（法学理论专业论文）授权立法的监督.pdf

北方工业大学硕士学位论文 摘要 授权立法是一个国家立法制度的重要组成部分，是自1 9 世纪3 0 年代由英 国开始的，自产生后它就伴随着社会生活的复杂化和政府职能的扩张而逐步发 展起来。尽管授权立法的出现引起过人们许多的争议，但即使是在曾经严守三 权分立的国家，授权立法也不断发展起来。进入2 0 世纪后，授权立法更是从 理论到实践都被多数国家所认同，已经发展成为一项重要的法律制度。 在我国，授权立法的历史实践先于理论，可以追溯到1 9 5 4 年宪法颁布 后的几年，但其发展基本是在改革开放以后才开始发展起来的。1 9 8 2 年新宪法颁 布后，授权立法制度才开始建立；2 0 0 0 年颁布的立法法对授权立法进行了 相关规定；2 0 0 5 年1 2 月1 6 日，十届全国人大常委会第四十次委员长会议又完 成了对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审 查工作程序( 简称法规备案审查工作程序) 的修订，完善了对授权立法的 备案审查监督，加强了对授权立法的监督。 这一系列实践活动、立法活动大大推进了我国授权立法制度的发展，但在授 权立法监督方面还有不少问题值得探讨，为此，本文专就授权立法的监督问题 展开研究。 本文正文第一章首先对授权立法制度进行宏观的概括论述，介绍了授权立法 制度的产生和演进，产生的原因以及英、美两个国家的授权立法概况。 第二章介绍了我国授权立法制度产生的历史、概念、类型、位阶及我国现在 的授权立法制度，着重讲了立法法中对我国的授权立法制度的规定。 第三章介绍了外国的授权立法监督制度，并说明了我国的授权立法监督现 状。 第四章讲了授权立法监督的理论基础与制度完善。其中，法律保留原则确 定了授权立法监督的范围；权力分立原则限定了横向与纵向的授权立法范围； 人民主权原则强调了公众的参与性；程序公正原则保证了授权立法的过程公正 与结果正义；授权规范的明确使授权立法的监督也明确化了。最后，探讨了授 权立法监督其他方面的制度完善。 关键词：授权立法，立法监督，立法学，法律保留 北方工业大学硕士学位馏又 t h es u p e r s i o no ft h ed e l e g a t e d l e g i s l a t i o n a b s t r a c t d e l e g a t e dl e g i s l a t i o ni sa l li m p o r t a n tp a r ti nas y s t e mo fn a t i o n a ll e g i s l a t i o n i t g r a d u a l l yd e v e l o p e dw i t ht h ec o m p l e x i t yo fs o c i a l l i f ca n dt h ee x p a n s i o no f g o v e r n m e n tf u n c t i o n ss i n c ot h e1 9 3 0 si nt h eb r i t i s h a l t h o u g ht h ed e l e g a t e d l e g i s l a t i o nh a sg i v e nr i s et os om a n yc o n t r o v e r s i e s i ts t i i ih a sd e v e l o p e le v e ni nt h e c o u n t r yw h i c hs t r i c t l yo b s e r v et h es e p a r a t i o no f p o w e r s i nt h e2 0 t he e n t u r y , d e l e g a t e d l e g i s l a t i o nh a sb e e nr e c o g n i z e db ym o s tc o u n t r i e sf r o mt h e o r yt op r a c t i c ea n di th a s b e c o m ea ni m p o r t a n tl e g a ls y s t e m i nc h i n a t h ep r a c t i c eo f t h ed e l e g a t e dl e 西s l a t i o ni sa h e a do f i t st h e o r y a i t h o u g h t h ed e l e g a t e dl e g i s l a t i o nc 锄b et r a c e db a c kt o1 9 5 4 i th a sb e e nd e v e l o p e ds i n c et h e r e f o r ma n do p e n i n gu p i n1 9 8 2a f t e rt h e p r o m u l g a t i o no fan e wc o n s t i t u t i o n a m e n d m e n t , t h es y s t e mo fd e l e g a t e dl e g i s l a t i o ne s t a b l i s h e d i n2 0 0 0w i t ht h e p r o m u l g a t i o no fl e g i s l a t i o na c t ，t h ed e l e g a t e dl e 西s l a t i o na l s ob ep r e s c r i b e di nt h e l a w i n2 0 0 5d e c c m b e r1 6 t h ec h a i r m a n sm e e t i n go fl o t l im o c t i n go f t h e4 0 t hn p c s t a n d i n gc o m m i t t e ec o m p l e t e dt h ea m e n d m e n t so ft h e”a d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n s ， l o c a ll a w sa n dr e g u l a t i o i l s ，a u t o n o m ya n ds p e c i a lr e g u l a t i o n s 。s p e c i a le c o n o m i cz o n e r u l 鹤r e v i e wa n dr e c o r dp r o c e d u r e s ”( r e f e r r e dt o 勰”f i l i n gl e g i s l a t i o nr e v i e wa n d r e c o r dp r o c e d u r e s ”1 t h ea c tn o to n l yp e r f e c tt h er e v i e wa n dr e c o r do ft h ed e l e g a t e d l e g i s l a t i o nb u ta l s os t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o no f t h ed e l e g a t e dl e g i s l a t i o m t h es e r i e so fp r a c t i c a la c t i f i f i a sa n dl e g i s l a t i v ea c t i v i t i e ss i g n i f i c a n t l ya d v a n c e t h ed e v e l o p m e n to fo u rl e g i s l a t i v e s y s t e ma u t h o r i z e d h o w e v e r , i nt h ea r e ao f s u p e r v i s i o n t ot h ed e l e g a t e dl e g i s l a t i o n , t h e r ei ss t i l lal o to fi s s u e sw o r t he x p l o r i n g , i nt h i sp a p e r , 1w i l ls t a r tt h es t u d yo f t h es u p e r v i s i o no f t h ed e l e g a t e dl e g i s l a t i o n t os t a r tw i t h ，t h ef i r s tc h a p t e ro ft h et e x ti n t r o d u c et h es y s t e mo fd e l e g a t e d l e g i s l a t i o n f r o mab r o a dm a c r o - g e n e r a l i z a t i o n ，f o l l o w e dw i t hi t se m e r g e n c ea n d e v o l u t i o n , c , a b s a 3a n dg e n e r a l i z 撕o no fs e v e r a lw e s t e r nc o u n t r i e ss u c ha sb r i t i s ha n d a m e r i 魄 t h es e c o n dc h a p t e rn o to n l yd e s c r i b e st h es y s t e mo f t h ed e l e g a t e dl e g i s l a t i o ni n t h eh i s t o r y , b u ta l s od e s c r i b e si t sc o n c e p t ，t y p e ，t h ep o s i t i o ns t e pa n dr o l e b e s i d e s , t h e a u t h o ra l s op a ya t t e n t i o nt ot h es t i p u l a t i o n so f t h el e g i s l a t i o na c t c h a p t e ri hi n 砌u c e st h es u p e r v i s i o ns t a t u so ft h ed e l e g a t e dl e g i s l a t i o n i ni n f o r e i g nc o u n t r i e sa n do u rc o u n t r y 2 北方工业大学硕士学位论文 c h a p t e ri vs p o k et h es u p e r v i s i o no ft h ed e l e g a t e di e g i s l a t i o ni nt h et h e o r ya n d t h es y s t e m a m o n gt h e m ，t h ep r i n c i p l eo ft h es t a t u t er e t a i n e dh a sd e t e r m i n e dt h e s c o p eo ft h ed e l e g a t e dl e g i s l a t i o n ：t h ep r i n c i p l eo ft h es e p a r a t i o no fp o w e rh a s d e f i n e dt h ec r o s s w i s ea n dt h el o n g i t u d i n a ls c o p eo ft h ed e l e g a t e dl e g i s l a t i o n ；1 1 l e p e o p l e ss o v e r e i g u t yp r i n c i p l e 锄p h a s i z e dt h ep u b l i c sp a r t i c i p a t i o n ；t h ep r o c e d u r e f a i r p r i n c i p l eh a dg u a r a n t e e dt h ed e l e g a t e dl e g i s l a t i o n sp r o c e s si sf a i ra n dt h er e s u l ti s j u s t ；1 1 1 ed e l e g a t e ds t a n d a r de x p l i c i t l yc a u s e di t ss u p e r v i f i o na l s oe x p l i c i t l y f i n a l l y , c h a p t e ri vh a sd i s c u s s e dh o wt op e r f e c tt h es u p e r v i s i o no ft h ed e l e g a t e dl e g i s l a t i o n i nt h es y s t e m k e yw o r d s ：d e l e g a t e dl e g i s l a t i o n , l e g i s l a t i o ns u p e r v i s i o n , l e g i s l a t i o ns c i e n c e , t h ep r i n c i p l eo f t h es t a t u t er e t a i n e d 3 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论 文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得j e 友王 些太堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：乡多2 签字日期坤敏月彦日 l 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解j e 友王些太堂有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论 文被查阅和借阅。本人授权j e 友互些太堂可以将学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、 汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签名：孑名两 签字日期吲年月7 日 电话： 邮编； 北方工业大学硕士学位论文 引言 授权立法不仅是一种立法权运作的形式，也不仅是一种法律规范性文件 形式，更是一种法律制度。作为一种法律制度，授权立法包含了授权立法 的过程，以及由这一过程产生的结果，即授权立法规范。 同样，作为一种 法律制度，授权立法也内含了监督的要求。授权立法的监督对保证授权立 法公正有序的制定、运行起到重要的作用，与授权立法同样重要。本文的 目的就是通过研究授权立法的监督，更好的完善监督方式，保障授权立法 的有效实施。 要研究授权立法的监督，我们首先就要搞清楚以下几个问题：为什么会 产生授权立法这一现象? 授权立法的现状怎样? 授权立法的作用是什么? 存在哪些不足? 应采用何种方式对授权立法进行监督? 授权立法监督的理 论依据在哪? 母邓世豹：授权立法的法理思考，中国人民公安大学出版社，2 0 0 2 年6 月版，第1 页 1 北方工业大学硕士学位论文 1 授权立法制度概述 自从十九世纪尤其是以1 8 3 4 年英国修正济贫法为标志的现代委任立法 产生时起，随着社会经济的迅猛发展，授权立法产生和发展的历史必然性 e l 益得到彰显，授权立法空前膨胀。 1 1 授权立法制度的产生 很多人在考究授权立法的历史渊源时，会对授权立法作形式上的追溯， 一直追溯到古希腊时期。他们引用卢梭在社会契约论中提到的：“大多 数希腊城邦的习惯都是委托异邦人来制订本国的法律。近代意大利共和国 每每效仿这种做法；日内瓦共和国也是如此，而且结果很好。”o “在古罗 马，法学家的地位凸显，古罗马君主亦曾频频授权法学家立法。”固在英国， 自1 4 世纪以来这种做法也相当普遍。亨利八世统治时期，1 5 3 9 年议会通过 公告法，授予国王发布公告以限制议会法律生效的权力。亨利八世还颁 布了 官吏法，通过该法任命政府特派员并授予其制定具有法律效力的法 规、条例、法令的权力。龟哩1 8 世纪以后相当长的一个历史时期内，英国 虽仍有零星的授权立法，不过己大为减少。上述这些只是对授权立法作语 义上的追溯，并不同于现代意义上的授权立法制度。 现代意义上的授权立法制度有其特定的涵义，是与现代宪政制度不可 分的，是资产阶级分权理论派生出的一个概念，是对传统的三权分立原则 的调整和补充。资本主义发展早期，大都奉行严格的三权分立原则，“立法 部门、行政部门和司法部拥有的权力是人民授给它们的，既然这个部门是 人民所授的立法权、行政权和司法权的接受者，那么它们就必须是这种权 力的唯一所有者。”o 因此，行政及其他部门都无立法权。然而事实上，三 权分立作为一种权力配置原则，它最终取决于资本主义政治、经济发展的 需要。近现代资本主义发展的历史表明，立法权是一项综合性权力体系， 不可能绝对由某一个机关来行使。西不过，在1 9 世纪中期以前，资本主义 社会处于自由竞争时期，自由主义思潮占据支配地位，人们对政府的要求 是“管得最少的政府是最好的政府”，政府的作用不在于积极增进人们的幸 福，而在于消极地排除人民福利的障碍，这一时期政府的行政职能比较简 。f i l l , , 5 梭：社会契约论) ，何兆武译商务印书馆，1 9 8 0 年版，第5 - 5 6 页 o 张报大；立法学总论，法律出版社，1 9 9 1 年版，第2 1 2 页。 o 转引自邓世豹：授权立法的法理思考 ，中国人民公安大学出版社。2 0 0 2 年6 月版。帮2 8 页 【美】伯纳德施瓦茨；行政法 。徐炳译，群众出版社，1 9 8 6 年版，第3 l 页 。范国兵：授权立法的监督制度研究，2 0 0 4 年复旦大学法律硕士毕业论文，第7 页 2 北方工业大学硕士学位论文 约，因此授权立法的数量有限，作用也不甚明显。到了1 9 世纪后期，资本 主义国家由自由竞争进入到垄断时期，这时期由于经济的迅速发展，第二 次产业革命引发了很多社会问题，迫切需要国家通过立法加强对经济的干 预，而立法机关限于自身条件而捉襟见肘，于是不得不授权行政机关制定 行政法规来适应社会变化、经济发展对立法的需要。o 1 2 授权立法产生的原因 在资本主义发展的早期，在资本主义自由竞争阶段，自由主义和商品 经济主宰着经济生活的主要过程，这种经济要求政府采取不干涉经济事务 的政策。1 9 世纪后半期，资本主义发展到垄断阶段，特别是第一次世界大 战的爆发，各交战国相继奉行战时经济管制政策，立法机关授予行政机关 很多的权力，以应付非常时期的经济管制需要。第二次世界大战后，各资 本主义国家又进一步强化了行政权，大量地运用授权立法作为国家干预经 济的法律手段，因此各国的授权立法也在这个过程中得到发展。 加之工业革命的发生使得城镇里生产集中、人口聚集，安全、公共卫 生、交通、失业、环境保护等各种社会问题接踵而至，这时就需要政府适 时的介入公共事务，干预人们的社会生活，确立社会保障。由此工业革命 带来城市化进程的同时也赋予了政府职能以更加丰富的内涵，除了防卫、 公共秩序、刑法以及其他一般事项，它还提供复杂精细的社会服务，承担 了众多的人类日常事务管理。而立法机关对这些新问题、专门知识和技术 知识不可能都了解和熟悉，加之立法机关的立法效率有限j 无法适应大量 社会化立法工作的需要。因此，立法机关不得不把某些立法权授予行政机 关，由政府根据立法机关的授权来进行立法。 1 3 英、美两国授权立法的发展概况 1 8 3 4 年，英国修正济贫法( t h ep o o rl a wa c t ) 被看作是近代授权立法的 标志。该法案为有效管理济贫工场和儿童教学，规定济贫法执行官有权制 定并发布他们认为适当的规则和命令。这类执行官从1 8 4 7 年起成了对国会 负责的一部分，最终从属于国会的意志。虽然这种做法仅具有技术上的意 义，但从此揭开了近现代授权立法的序幕，授权立法作为一项制度开始活 跃在各国的立法领域。以英国为例，1 8 9 1 年，行政机关在法律授权下制定 的法规己达议会制定法律的两倍多。第一、第二次世界大战期间，出于形 势的特殊需要，授权立法得到了进一步的发展。1 8 9 4 - - 1 9 1 3 年问，英国每 。范国兵；授权立法的监督制度研究，2 0 0 4 年复旦大学法律硕士毕业论文，第7 页 3 北方工业大学硕士学位论文 年平均授权立法1 2 3 8 件，1 9 1 9 - - 1 9 2 9 年间，年均1 6 7 7 件，1 9 4 0 - - 1 9 4 5 年 间，年均2 0 4 9 件。第二次世界大战以后，英国进入所谓福利国家时代， 政府的职能更为扩张，授权立法也随之增加。1 9 7 0 - - 1 9 7 5 年问，议会只通 过1 4 8 件法案，而在同时，授权立法达一万件，高出议会立法6 7 倍。 美国的授权立法早在联邦政府成立时就已开始，1 9 世纪后逐步发展起 来：在第二次世界大战中，国会频频授权总统就某些事项颁布法律，使授权 立法更为迅速发展。美国授权立法的一个主要特点，是授权特设的行政管 制机构立法，通常是把立法权授予行政独立机构( a g e n c y ) 。 例如，1 8 8 7 年国会制定州际商业法，建立第一个独立的行政管制机构即州际商业委员 会，并授权该委员会制定有关的法律文件；1 9 1 3 年又授权联邦储备委员会 立法，后又授权联邦贸易委员会、电报委员会等多种管制机构立法。这种 特设委员会的委员，虽然由总统任命( 经参议院批准) ，但这种委员会不隶 属于国会，也不属于行政部门，而是一种独立机关。这种特设委员会是美 国政府赖以解决行政管理上的复杂事务的专门机关，在其管辖权范围内还 集立法权、行政权和司法权于一身，虽然在处理复杂的专门事务上较有成 效，但普通法对其失去控制，因此只得通过法院的司法审查不定期控制这 种管理机构的权力。 英、美国家授权立法制度的发展，对其他国家的立法制度产生重要影响， 并为许多国家所借鉴或采用。虽然各国的立法制度不同，但都成为各国立 法制度发展中的一项重要内容。2 0 世纪后，授权立法在其他主要的资本主 义国家中都得到迅速、广泛的发展。 转引自王春光：论西方国家的授权立法 烟台大学学报( 哲社敝) 。第3 7 页 。转引自王春光：论西方国家的授权立法 ，烟台大学学报( 哲社版) ，第3 7 页 o 王存光；论西方国家的授权立法 ，烟台大学学报( 哲社版) ，第3 7 页 4 北方工业大学硕士学位论文 2 我国的授权立法制度 2 1 我国授权立法的历史 我国的授权立法实践先于理论，新中国的授权立法实践可以追溯到1 9 5 4 年 宪法颁布后的几年。1 9 5 4 年宪法规定，全国人大为唯一享有立 法权的机关，全国人大享有制定法律的权力，其他机关不享有立法权，从 而确立了高度集中的立法体制。然而，当时随着我国社会主义建设和社会 主义改造事业的进展，国家急需制定各项法律以适应国家建设和国家工作 的要求，但全国人大每年只举行一次会议，会期又短，因此难以完成社会 对立法的需要。为了解决这种矛盾，1 9 5 5 年7 月3 0 日，第一届全国人大二 次会议通过决议，授权全国人大常委会依照宪法的精神，根据实际的需要， 适时地制定某些单行法规。这是新中国成立后立法机关的第一次授权活动。 通过这次授权，全国人大常委会获得了制定单行法规的权力，但是全国人 大常委会对全国人大制定的法律仍然无权修改。1 9 5 9 年4 月2 8 日，第二届 全国人大第一次会议再次通过决议，授权全国人大常委会在全国人大闭会 期间，根据情况的发展和工作需要，对现行法律中一些己经不适用的条文， 适时加以修改，作出新的规定。这次授权使全国人大常委会取得了修改法 律的立法权。1 9 8 1 年，全国人大授权其常委会通过和颁布民事诉讼法 ( 试行) ，并于1 9 8 2 年颁布实施。1 9 8 1 年1 1 月2 6 日，全国人大常委会颁 布了授权广东省、福建省的人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行 经济法规的决议。“据考证，自1 9 5 4 年宪法确立人民代表大会制度后，最 高权力机关一共授权立法1 2 次。其中这4 次的授权是在1 9 8 2 年宪法明确 规定全国人大常委会拥有立法权之前的特定历史环境下做出的，随着形势 的发展今后已无必要再由全国人大授权常委会立法，因而立法法已将 这种形式排除在我国的授权立法制度之外。其他符合立法法规定条件 的授权立法目前来说有8 次。” 这8 次中由全国人大及其常委会授权国务院立法共有3 次： 1 9 8 3 年9 月2 日第六届全国人大常委会第二次会议决定，授权国务院 对1 9 7 8 年5 月2 4 日第五届全国人大常委第二次会议原则批准的国务院 关于安置老弱病残干部的暂行办法和国务院关于工人退休、退职的暂 “邓世豹；授权立法的法理思考，中国人民公安大学出版社，2 0 0 2 年6 月版，第2 1 2 2 1 3 页。 心苏无华：立法法授权立法制度若干问题研究 ，载于周旺生主编：立法研究( 第4 卷) 。法律出版社 2 0 0 3 年1 2 月版，第3 3 7 页 5 北方工业大学硕士学位论文 行办法的部分规定做一些必要的修改和补充； 1 9 8 4 年9 月1 8 日第六届全国人大常委会第七次会议通过的关于授权 国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定； 1 9 8 5 年4 月1 0 日第六届全国人民代表大会第三次会议通过的关于授 权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的 决定； 由全国人大及其常委会授权经济特区所在地的省、市国家机关立法5 次： 1 9 8 1 年1 1 月2 6 日第五届全国人大常委会第二十一次会议通过的关 于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的 各项单行经济法翘的决议； 1 9 8 8 年4 月1 3 日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的关于建 立海南经济特区的决议中有关授权海南省人民代表大会及其常务委员会 制定法规，在海南经济特区实施的决定； 1 9 9 2 年7 月1 日第七届全国人大常委会第二十六次会议通过的关于 授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规 和规章在深圳经济特区使事的决定； 1 9 9 4 年3 月2 2 日第八届全国人民代表大会第二次会议通过的关于授 权厦门市人民代表大会及其常务委员会和厦门市人民政府分别制定法规和 规章在厦门经济特区实施的决定； 1 9 9 6 年3 月1 7 日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的关于授 权汕头市、珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规 和规章在各自的经济特区实施的决定。” 对于上述的8 次授权立法，有的学者从被授权主体的立法权限来划分， 将中国的授权立法大致分为两类：一类是扩大立法权力的授权，一类是授 予立法权力的授权。对国务院的三次授权以及对有地方立法权的人大及其 常委的两次授权属于前一类；而对经济特区人大及其常委和经济特区政府 的三次授权则属于后一类。“ 廿刘政、于友民、程湘清主编；人民代表大会工作全书 ，中国法制出版社，1 9 9 9 年版，第7 3 2 ，7 3 9 ， 7 4 0 ，7 6 9 页。 1 李林：立法理论与制度 ，中胃法制出版社，2 0 0 5 年5 月版第3 5 9 页。 6 北方工业大学硕士学位论文 2 2 我国授权立法产生的原因 ( 一) 立法的专业性、技术性加强 现代科学技术和整个社会文化的迅速发展使得立法中越来越多地涉及 技术性、专门性很强的事项，而立法机关的议员多为职业政治家，缺乏专 门的知识和经验，因此免不了将相关立法委托给具有专门知识和经验的机 构来完成。而行政机关和其他有关主体，由于担负着管理或服务这些技术 性和专业化较强领域的职能，存在着各式各样的专业人才和技术部门，这 就决定了既有必要又有可能授予行政机关和其他有关主体一定的立法权。1 5 ( 二) 转型社会的需要 我国正处于社会转型期，会碰上各种各样的新问题。有的问题具有过渡 性，社会成功转型之后就不会再存在这方面的问题，因此，没必要制定法 律，授权立法单独解决该问题即可。有的问题是新出现的类型，立法机关 本身也不了解，而对出现问题的地方授权立法反而能更灵活地予以解决。 还有的问题出现需要及时解决，而立法机关制定法律，程序繁琐，周期很 长，虽然可以制定法律予以规制，但时效性大打折扣，此时也需要授权立 法。 ( 三) 地方差异性的存在 我国幅员辽阔、国情复杂，地方之间的差异性很大，这种基本国情就决 定了立法需求不同的必然性。一方面，全国各地自然地理、人文环境、经 济状况以及个别地区共存不同制度的差异性必然导致立法需求的不同性； 另一方面，国民经济发展战略的非均衡性必然要求法律保障的针对性。因 此，只有针对性强大的法才能在现实中切实可行。而授权立法的存在，恰 恰是解决特殊国情问题所必需的一种立法手段。” ( 四) 立法实验田的存在 我国地方立法所负有的“实验田”使命是由社会主义改革事业所决定的， 是我国的特色所在。一方面，全新的社会改革呼唤法的“特色”提供，另 一方面，迅速发展的改革开放需要法的及时出台。因此，在中央来不及或 者无立法经验的领域中先行进行地方立法，填补空白，既能保证本地社会、 经济及改革的有序发展，又可以为中央在该领域的立法积累经验，或者提 供几种调整模式以便中央立法甄别并选择。这样，就由点到面、试验性地 巧周旺生主编：立法研究( 第5 卷) ，北京大学出版社。2 0 0 5 年3 月版，第1 4 页 玮徐向华：中屋立法关系论，浙江人民出版社，1 9 9 9 年1 1 月版，第4 7 页。 7 北方工业大学硕士学位论文 渐近地改革了我国的立法，”起到了立法“实验田”的作用。 2 3 我国授权立法的概念界定 对于授权立法的概念界定，虽然国外的学者很少明确说明授权立法的含 义，但从其对该问题的一些论述可知，他们理解的授权立法一般是指，行 政机关或地方议会、自治团体、社会组织，根据议会的授权而制定规范性 文件的活动，或者指被授权机关根据授权制定的法文件本身。” 我国学者对授权立法的概念界定虽不同于西方，具体来讲各有不同。 但大致分为两派。一派既从动词词义上也从名词词义上界定授权立法的概 念；另一派要么从动词词义上要么从名词词义上界定授权立法的概念。 具体来讲，主要有以下几种观点： 第一种观点认为：授权立法来自英文d e l e g a t e dl e g i s l a t i o n ，更具有 名词含义；而在授权立法制度较为发达的国家，学者们是在两种词义上使 用授权立法。因此，他认为，所谓授权立法，在动词意义上界定，就是指 一个立法主体将自己享有的立法权授予另一个能够承担立法责任的机关， 该机关根据授权要求所进行的立法活动。在名词意义上界定，就是指被授 权机关根据授权制定的具有规范效力的法文件。”陈伯礼也认同此观点，李 林也认同从两种词义上界定授权立法的概念。 第二种观点认为：授权立法是指享有宪法规定立法权的立法主体，通过 授权法的形式，将其部分立法权限授予其他机关或组织来行使的一种法律 制度。”这种观点将授权立法放在宪政的环境中讨论，词义上倾向于从名词 上界定授权立法的概念。 第三种观点认为：授权立法不是一个玄秘的理论问题，而是一个实在的 实践问题。通常所说的授权立法，就是立法机关授权有关国家机关依据所 授予的立法权进行立法的活动。“这种观点更倾向于在动词词义上界定授权 立法。 第四种观点认为：授权立法就是委任立法，委任立法是指行政机关依据 立法机关以法定形式制定的授权法所刨制法规的行为。2 这种观点将授权立 ”徐向华；中国立法关系论) ，浙江人民出版社，1 9 9 9 年“月版。第5 l 页 “转引自：陈伯礼；授权立法研究 ，法律出版社2 0 0 0 年4 月版，第7 页。 h 李步云：中国立法的基本理论和 苦i 度，中国法制出版社，1 9 9 9 年敝，第3 0 5 3 0 6 页 刃邓世豹：授权立法的法理思考，中国人民公安大学出版社，2 0 0 2 年6 月版。第4 4 页 丑周旺生主编：立法研究( 第5 卷) 北京大学出版社，2 0 0 5 年3 月版，第1 页 霹戚渊：论立法权，中国法制出版社，2 0 0 2 年4 月版，第1 7 0 页 s 北方工业大学硕士学位论文 法中的被授权机关仅限于行政机关。 第五种观点认为；授权立法是指享有立法权的国家机关根据现实需要， 依法将其对部分事项的立法权授予其他机关或组织，后者根据这种授权对 自己立法权限范围以外的事项进行立法的活动。4 这种观点认为授权立法的 授权依据是现实需要。 第六种观点认为：按照立法法的规定，我国的授权立法是指全国人 民代表大会及其常务委员会专门做出决定，授权有关国家机关根据授权决 定行使立法权的活动。“这种观点是微观层面上对授权立法的概念界定，范 围相对小一些；也更倾向于从动词词义上界定授权立法的概念。 从理论上讲，笔者较认同李步云对授权立法的动态与静态相结合的概念 界定，即所谓授权立法，在动词意义上界定，就是指一个立法主体将自己 享有的立法权授予另一个能够承担立法责任的机关，该机关根据授权要求 所迸行的立法活动。在名词意义上界定，就是指被授权机关根据授权制定 的具有规范效力的法文件。5 这是从宏观方面、在理论上从动态与静态上对 授权立法概念的把握。 但在制度层面，立法法第九条、第六十五条又明文规定，全国人大 及全国人大常务委员会对国务院及经济特区的人大及其常委会授权立法。 因此，结合立法法，笔者认为授权立法在动态上就可以定义为全国人民 代表大会及其常务委员会专门做出决定，授权有关国家机关以及有关国家 机关根据授权决定行使立法权韵活动。在静态上授权立法可以是指全国人 民代表大会及其常务委员会专门做出决定，授权有关国家机关根据授权决 定行使立法权制定出来的规范性法律文件。 2 4 我国授权立法的类型 在立法法颁布实施以前，从授权方式上看，授权立法主要有法条 授权和特别授权两种类型。所谓法条授权，就是指立法机关或其他有权机 关在其制定的法律法规中，运用某一条款，将某些立法权授予有关机关的 授权。在英、美、法、德、印等国家的授权立法实践中，都存在这种形式 的授权。我国在立法实践中，也较多利用这种授权方式。4 所谓特别授权， 就是指立法机关通过作出特别规定，允许行政机关或其他机关在其规定的 嚣马怀德；中国立法体钳、程序与监督，中国法制出版社，2 0 0 0 年版，第1 3 5 页 “乔晓阳主编：立法法讲话 ，中国民主法制出版社。2 0 0 0 年版，第9 i 页 为李步云；中国它法的基本理论和制度，中国法制出版社1 9 9 8 年版，第3 0 5 - - 3 0 6 页 抽陈伯礼：授权立法研究 ，法律出版社，2 0 0 0 年4 月版，第3 l 页 9 北方工业大学硕士学位论文 权限范围内制定法文件。我国的全国人大及其常委会在改革开放后，为更 有成效的推进改革开放，通过特别授权决定，分别授予国务院和某些地方 权力机关和政府立法权。”立法法颁布实施后规定的授权，是指专门作 出授权决定的授权即特别授权立法，舍弃了我国以往授权立法普遍存在的 普通授权立法( 法条授权) 形式。目前我国的特别授权立法主要由国务院授 权立法与经济特区授权立法两大块组成。 2 5 我国授权立法的位阶 授权立法的位阶确定很重要。如果主张授权立法规范的地位与授权机关 地位一致，在实践中必然会造成国家机构体系的紊乱和法制统一的破坏， 也会使授权立法失去有效的控制和监督。 如果认为授权立法位阶同授权机关制定的其他法律的位阶相同，同样破 坏法制的统一。同一个地方，同一件立法事项，有不同等级地位的国家机 构通过的各种各样形式的“法律”的存在，不同立法主体考虑问题的出发 点和着重点是不同的，必然带来各种法律规范之间的冲突，而这种冲突不 能运用下位法符合上位法的原理迸行清理，因为他们的地位是相同的，因 此，法制的统一性必然遭到破坏。 如果认为授权立法位阶与授权机关通过的其他法律规范的地位相同，就 不能以授权机关通过的法律对授权立法规范的内容进行审查，法律监督部 门就会失去监督授权立法的依据，不能实现对授权立法的控制与监督。 因为虽然授权立法位阶确立的依据应该是根据授权立法主体在国家机 构体系中的地位来确定，但符合法律体系统一性要求是确定授权立法位阶 的又一个原则。4 有鉴于此，立法法虽然没有单独对授权立法位阶进行 规定，但是，还是明确了授权立法位阶与被授权机关地位相一致，而不是 与授权机关的地位一致。立法法第6 5 条规定，经济特区所在地的省、 市人大及其常委会，根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经 济特区范围内实施。这里，虽然没有明确其是地方性法规，但是，从第四 章名称看来，属于地方性法规无疑，至少没有称为法律。法律规范的形式 确定了，就意味着其位阶的确定。 2 7 陈伯礼：授权立法研究 。法律出版杜，2 0 0 0 年4 月版，第3 2 页 趋邓世豹：i 授权立法的法理思考) ，中国人民公安大学出版社，2 0 0 2 年6 月版，第1 5 2 页 1 0 北方工业大学硕士学位论文 2 6 我国授权立法制度 ( 一) 立法法关于授权立法的规定 立法法第9 条规定，全国人大及其常委会专有的立法事项，尚未制 定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际 需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是，有关犯罪和刑罚、对公 民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除 外。 立法法第6 5 条规定，经济特区所在的省、市的人民代表大会及其 常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范 围内实施。 根据立法法的上述规定，立法法确认的授权立法主体是全国人 大及其常委会。 根据立法法规定，被授权机关可以是国务院，经济特区的省、市人 大及其常委会。 ( 二) 立法法关于授权立法监督机制的规定 ( 1 ) 实行由授权机关监督授权立法的制度。立法法明确规定，授权 机关有权撤销被授权机关制定的、超越授权范围或者违背授权目的的法规。 ( 2 ) 实行备案审查与法规裁决、撤销制度。4 对邓世豹：授权立法的法理思考) ，中国人民公安大学出版社，2 0 0 2 年6 月版，第2 3 2 页 1 1 北方工业大学硕士学位论文 3 授权立法的监督 3 。1 外国的授权立法监督制度 纵观西方各国对授权立法的监督，大致有如下几种途径： 1 对授权立法权限范围的监督 根据西方传统的宪法理论，任何否定立法机关立法权或涉及公民基本 权利等带有宪法根本原则性的内容，不得委托给政府进行立法。具体说， 通常包括：宪法和法律明文规定，应以法律规定的事项，涉及三权分立原则， 涉及人民主权，涉及公民基本权利义务，涉及国家机关组织等内容。”由于 这些限制过于抽象概括，在实际中往往难以实行。因此，二战以来，西方 国家主要通过授权立法权限范围的控制权，被称为“立法权的保留”，来控 制授权立法。 2 对授权立法权行使的程序监督 授权立法权的行使不仅需要内容上的实质限制，而且更需要程序上的 监督。为此，有人认为：“授权立法的理论重点应当从追求一个适当的标准， 移向追求一个适当的程序，程序所带来的保护超过标准所带来的保护。”1 一 般而言，各国议会都要求被授权机关在制定法规、规章、细则时，按照授 权法规定的程序( 如与特别团体和利益集团协商、公开规章草案、提交议会 审查等) 进行授权立法。如不按照这种规定的方式行动，则可能导致规章的 无效。在程序监督方面最有代表性的是英国和美国。在英国和美国，授权 立法程序上的界限是作为授权立法生效的形式要件提出来的，并由专门的 法律加以规定。如英国1 9 4 6 年 行政法规法和美国的行政程序法。 3 立法机关对授权立法的监督 为了有效地控制授权立法，西方国家的立法机关一般都承担主要的监 督职责。因为，议会在把立法权授予行政机关或其他机关后，它就有义务 监督被授权机关是否恰当地行使了权力。”学者j a i l 认为“授出权力是立 法机关的职权，但是，如果它在某些情况下把这种权力授予了行政机关， 那么，它就应当注意，代理人( 行政机关) 是如何行使被授予的代理权的。 这不但是它的权力，更是它的主要义务。因为是立法机关把立法权授予了 拍吴大英：比较立法制度，群众出版社1 9 9 2 年1 2 月版，第3 1 8 页 瓠王名扬：美国行政法 ，中国法制出版社，1 9 9 5 年版，第3 0 9 页 虹范国兵：授权立法的监督制度研究 ，2 0 0 4 年复旦大学法律硕士毕业论文，第1 8 页 1 2 北方工业大学硕士学位论文 行政机关，所以监督和控制这种权力的行使，防止行政机关令人讨厌地滥 用和毫无保障地行使权力就成为立法机关的主要任务。” 英国的议会在监督授权立法方面积累了丰富的经验。 4 司法机关对授权立法的监督 司法机关对授权立法的监督，实际上是指法院的监督控制。法院监督 控制一般分为宪法法院、普通法院、行政法院三种。法院对行政权的监督 与制约是通过司法审查的手段来实现的，即：法院通过审查如果认为授权 立法违反了宪法、法律或者超越法律授权，有权予以撤销，使其无效。在 没有违宪审查制度的国家，法院无权非议议会立法并宣布其违宪；但是， 几乎在西方国家，授权立法都不享有这一特权，因为，根