（诉讼法学专业论文）我国的最高法院：地位、功能及其权力.pdf

摘要 邕啊墨量兰兰蔓皇! 鼍曼詈詈阜晕盲_ 皇! ! ! ! 詈! 曼曼詈s 葛皇e 詈苎兰曼! 鼍鼍暑蔓鲁曹蕾詈自皇詈已! 鼍鼍! 皇詈奇i i 鼍冀皇皇曼! ! ! 鼍鼍! 竺! 摘要 在法治发达国家，最高法院在国家政治体系中占据重要的地位。中国目前正处于传 统社会向现代社会的过渡阶段，在这种社会背景下，最高法院的地位、功能及其权力配 置具有一定的特殊性。本文就上述问题进行了较为系统的研究。 全文共分三大部分。第一部分分析了我国最高法院的宪法地位。最高法院的地位是 宪法所规定的最高法院在国家政治结构和司法系统中所处的位置。对我国最高法院地位 的考察，主要是分析最高法院在我国政治结构和司法系统中同其他构成要素之间的关 系。第二部分分析了我国最高法院的功能。我国最高法院的传统或直接功能依然强大， 而与此同时也在积极建拓展其延伸功能，但是受制于法院体制现代化的程度，其延伸功 能被立法限定在一定的范围和程度内，因而功能的发挥非常有限。第三部分分析了我国 最高法院的权力构造及其运作。我国最高法院的职权结构较为简单，根据宪法的规定， 我国最高法院享有审判权和监督权，另外，根据人民法院组织法的规定，最高法院还享 有司法解释权。但是在司法实践中，最高法院在司法解释权的基础上衍生了程序规则制 定权，并在事实上行使着审判行政事务管理权。对我国最高法院而言，审判行政事务管 理权属于行政权的范畴，因而其运作模式的行政化是不容置疑的。至于审判权的运作模 式，尽管长期以来我们承认审判权的独立性，并且在宪法上也予以认可，但是在司法实 践中审判权的运作仍具有较明显的行政化倾向。 关键词最高法院地位功能权力 a b s t r a c t a b s t r a c t t h es u p r e m ec o u r tp l a yav e r yi m p o ar o l ei nt h ep o l i t i c a ls y s t e mo ft h en a t i o nw h i c h t h el e g a ls y s t e mi ss o u n d c u r r e n t l y ，c h i n ai st r a n s f o r m i n gt r a d i t i o n a ls o c i e t yt om o d e m s o c i e t y u n d e rt h i sb a c k g r o u n d ，t h ep o s i t i o n ，f u n c t i o na n di t sp o w e r so ft h es u p r e m ec o u r ti s s p e c i a l t h i st h e s i ss t u d i e so nt h e s ep r o b l e mw h i c hm e n t i o n e da b o v e t h i st e x ti sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s t h ef i r s tp a r ta n a l y z e st h ec o n s t i t u t i o n a lp o s i t i o no f t h es u p r e m ec o u r t t h ep o s i t i o no ft h es u p r e m ec o u r ti sr u l e di nc o n s t i t u t i o nw h i c hi sa b o u t t h en a t i o n a lp o l i t i c a ls t r u c t u r ea n dj u d i c i a ls y s t e m i tm a i n l ya n a l y z e st h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n t h es u p r e m ec o u r ta n do t h e rc o m p o s i n gf a c t o r si np o l i t i c a ls t r u c t m ea n dj u d i c i a ls y s t e m so f o u rc o u n t r y t h es e c o n dp a r ta n a l y z e st h ef u n c t i o no ft h es u p r e m ec o u r t t h et r a d i t i o n a lo r d i r e c tf u n c t i o no ft h es u p r e m ec o u r ta r es t i l l s t r o n g ，a n da tt h es a m et i m ei te x p a n di t s e x t e n d e df u n c t i o na c t i v e l y a sm o d e r n i z a t i o no ft h es y s t e mo ft h ec o u r t , i t se x t e n d e df u n c t i o n i sl i m i t e di nc e r t a i ns c o p ea n dd e g r e eb yt h el a w a sar e s u l t , t h ef u n c t i o no ft h es u p r e m e c o u r ti sv e r yl i m i t e d t h et h i r dp a r ta n a l y z e st h es t r u c t u r eo fp o w e ra n do p e r a t i o no ft h e s u p r e m ec o u r t t h es t r u c t u r eo f p o w e ro ft h es u p r e m ec o u r ti nc h i n ai ss i m p l e a c c o r d i n gt o c o n s t i t u t i o no fc h i n a , t h es u p r e m ec o u r tp o s s e s s e st h ej u d i c a t u r ea n ds u p e r v i s i o n m o r e o v e r , a c c o r d i n gt ot h eo r g a n i z a t i o nl a w o ft h ep e o p l e sc o u r t , t h es u p r e m ec o u r ts t i l lp o s s e s s e s t h ep o w e ro fj u d i c i a le x p l a i n a t i o n i nj u d i c a t o r yp r a c t i c e , t h es u p r e m ec o u r td e v e l o p st h e p o w e ro fc o n s t i t u t i n gp r o c e d u r ew h i c hd e r i v e sf r o mt h ep o w e ro f j u d i c i a ie x p l a i n a t i o n , a n di n f a c ti tp o s s e s s e st h ep o w e ro fj u d i c i a la d m i n i s t r a t i o n t ot h es u p r e m ec o u r t ，t h ep o w e ro f j u d i c i a la d m i n i s t r a t i o nb e l o n g sa d m i n i s t r a t i v ep o w e r 。a sar e s u l t i ti sn od o u b tt h a ti t s o p e m t i o n a im o d ei sa d m i n i s t r a t i v e a l t h o u g hw ea d m i tt h ei n d e p e n d e n c eo ft h ej u d i c a t u r ef o r al o n gt i m e ，a n da l s oc o n s t i t u t ei nt h ec o n s t i t u t i o n ，t h eo p e r a t i o n a lm o d eo ft h ej u d i c a t u r e h a st h e o b v i o u st e n d e n c yo f a d m i n i s t r a t i o n k e yw o r d s ：t h es u p r e m ec o u r t ；p o s i t i o n ；f u n c t i o n ；p o w e r n 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教 育机构的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了致谢。 作者签名：日期：二年月日 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 一2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“4 ”) 作者签名 导师签名：j 笙i e t 期：年月日 日期：蜂年j 翔上生日 引言 在法治发达国家，最高法院在国家政治体系中占据重要的地位。中国目前正处于传 统社会向现代社会的过渡阶段，在这种社会背景下，最高法院的地位、功能及其权力配 置具有一定的特殊性。本文拟就上述问题展开较为系统的研究。 至j i 奎兰鎏兰至圭兰竺丝圣 第1 章我国最高法院的宪法地位 最高法院的地位是宪法所规定的最高法院在国家政治结构和司法系统中所处的位 置。利最高法院地位的考察，主要是分析最高法院在国家政治结构和司法系统中同其他 构成要素之间的关系。 1 1 最高法院的政治地位 最高法院的政治地位，是宪法所确矗的相对于其他国家机关，最高法院在宪政制度 中处于什么样的位置。“从社会发展的角度来看，伴随着社会的发展和劳动分工的细化， 现代国家大多承认某种形式的分权，即政府的不同职能由不同的部门履行。”。在宪政发 展史上，最法法院的宪政地位无疑也足在人类进入现代社会以后，随着政府权力。的分 化而逐步确立的，其标志就是司法权作为一项独立的权能从政府权力r p 分离出来，而且 其独立性在宪法上予以确认和保障。没有政府权力的分化，就没有司法的独立；正因为 存在政府权力的分化，所以才需要通过宪法来建构和规范不同权力之间的关系。在此意 义上说，役有政府权力的分化也就没有宪法。从目前世界各国宪法的规定来看，政府权 力的分化使得立法、司法和行政三种权能分别由不同国家机关来承担，不过因政体的不 同这三种权力在不同的国家存在不同的关系模式。比如在总统制条件下，由于三权分立 的权力设定和制度安排，立法、司法和行政权彼此独立，相互制衡，共处于同一权力运 作的层面上，其政府权力安排的特点是：立法、司法、行政三机关的权力关系是双向的。 而在议会制条件下，议会是一国政治生活的中心，所以其政府权力的分化和分工形态与 总统制不同，受“议会至上”价值观念的影响，不仅立法和行政在权力结构上存在相当 程度的“融合状态”，而且司法权的安排也存在类似的倾向。根据宪法的规定，我国的 程度的“融合状态”而且司法权的安排也存在类似的倾向。根据宪法的规定，我国的 。周汉华：现实主义法律运动与中国司法改革，山东人民出版杜2 0 0 2 年版第1 9 4 页。 o 在现代政治学t + 政府权力和国家权力是两个层面上的概念。国家权力是至上韵、统一的、不町分割的而政府 权力是国家权力的具体实现过程午由国家机关所享有的权力。国家权力的存在基础或渊源是人民的意志，而政府权 力的渊源是国家权力的授权。在封建社会，“朕即国家”，国家权力和政府权力是统一的，而进入现代社会以后，随 着社会分工的发达和市民社会的辫起，政府职目b 开始不断分化，政府权力和国家权力的竟台、政府权力取代国家权 力的局面逐渐改观，政府权力和国家权力的关系也日益清楚。 。详见程竹波：司法改革与政泊发展，中国社会科学出版社2 0 0 1 年版，第8 9 负。 一2 一 第i 章我国最高法院的宪法地位 宪政体制是一种“议行合一”的模式，即国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力 的机关是全国人民代表大会和地方各级人民大会；国家行政机关、审判机关、检察机关 都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，从而确立了具有中国特色的立法、司法 和行政权力之间的关系模式和运作机制，同时从根本上也决定了最高法院在国家权力体 系结构中的地位。 就我国而言，就是最高法院作为国家最高审判机关同最高权力机关、最高行政机关、 执政党之间的相互关系。如前所述，我国的基本宪政制度是“议行舍一”的人民代表大 会制度，即由人民选举并授权的全国人民代表大会是国家最高权力机关，集中掌握国家 权力，并具体行使立法权能：而最高司法权和最高行政权则交由经最高权力机关以法定 程序产生的“一府两院”作为最高行政机关的国务院、作为最高审判机关的最高人 民法院和作为最高法律监督机关的最高检察院来行使。国家最高权力的这种分化和 配置模式，决定了我国最高法院独特的政治地位。 1 1 1我国最高法院与最高权力机关的关系 在我国宪法确定全国人民代表大会作为国家最高权力机关和立法机关的同时，也在 立法上赋予了全国人民代表大会双重的公法人格。一方面，全国人民代表大会具有国 家最高权力机关的公法人格，这意味着全国人民经过选举的形式把抽象的国家权力转换 为具体的政府权力，集中由全国人民代表大会来掌握，并由全国人民代表大会按法定程 序产生“一府两院”具体行使国家行政和司法权能。这样一来，全国人民代表大会作为 国家最高权力机关，从而在国家机关体系中处于至上的地位，它与经它授权产生的“一 府两院”之间只是一种单项的权力制约关系，即“一府两院”对它负责，受它监督。另 一方面，宪法规定全国人民代表大会还具体行使立法权，从而又具有立法机关的公法人 格。立法权能是最高权力机关在分化其所掌握的政府权力过程中的权能保留，应当承认， 这种立法权作为制定法律而非制宪的权力，它和司法权、行政权处于同一权力运作层面， 在权力位阶上没有高低优劣之分。 基于上述分析，我们拟从以下两个方面来论证最高法院与最高权力机关的关系。 ( 1 ) 就最高权力机关而言，全国人民代表大会和最高法院之间是一种单项的制约 。详见程竹汝：司法改革与政治发展，中国社会科学出版社2 0 0 1 年版，第9 2 页a 一3 - 河北大学法学硕士学位论文 关系，即产生与被产生、监督与被监督的关系。 在我国最高国家机关的结构体系中，全国人民代表大会和最高法院之间的这种单项 制约关系，主要体现在三个方面：一是全国人民代表大会是最高法院的产生机关。根据 我国宪法的规定，全国人民代表大会作为最高国家权力机关依照法定程序产生最高审判 机关最高法院，具体方式为：由全国人民代表大会选举产生最高法院院长，然后由 全国人民代表大会的常设机关_ 常务委员会根据最高法院院长的提请，任命最高 法院的副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员。二是最高法院要对全国人民 代表大会及其常务委员会负责。我国宪法第1 2 8 条和人民法院组织法第1 7 条规定，最 高法院对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并报告工作。据此规定，在每五年一 次的全国人民代表大会开会期间，最高法院长都应当向大会报告最高法院这五年来的工 作情况，而在全国人民代表大会闭会期间，最高法院院长要在每年全国人民代表大会常 务委员会开会期间向其报告最高法院这一年来的工作情况。三是最高法院要接受全国人 民代表大会及其常务委员会的监督。全国人民代表大会及其常务委员会对最高法院的监 督，是为了保障审判权的行使始终符合权力分化的价值取向审判权运作的公平和效 率，从而符合人民的意志。同时，在权力分化的理论预设上，为了保障监督的有效性， 这种监督与被监督关系的维系是以监督主体享有绝对的罢免权为后盾的。根据宪法的规 定，全国人民代表大会有权罢免最高法院院长；全国人民代表大会常务委员会有权罢免 最高法院的副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员。之所以说这种罢免权是 一种绝对的权力，是因为宪法没有相应的权利救济程序的设置，以体现人民权力的至上 性，并维护其绝对的权威。 为了体现最高法院接受全国人民代表大会及其常务委员会监督的自觉性，1 9 9 8 年 1 2 月2 4 日，最高人民法院发布了关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监 督的若干意见。在意见中，最高法院提出，各级法院应当“采取多种形式，开辟 多种渠道，自觉、主动地接受人大及其常委会的法律监督和工作监督，严格依法办事， 维护司法公正，完成宪法和法律赋予人民法院的审判任务。”其中意见还特别强调， 各级法院要认真执行人大及其常委会的决定，“对于经人大及其常委会、委员长会议、 有关专门委员会通过法定程序，决定要求人民法院纠正审判工作中的问题及审判人员违 法行为的，人民法院应当在要求期限内或者依照法定诉讼程序和期限办结，并报告办结 4 第1 章我国最高法院的宪法地位 结果。不能如期办结的，应当说明延长期限的理由。”。 通过上述分析我们看出，我国最高权力机关和最高法院之间是一种产生与被产生、 圆监督与被监督的关系，而不是一种领导与被领导关系或命令与服从关系。 将最高权力 机关和最高法院之间的关系机械地理解为一种领导与被领导关系，是对我国宪法规范的 误读，它在否定了我国以最高法院为代表的司法机关司法权行使独立性的同时，也否定 了我国宪政设计的合理性，所以是一种错误的关系界定。毋庸置疑，我国宪法将最高权 力机关和最高法院之间的关系确定为一种产生与被产生、监督与被监督的关系，是符合 现代社会的分权原则的。在人类社会反抗封建专制和王权垄断、任意干涉司法的过程中 所确立的司法独立原则，是人类理性的选择。实践证明，它对于合理限制政府权力，切 实保障公民权利具有重大的价值。所以联合国关于司法机关独立的基本原则规定， “理解和尊重分权原则对于民主国家不可或缺，对于那些缺乏分权传统而又正向民主转 变的国家尤为重要。”其中，鉴于司法机关的重要地位，“各国应当保证司法机关的独立， 并将此原则正式载入本国的宪法和法律之中。”我国1 9 8 2 年宪法规定，“人民法院依照 法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”从而在我国宪法 中确立了审判独立原则。 目前，我国的权威观点认为，审判独立首先是审判机关的独立，它意味着审判机关 “对行政权的独立、对社会团体的独立，以及对个人的独立，而不是对权力机关的独立， 对党的独立。” 我们认为，在理解最高法院和最高权力机关的关系时，应当明确，最高 审判机关与最高权力机关的组织关系和审判权与国家最高权力之间的权力关系是两种 不同关系，不应当混淆。最高权力机关与最高审判机关的组织关系，确立了最高国家权 力和最高审判权之间的源流关系最高审判权来源于国家最高权力；但是在权力的具 体运作上，最高审判权和国家最高权力行使均被限制在既定的场域内，旨在保障分权原 则的实现和权力运作的合理性。在我国目前的宪政体制下，既然基于合理的分权原则使 。详见展高法院关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见，1 9 9 8 年1 2 月2 4 日。 。也有学者定义为组织与被组织关系，见何华辉：人民代表大会制度的理论与实践，武汉大学出版社1 9 9 2 年版 第4 页。 。如有人认为，根据宪法所规定的审判机关应对，人民代表大会“负责”的规定，审判机关和权力机关是一种上下级 的隶属关系，各级法院麻受同级人大的领导。详见王利明：司法改革研究，法律出版社2 0 0 0 年版，第4 5 3 页。也 有学者分析这种“服从”关系形成的原因，认为是基于人大权力机关身份产生的而不是基于它的立法机关身份产 生的。见程竹汝：司法改革与政治发展，中国社会科学出版社2 0 0 1 年版，第9 3 页。 。肖扬：当代司法制度的理论和实践，载中国司法评论2 0 0 1 年第1 卷，第1 5 页。 5 河北大学法学硕士学位论文 得司法权和行政权、立法权从政府权力中分化出来，而且宪法明确规定审判权由人民法 院独立行使，这就意味着分权以后的人民代表大会没有审判权的保留，它当然也就不能 代替人民法院行使审判权。所以就审判权的行使而言，审判权是独立的。正如联合国关 于司法机关独立的基本原则所规定的，司法独立就意味着司法机关“只依据事实和法 律来裁决其案件，而不应为任何直接或间接的不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉所左 右。”这当然也意味着在审判权的行使上排除了权力机关的干涉。不排除权力机关对审 判权行使的干涉，就没有司法权的独立。当然，审判权的独立并不排斥和否认权力机关 对审判权的监督。总之，就宪法规范的解释而言，绝不可因为国家最高权力和最高审判 权之间存在源流关系，就否认审判权行使上的独立性。 ( 2 ) 作为立法机关，全国人民代表大会和最高法院之间彼此独立，互不隶属，但 是由于审判权必须依照立法机关制定的法律来运作，而我国最高法院没有违宪审查权， 所以二者之间仍然存在一种单向的制约关系。 在国外许多国家的宪政设计中，立法机关和司法机关之间一般保持一种双向的制约 关系，即审判机关在依法运作审判权的同时，由于最高法院享有宪法赋予的违宪审查权， 可以对立法机关制定的法律的合宪性进行审查，从而形成司法机关和立法机关之间的双 向制约关系。这种关系模式无疑是最符合分权原则的，它充分体现了权力制衡理念，保 障了权力运作的正当性和合目的性，同时也保障了审判权的独立性。从我国宪法的规定 来看，全国人民代表大会作为立法机关，它和最高法院之间仍然是一种单向的制约关系， 不存在最高法院对全国人民代表大会的制约机制。 一方面，就宪法的规定而言，全国人民代表大会享有制定基本法的权力，全国人民 代表大会常务委员会有制定基本法以外的其它法律的权力；人民法院行使审判权必须严 格依照上述法律进行，人民法院包括最高法院没有判例的创制权，先前的判决 不能成为裁判的依据。尽管最高人民法院享有审判解释权，但是审判解释是最高法院对 法律规范适用问题的解释，在法理上，最高法院的司法解释既不能对抗立法解释，更不 能超越法律规范的本源含义进行解释。随着现代社会纠纷的多样性、复杂性，立法的滞 后性日益突出，但是为了维护社会的稳定，审判机关又不得不及时地解决纠纷，以避免 纠纷解决的不及时或不能解决而在激化原有矛盾的同时，产生新的矛盾和冲突。所以， 第1 章我国最高法院的宪法地位 现实需要具有能动性的司法。司法的能动性意味着在法律规范的设置不能满足社会现 实的需要之时，赋予司法过程的创造性，以弥补立法滞后性的不足。司法的能动性并不 意味着审判机关在享有司法权的同时，还获得了立法权的资格，因为在我国目前的宪政 体制下，法律制定权的独占性排除了最高审判机关获得法律制定权的可能性。但是，这 时审判机关的确又是在没有法律依据的情况下做出的裁判，其合理性当然毋庸置疑，而 合法性怎么解释呢? 我们认为，能动主义司法裁判的合法性不宜用最高审判机关的审判 解释权来解释，如前所述，审判解释权是对法律规范适用问题的解释，法律规范的缺如， 当然谈不上审判解释的问题；能动主义司法裁判的合法性在于其合宪性。因为宪法作为 国家的根本大法，在对国家权力予以规范和限制的同时，也对公民的基本权利做出了规 定，所以宪法不应当是一个抽象的理念，应当还原为具体的规范，从而为能动主义司法 裁判的合法性提供支持。这样，以宪法为依据的审判当然也是“依法行使审判权”，并 不构成对立法权的侵犯。 另一方面，最高法院没有违宪审查权，不能对全国人民代表大会及其常委会制定的 法律是否符合宪法进行审查。从当今世界各国的宪政体制来看，为了确保国家法制的统 一，维护宪法的尊严，防止权力滥用，监督法律的实施，审查各项法律法规是否符合宪 法，大都建立有违宪审查制度。尽管各国的违宪审查制度形式各异，但是主要趋势是由 最高法院来行使违宪审查权。实践证明，违宪审查制度“在平衡国家权力，| 力- 调各种利 益关系，稳定国家的政权结构等方面起着不可替代的作用。” 就我国宪法的规定来看， 我们没有确立违宪审查制度，只是规定了宪法监督制度，即全国人民代表大会及其常务 委员会有权监督宪法的实施，全国人民代表大会常务委员会还有权撤销国务院制定的同 宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机 关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。这样，由于宪法没有赋 予最高法院违宪审查权，所以最高法院在具体适用法律的过程中认为该法律违宪的，无 权通过裁判宣布其无效，只能向立法机关提出修改的意见或建议。 。目前司法的能动性主要体现在私法诉讼领域，在公法领域的刑事诉讼中受罪行法定原则的严格限制，刑事司法不 可能具有能动性，面在行政诉讼中目前司法的能动性还没有得到充分的张扬，尽管它应当和私法诉讼一样成为体现 司法能动性的主要场域。 o2 0 0 1 年7 月2 4 日，最高人民法院公布的关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应 承担民事责任的批复，在一定程度上确认了宪法的司法化。 o 陈业宏等：中外司法制度比较，商务印书馆2 0 0 0 年版，第3 5 9 页。 7 河北大学法学硕士学位论文 1 1 2 最高法院与最高行政机关的关系 “就宪法的内容来看，各国宪法有关行政和司法关系的定位是很相似的，无论是议 会制国家还是总统制国家，抑或是我国的人民代表大会制度条件下，司法与行政至少被 看作是地位平等、相互制约的权力主体。” 根据我国宪法的规定，最高法院和国务院都 由全国人民代表大会产生；国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机 关；最高法院作为最高审判机关，依法独立行使审判权，不受行政机关的干预。显然， 从宪法规范的解释上看，最高法院和最高国家行政机关二者之间职能独立，宪法地位平 行，互不隶属。所以就宪政地位的规范解读而言，我们完全可以将二者界定为一种并列 关系。 另外，从制约关系来看，司法权从政府权力中分离出来的一个主要目的是通过司法 权合理限制政府权力的行使，所以在宪政制度的设计上只存在司法权对行政权的制约， 而绝对禁止行政权对司法权的干预。从西方宪政制度的发达史看，司法权对行政权的制 约，一方面源于人们对司法权公正性的识读，另一方面，在于和行政权相比司法权的天 生弱小。如汉密尔顿指出，“行政部门不仅具有荣誉、地位的分配权，而且执掌社会的 武力。立法部门不仅掌握财权，且制定公民权利义务的准则。于此相反，司法部门既无 军权，又无财权，不能支配社会的力量和财富，不能采取任何主动的行动，” 所以司法 权是分立的三权中最弱的一个，而司法权的软弱必然招致立法和行政权的侵犯、威胁和 影响。 为了平衡司法权与行政权的关系，以使司法权能有效地制约行政权，司法机关的司 法审查权无疑就成为一项重要的权能。根据我国宪法和法律的规定，最高法院人民法院 享有行政裁判权，可以通过行政裁判对最高行政机关的行政行为在一定范围内进行司法 审查，从而在一定程度上形成对最高行政机关的制约。我国最高法院的司法审查权是 1 9 8 9 年行政诉讼法赋予的。该法规定，人民法院依法享有对包括国务院各部门在内 的行政机关的具体行政行为进行审查的权力，最高法院负责全国范围内重大、复杂的第 一审行政案件。行政诉讼法的颁布，标志着我国司法权对行政权的制约机制的初步建立， 尽管司法审查的范围仅限于行政机关的具体行政行为，但是它对于监督行政机关依法行 。程韵汝：司法改革与政治发展中国社会科学m 版社2 0 0 1 年版，第2 9 3 页。 。汉密尔顿等诸：联邦党人文集商务印书馆1 9 8 0 年版第3 9 1 页。 8 第1 章，我国最高法院的宪法地位 政，保障公民的合法权利仍具有重大意义。后来。1 9 9 9 年4 月2 9 日颁布的中华人民 共和国行政复议法还规定，公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依 据的国务院部门的规定等依据不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向 行政复议机关提出对该规定的审查申请；对行政复议决定不服，可以向人民法院提起行 政诉讼，从而确认了人民法院对行政机关一部分抽象行政行为的审查权。当然，审查的 范围非常有限，除了上述国务院各部门的规定外，只限于县级以上地方各级人民政府及 其工作部门的规定和乡镇人民政府规定。其价值只是使司法权制约行政权的理念得以彰 显。 但是在我国的现实政治关系中，司法权对行政权的制约仅是二者关系的一个向度。 另外，在宪法规定的权力运作场域以外，最高法院和最高行政机关之问存在组织关系的 依附性，这中关系对司法权的独立运作无疑具有较大的牵制作用，从而在一定程度上又 使行政权制约着司法权。而且从制约的程度来看，这种制约显然要强于司法权对行政权 的制约。因为一方面，尽管最高法院和最高行政机关的宪政地位是平行的，但是就其政 治级别而言，最高法院要低一点：最高法院院长只是副总理级，甚至于被纳入“部长” 之列。o 另一方面，由于法院在人财物方面仍然由行政机关管理和支配，所以司法机关 在组织关系上就不得不依附于行政机关。尽管在法理上，组织关系的依附性和权力运作 的独立性是不矛盾的，但是在现实的政治生活中，要求审判机关完全排除行政机关的干 预谈何容易! 毋庸置疑，最高法院和最高行政机关之间并列的宪政地位与实际制约关系的不平衡 之间的矛盾，是由我国的传统观念及其影响下的制度设置所决定的。就观念层面而言， 究其原因，恐怕在于我国行政主导型的政治文化传统以及司法依附于行政的法律文化传 统的交互作用。在我国历史上，“以强大的皇权和发达的官僚职位代表的中国传统政治 文明，其行政权的发达是世之罕见的，随之而形成的司法与行政的合一也构成了传统司 法独具特色的性质。” 而建国以来，这种观念仍在深深地影响着我们，以至于我们到现 在还在推行行政本位的社会结构政策，即所有的企事业单位和政府机关都有一定的行政 级别，法院也不例外。1 9 5 1 年人民法院暂行组织条例第1 0 条明确规定，“各级人民 。如2 0 0 1 年，中央电视台将最高法院院长列入“部长访淡”之列。 。程竹汝：司法改革与政治发展中国社会科学出版社2 0 0 1 年版，第2 9 4 页。 9 河北大学法学硕士学位论文 法院( 包括最高人民法院、分庭) 为同级人民政府的组成部分，受同级人民政府委员会 领导和监督。”可以说这是上述观念最直观的表达。另外，就制度层面而言，受上述观 念的影响，法院行政管理模式也是行政主导型的，这就决定了最高行政机关对最高法院 人事、财政等行政事务的管理权。尽管从1 9 5 4 年以来，我国宪法和法院组织法都明确 规定“人民法院依法独立行使审判权，”但是在具体司法制度的设计上前后并没有多大 差异，可见这种观念的影响仍是根深蒂固的。 1 1 3 最高法院与中国共产党中央机关的关系 中国共产党中央机关和最高法院之间领导与被领导的组织关系，是我国的国体决定 的，是不容置疑的。在国体的选择上，我国宪法规定我国是中国共产党领导下的社会主 义国家，从而确立了中国共产党在我国政治权力体系中的领导地位，党的领导既包括对 权力机关的领导，也包括对行政机关和司法机关的领导。在这个层面上来理解司法独立 问题，可以说，“无论是根据现行宪法的规定，还是征之于目前的一般实践，我国的司 法独立均不意味着独立于共产党的领导。”o 最高法院的“审判独立”，也是在中共中央领导下的独立审判。根据党章规定的原 则，中共中央主要通过政治领导和组织领导的形式来实现对最高法院的领导。中共中央 的政治领导，是指中共中央通过制定路线、方针、政策，并督促最高法院认真贯彻执行， 来实现对最高法院的领导。作为最高法院，必须认真贯彻执行中共中央的路线、方针、 政策，政策的形式不同，执行的方式也有所区别。在党的政策以法律的形式予以体现时， 最高法院要在具体的审判活动中作为裁判的依据：而党的政策在以党的文件的形式体现 时，主要涉及特定时期的刑事政策问题，如“严打”和集中惩治贪污腐败等，此时最高 法院也要认真执行，只是不能作为裁判的依据。中共中央的组织领导，是中共中央对最 高法院“干部”的领导，包括向最高权力机关推荐最高法院院长的人选，以及对最高法 院和地方各级人民法院法官队伍的监督、管理，如1 9 9 9 年中共中央发布了关于进一 步加强政法干部队伍建设的决定，就充分地体现了“党管干部的原则”。 但是，在审判权的具体运作上，除非案件的裁判结果具有普适性，涉及旧政策的更 动或新政策形成时，中共中央可以通过发布文件来对具体案件的审理做出指示；一般情 。胡卫方：司法的理念和制度，中国政法大学出版社1 9 9 8 年版，第4 4 页。 一l o 第1 章我国最高法院的宪法地位 况下，中共中央不能超越政治领导和组织领导的原则，不宜通过向最高法院发出批示来 直接干预具体案件的审判工作。这是因为，既然宪法明确规定审判机关依法独立行使审 判权，而共产党作为执政党又必须在宪法和法律的范围内工作，所以共产党的中央机关 中共中央就应当遵守宪法确立的分权原则，尊重最高法院审判权的独立性毕竟 宪法的规定体现的是全国人民的意志。我们认为，中共中央和最高法院之间的领导与被 领导关系与最高法院审判权的独立性并不矛盾。最高法院的审判独立是在中共中央领导 下的独立，但中共中央的领导并不是对具体案件审判权的指导：最高法院依法独立行使 审判权也并不排斥中共中央的政策、方针的适用，合理的贯彻实旌中共中央的方针、政 策，无疑是审判活动符合人民利益的重要保障；而最高法院依法独立行使审判权，本身 就体现了中共中央的领导。所以，二者是统一的，我们不能因为二者之间存在领导与被 领导关系就否定审判权的独立性，当然，也不能为了追求审判权的独立性就否定党的领 导。 其实，中共中央早就认识到这个问题，1 9 8 2 年中共中央颁布的关于加强政法工作 的指示中就曾明确指出，“各级党委对政法工作的领导，主要是管方针、政策、管干 部、管思想政治工作，监督所属政法机关模范地依照国家的宪法、法律和法令办事。” 并一直强调，对于一些党政领导干部以言代法、干预司法部门独立办案的行为，要依据 党纪国法严肃查处。从而正确地处理了党的领导与审判独立的关系。应当看到，在地 方上较为普遍地存在的党政干部干预具体案件审判的现象，在中央一级很少出现。 1 2 我国最高法院的司法地位 目前学界一般认为，与国外有些国家一元制的司法体制不同，我国宪法确立了二元 制的司法权力体系，即司法权并非有审判机关独占，而是由审判机关的审判权和检察机 关的检察权共同构成。但是，由于宪法只是规定了人民法院行使审判权和人民检察院行 使检察权，而并没有对司法权做出明确的界定，所以在法学界对于司法权是否包括检察 权一直存在争论。我们认为由于各国的权力体制和宪政基础不同，所以对检察权和检察 机关的属性不能一概而论，就我国目前的宪政基础而言，将检察权界定为司法权、将检 察机关列入司法机关是适宜的。因为检察机关所承担的公诉、法律监督、抗诉等职能， 。详见江泽民李鹏同志在全国政法工作会议上的重要讲话，载法制日报1 9 9 7 年1 2 月2 6 日。 1 l 一 河北大学法学硕士学位论文 都是典型的司法职能，至于其内部的上下级机关的领导关系颇具行政机关的特色，但是 并不影响它的性质。1 9 9 7 年党的“十五大”报告提出，“推进司法改革，从制度上保证 司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，”明确地界定了司法机关和司法权的外 延，从而使观念层面的疑惑得以消解。 鉴于司法机关包括人民法院和人民检察院，所以我们拟从最高法院和最高检察院的 关系以及最高法院与地方各级法院的关系来谈最高法院的司法地位。 1 2 1 最高法院与最高检察院的关系 根据我国宪法的规定，作为“一府两院”中的“两院”，最高法院和最高检察院都 由全国人民代表大会产生，最高法院是国家最高审判机关，依法独立行使审判权；最高 检察院是国家最高检察机关，依法独立行使检察权。所以从宪法规范的解释来看，最高 法院和最高检察院的职权相互独立，它们的宪法地位是平等的，不存在隶属或领导关系。 l 但是在司法实践部门有一种观点认为，既然检察机关是国家的法律监督机关，而最高检 察院我国最高法律监督机关，所以最高检察院和最高法院之间应当是一种监督与被监督 关系。我们认为，这种观点值得商榷。一方面，我国宪法在规定检察机关行使检察权的 同时，并没有确定检察机关和审判机关是一种监督被监督关系；检察机关作为法律监督 机关的性质是我国人民检察院组织法确定的，但是该法也没有确定检察机关和审判 机关是一种监督被监督关系。另一方面，从人民检察院组织法的规定来看，人民检 察院“对于刑事案件提起公诉，支持公诉：对于人民法院的审判活动是否合法，实行监 督，”另外，“最高人民检察院对于各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级 人民检察院对于下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，应 当按照审判监督程序提出抗诉。”上述规定显然只是赋予检察机关对审判机关的诉讼监 督权，绝不能将这种监督权扩大解释为对审判机关的一般监督。 1 2 2 最高法院与地方各级法院的关系 我国最高法院是一元制的，即最高人民法院垄断国家最高审判权。在最高法院和地 方各级法院的关系上，宪法第1 2 7 条规定，最高人民法院作为我国最高审判机关，负责 监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。从而在宪法上确立了最高法院审判 。详见左卫民主编t 中国司法制度，中国政法大学出版社2 0 0 1 年版，第4 页。 - 1 2 - 第l 章我国最高法院的宪法地位 地位的至上性，同时也确立了最高法院和地方各级法院的监督与被监督关系。最高法院 和地方各级法院之闯的这种监督与被监督关系，是审判权独立性的本质要求，是符合审 判活动的规律的。因为审判独立不仅意味着审判机关整体的独立，而且还意味着上下级 法院之间是彼此独立的审级，以及法官个体的独立，即负责案件审判的法官在案件的审 理和裁判上拥有完全的独立性和自主性，只服从宪法和法律的规定，不受外界任何机关、 组织和个人的干预。只有这样，才能保障审判权的真正独立。然而从司法实践来看，我 国最高法院和地方各级法院之间的这种监督与被监督关系，却在一定程度上脱变为一种 业务指导关系。具体而言，在我国，地方各级法院承担着绝大部分案件的审理和裁判， 而案件的复杂性和地方法院法官素质较低的现实，决定了最高法院与地方各级法院之间 在宪法规范以外建立起一种案件的“请示、批复”制度，即地方各级法院在具体案件的 审理过程中遇有疑难问题时，逐级上报到最高法院，由最高法院经过研究后予以批复， 下级法院遵照执行。在实践中这种做法极其普遍，以至于最高法院和地方各级法院之间 在监督关系之外还存在一种“业务指导关系”。 河北大学法学硕士学位论文 第2 章我国最高法院的功能 在社会科学中，功能的基本含义是指一定组织或体系发挥的作用，以及为发挥作用 而完成的一整套任务、活动与职责。最高法院的功能是指它作为最高级别的审判组织 在我国的政治和社会生活中发挥的作用和影响。审判制度的首要任务是纠纷的解决，在 任何形态的社会中，最高法院无疑和其下级法院一样都具有纠纷的解决功能。但是随着 传统社会向现代社会的转型，各国法院从传统型法院向现代型法院转变的过程，可以说 在一定程度上就是其功能得以积极拓展的过程。考察当今世界各国最高法院的功能，我 们发现由于最高法院宪政地位的特殊性，大部分最高法院的延伸性功能在得以充分的展 示的同时，它们的直接功能纠纷解决功能却在一定程度上相对萎缩。这些延伸 性功能主要体现为社会控制功能、权力制约功能、公共政策的制定功能等。最高法院功 能发展的世界性趋势充分地显示，最高法院功能结构的合理性、完整性无疑是衡量一个 国家最高法院现代化程度的重要尺度。建国5 0 多年来，我国最高法院在较长的历史时 期内一直处于传统型法院的范畴，只是近2 0 年来，随着经济和政治体制的改革，才开 始了从传统型法院向现代型法院的转变过程。在这样的社会背景下来考察、分析我国最 高法院的功能，我们会发现我国最高法院的传统或直接功能并没有相对萎缩，而与此同 时也在积极地拓展其延伸功能，但是受制于法院体制现代化的程度，其延伸功能被立法 限定在一定的范围和程度内，因而功能的发挥非常有限。 2 1 最高法院的纠纷解决功能 如前所述，解决纠纷是审判制度的基本任务，就此意义而言，“解决争端是法院最 为重要的职能，并始终为其他功能的实施创造条件。” 可以说，纠纷的解决功能是审判 制度赖于存在的、基本的功能支撑，是其他功能得以衍生并发挥功效的先决条件；纠纷 解决功能的丧失就意味着法院功能的异化，而使法院沦为一般的社会管理机构。尽管国 外的最高法院在向现代化转型的过程中，纠纷解决功能有所萎缩，但是它们并没有放弃 。( 法) 莫里斯迪韦尔热：政治社会学政治学要素，华夏出版社1 9 8 7 年版，第1 8 0 页。 。( 英) 罗捷科特威尔：法律社会学导论，华夏出版社1 9 8 9 年版，第8 9 至9 1 页。 一1 4 ， 第2 章我国最高法院的功能 对纠纷的裁决，只是与最高法院的宪政地位相适应，所裁决的纠纷越来越被限定在具有 普遍意义和有重大影响的案件范围内，但是毋庸置疑纠纷解决仍是它们最基本的功能。 当然，之所以出现这种功能的流变，另外一个原因还在于纠纷数量的日益增多和最高法 院法官数量相对短