志的表达，他们是负责制定政策的高级官员，实行选任制，由人民选举 产生。 西方公务员特别是实行联邦制和地方自治的国家，公务员一般都分为国家 公务员和地方公务员两类，并各自适用其法律。如日本规定，为国家工作者为国 家公务员，为地方团体工作者为地方公务员，分别由国家公务员和地方公 务员予以规范。 ( 二) 我国公务员的概念、分类 在我国，一直以来对于行政机关工作人员称谓多样化，有称国家工作人员、 国家行政机关工作人员、行政机关工作人员，也有称国家干部、公务人员等多种 称谓。从1 9 9 3 年4 月4 日国务院通过并于同年1 0 月1 日起实行的国家公务员 暂行条例把我国公务员的概念作了明确的界定。国家公务员暂行条例第3 条规定“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤工作人员以外的工作人员”。 因此，我国公务员的概念为我国公务员是指依照法定方式和程序产生的在中央和 地方各级行政机关中行使国家行政权力，执行国家公务的在编人员。出于管理从 事公务人员的需要，于2 0 0 5 年4 月2 7 日颁布了公务员法。公务员法第二 条规定；“本法所称公务员，是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财 政负担工资福利的工作人员”在这里，立法者显然扩大了公务员的范围，除了各 。刘厚金中外公务员制度概论【m 】北京：北京大学出版社，2 0 10 ：4 8 我国公务员社会保险法律制度研究 级行政机关，把中国共产党、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主 党派中的工作人员都划分为公务员，及均使用国家的行政编制，从国家行政费用 中支付薪酬的工作人员。但是对于党政机关工作人员、法官、检察官等具体管理 方式和工作要求还是由各自的章程和法律调整。公务员法中录用、考核等程 序还是大部分针对政府机关工作人员。 与西方公务员的分类不同，我国公务员没有政务类和业务类的划分，我国公 务员采取了领导职务和非领导职务的划分。公务员法第1 6 条“公务员职务分 为领导职务和非领导职务；领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部 级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡 科级正职、乡科级副职；非领导职务层次在厅局级以下设置。”尽管有学者主张 我国公务员应借鉴西方分类管理模式，对我国公务员实行分类管理，但是现阶段 我国领导职务和非领导职务管理的基本原则和方法都基本同一，虽然在考核和任 用上有所不同，但仍可适用同一套制度实行规范。此外，领导职务和非领导职务 公务员的交换任职是经常的，不宜像西方政务类和业务类公务员那样截然分开， 公务员法既要规范非领导成员的管理，也要规范领导成员的管理我国公务 员没有西方公务员类试国家公务员和地方公务员之分，自从公务员法实施后， 国家公务员概念统一被公务员法中的公务员概念所代替，公务员法是我国公 务员的总章程，适用从中央到地方各级公务员，统一适用“公务员”这一法律概 念。另外，根据我国公务员工作系统不同性质的划分，也可以将公务员划分为行 政机关公务员、审判机关公务员、检察机关公务员、立法机关公务员以及政党机 关中的公务员。公务员法第三条第二款规定“法律对公务员中的领导成员的 产生、任免、监督以及法官、检察官等的权利、义务和管理另有规定的，从其规 定”。 第二节社会保险相关理论界定 ( 一) 社会保障概念的界定 现代社会保障制度是工业化的产物。社会保障体系的建立，有助于消除贫富 。张柏林中华人民共和国公务员法教程咖北京：中国人事出版社，2 0 0 5 ：1 4 一1 5 9 硕士学位论文 差距所带来的社会不安定因素，并使社会弱者有能力行使自己的权利。它是以 1 9 世纪8 0 年代德国制定并实施有关社会保险法令为起始标志。当时的德国境内 盛行鼓吹劳资合作和实行社会政策的学派，以及马克思主义的传播，德国工人运 动的高涨以及以“铁血宰相 著称的俾斯麦的推动下，德国于1 8 8 1 年一1 8 8 9 年 先后制定了疾病保险法、工伤保险法和老年与残疾保险法等，另增孤儿寡妇保 险法共同组成著名的社会保险法典。了解社会保障的概念，有必要先介绍 社会保障的理论渊源。不论是西方国家还是中国，其理论渊源总是某种程度上的 一脉相承。西方社会保障的理论渊源主要是以柏拉图所著理想国、莫尔乌 托邦、康帕内拉太阳城为代表的空想主义。虽然探讨的是整个社会制度并 且是一种空想主义，但是，涉及到了国民福利问题、收入分配问题、公平原则与 按老分配、按需分配的思想，为社会保障的发展提供了理论基础。其次是西方宗 教思想，基督教、佛教主张的博爱、互助、平等的思想从道德的角度对社会保障 的理论与实践发展提供了指导作用。中国的理论渊源主要表现在孔子的大同社会 论，是中国的乌托邦思想，甚至比柏拉图在理想国所描绘的更能体现社会保 障制度的基本原则及其对社会弱者的庇护精神。近代社会康有为的大同书吸 收未来社会理想之精华、汲取资产阶级自由、民主、平等思想，描绘了有关养老 保险、教育与医疗福利，以及社会公益事业的经费来源等。另外，中国儒家思想 的重要组成部分社会互助论，以及仓储后备论、社会救济论等都为中国社会保障 制度的建立和发展奠定了理论基础。尽管如此，事实上中国的社会保障建设却大 大晚于西方国家建立的社会保障制度。有学者归纳原因：中国的这类思想不是流 于空想，就是注重于治标之术，并局限于当时特定的历史条件；即使转变为统治 者的政策，亦因封建集权统治根深蒂固，其实施效果也完全取决于统治者的个人 意志与品德，自始至终未能走向制度化。然而，发展自至今，按照由中国留美 经济学会与中国社会科学院联合举行的中国社会保障国际研讨会上对中国社会 保障的阐述：社会保障是各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的 统称。具体体现为一、从直接的经济利益关系看，受益者的所得一定大于所费； 二、属于社会化行为，由官方机构或社会中间团体来承担组织实施任务，而非供 给者与受益者的直接对应行为；三、以保障和改善国民生活为根本目标。对社会 。肖北庚宪政法律秩序论【m 】北京：中国人民公安大学出版社，2 0 0 2 ：1 9 5 。郑功成社会保障学一理念、制度、实践与思辨【m 】北京：商务印书馆，2 0 0 0 ：6 5 1 0 我国公务员社会保险法律制度研究 保障概念的界定，应该是仍然遵循大社会保障的概念，即包括了社会保险、社会 救助、社会福利及其他各种符合上述定义三要素的社会性保障措施。 ( 二) 社会保险概念的界定 德国于1 8 8 3 年5 月3 1 日通过的第一部社会保险法律疾病社会保险法自 此，社会保险的概念开始出现在世界的视野中。自德国建立起与工业社会相适用 的社会保险法律制度后，其他工业国家纷纷仿效。至今，全世界的大部分国家和 地区都不同程度的建立了自己的社会保险法律制度，即一般是指国家通过立法建 立社会保险基金，在社会成员或劳动者因年老、患病、工伤、生育等原因丧失劳 动能力或失业时给予必要物质帮助，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤 保险和生育保险险种。社会保险与社会保障既有区别又有联系；社会保险是社会 保障的核心内容，其最大区别在于；社会保险区别于社会保障中的社会救助、社 会福利、社会优抚等。前者是运用保险的原理来分散社会成员可能遭受的风险， 而后者是运用财政转移支付的非缴费型社会保障制度来分散社会成员的风险。社 会保险强调受保障者的权利与义务相结合，采用受益者与雇佣单位等共同供款和 强制实施的方式。社会保险的待遇虽然是以保障受益者基本生活为目标，但待遇 水平的确定却通常与受保障者的生活消费水平无关，而是与其收入水平直接相关 的社会保险体系。 ( 三) 公务员社会保险法律制度概念的界定 公务员社会保险法律制度作为从法律的角度规范公务员这类群体社会保险的 制度，应指国家和社会依据宪法及国家其他基本法律，为确保公务员队伍的稳定 性，促进政府公开公正高效的运行，由公务员、公务员所在单位和国家三方面共 同筹资，以帮助公务员及其家属在遭遇年老、疾病、伤残、生育、失业等风险时， 防止收入的中断、减少或丧失，以保障公务员的基本生活需求为目的而制定法律、 规定和实施办法的总称。公务员社会保险的宪法依据在宪法第4 4 条、4 5 条。我 国著名宪法学家蔡定剑教授认为宪法第4 5 条是关于国家对企事业单位组织 的职工和国家机关工作人员以外的公民提供社会保障的规定，而宪法第4 4 条则是对企业事业组织的职工和国家机关 硕士学位论文 工作人员提供社会保障的规定。作为规范公务员权利与义务的基本法公务员法 第7 7 条、第8 9 条、第8 0 条都作了公务员社会保险相关的规定。社会保险法 调整的是劳动者与国家或政府( 通过社会保险制度) 的关系而公务员则通过专 门的公务员法及配套法律制度调整公务员这类劳动者的社会保险法律制度。 由于经济发展、政治因素以及传统文化思想的共同影响或制约，导致公务员社会 保险法律制度不同于其他企事业社会保险法律制度的现状，引发各种矛盾的激化 与社会的不公正。但随着我国改革开放的不断推进，社会主义市场经济体制的不 断完善，无论是从古代西方的社会空想论和中国的大同社会主张，到现代西方一 些国家的收入均等化以及邓小平同志提出的“共同富裕”的社会保障思想，都从 侧面反应了全社会在社会稳定、追求社会公正、促进社会成员协调发展的宗旨一 直是人类孜孜以求的崇高理念与追求。 第三节建立公务员社会保险法律制度的意义 ( 一) 缓解财政压力 一直以来，我国公务员的养老保险、医疗保险等都是由国家财政支付，对 我国的财政造成了严重的负担。以我国原有公费医疗和劳保医疗为例，改革之前， 对医疗费用，从门诊到住院，1 9 7 8 年全国职工医疗费用为2 7 亿元，1 9 9 7 年增加 到7 7 4 亿，增长了2 8 倍，年递增百分之1 9 。而同期财政收入只增长了6 6 倍， 年递增约百分之1 l ，职工医疗费用的增长速度超过了同期财政的增长速度而国 家对其进行城镇基本医疗保险制度改革后，医疗保险基金由原来的单位保障制变 为现在的单位和个人共同缴纳，建立基本医疗保险统筹基金和个人账户的社保体 制。其超过最高支付限额的医疗费用，还可以通过补充医疗保险的途径解决。显 然，大幅度的减轻了国家财政的压力。 ( 二) 推进政府机构改革，化解人员分流矛盾 公务员社会保险体系的不完善，必将不利于政府机构改革的进程。政府机构 。郑功成社会保障学一理念，制度实践与思辨f m 】北京：商务印书馆，2 0 0 0 ：4 0 7 。 。杨燕绥论社会保障法【c 】北京：中国劳动社会保障出版社，2 0 0 3 ：8 1 1 2 我国公务员社会保险法律制度研究 改革，必定要求一部分人员离开国家机关，而现实状况是尽管市场经济的发展使 得人们的观念发生了很大的变化，但是在涉及一个人的终身饭碗的大事时，不可 能不引起思想上的极大波动，更何况在中国这样有着长达几千年“官本位”思想 的国度，让一部分人失去公职谈何容易。有学者认为：对于人员分流问题，不能 简单的考虑体制转换较易、利益格局震得较小等方面，将思路简单地局限于撤并 了多少机构，有多少人去从事三产。因此，笔者认为，推进政府机构改革，化 解人员分流更要从相关的配套法律制度建设入手，建立与社会主义市场经济体 制、政治体制相适用公务员社会保险法律制度建设，将更有利于我国这一改革目 标的实现。 ( 三) 推动我国公务员退出法律机制的完善 公务员队伍作为一个开放的系统，必须有完善的更新机制，以有出有进，吐 故纳新，实现人才资源的良性循环，保障系统的生机和活力。长期以来，由于我 国干部管理中退出机制不够完善，加上受整个社会大气候和社会保障滞后等因素 的影响，公务员队伍能进不能出，公务员领导职务能上不能下的问题突出。邓小 平同志在思想路线政治路线的实现要靠组织路线来保证一文中指出“庙只有 那么大，菩萨只能要那么多，老的不退出来，新的进不去，这是很简单的道理。” 对于不愿留在公务员系统的人员，我们因该尊重其意愿，为他们开辟一条合理的 退出机制。具体表现在建立健全公务员社会保险法律制度，建立公务员失业保险 制度，规范公务员辞职辞退的相关规定。健全公务员养老保险、医疗保险等制度， 特别是要使公务员保险制度与整个社会保险制度相互衔接，作好辞职辞退公务员 的保险待遇平衡和承转接续。 ( 四) 是促进市场经济健康发展的客观需要 建立公务员社会保险制度有利于人才的合理流动和人力资源的优化配置。市 场经济是法治经济，也是人才的竞争。随着公务员制度在其招考、录用、调任、 辞职辞退的完善，每年都会有一大批优秀的人才进入公务员队伍，同时，也有一 。朱光磊中国政府发展研究报告第一辑 m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 8 ：2 4 0 。林戈公务员立法研究【啪北京：中国人事出版社，2 0 0 6 ：3 8 0 1 3 硕士学位论文 部分人才从机关流入到企业及其他单位，而不仅仅把自己的聪明才智放在“做官” 上。如果将公务员社会保险统一到目前企业和一部分事业单位实行的社会统筹与 个人账户相结合的社会保险体系，会更有利于人才的流动，让其各类人员发挥其 各自的优势及才能，人力资源的优化配置也会逐步提高，也促进了我国市场经济 的健康发展。 1 4 我国公务员社会保险法律制度研究 第二章我国公务员社会保险法律制度存在的问题及原因分析 - 第一节我国公务员各险种及管理体制存在的问题 ( 一) “双轨制”养老保险法律制度存在的弊端 长期以来，我国对公务员实行的是政府保障。1 9 5 1 年政务院公布了中华人 民共和国劳动保险条例规定国家公务员实行劳动保险并且由人事部门统一管 理，退休金为工资的百分之五十到百分之六十。随着经济的不断发展，国务院于 1 9 5 5 年颁布国家机关工作人员退休处理暂行办法以及1 9 5 8 年2 月6 日国务院颁 布关于工人、职工退休处理的暂行规定把所有职工分为干部和工人两种身份， 但待遇差别不大，只是退休条件有所不同而已。 1 0 年文革，公务员养老保险制度甚至是整个保险制度都已名存实亡，文革之 后，公务员养老保险法律制度再一次焕发去新的生机。1 9 7 8 年国务院颁布关于 安置老弱病残干部的暂行办法，1 9 8 0 年国务院发布关于老干部离职休养的暂 行规定，国务院办公厅发布机关工作人员工资制度改革实施办法这些规定 和办法都是公务员养老制度的法律依据。从8 0 年代中期开始，城镇企业职工养老 保险制度开始改革，开始引入社会统筹机制并建立了国家基本养老保险、企业补 充养老保险和个人储蓄性养老保险三位一体的多层次的养老保险。而我国公务员 养老保险制度一直沿用的是依靠国家财政和单位按退休前工资7 0 9 0 的高比 例支付，任职期问不需交纳任何费用。但现在有些地方公务员养老保险也逐步与 社会基本养老保险接轨。就湖南华容县公务员来看，所有公务员也建立了养老保 险个人账户，个人每年缴纳百分之六左右，在职时缴纳所在单位，单位承担百分 之二十。因此，纵观我国的养老保险制度改革的历程，应属于企业先行的模式， 1 9 9 7 年国务院颁布关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定为其标 志。后经过多年的改革和探索实践，在全国范围内形成了统一的调整企业员工基 本养老保险法律制度，使全国企业员工的养老保险走向了制度化、规范化、法制 化的调整机制。可反观我国另一类群体，公务员养老保险制度改革步伐却极其缓 。“双规制”是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，指我国企业退休职工与退休公务员采取不同 的退休养老金制度。 1 5 硕士学位论文 慢，公务员养老保险立法规范极其不完善，立法层次低，不合理，有时还与企业 养老保险法律体系发生冲突。公务员养老保险与企业养老保险的不同步己越来越 影响社会的安定和公平环境的创设。总之，分立的公务员养老保险制度有失公平、 影响社会和谐在计划经济体制下，我国养老保险习惯以身份属性取代社会属性， 以身份为特征将我国的职工划分为不同的群体，实行不同的养老保险制度：企业 工作人员按照市场机制进入养老保险法律制度，而公务员主要执行的是以国家保 障为主的养老保险法律制度。 在2 0 世纪8 0 年代之前，公务员与企业职工基本上实行的统一的退休金待遇， 即两者退休水平相差不大。从2 0 世纪8 0 年代到9 0 年代，企业与机关的工资制度开 始改革分离，企业由级别工资向自主分配过渡，退休金的发放向基本养老保险转 轨。而公务员的工资、养老保险待遇的发放仍然没有改变。但是总体上差别不是 很大。自1 9 9 3 年后，企业与机关单位完全实行不同的工资制度，企业职工按照政 策的要求，向统一的社会养老保险体系转轨，企业职工养老保险由基本养老保险、 补充养老保险和个人储蓄性养老保险三部分构成。基本养老保险待遇的替代率随 之而下降，直到百分之六十。下降部分由企业补充养老保险补充。但是在实践过 程中，不是每个企业都有经济实力建立企业补充养老保险，企业职工的养老金从 总体来说是下降了。但公务员的养老保险一直没有变化，甚至由于公务员的退休 金与职务挂钩，公务员养老保险与企业养老保险的差距正得到某种强化。其实， 国家也意识到了这一问题的严重性，近几年，国家不断提高企业退休人员基本养 老金水平，虽然从总体上看，企业退休人员的待遇水平翻了一番，但企业职工退 休金和公务员退休金的差距仍未明显缩小，目前的差距大概是3 5 倍。 下面举一例：陈小姐是广州市属某企业现任职工，现在每个月要缴的养老金 是按照平均工资4 0 0 0 元的8 的比例来缴的，即每个月要缴3 2 0 元的养老金。按照 相关政策规定，缴满1 5 年就可以领退休金，而有些人为了退休金能够拿多一点， 养老金一直缴到退休。如果按1 5 年的期限、4 0 1 d o 元的8 这个基数来算，那么1 5 年后，陈小姐将比公务员多缴5 7 6 0 0 元；而如果以3 0 年工龄计算，那么，陈小姐 将要多缴1 1 5 2 0 0 元的养老金。陈小姐说，随着经济社会的发展，工资待遇的提高， 缴费的基数也会越来越大，因此，多缴1 1 5 2 0 0 元应该只是一个最低的数据，而公 。孙守记黄晓鹛国外公务员养老保险制度改革及其启示 j 】中国社会科学院研究生院学报，2 0 0 8 ( 4 ) ：1 2 。李强退休金差距为何这么大【n 】南方日报，2 0 1 1 8 5 ( a 1 1 ) 1 6 我国公务员社会保险法律制度研究 务员在工作的