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天津市基本农田管理信息化建设研究 摘要 下个世纪“谁来养活中国? 这是摆在中国人面前的一大生计问题。无 粮则荒，无粮则乱。耕地是人类赖以生存的宝贵自然资源，而基本农田在其中的 地位更是举足轻重。首先，实现农业可持续发展，保证粮食安全，必须建立在稳 定耕地和粮食种植面积的基础上。切实保护和利用耕地，保护耕地对于我们来说 意义及其重大而深远。再者，“保护耕地就是保护我们的生命线 ，而基本农田作 为耕地中的精华，其质量和数量的变化直接关系到国计民生。国土资源部也强调 指出，基本农田关系国家粮食安全、人民生活和农民切身利益，特别是在当前我 国认为可持续增加、经济建设不可避免要占用部分耕地的形势下，保护耕地特别 是保护基本农田是“一条不可逾越的红线。因此，必须做好基本农田管理工作。 本文选择天津市作为基本农田研究的对象的原因：一方面天津市需要承担起 作为一个直辖市所应承担的保证基本农田面积不减少、保障基本农田质量不降低 的行政任务，做好基本农田示范区建设，实现基本农田保护的动态平衡，粮价保 持稳定的目标。另一方面要抓住历史机遇，大力发展高附加值产业，迎头赶上上 海浦东，改变“南快北慢”的发展格局，提升天津市的城市竞争力。因此“保命 田”与扩大经济建设之间就存在着尖锐的矛盾。我们认为，“保命田 与经济建 设两者都要抓，不能顾此失彼，有所偏废。一方面通过基本农田信息化建设提高 基本农田保护的水平，保证“保命田 的质量，实现我们的粮食自给的目标；同 时搞好第二、三产业，实现经济、社会、生态等多重目标。 本文从下面几个方面进行阐述：首先阐述了选题的背景和意义、研究方法和 研究思路；其次阐述了国内外基本农田管理政策与实践、基本农田基本概念、基 本农田制度变迁过程；接着，阐述了天津市基本农田管理的现状和特征。根据制 度变迁中路径依赖理论，分析了中央利益集团、地方政府利益集团和农民利益集 团，在制度变迁中所扮演的角度和发挥的作用，在路径依赖作用下，指出基本农 田必然走信息化道路。进而，结合天津市基本农田具体情况，进行基本农田管理 信息化建设模式的尝试，并提出基本农田管理信息化配套措施。 关键词：基本农田；制度变迁；信息化 天津市皋奉农管理信息化建设研究 a b s r a c t w h ow i l lf e e do nt h ec h i n e s ei nt h en e x tc e n t u r y ? t h i si sal i v e l i h o o di s s u e t h a tt h ec h i n e s ef a c e f a r m l a n di sp r e c i o u sa n ds u r v i v a la m o n yt h eh u m a nn a t u r a l r e s o u r c e s ，i nw h i c ht h eb a s i cf a r m l a n di si m p o r t a n t f i r s t ，r e a l i z a t i o no fs u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r e ，f o o ds e c u r i t ya n ds t a b i l i t yo fc u l t i v a t e dl a n da n dg r a i n m u s tb eb a s e do nt h ep l a n t i n ga r e a s oi ti sg r e a ta n df a r - r e a c h i n gt op r o t e c ta n d u t i l i z eo ff a r m - l a n d t h e n ， p r o t e c t i o no ff a r m l a n di st op r o t e c to u rl i f e l i n e , a n da s t h ee s s e n c eo fb a s i cf a r m l a n d ，t h eq u a l i t ya n dq u a n t i t yo ff a r m l a n d sc h a n g e d i r e c t l yr e l a t e st op e o p l e sl i v e s m i n i s t r yo fl a n da n dr e s o u r c e sa l s os t r e s s e st h a t t h eb a s i cf a r m l a n dr e l a t e st h en a t i o n a lf o o ds e c u r i t y , p e o p l e sl i v i n ga n dp e a s a n t i n t e r e s t s ，e s p e c i a l l yi nc h i n a sc u r r e n te c o n o m i cc o n s t r u c t i o n t h e r e f o r e ，w em u s t d ot h eb a s i cf a r m l a n dm a n a g e m e n tw o r kw e l l t h er e a s o nt h a tt h i sa r t i c l ec h o o s e st i a n j i na st h es t u d yo b j e c to fb a s i c f a r m l a n di sa sf o l l o w s ：o nt h eo n eh a n d ，t i a n j i nn e e dt ou n d e r t a k ea n a d m i n i s t r a t i v et a s kt h a tt h ea r e aa n dt h eq u a l i t yo ft h eb a s i cf a r m l a n dd o e sn o t r e d u c e ，a n dt h eb a s i cf a r m l a n dc o n s t r u c t i o nc o m p l e t e s ，a n dt h ed y n a m i cb a l a n c eo f b a s i cf a r m l a n dp r o t e c t i o ni sr e a l i z e d o nt h eo t h e rh a n d ，i ti st i m et os e i z e h i s t o r i c a lo p p o r t u n i t i e st od e v e l o ph i g hv a l u e a d d e di n d u s t r i e s ，t oc a t c hu pw i t h s h a n g h a ip u d o n g ，t oc h a n g et h es i t u a t i o no f s o u t hf a s tb u tn o r t hs l o w l y , a n dt o i m p r o v et i a n j i nc i t yc o m p e t i t i v e n e s s t h e r e f o r e ，i ti st h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h e ” t h er e l a t e d - l i v e sf a r m l a n d a n de x p a n d i n ge c o n o m i cc o n s t r u c t i o n w et h i n k ， b o t h ”t h er e l a t e d l i v e sf a r m l a n d ”a n de c o n o m i cc o n s t r u c t i o nm u s tb eg r a s p e d ，b u t c a n n o tb ea t t e n d e da n ds u p p r e s s e d w i t ht h ei n f o r m a t i z a t i o nc o n s t r u c t i o no fb a s i c f a r m l a n dp r o t e c t i o n ，t h el e v e la n dq u a l i t yo f t h er e l a t e d l i v e sf a r m l a n d a r e i m p r o v e d ，r e a l i z i n go u rg o a lo fs e l f - s u f f i c i e n c yi ng r a i n ，a n dt h ed e v e l o p m e n to f t h es e c o n da n dt h i r di n d u s t r yh a v e b e e np a i da t t e n t i o nt o ，t or e a l i z et h ee c o n o m i c ， s o c i a la n de c o l o g i c a lm u l t i p l eg o a l s t h i sa r t i c l em a i n l yd e s c r i b e ss e v e r a la s p e c t sa sf o l l o w s ：f i r s t ，i ti l l u s t r a t e st h e 天津市基本农川管理信息化建设研究 t o p i c sb a c k g r o u n d ，t h es i g n i f i c a n c e ，t h er e s e a r c hm e t h o d sa n di d e a s ；t h e ni t i l l u s t r a t e st h ed o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lp o l i c ya n dp r a c t i c e ，t h eb a s i cc o n c e p to f b a s i cf a r m l a n d ，a n dt h et r a n s i t i o n i n gp r o c e s so ft h eb a s i cf a r m l a n d ；l a s t ，i ta n a l y s e s t h ec u r r e n tl a n dc o n s o l i d a t i o na n dc a u s e so ft h ep r o b l e m sc o m b i n e dt ot h e d e v e l o p m e n tc o n d i t i o n ，a n dp r o p o s et h ec o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e sa n d s u g g e s t i o n s ；f o u r t h ，i ti l l u s t a t e st h em a n a g e m e n ts i t u a t i o na n df e a t u r e so f t h eb a s i c f a r m l a n di nt i a n j i n c o m b i n e dw i t hi n s t i t u t i o n a lt r a n s i t i o no fp a t hd e p e n d e n c e t h e o r y , t h ea r t i c l ea n a l y s e st h er o l eo ft h ec e n t e ri n t e r e s tg r o u p s ，l o c a lg o v e r n m e n t i n t e r e s tg r o u pa n dt h ei n t e r e s t so ff a r m e r s ，i ne f f e c t ，p o i n t so u tt h a tt h eb a s i c f a r m l a n dw i l lg oi n f o r m a t i z a t i o nr o a d c o m b i n i n gt h es i t u a t i o no fb a s i cf a r m l a n d i nt i a n j i n ，t h em o d eo fb a s i cf a r m l a n di n f o r m a t i z a t i o nc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n ti s a t t e m p t e d ，a n dt h eb a s i cf a r m l a n di n f o r m a t i o ns u p p o r t i n gm a n a g e m e n tm e a s u r e si s p u t e df o r w a r d k e yw o r d s ：b a s i cf a r m l a n d ；i n s t i t u t i o n a lt r a n s i t i o n ；i n f o r m a t i o ns y s t e m 1 1 1 天津市基本农田管理信息化建设研究 1 1 问题的提出 第一章绪论 1 1 1 研究背景 土地作为人类生存的最基本条件和生产的最基本要素，“是一切生产和一切 存在的源泉。耕地问题更是关系国计民生的重要问题，而基本农田是粮食生 产的载体和基础，其数量与质量涉及国家粮食安全、社会稳定、生态安全和经济 安全，基本农田既是农民的劳动对象，又是农民通过一系列投入，获得土地产品， 增加土地收益，谋求生存与发展的“物质资本 与“福利资本 。 中国进来的快速发展令世人瞩目。但是美国世界观察研究所所长莱斯特布 朗先生向中国发出了新的警告：下个世纪“谁来养活中国? 纽约时报的标 题意思是，如果中国人不能养活自己，那么它将使世界挨饿。这不是第一次警告， 却是第一次引起了中国科学界和领导人的极大关注。谁来养活1 3 亿中国人? 中 国政府明确表示：中国尽力解决自给，承担起大国的责任。毫无疑问，养活1 3 亿中国人决不能依赖进口粮食，决不能依靠国外良田养活中国人。一旦国家粮食 供给出现紧缺，国际粮食价格出现波动，把吃饭问题寄托于他国市场的国家，终 究要吃大亏的，特别是有1 3 亿人口的中国。 对于天津市而言，一方面需要承担起作为一个直辖市所应承担的保证基本农 田面积不减少、保障基本农田质量不降低的行政任务，实现基本农田保护的动态 平衡，粮价保持稳定的目标。另一方面要抓住历史机遇，大力发展制造业、航空 业、信息产业等高附加值产业，迎头赶上上海浦东，改变“南快北慢的发展格 局，提升天津市的城市竞争力。因此“保命田 与经济建设之间就存在着尖锐的 矛盾，如何协调两者间的矛盾成为限制天津市进一步发展的瓶颈。我们认为，“保 命田 与经济建设两者都要抓，不能顾此失彼，有所偏废。一方面通过基本农田 信息化建设提高基本农田保护的水平，保证“保命田 的质量，实现我们的粮食 自给的目标；同时搞好第二、三产业，能为农业提供更多技术和财政支持，实现 经济、社会、生态等多重目标。 3 天津市基本农田管理信息化建设研究 1 1 2 研究意义 ( 1 ) 基本农田保护的研究涉及到天津市的粮食安全、社会稳定 基本农f f l 是经济发展中不可替代的生产要素，是农业生产中最重要的生产资 料。我们不仅要生存，更要发展，既要保证人口对食物的持续需求，又要保证经 济社会的健康、稳步和有序发展。无粮不稳，无粮则慌。天津市2 0 0 6 年土地总面 积1 1 9 1 9 7 万公顷，其中居民点及工矿用地2 0 9 8 万公顷，未利用土地8 3 8 万公顷， 耕地面积4 7 5 5 万公顷，每人平均的耕地面积不到1 亩，粮食产量1 3 7 5 万吨，需 求量至u 1 6 0 万吨，粮食的巨大需求和粮食供给的巨大反差，造成粮价上涨，使农 产品问题愈来愈突出，愈来愈严重。如果滥用、浪费基本农田的问题不能得到彻 底遏止，那就不仅仅是粮食安全的问题，还会影响到社会稳定。 ( 2 ) 基本农田保护与天津市经济发展的矛盾突出 天津市滨海新区于2 0 0 6 年9 月提高的滨海新区综合配套改革试验方案获 得了国务院的正式批复。这预示了中国将通过建设天津滨海新区，带动环渤海经 济区发展，以改变中国经济发展“南快北慢”的状况。这次政策的出台，明确提 出了滨海新区是继深圳特区、浦东开发区后的国家经济增长区，是国家经济发展 的增长点，无论从环渤海区域还是国家全局来说，都具有重要的意义。作为中国 发展的第三级，天津市面临着前所未有的发展机遇和挑战，在新的历史形式下， 天津市要积极发展第二、三产业，增加就业岗位，吸引外来投资，一批特大型项 目也陆续上马，如空客a 3 2 0 项目，新一代运载火箭、无人驾驶飞机等航空项目。 土地紧缺和经济发展之间的矛盾愈来愈尖锐，一方面是执行法律规定的最严格的 基本农田保护制度，另一方面要抓住历史机遇，迎头赶上，实现经济的大发展。 基本农田保护与经济的不可调和的矛盾，促使我们重新审视如何提高我们的基本 农田保护的质量，有效改善基本农田和经济发展之间的矛盾。 1 2 研究内容 天津市行政管辖范围内的基本农田管理是本文的研究范围。首先对基本农田 国内外研究现状进行梳理和总结，指出其经验和教训对天津市基本农田保护的借 鉴意义。着重分析了基本农田管理管理制度的演变过程，对天津市基本农田保护 与整理的管理现状与特征进行了归纳和总结，提出天津市基本农田保护与整理存 4 天津市基本农田管理信息化建设研究 在的问题，从制度管理理论、地理信息理论、可持续发展理论和管理经济学理论 角度为研究天津市基本农田保护实施提供理论支持，随之提出针对天津市基本农 田保护现状提出管理建议，如建立天津市基本农田保护与整理信息化模式，通过 信息化的手段提高基本农田的管理效能。 1 3 研究方法和技术路线 1 3 1 研究方法和技术路线 ( 1 ) 定性分析和定量分析方法 主要采取定性分析和定量分析相结合方法。通过定性分析方法可以找到事物 的本质和内在的联系，揭示事物发展的规律和方向。定量分析则是对定性分析进 一步量化，寻找事物之间量的关系。本文在研究基本农田保护制度变迁历史的基 础上，分析了天津市基本农田保护存在的问题，从制度经济学制度变迁角度对基 本农田存在的问题进行了剖析，对基本农田保护制度变迁的动力进行了研究。本 文通过基本农田信息化建设这一定量化的指标，根据定性分析得出的结果，提出 解决目前天津市基本农田保护的对策和建议。 ( 2 ) 实证分析和规范分析方法 实证分析和规范分析是科学研究的两个组成部分。实证分析是客观的描述现 象，回答“是什么 的问题。规范分析则在于形成一种解释这些现象的理论，回 答“应该是什么”的问题。本文在基本农田制度变迁的“供给需求 分析框 架下，对其制度变迁的动力因素分析过程采用了实证分析方法；在天津市基本农 田制度信息化建设部分运用了规范分析方法。 5 天津市基本农田管理信息化建设研究 1 3 2 技术路线 第二章基本农田管理研究现状 2 1 基本农田管理国内研究现状 2 1 1 基本农田保护研究 蔡银莺瞳1 ( 2 0 0 4 ) 分析了我国城市基本农田保护所面临的严峻形势与压力的 基础上，从优化土地利用、美化城市环境、促进产业发展等方面阐明了保护的意 义与作用，并提出我国城市基本农田保护工作的定位和六点思考。 6 天津市基本农田管理信息化建设研究 毛艳玲b 1 ( 2 0 0 1 ) 对福建省基本农田保护现状进行了分析，之处在基本农田 保护工作中存在的问题，并提出可持续发展条件下基本农田的保障机制。 邓红蒂h 1 ( 1 9 9 7 ) 较早的关注基本农田保护存在的问题，通过分析存在的问 题，对我国基本农田的发展提出建设性意见。 2 1 2 基本农田保护制度方面的研究 闰湘哺1 ( 2 0 0 8 ) 分析台湾农地保护政策的演变以及特点，提出随着经济的不 断发展，随时调整土地的保护政策，保证一定时期的土地保护目标的实现。通过 对比大陆和台湾所处的经济发展和土地资源情况，确定我们大陆现阶段的土地保 护发展方向。 臧俊梅等1 ( 2 0 0 7 ) 对我国基本农田保护制度的绩效进行了分析与评价，对 现阶段基本农田保护失控的原因进行了制度层面上的分析，最后给出相关政策建 议。 翟文侠口1 ( 2 0 0 5 ) 在分析基本农田含义、现行基本农田保护制度体系、耕地 面积变化及相关因素的基础上，构建我国耕地面积变化基本农田制度驱动模型， 从整体完善基本农田保护制度的角度，提出相关建议。 2 1 3 基本农田经营收益的研究 张瑞芝1 ( 1 9 9 9 ) 探讨农业适度经营规模的标准和最适点的基础上，指出我 国农业规模经营推进过程中应注意的几个基本问题，即充分尊重广大农民的意 愿，坚决避免强制性“合并 土地；坚持因时因地制宜，适时适度地推进农业规 模经营；坚持农业规模经营的家庭经营为主；建立和完善有效的土地流转机制； 建立和完善农业社会化服务体系。 黎元生1 ( 2 0 0 7 ) 提出农民是耕地的直接耕作者，长期以来农地产权不明晰、 权力不稳定，农民耕作土地受限制，加之农业收益过低，农民耕地的积极性不高。 为此提出了要明确农地的产权制度，建立家庭经营农场制度，保护农民经营土地 的财产权等政策建议。 张风荣n 们( 2 0 0 6 ) 指出新形势下耕地总量动态平衡重在保护耕地的生产能力。 耕地保护中的通过基本农田建设，改造现有的中低产田，提高单位面积产量，是 实现耕地总量动态平衡的真正目标，即保证耕地生产能力的平衡和粮食安全的最 有效、最安全的途径。针对农民耕地收益低，耕作积极性不高的问题，认为增加 7 天津市基本农田管理信息化建设研究 农民种田收益，提高农民耕作的主观能动性，是提高农地收益的直接有效途径。 他提出基本农田保护区农民的耕地开发权应适当给予补偿；耕地具有外部生态效 益，应该给予生态价值补偿：从提高农民种田收入着手，调动农民保护耕地的积 极性。 2 1 4 基本农田信息化研究 李赓等n 妇( 2 0 0 7 ) 对基本农田的特点进行分析，建立了划定基本农田的指标 体系，确定指标权中，减少了耕地入选基本农田时人为主观因素的干扰。 程锋等n 2 1 ( 2 0 0 3 ) 对耕地入选基本农田的决策过程进行了分析，决策过程包 括耕地排序与耕地入选两个相关的部分，编制了耕地入选基本农田决策软件系 统。实例证明，该模型系统有效地解决了区域耕地入选基本农f f i 的决策问题。 程锋等口3 1 ( 2 0 0 2 ) 根据基本农田保护区划定工作的内容和程序，对系统数据 库设计以及系统功能模块设计进行了详细的论述。 2 2 基本农田管理国外研究现状 2 2 1 国外农地保护研究 陈莹n 4 1 ( 2 0 0 3 ) 通过对加拿大的农地保护的分析，加拿大农地保护的流程， 保护区的划定等内容具体的分析，借鉴加拿大的成功经验：如法律制度规范完备， 把农地保护从一项政策议程上升到制定了详尽的可操作的法律，建立强有力的监 督机制，保障了规划的实施。 车风善等n 胡( 2 0 0 4 ) 在美国农地保护政策演变及对我国的借鉴一文中，回顾 了美国农地保护政策的历史演变过程，对保护农地的必然性进行了阐述，比较了 美国和中国农地保护的差异，借鉴美国的经验，提出对我们农地保护的对策。 张娟锋n 蜘( 2 0 0 8 ) 比分析了中日农地制度变迁的过程及其差异，分析发现， 日本的农地制度的特征为私有制为主，小规模家庭占有，合作化经营，社会化服 务和规模化管理。中国的土地制度主要特征是地权稳定性差，农地流转困难，农 地分散经营等，对比分析之后得出差异：农地所有权的性质及其稳定性不同，农 地产权的配置方式不同，产权的完整性不同等，得出中国农地制度改革的方向。 2 2 2 国外基本农田保护的经验借鉴 在农地保护制度中，首先确立了农民土地私有制。在此基础上，建立了农地 8 天津市基本农田管理信息化建设研究 流转机制，促进农地资源向积极耕种者手中集中。各种土地协会组织，积极参与 农地改革的各个环节，克服了小农经济的局限性，取得了较好的成绩。 在提高农地产出效益，增强农地质量方面有以下特征：a 扩大农地规模经营， 倡导农地向大户流转，对于经营大片农地者给予税收和政策等方面的优惠；b 加强农地的流转，减少流转过程的法律障碍；c 进行保护性耕作技术的推广，组 织培训和宣传教育。 在整合土地资源，集约利用土地方面，注重土地的重新规划、开发和合理利 用。通过乡村合并，整合土地资源，腾出的大片土地集中进行耕作。另外，城市 化、工业化进程走集约利用的道路，通过城市用地的集约利用解决用地紧张问题， 尽量减少并控制农地向建设用地的转化。特别是国外农地保护特别重视农地综合 价值的体现，农地保护在保持粮食生产能力的基础上，还要充分发挥农地生态价 值。充分考虑农地质量、产出效益、区位、环境功能的差异。 第三章天津市基本农田管理现状 3 1 基本农田管理制度的演变 3 1 1 基本农田、基本农田制度的概念 ( 1 ) 基本农田的概念 关于基本农田的内涵，不同的学者从不同角度进行了阐述。 黄贤金啪1 从两方面对基本农田的内涵进行了界定，即：从生产利用的角度 定义：基本农田是以质量为核心，其中心内容是指生产能力高，抗灾能力强的高 产稳产农田。从可持续发展角度定义基本农田，其定义为在一定历史时期内， 为满足国民经济持续、稳定发展，社会安定和人口增加对耕地需求，而必须确保 的农田。农田的内涵也随着发生变化，从单纯走向复杂，在新的历史形势下，基 本农田的涵义又有了新的变化。 根据1 9 9 8 年1 2 月2 7 日国务院颁布基本农田保护条例中所提到的基本 农田的概念乜副，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土 地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护区，是指为对基本农田实 9 天津市皋奉农叫管理信息化建设研究 行特殊保护而依据土地利用总体现划和依照法定程序确定的特定保护区域。 聂庆华3 将基本农田定义为：基本农田是指立足于国家计划和区域可持续 发展需要、为维护区域内人地关系在给定时段内协调发展所需，具有较高土壤肥 力和适宜立地条件，可生产基本农产品的土地。 基本农田还有广义和狭义之分。广义基本农田是指农田资源，即直接或间接、 当前或潜在用于生产基本农产品土地的总称。它包括当前适合条件的耕地和潜在 适合条件的林、草地，用于农业生产的沟渠、田间道路等农田建筑物所占用的土 地，也包括宜农荒地【2 6 】。狭义的基本农田是指当前耕地的一部分，它是我国当前 基本农田保护的主要对象。 参考国内外基本农田类似定义，认为基本农田内涵应包括以下三个方面： 强调基本农田与一般农田的内在肥力差异，即土地对作物适宜性和自然生产力高 低；明确基本农田与般农田所处地段不同，即农田立地条件优劣；基本农 田是一定时期内人地关系平衡的一种表达，具有时段性。从上面的内涵中不难发 现，基本农田是指在一定历史时期、一定生产条件下，作物的产量和质量超出一 般粮食平均水平，交通便利，能够满足一定时期的对农产品的需求的耕地。 基本农田有以下特点：第一，基本农田是为了满足一定时期人口和社会经济 发展对农产品的需求而必须确保的耕地；第二，基本农田的布局数量和质量要求 等，由各级人民政府通过编制土地利用总体规划来确定；第三，基本农田一经依 法划定，长期不得占用。国家重点建设项目确实需要占用的，必须报国务院批准， 并必须按照占补平衡的要求，落实新的基本农田补划任务，以保证划定的基本农 田数量和质量不至于减少和降低。划入基本农田保护区内的耕地，都是基本农田， 必须加以严格保护。林毅夫指出，耕地保护与基本农田保护是全面保护与重点保 护的关系，既要全面保护耕地，又要重点保护基本农田。 ( 2 ) 基本农田保护制度的概念 狭义的基本农田保护制度包括基本农田保护规划制度、基本农田保护区制 度、占用基本农田审批制度、基本农田占补平衡制度、禁止破坏和闲置荒芜基本 农田制度、基本农田保护责任制度、基本农田监督检查制度、基本农f f l 地力建设 和环境保护制度等。从制度体系的完善性上，从基本农田的规划、基本农田的保 护、基本农田的分级、基本农田的变更、基本农田的后续管理、基本农田的监测、 1 0 天津市基本农田管理信息化建设研究 基本农f f l 的利用和保护激励机制等，形成一套完整的保护制度体系。 从宏观角度来看，凡是与基本农田相关的政策、法律、法规等，这些政策、 法律、法规对基本农田的实施具有重要的促进作用，因此也应该纳入其内。如以 耕地总量动态平衡制度为主线的耕地保护制度，它与基本农田保护体现了全面保 护与重点保护的关系。此外，还有土地税收制度、土地利用规划、土地宏观调控 制度等，本文的基本农田保护制度指的是广义的基本农田保护制度。 3 1 2 基本农田制度的变迁 ( 1 ) 第一阶段：1 9 7 8 年以前 1 9 7 8 年以前的传统经济发展战略是以优先发展重工业为主要内容的社会主 义工业化高速推进，故亦可称为一种“速度型 工业化发展战略，实现这种传统 的经济发展战略目标，必须上靠相应经济体制来支撑，下靠相应政策措施来维系 和配合【2 7 1 。在“大力发展重工业”的大背景下，耕地和基本农田制度都必须服 从和服务于这个经济战略。在传统经济发展战略大背景下出台的关于耕地开发。 垦荒政策都是其传统选择。以建设基本农田，提高农田质量，增加耕地面积都完 全靠国家计划行政手段来控制，完全摒弃了市场的作用，基本农时制度具有一定 的不稳定性。 第二阶段：1 9 7 8 1 9 8 5 年间 沿海经济发达地区和大城市经济全面展开，这在一定程度上导致了基本农田 占用现象的激增，从而导致耕地面积的大量减少，在1 9 8 5 年达到一个极值。耕 地减少的压力促使基本农田保护提到议事日程上来。这一阶段建立了家庭联产承 包制度，大大调动了农民生产积极性，主要农产品产量大幅度增长，导致了1 9 8 4 年出现的新中国成立以来的第一次农产品“卖难 ，这对当时的“以粮为纲”的 指导思想提出了挑战【2 9 1 。同时农村基本建设事业的迅速发展，是这一阶段的耕 地减少的又一主要原因。这一阶段开始了基本农田保护的试点工作，对高产稳产 基本农田的自然条件、类型划分、建设标准与规划等技术问题进行了讨论与探索， 这为以后基本农田制度的提出铺平道路。 第三阶段1 9 8 6 1 9 9 6 年间 耕地面积的迅速减少引起了我国政府的高度重视。相关的耕地保护制度不断 推出，以耕地保护为目标的基本农田保护制度的建立，以及基本农田保护区划工 天津市基本农i l 管理信息化建设研究 作开始进行和发展，对耕地的数量和质量降低起到有效的遏制。1 9 9 2 年国务院 批转国家土地管理局、农业部关于在全国开展基本农田保护工作批示的通知， 正式确立“基本农田保护 的概念，在国家意识形态层面上完成了从“耕地保护” 到“基本农田保护 的过渡，明确了基本农田保护的内涵，为基本农田保护制度 的发展奠定了基础。1 9 9 4 年8 月国务院发布了基本农田保护条例。1 9 9 5 年国 家在全国范围内开展了大规模基本农田规划编制、划定工作。1 9 9 6 年5 月国家 制定划定基本农田保护区技术规程，规范基本农田保护区划定操作。同年9 月，基本农田保护区的划定工作在全国展开，基本农田保护政策初见成效。 第四阶段：1 9 9 7 年至今 实施积极的基本农田保护制度。农业内部结构调整和退耕还林是耕地减少的 主要原因，通过对原有基本农田保护制度的进一步补充和拓展，进一步加大对违 法占用基本农田的监管和处罚力度，基本完成了全国土地利用总体规划纲要 确定了基本农田保护任务。1 9 9 8 年国务院第2 5 7 号发布了修订后的基本农田 保护条例，划定基本农田保护区，对优质耕地实行特殊保护，被写进法律法规， 基本农田被确定为一条不可逾越的“红线 ，基本农田保护制度成为我国的一项 基本制度。2 0 0 3 年关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知( 国土 资发( 2 0 0 3 ) 3 8 8 号) ，提出了基本农田的“五不准”等。这一阶段出台的关于 耕地保护的条例、法规等是各个历史阶段最多的，尤其是9 8 年以来，由于实施 严格的土地用途管制政策以及耕地资源动态平衡战略，使得耕地占用效率提高， 耕地总量逐年增加。与此同时，经济也取得突飞猛进的发展，经济增长超出了规 划的预期，新一轮开发区圈地泛滥，地方政府吸引外资迫切等因素作用下，位于 城市周边的基本农田不可避免地成为城市化、工业化进程中的“牺牲品 。 3 2 天津市基本农田管理现状与特征 3 2 1 天津市基本农田管理现状 ( 1 ) 立法层面 天津市国土房管局为贯彻落实国务院关于深化改革严格土地管理决定( 国 发( 2 0 0 4 ) 2 8 号) ，切实加强耕地和基本农田保护工作，经天津市人民政府批准， 天津颁布实施了区县人民政府耕地保护责任目标考核办法，该办法主要规范 1 2 天津市摹奉农管理信息化建设研究 天津行政区域内有农业的区和各县人民政府及其主要负责人，以及市人民政府相 关部门的行政行为。 办法规定，天津市人民政府根据国务院下达的耕地保护责任目标，结合天津 市土地利用总体规划，确定区、县耕地保有量和基本农田保护面积的考核目标， 作为考核区县人民政府耕地保护责任目标，并载入耕地保护责任书。区县人民政 府对市人民政府下达的耕地保有量和基本农田保护面积责任目标负责，区长、县 长作为第一责任人。各区县人民政府按照市人民政府下达的耕地保护责任目标， 每年签订耕地保护责任书。而市人民政府负责对区县人民政府耕地保护责任 目标落实情况每年考核一次。考核办法具体规定了保护的责任人、考核办法、考 核合格标准和奖惩办法，促进基本农田保护走上法制化道路。 ( 2 ) 实践层面 各区县积极配合市罩的领导，在原来基本农田管理的基础上，积极做好基本 农田管理工作。根据天津市市政府的批准，在9 8 次常务会议上确定了天津市总的 基本农田面积的数量和各分区的基本农田面积数量，具体如下( 表1 1 ) ： 9 8 次常务会议确定全市基本农田面积分解表( 表1 1 ) 上版规模确定基本农田规9 8 次常务会议分 区县名称 模( 公顷)配指标( 公顷) 塘沽区 3 3 5 7 2 5 0 2 汉沽区 2 8 l o2 7 2 4 大港区 1 4 4 3 81 3 9 9 8 东丽区 1 4 3 1 59 7 3 9 西青区 1 5 8 6 51 4 7 9 0 津南区 1 4 9 6 51 4 1 5 5 北辰区 1 4 7 8 81 3 6 6 6 宁河县 5 9 6 5 65 7 8 3 9 武清区 8 7 7 9 68 5 1 2 1 静海县 7 5 6 7 17 3 3 6 6 宝坻区 7 1 0 1 96 9 6 4 6 蓟县 5 1 2 7 94 5 7 8 7 总计( 公顷) 4 2 5 9 5 94 0 3 3 3 3 总计( 万亩) 6 3 8 9 3 8 5 6 0 5 ( 3 ) 宝坻区基本农田示范区建设现状 1 3 天津市基本农田管理信息化建设研究 对全市基本农田数量的全面规划下，进一步开发了宝坻区基本农田示范区， 是天津市基本农田的典型和标准，示范区的建设促进了天津市的基本农田建设有 了进一步的发展。 按照宝坻区2 0 0 6 年- - 2 0 1 0 年基本农田保护示范区建设的总体目标，宝坻区 从整理部分基本农田入手，带动全区基本农田保护的基础工作建设、基本农田保 护责任制度和机制建设、监督管理信息化建设等工作。内容包括：完善土地开发 整理项目管理制度，加强和规范项目管理，推行项目立项审查会审制，完善项目 法人制，全面实行项目招投标制，严格执行项目监理制。实行从区到乡、村各级 基本农田保护工作领导小组，明确分配各级小组任务，确定相关责任人。 按照关于编制基本农田保护示范区建设方案的通知( 国土资厅发 2 0 0 6 4 2 号) 的要求及天津市有关基本农田保护和土地开发整理的相关文件规定，结合宝 坻区土地利用总体规划和基本农田所在位置的自然资源、社会经济的状况，确定 拟整理的项目区的总面积约为2 1 2 6 万亩，共分八期工程进行施工。其中，一、 三、五和七等四期工程总面积共计1 1 2 6 万亩，由市级投资完成；二、四、六和 八等四期工程总面积共计1 0 万亩，由国家投资完成。 项目区位于天津市宝坻区东南部大洼地区，是天津市粮食主产区。项目涉及 宝坻区八门城镇、黄庄乡和林亭口镇三个乡镇，共涉及菱角沽、大洛里沽、小洛 里沽、梁家沽、木扎窝等6 0 个行政村。该示范区基本农田整理项目计划五年内 完成，分别由国家和市级投资建设实施。正在实施的基本农田整理项目是市级投 资的一期项目和国家投资的二期项目。 市级投资土地整理项目：一期工程，总规模约为2 9 万亩，项目区东与蓟运 河接壤，南靠六五排干渠，西临六五四支渠，北靠宝芦公路，涉及八门城镇一个乡 镇。估算该期工程主要建设内容有：平整土地面积5 5 0 公顷，占整理面积的3 0 ； 沟渠清淤1 0 0 0 0 米；布置灌溉渠道6 0 0 0 0 米，排水沟6 0 0 0 0 米；修筑田间道3 0 0 0 0 米，生产路6 0 0 0 0 米；防护林3 2 万米，植树3 2 万棵。计划实施期限从2 0 0 6 年 1 1 月至2 0 0 7 年l o 月。 国家投资基本农田整理项目：二期工程，总规模约为2 6 8 万亩，项目区东 临规划蔹滨高速公路，南靠黄庄洼排干渠，西临九园公路，北临六五排干渠，土地 主要属八门城镇所有，小部分属黄庄乡所有。估算该期工程主要建设内容有：平整 1 4 天津市基奉农刚管理信息化建设研究 土地面积5 3 0 公顷，占总整理面积的2 8 7 ；沟渠清淤9 8 0 0 米；布置灌溉渠道5 8 0 0 0 米，排水沟5 2 5 0 0 米；修筑田问道3 0 0 0 0 米，生产路5 8 0 0 0 米；防护林3 万米，植 树3 万棵。计划实施期限从2 0 0 6 年1 1 月至2 0 0 7 年1 0 月。 3 2 2 天津市基本农田管理特点 ( 1 ) 基本农田保护目标责任化、法制化 根据区县人民政府耕地保护责任目标考核办法的规定：市人民政府根据 国务院下达的耕地保护责任目标，结合天津市土地利用总体规划，确定区、县耕 地保有量和基本农田保护面积的考核目标，作为考核区县人民政府耕地保护责任 目标，载入耕地保护责任书。区县人民政府对市人民政府下达的耕地保有量和基 本农田保护面积责任目标负责，区长、县长为第一责任人。 ( 2 ) 基本农田动态监测化 建立和完善基本农田动态监测管理和监督检查制度。由农业部门牵头，建立 县( 区) 、乡镇、村、组四级监测网，并与天津市监测网相联系。将各村各地块 的面积、质量、利用、投入产出情况及其变化及时登记上报。采取定期和不定期 的形式，进行专项检查，或结合土地执法检查等，加大对基本农田保护情况的动 态监测力度。 ( 3 ) 重点发展基本农田示范区，全面提高基本农田质量 天津市宝坻区基本农田示范区入选全国11 6 个基本农田保护示范区，这是对 天津市多年来的基本农田保护工作的肯定，也有力地推动天津市下一阶段基本农 田保护工作的开展。通过发展示范区，摸索基本农田保护的模式和经验，成功后 在全市范围内推广开来，全面提高天津市基本农田质量。天津市基本农田保护工 作的做法值得广泛地推广。 3 3 天津市基本农田管理存在的问题 3 3 1 管理资金不到位 ( 1 ) 地方政府保护基本农田的动力不足 基本农田保护不仅是紧迫的政府工作，也是严肃的科学内容。当前基本农田 保护以上级下达保护数量指标，乡镇为具体指标落实单位的方式进行。上级政府 要求县、乡基本农田划定在规定期限，作为行政任务完成。而数量指标分解、保 1 5 天津市基本农嘲管理信息化建设研究 护区界定等具体工作，没有明确的科学论据。地方出于经济利益考虑，往往难以 接受上级指标，常是凑足面积，甚至优先把滩涂等荒地考虑到基本农田保护区内， 致使基本农田保护流于形式。从深层次上剖析，将农业用地转为城市建设用地需 要花费较高的制度成本，这种较高的制度成本，一方面在一定程度上阻止了耕地 特别是基本农田过量的转为城市建设用地，但另一方面也促使一些用地者转向使 用成本较低的农村集体土地。在利益的驱使下，地方政府被各种形式的利益集团 所俘虏，大量耕地通过被农村集体建设用地占用的方式转为农村集体建设用地后 进入隐形土地市场进行交易。 ( 2 ) 基本农田管理资金缺口 无论是保护基本农田还是建设基本农田都必须有稳定的大量资金来源，国家 规定的用于基本农田的资金有耕地开垦费、土地复垦费、新增建设用地土地有偿 使用费在一定程度上能够满足基本农田的资金问题，而相对来说天津市对上述三 项的收费偏低，以新增建设用地土地有偿使用费为例，国家规定，大城市标准： o 8 1 0 0 ，而天津市规定新增建设用地土地有偿使用费为1 0 0 元平方米，这与 天津市作为四个直辖市之一，作为中国经济增长第三级的经济发展地位不相符。 3 3 2 管理方法落后不完善 目前许多基层单位还是以报表、文字报告和手工编制的基本农田保护分布图 为基础来管理基本农田。手工管理模式，效率低、费时长，准确性不高。 ( 1 ) 数据不能及时更新 数据每天都在发生变化，为了了解最新的数据，需要进行基本农田普查。进 行一次全面的基本农田普查就需要一年甚至更长时间，依靠人工方式，在耗费了 大量的时间和大量财力之后，也能够使基本