（教育经济与管理专业论文）妨碍我国大学生创业政策执行的问题研究.pdf

dfltk蕾0，p ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n r e s e a r c ho np r o b l e m sh i n d e r i n g e x e c u t i n g t h e e n t r e p r e n e u r s h i pp o l i c yo fc o u e g eg r a d u a t e s i nc h i n a b yw uq i o n g s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rz h o u j i a n m i n n o r t h e a s t e r nu n i v e r s i t y j u l y2 0 0 8 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得 的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过 的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢 = 出 思。 学位论文作者签名：骊 日期：柳濞7 湖 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论 文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口一年半口两年一 学位论文作者签名：孚确、 签字日期：加q 珲- 7 司舻目 导师签名： 签字日期： k?0，10 东北大学硕士学位论文摘要 妨碍我国大学生创业政策执行的问题研究 摘要 随着高等教育的发展，我国高等教育已经成为世界上规模最大的高等教育，为社会 发展输送了大量人才。但是，同时也带来了大学生的就业问题。目前，大学生就业形势 已经非常严峻，成为影响我国高等教育发展和经济社会建设的重要问题。 迄今为止，国家和各地也都出台了很多关于大学生自主创业的政策，虽然取得了一 定的成效，但也还存在一些问题。本文选取政策执行的角度，对大学生创业进行研究。 首先界定了大学生创业的相关概念，明晰了研究对象的内涵。通过介绍我国大学生 就业的情况，阐述了我国大学生创业政策出台的历程，从创业教育政策、创业扶持政策 和创业舆论环境政策三个方面阐述了我国大学生创业政策的内容。接着分析了我国大学 生创业政策执行存在的问题，包括自主创业比例小、创业集中于低技术行业以及创业成 功率低，从高校创业教育开展不力、行政部分创业扶持不到位以及创业环境不佳等方面 探讨了创业政策执行的具体问题。 其次，分析了大学生创业政策执行存在的问题的原因，从创业教育政策、创业扶持 政策和创业舆论环境政策三方面分别探讨了创业政策文本存在的不足；界定了大学生创 业政策执行主体，分析了其在政策认知和执行能力方面存在的缺陷；大学生创业认知的 缺陷以及创业能力不足也影响到了创业政策的执行；创业政策执行环境存在的问题则是 社会整体创业意识不强，相关配套政策不完善以及政策执行监督不力。 最后探讨了解决大学生创业政策执行中诸多问题的对策，包括要认识到大学生创业 对于解决毕业生就业问题和经济社会发展的重要性；要完善大学生创业政策体系；要加 强对大学生的创业教育，培养其创业意识、提高创业能力；还要构建起有利于大学生创 业政策执行的有利环境，建立政策执行监督机制。 关键词：大学生创业政策；执行；问题 i i - hp，rr 东北大学硕士学位论文abstfact o np r o b l e m sh i n d e r i n g e x e c u t i n gt h e n e u r s h i pp o l i c yo fn e u r s n l dr o n c v0 l i nc h i n a a b s t r a c t c o l l e g eg r a d u a t e s 舢t h eh i g l i e re d u c a t i 册i no u r c o u n t r yh a sd e v e l o p e dal o t ， i th a sb e c o m et h eb i g g e s t o n ei nt h ew o r l d h o w e v e r ，i ta l s oh a sb r o u g l l tp r o b l e m s0 fc 0 l l e g e 黟a d u a t e s e m p l o y m e n t w h i c hh a sa n dw i l li n n u e n c et h ed e v e l o p m e n to ft h eh i 曲e re d u c a t i o n ， e c o n o m ya n ds o c i e t y i no u rc o u n t r y u n t i l n o w ， 9 0 v e m m c n t sh a v ep r o m u l g a t e dl o tp o l i c i e s ， w h i c hh a sp l a y e d 孕e a tr o l e h o w e v e r ，t h e r ca f ea l s os o m ep r o b l 锄s t 1 l i sp a p e rt a k e sp o l i c ye x e c u t i o na saf a c t o ft o 舳a l y z ec o l l e g c 伊a d u a t e s e n t r 印r e n e u r f i r s t l y ， t h i sp a p e re x p l a i n sr c l a t e d c o n c e p t s 褫di n t r o d u c e st h es t a t u s o fc o l l e g e 黟a d u a t e s e m p l o y m e n t n e n ， t h i s p a p e ra i l a l y z e sp r o b l e m si nt h ep r o c e s so fe x e c u t i n g c o l l e g e 铲a d u a t e s e n t r e p r e n e u r s e c o n d l y ， t h i sp a p e r 锄a l y z e sf 她t o r sc a u s i n gs u c hp r o b l e m s ， s u c ha sd e f c c t so f p o l i c i e sa n dt h ee x e c u t i o n ， p r o b l e m so fp o l i c i e se x e c u t e r ， 黟a d u a t e s ， e n v i r o 啪e n t 雒d 0 v e r s i g l l to fp o l i c i e se x e c u t i o n f i n a l l y ， t h i s p a p e rd i s c i l s s e sc 0 蚰t e m e a s u r e st or e s o i v es u c hp f o b l e m s ， i n c l u d i n g i m p r o v i n gp o l i c ys y s t e mo fc o l l e g eg r a d u a t e s e n t r e p r e n e u r ， e n h a n c i n ge n t r e p r c n e u r e d u c a t i o n 强dc o n s t m c te n v 沛姗e n t 蛆do v e f s i g l l t s y s t e mw h i c h i s h e l p f u lf o rc o l l e g e 铲a d u a t e s e n t r e p r e n e u f k e y w o r d s ： p o l i c y0 fc o l l e g e ；g r a d u a t e s e n t r e p r c n e u r ；e x e c u t e ；p r o b l e m i i i - m 化 | i ；叩 朗打 s 刘n 6 kq 准 p 东北大学硕士学位论文 目录 目录 声明i u 中文摘要i i a b s t r a c r 。i i i 第1 章绪论。1 。1 1 选题目的。1 ： 1 2 研究的意义2 、 1 2 1 理论意义2 1 2 2 现实意义2 1 3 文献综述2 1 3 1 国内外研究状况2 1 3 2 简要评价5 1 4 研究方法与创新点6 1 4 1 研究方法6 1 4 2 仓u 新点6 第2 章妨碍我国大学生创业政策执行的问题研究概述7 2 1 相关概念界定7 2 1 1 创业与大学生创业7 2 1 2 大学生创业政策8 2 2 大学生创业政策执行问题研究相关理论。9 2 2 1 公共政策执行相关理论9 2 2 2 创业相关理论1 1 2 3 大学生创业政策的内容1 3 2 3 1 大学生创业政策的出台1 3 2 3 2 大学生创业政策的主要内容1 3 第3 章妨碍我国大学生创业政策执行的问题透视1 8 3 1 大学生创业政策执行存在的问题表现1 8 3 1 1 大学生创业政策执行总体效果不良1 8 3 1 2 大学生创业政策执行的具体问题1 9 i f 3 2 妨碍大学生创业政策执行的问题的原因剖析2 2 3 2 1 大学生创业政策文本的原因2 2 3 2 1 大学生创业政策执行主体方面的原因2 4 3 2 3 大学生自身的原因2 6 3 2 4 大学生创业政策执行环境方面的原因2 7 第4 章解决妨碍大学生创业政策执行问题的对策2 9 4 1 加强对大学生创业重要性的认识2 9 东北大学硕士学位论文 目 录 4 1 1 大学生自主创业可以推动就业2 9 4 1 2 人学生自主创业有利于促进产业结构升级和科技成果转化2 9 4 1 3 大学生自主创业是世界高等教育发展的必然趋势2 9 4 2 完善大学生创业政策体系3 0 4 2 1 完善创业教育政策3 0 4 2 2 完善创业扶持政策。3 0 4 2 3 完善创业舆论环境政策3 1 4 2 4 完善政策服务体系3 1 4 3 政策执行主体层面的对策3 2 4 3 1 要提高政策执行人员的政治素质3 2 4 3 2 要提高大学生白主创业政策执行者的职业道德素质3 2 4 3 3 要提高公共政策执行人员的业务素质3 2 4 3 4 加强不同执行主体的沟通协调3 3 4 4 大学生层面的对策。3 3 4 4 1 开展创业教育，增强创业意识3 3 4 4 2 提高自身素质，增强创业能力3 3 4 5 改善大学生创业政策执行环境3 4 4 5 1 强化全社会创业意识 4 5 2 完善大学生创业的相关配套措施3 4 4 6 完善创业政策监督反馈机制3 5 4 6 1 加强政策执行监督反馈3 5 4 6 2 及时进行政策修正3 5 第5 章结论。3 7 参考文献3 8 至炙谢z 幻 作者简介4 1 攻读学位期间发表的论著及获奖情况4 2 v ， l ”葡，0： f n 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题目的 自1 9 9 9 年，我国高校开始实行扩招政策以来，扩招人数以每年6 卜7 0 万递增。这 一方面推进了我国高等教育大众化的目标，加快了我国高等教育的发展；但另一方面， 使我国原本的就业形势变得更加严峻，高校毕业生“结构性饱和 问题变得更加严重， 给就业带来了不利影响。据教育部数据显示，2 0 0 1 年，我国高校毕业生有1 1 5 万人，2 0 0 2 年，增加到1 4 5 万，本科生一次就业率为6 5 。2 0 0 3 年毕业生人数为2 1 2 万人，一次就 业率为5 0 ( 这一年发生的s a r s 危机也对高校毕业生就业造成了影响) 。2 0 0 4 年的数 据分别为：2 8 0 万，6 1 3 。2 0 0 5 年，高校毕业生人数达3 3 5 万，2 0 0 6 年的毕业生人数 达4 1 3 万。 从以上数据中可以看出我国高校毕业生的就业形势是非常严峻的。就业问题不仅关 系到大学生的切身利益，而且关系到国家发展稳定的大局，需要不断丰富就业形式和完 善就业体制。积极推动大学生创业便是其中的一项重要内容。 1 9 9 9 年在国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好1 9 9 9 年普通高等学校 毕业生就业工作意见的通知中明确提出“鼓励和支持毕业生到非国有制单位就业或自 主创业。有关部门和地方要采取有效措施解决相关的派遣、户籍、人事档案等问题，解 除毕业生的后顾之忧。 2 0 0 3 年在国务院办公厅颁布的关于做好2 0 0 3 年普通高等学校毕业生就业工作的 通知中提出要在登记、管理以及其他各类行政事业性收费上给与优惠，并提倡有条件 的地区为毕业生创业提供小额贷款和担保。之后又出台相关政策就资金筹集、创业教育、 创业指导、咨询服务、劳动保障代理、社会保险缴纳及关系接续等方面做出规定，积极 为大学生创业创造有利条件。 一些职能部门和地方政府也在职权范围内为大学生创业的开展提供便利。这些都促 进了我国大学生创业的发展，出现了一批成功的创业事例，不仅在一定程度上解决了我 国大学生的就业问题，开辟了大学生就业问题解决的新思路、新途径，也在一定程度上 优化了我国整体经济发展结构，丰富了经济社会发展模式，引导了全社会创业意识和创 业氛围的形成与提升，具有重大的意义。 但是，必须看到的是我国大学生创业还存在一些问题，成为当前阻碍我国大学生就 业问题顺利解决的重要因素。笔者认为，无论是创业政策体系本身存在的问题，还是政 策执行环境存在的问题，或是大学生创业活动中各方主体的因素，最后都是要作用并反 以上数据来源于2 0 0 1 年至2 0 0 6 年国务院办公厅关于进一步做好各年普通高等学校毕业生就 业工作相关文件 1 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 映在创业政策执行上。因此，本文选取大学生创业政策执行这一视角进行分析，探讨妨 碍大学生创业政策执行的原因并提出相应的解决对策。 1 2 研究的意义 1 2 1 理论意义 作为大学生就业的重要组成，大学生自主创业已经引起了学术界和政府的重视，也 出现了一些比较成熟的成果。但是，就既有研究来看，较多的是从大学生创业的一个方 面如创业教育等入手，鲜有对创业政策执行的探讨。本文是对妨碍大学生创业政策执行 的问题进行探讨，并就解决相关问题提出对策，丰富了我国政策研究的内容，有利于完 善政策研究模式。此外，大学生创业政策研究与整个教育政策体系密切相关，研究并完 善我国大学生创业政策的执行，有利于促进教育政策体系的理论研究。 1 2 2 现实意义 早在上个世纪末，国际教育界就曾做出这样的预测：就世界范围而言，2 1 世纪将有 5 0 的中专生和大学生要走自主创业之路。我国自改革开放以来，就业形式越来越多样 化，创业也成为一个重要内容。本文的研究主要具有以下两个方面的现实意义：第一， 分析影响大学生创业政策执行的问题并提出解决对策，有利于完善大学生创业政策体 系，从而促进大学生创业，有利于解决大学生就业难问题；第二，对于大学生创业政策 的研究也可以为其他有关创业政策的改进提供借鉴，从而推动社会整体创业政策体系的 完善和创业环境的优化，有利于落实科学发展观和加快国家创新体系建设。 1 3 文献综述 1 3 1 国内外研究状况 1 3 1 1 关于大学生创业现状及存在问题的研究 进入新世纪以来，由于扩招政策导致毕业生逐年增多带来的就业问题，大学生自主 创业渐渐成为社会各界关注的焦点。从政府到学校，从社会到家庭，人们对大学生创业 投入了很大的热情。然而，大学生自主创业从兴起到现在已经过去了几年，大学生创业 的现状却与人们的期望出现了巨大的反差。当前我国大学生创业现状是：有创业意向的 学生很多，但毕业后真正创业的很少，创业成功的更少。如华东师范大学对上海高校5 4 0 名本科生进行的调查报告显示，有7 7 6 的学生表示有创业意向，可最终创业的不足2 。 更有一项权威调查表明：大部分学生公司或卖或并，一半以上的公司由于资金问题根本 无法投产。本科生创业成功率不到1 9 ，研究生的成功率也仅达2 5 。即使在高校创业 己趋成熟的港台地区，创业计划实施的成功率也不到3 0 n 】。 自从1 9 9 8 年清华大学首次举办创业计划竞赛、1 9 9 9 年大学生开始创业以来，我们 看到挫败的例子多于成功的案例，与创业时的红红火火相比，学生创业潮遭遇到了“寒 2 o 厶- 。 哦 一 句 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 流 。轰轰烈烈的大学生创业热潮暂时告一段落，大学生创办的公司、企业能够幸存下 来的寥寥无几，大多数都由于资金、管理、技术等原因而改变了创业的方向，或干脆停 止了创业的脚步乜1 。 还有观点认为与国外大学生创业风起云涌的形式相比，中国大学生的创业可谓“寥 寥可数，星星之火”，仅在每年的创业计划大赛看到大学生的创业激情，大学生理智创 业之路还有更长的路要走口3 。 针对这种情况，学者们研究了大学生创业存在的问题，有的通过对单个学校毕业生 的跟踪调查发现大学生创业大都存在着对创业胜任力认识不明，对创业需要认识不清， 对创业奉献认识不足，对创业团队认识不够等问题h 1 。 有的学者总结了大学生创业中存在的问题，包括创业项目类似、重形式轻内容、市 场观念淡薄、综合素质低。并建议大学生创业首先应具备核心竞争力的创业项目，不能 只重视形式而忽视内容，在市场经济体制下应树立市场观念及多方面培养综合素质喳1 。 还有学者提出大学生创业主要面临以下四个方面的问题：政府和社会各项配套措施 不完善或出台的政策落实不到位；毕业生自身缺乏经营管理知识，经验不足以及心态不 稳定；资金匮乏；缺乏必要的创业教育与指导。据此指出要鼓励、帮助高校毕业生创业， 必须做好前期工作，创造有利于创业的环境。既要利用各种教育方式来培养大学生的创 业意识、创业思维、创业技能等综合素质，使他们具有一定的创业能力和创新精神，也 要在全社会范围内掀起创业热潮，为大学生创业创造更有利的创业环境和氛围3 。 1 3 1 2 创业环境的研究 随着我国社会经济的发展和就业压力的增大，大学生创业越来越成为我国大学生就 业的一种趋势。创业环境作为大学生创业成功的基本条件，与大学生创业息息相关，并 受到越来越多的重视。笔者对这些研究文献进行梳理发现，这些研究大都认为大学生创 业行动要想得以有效地、可持续地进行，必须有多种机制提供激励、导向和保障，其中 最根本的一个方面就在于要求创业环境的不断优化。 学者们分析认为我国大学生创业环境的现状是：社会浓厚的创业氛围尚未形成，大 学生创业的积极性没有得到充分发挥；创业政策不完善，未形成有利于大学生创业的政 策体系；创业资金缺乏，资金的来源渠道不畅；创业教育缺乏，创业服务体系尚未形成； 大学生创业的导向机制和激励机制尚未建立等。进而提出了加强大学生创业环境建设的 对策：坚持科学发展观，营造良好的创业氛围建设创业型社会；制定大学生创业政策， 建立完善的创业政策体系；建立创业服务组织，提供优质的创业服务；加大创业资金投 入，拓宽资金来源渠道；推动大学毕业生创业机制的建立，科学地评价大学毕业生创业 忉。还有学者同样提出要加大宣传力度，营造创业的舆论环境；加大扶持力度，优化创 业的政策环境和法律环境；不断完善和加强创业的信用环境和信息环境；改革教学方法， 营造创业文化，优化课堂教学环境，提高创业教育实效豳1 。 3 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 1 3 1 3 创业政策的研究 早在1 9 9 9 年在国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好1 9 9 9 年普通高等 学校毕业生就业工作意见的通知中就明确提出“鼓励和支持毕业生到非国有制单位就 业或自主创业。有关部门和地方要采取有效措施解决相关的派遣、户籍、人事档案等问 题，解除毕业生的后顾之忧。可见，我国对于大学生自主创业政策上的支持由来已久。 然而，已颁布的政策并未完全解决大学生自主创业中的问题，也有学者对此进行了探讨。 这些研究主要集中在政策的不足及解决对策上，如：有学者认为我国政府针对大学 生创业服务的相关职能还相对滞后，而且，目前颁布的针对大学生创业的政策法规和优 惠措施只局限于大学生毕业之后的直接创业，而对于在校学生的创业立法还是空白。所 以，政府部门要加强在支持大学生创业发面的相关政策、法规的制定，为大学生创业活 动扫清障碍，提供有效的政策支持呻1 。还有学者认为：当前各地方政府在中央人才工作 会议的精神鼓励下，应采取多种优惠政策吸引人才。如果从引进人才的安置费中划出相 当部分作为风险基金，可能更加有利n 引。 关于创业优惠政策方面，学者们认为现有的大学生创业优惠政策主要有注册登记优 惠、金融贷款优惠、税费减免优惠和员工待遇优惠等优惠政策。这些政策的相继出台不 仅体现了各级政府的重视，也使大学生创业有了良好的政策保障。但通过近几年的实践 检验，不难发现大学生创业政策还存在一些缺陷，如操作的难度较大、政策优惠的含金 量较小、政策设限的条件较多及政策导向的层次较低等缺陷，需要进一步完善。创业政 策的制定与调整也要从大学生的实际出发，以解决创业资金为重点，引导学生确定合理 的创业目标而且要尽量减少限制性条件m 1 。 同样还有学者认为，近几年，国家和地方政府以及一些高校出台的大学生创业政策 存在政策不配套、政策执行力不强和政策治标不治本这三个问题，认为大学生就业政策 的制定应首先解放思想，倡导创业精神；其次，要构建创业平台，改善创业环境；最后， 要全面创新教育，培养创业人才。 1 3 1 4 影响政策执行因素的研究 我国目前关于影响政策执行因素的研究主要有以下一些观点： ( 1 ) 政策自身层面的探讨 庄国波认为政策先天不足是造成执行难的一个原因，主要是政策目标多元和不一致 导致执行难、政策方案缺少可操作性、前瞻性与连续性导致执行难。他提出，应该从政 策制定的源头着手，坚持决策的科学化、民主化，科学制定政策方案，提高政策质量， 以此促进政策执行成效的发挥。严荣，万懿也认为，政策的权威性以及政策内容的科学 性也会影响到公共政策的执行情况。 ( 2 ) 政策执行主体层面的探讨 梁学轩认为由于对政策的意义、精神和内容缺乏i f 确的认识，未能清晰界定政策的 4 。 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 作用范围都造成了政策主体在执行政策过程中的偏差。实际执行过程中的认知也会影响 主体选择不同的政策执行模式，如象征式政策执行、附加式政策执行、替代式政策执行 等，最终影响到政策执行的效果。 ( 3 ) 政策执行环境层面的探讨 洪笈，柳云飞认为政策执行同样受特定政治、经济和社会环境的影响。 第一，政治环境会影响到政策执行，政策执行依赖于政治环境，政策执行中要注意 掌握政策水平、政策尺度；第二，经济环境会影响政策的执行效果，特别是不同利益主 体间的利益立场会影响到其对于政策的态度从而影响到政策执行效果；第三，社会环境 会影响到政策执行效果，尤其是文化、传统等因素会通过作用于人们的意识观念而影响 到政策的执行效果。 ( 4 ) 政策监控层面的探讨 政策监控是政策监督与控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实 施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督和控制的过程，其目的在于保证 政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政 策效率。 梁学轩认为我国目前的政策监控机制没能充分发挥作用，造成了政策执行中存在的 一些问题，原因在于行政机构内部的监督部门缺乏独立性，社会监督不力。 钱再见提出我国现行的公共政策执行体制中缺乏责任追究制度，特别是一种“刚性 的责任制度。首先，政策执行过程缺乏正常的监督；其次，政策执行的效果缺乏明确的 考核；其三，政策执行考核结果缺乏必要的赏罚措施。造成了政策执行中的种种偏差行 为，影响了公共政策执行的效率与质量。在政策执行过程中，必须建立行之有效的风险 预警机制和责任追究制度。对政策执行情况及时地跟踪评估，强化监督控制；对由于政 策执行失误而造成损失的执行者，要追究其责任。 1 3 2 简要评价 既有的这些研究是在大学生就业问题逐步突显和曰益严峻的情况下展开的，探讨了 大学生就业尤其是自主创业的一些问题，取得有一定积极意义的研究成果，主要表现为 以下两个方面： ( 1 ) 从大学生整体就业形势出发，分析了开展大学生创业的必要性和重要意义， 是有关大学生创业研究的立论基础。 ( 2 ) 从大学生个人，创业意识、创业能力以及社会整体的创业环境几个方面分析 了造成我国大学生创业存在的问题的原因，并提出相应得解决对策，推动了大学生创业 工作的开展，发挥了缓解大学生就业难问题的作用。 但是，从整体研究状况来看，还存在着一些不足，比如只是通过分析创业中存在的 问题，提出改进的对策，没有深入分析相关政策执行情况及其对大学生创业工作的影响， - 5 - 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 也就造成有关政策设计难以达到预期成效未能达到预期成效。 因此，本文以我国大学生创业情况为出发点，分析妨碍大学生创业政策执行的问题， 探讨这些问题的成因，并有针对性地提出改进措施，以期为我国大学生创业政策的执行 创造良好的环境，促进大学生创业的开展和大学生就业问题的解决。 1 4 研究方法与创新点 1 4 1 研究方法 1 4 1 1 文献法 在本文的研究中，笔者充分利用图书馆馆藏资源、中国学术期刊网、有关杂志和其 他电子文献检索系统进行了充分的资料搜集工作。主要搜集了有关国内外大学生创业问 题、创业政策、政策执行等的研究文献，重点归纳了我国有关大学生创业的政策文本， 对国内外有关研究状况和我国大学生创业及创业政策的内容和执行有了更充分的把握， 形成了本文的研究思路。同时，通过研读既有的研究成果，还了解了其他学者研究此类 问题的方法，对于本文的研究是有益的借鉴。 1 4 1 2 归纳法 本文的研究是建立在既有关于我国大学生创业状况、存在的问题及其影响因素以及 关于政策执行问题的研究基础上的。因此，笔者对这些研究成果进行了归纳，作为本文 研究的基础。 1 4 2 创新点 本文的创新点是从政策执行的角度揭示了我国大学生创业存在的问题，探讨了妨碍 大学生创业政策执行的问题和原因，并提出了相应的解决对策有利于提高我国大学生创 业政策的科学性和执行效果。 东北大学硕士学位论文第2 章妨碍我国大学生创业政策执行的问题研究概述 第2 章妨碍我国大学生创业政策执行的问题 研究概述 2 1 相关概念界定 2 1 1 创业与大学生创业 关于创业的定义很多，辞海中给出了如下定义：“创业，创立基业 。孟子梁 惠王有：“君子创业垂统，未可继也 。诸葛亮出师表日：“先帝创业未半，而中 道崩殂”。这里所谓的“基业”是个广义的“事业基础、根基 ，既可以是“帝王之业”、 “霸王之业，也可以是百姓的家业和家产。“创业”既指开拓、草创业绩和成就，恰好 与“守成相对应，“守成 是指保持前人已有的成就和业绩。“创业这个概念在平时 一般在以下三种情况中使用：强调开端和草创的艰辛；突出开拓创新意义；侧重新的成 就和贡献。 此外，还有一些关于创业的较有代表性的论述： ( 1 ) 从对创业者个人回报的角度进行界定。如罗伯特荣斯戴特认为创业是一个 创造增长的财富的动态过程；罗伯特赫里斯、迈克尔彼得斯提出：“创业就是通过 奉献必要的时间和努力，承担相应的经济、心理和社会风险，并得到最终的货币报酬、 个人满足和自主性的，创造出有价值的新东西的过程。简单地说，创业就是创造新东西 的过程，并承担风险和得到回报【1 2 l 。 ( 2 ) 有学者认为创业主要是对机会的把握。如霍华德h 斯蒂文森认为：创业是 一个人不管是独立的还是在一个组织内部一追踪和捕获机会的过程，这一过程与其当 时控制的资源无关【1 3 l 。并进一步指出：“创业可有六个方面的企业经营活动来解释：发 现机会、战略导向寻找机会、配置资源、控制资源、管理和回报等【“l ! 郁义鸿等人指 出，创业是发现和捕获机会，并由此创造新产品、新服务【1 5 】。 ( 3 ) 还有学者认为创业是一种行为方式。杰弗里a 蒂蒙斯认为创业是一种思考、 推理和行为方式，并最终导致价值的产生、增加、实现和更新。并且，这不只针对所有 者，而是所有的参与者和利益相关者1 1 6 】；台湾中山大学专家刘常勇也提出：“创业是指 创业这一自己的想法及努力工作来创造一个新企业，包括新公司的成立、组织中心单位 的成立，以及提供新产品或新服务，以实现创业者的理想i r 7 1 。 虽然上述关于“创业 的定义各有不同，但是可以从中总结出创业所包含的四个方 面的基本要素：创业包括一个创造的过程，且必须是创造出有价值的新事物；创业需要 贡献必要的时间，付出极大的努力；创业要承担风险，一般主要包括财务风险、精神方 。转引自王婉萍大学生创业教育及保障体系研究p 】杭州：浙江大学，2 0 0 6 ：9 一7 东北大学硕士学位论文第2 章妨碍我国大学生创业政策执行的问题研究概述 面的风险和社会领域的风险；要给与创业者报酬，主要是经济上的利润和个人的实现。 综合上述学者的论述，本文认为可以这样界定“创业 ：创业是创业者发现和捕获 机会，并整合人财物等资源，创造出新产品和服务，以获得经济利润和实现自我价值的 过程。 大学生创业则是从主体上划定的一类创业活动，是自主创业活动的一类，在本质上 是相同的。可以把大学生创业界定为大学生利用自己的知识、技术和资金，采取独立或 合作的方式，整合人财物等资源，创造出新的产品和服务并获得经济利润及实现自我价 值的过程。 大学生创业活动始于2 0 世纪8 0 年代。1 9 8 3 年美国奥斯汀得州大学举办了首届大学 生创业竞赛，之后在全美得到推广并在世界范围内得到发展，已经成为美国和很多发达 国家经济发展的驱动力。如微软、戴尔和雅虎都是大学生创业成功的典范，并已经发展 成为当今世界颇具影晌力的企业。1 9 9 8 年l o 月，联合国教科文组织发表2 l 世纪的高 等教育：展望与行动世界宣言提出：“培养大学生创业技能与主动精神应成为高等教 育主要关心的问题，大学生愈来愈不仅仅是求职者，而首先将成为工作岗位的创造者。 2 1 2 大学生创业政策 要界定大学生创业政策，首先要明确政策的内涵。关于政策，有广义和狭义之分， 广义的界定主要有以下几种： 美国著名政治学家卡尔弗雷德里奇把政策看作“在某一特定的环境下，个人、团 体或政府有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既 定的目标，或达到某既定的目的n 羽 。 美国学者安德森提出“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批 行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的n 引。这一概念强调的是实际所做的事情， 而不只是提出或只是打算做的事情。 我国台湾学者林水波、张世贤认为：“政策是执行行动的指引，它是一个人、团体 或政府在固定的环境中，所拟定的一个行动计划呦1 。 上述观点都将政策看作一个朝着既定的目的或目标前进的有计划的活动过程，政策 的主体不只是国家和政府，还包括个人与团体等。宁骚对此总结说：“广义的政策可被 界定为：人们为实现某一目标而采取的行动方案瞳。 与广义的界定相比，狭义政策定义的主要区别在于把政策主体界定为公共权力机关 或政党。休斯认为：政策一词可能是指：选举中政党的目的声明；政策文献中的政 府决定；甚至政府所做的一些较为重要的事情口钉。 林恩指出，政策的范围包括“关于 目的的声明、目标的计划、政府有关未来的重要的决策行为的一般准则、可选择的行动 路线或方针、采取或不采取行动的结果，乃至政府的所有行为 。我国现代汉语词 典中关于“政策 一词的解释也是基于狭义的角度进行分析：“国家政权机关或政党 8 - 东北大学硕士学位论文第2 章妨碍我国大学生创业政策执行的问题研究概述 为了实现政治、经济、文化广的目的，根据历史条件和当前情况制定的一套措施和办法 【2 4 】 本文认为，作为政策，执行力是一个关键的环节。这就要求政策主体具有权威性。 因此，本文在界定政策及有关定义时，采用狭义的政策定义，即公共权力机关或政党为 实现社会管理诸项目标而制定的一系列措施和办法。 大学生创业作为社会活动的一种，同样需要有一定规范或办法加以调整，来保证其 健康开展。因此说，大学生创业政策可以界定为公共权力机关或政党为了实现管理大学 生创业活动，促进大学生创业健康发展，缓解大学生就业问题和提高经济活力的目标而 制定的一系列措施和办法。 2 2 大学生创业政策执行问题研究相关理论 2 2 1 公共政策执行相关理论 公共政策执行的研究开始于2 0 世纪8 0 年代的美国。最初的公共政策学者们主要关 注的是政策的制定，力图通过提高政策制定的质量，改进政策效果，实现管理社会的目 标。但是，2 0 世纪6 0 年代末美国政府推行的一系列公共政策虽然在制定的过程中投入 了较多的资源，但是并没有取得良好的执行效果，甚至完全失败。于是，公共政策学者 开始关注政策的执行，研究政策执行的影响因素及如何提高政策执行质量。 ( 1 ) 公共政策执行及其作用 公共政策的制定是为了解决一定的社会问题，因此，对于政策执行来说，它是整个 政策运行过程当中最重要的环节。但是，由于关于这方面的研究历史还较短，加上各自 关注重点的差异，学者们对于政策执行的内涵还存在一些分歧： 马杰和图尔认为，政策执行是执行某一项政策所作的各项决定【冽； 普雷斯曼和韦达夫斯基认为，政策执行是在目标的确立与适应于取得这些目标的行 动之间的一种相互作用的过程【2 6 j ； 保罗a 萨巴蒂尔和丹尼尔a 马兹曼尼安提出可以将政策执行视为这样一种 过程，即用法律，上诉法院、行政命令，或用议会决定，内阁政令的形式，执行一种基 本政策决定的过程吲； 陈振明认为政策是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种 资源，采取解释、宣传、实验、执行、与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化 为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程【2 踟 这几个关于政策执行内涵的界定虽有不同，但在本质上都认为政策执行是一个实现 政策目标的过程，是为了达成政策目标而进行政策宣传、政策分解、物质准备、政策实 验、全面实施的过程。因此，笔者认为，公共政策执行就是政策执行者通过一定的组织 形式，利用包括政策、人力、财力、物力在内的各种资源，将政策内容转化为实际效果， 东北大学硕士学位论文第2 章妨碍我国大学生创业政策执行的问题研究概述 实现管理社会事务和处理有关问题的目标的过程。 政策执行是实现政策目标的关键。如果没有政策执行，政策目标就只能是纸上谈兵， 不能得到实现，也不能解决问题。同时，通过执行政策，还可以检验政策，在政策执行 的过程中根据实际的效果修正和完善政策，提高政策的可行性和有效性，特别是如果在 政策执行的过程中能够及时发现政策制定存在的问题，做出修改和补充，促进政策目标 的实现。 ( 2 ) 公共政策执行的几种理论模型 随着公共政策执行的不断深入，西方政策研究学者形成了多种政策执行理论：组织 理论强调组织在政策执行中的核心地位，认为只有理解组织是怎样工作的，才能理解所 要执行的政策以及它在执行中如何被调整和塑造的；管理理论强调政策执行是一种管理 过程；系统理论将政策执行理解为政策系统与环境进行物质、能量和信息的交换过程。 以这些理论为基础，政策执行研究者们从不同的角度研究政策执行，建立了集中政 策执行的理论模型： 过程模型 过程模型由美国学者t b 史密斯提出，认为政策执行主要涉及以下几个变量： 一是理想化的政策，即合法、合理、可行的政策方案。包括政策的形式、类型、渊 源、范围以及社会对政策的认识； 二是执行机关，通常是指政府中具体负责政策执行的机构。包括执行机构的权力机 构，人事配备及其工作态度，领导模式和技巧以及执行人员的情况。 三是目标群体，及政策对象，泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的群体。 包括他们的组织或制度化程度、对领导的认知程度以及先前的政策经验； 四是环境因素，即与政策生存空间相关的因素，包括政治环境、经济环境、文化环 境、历史环境等，是政策执行的路径依赖和影响因素。 互适模型 该模型由美国学者m 麦克拉夫林提出，认为政策执行是政策执行者和受政策影响 者之间就目标或手段相互调适的一个过程，政策执行的有效程度取决于二者的互适程 度： 首先，政策执行者与受政策影响者需要基于双方在政策上的共同利益，彼此经过说 明、协商、妥协等确定一个都可以接受的政策执行方式； 其次，政策执行者的目标和手段会随着政策环境因素、受政策影响者的需求和观点 的变化而变化； 第三，受影响者的利益和价值取向将反馈到政策上，从而影响政策执行者的利益和 价值取向。 。详见宁骚公共政策学【m 】北京：高等教育出版社，2 0 0 3 ：3 6 8 3 7 2 1 0 肾 v 东北大学硕士学位论文第2 章妨碍我国大学生创业政策执行的问题研究概述 总之，成功的政策有赖于有效的政策执行，而有效的政策执行则有赖于成功的互相 调适过程。 系统模型 系统模型由美国学者c 霍恩和d 米特提出，他们认为在政策制定和执行的过程中 既有系统本身的的影响，也会收到系统环境的影响。政策执行模型应该重视以下变量的 影响：政策的价值诉求，即政策目标和标准；政策资源，即政策系统本身实现价值的条 件；执行者的属性，包括执行人员的价值取向、行为能力、精神风貌以及执行机关的特 征及其整合程度；执行方式，既执行者和目标群体之间采取的互动方式，主要包括沟通、 协调与强制；系统环境，包括政治环境、经济环境、文化环境和社会条件等。这些变量 相互之间的联系共同作用于政策的执行，影响政策执行效果。 ( 3 ) 影响公共政策执行的因素 影响公共政策执行的因素主要有以下几个方面： 第一是政策问题的特性。政策问题的性质、政策对象人数及其行为特性都直接影响 到政策的执行。一般情况下，政策问题越复杂，政策对象越多，政策越难执行； 第二是政策本身的因素。政策要能够得到有效执行，实现政策目标，必须要保证政