（诉讼法学专业论文）行政奖励诉讼制度研究.pdf

摘要 行政奖励在现代行政中发挥的作用越来越大，行政奖励纠纷办越来越多，理论和 立法的缺失使得行政奖励出现了诸多问题，而随着行政奖励理论研究的深入发展，客 观上必然要求与之配套的行政诉讼制度。本文首先介绍了行政奖励的一般基础理论， 通过完善行政奖励的内涵，简要论述行政奖励的主体和性质，与相关行政行为比较， 对行政奖励这一具体行政行为的本质有了明确把握。其次，针对理论及实践中对行政 奖励可诉性的争议，以理论和实践为基础，分别从三个层面阐述行政奖励诉讼的必要 性和可行性。再次，结合实践中的具体案例，对行政奖励纠纷予以类型化，并细化为 四类。通过梳理行政奖励纠纷的不同类型，为行政奖励诉讼的i l i o n 进行打下良好的基 础。同时，将理论及其它领域中已经研究相对成熟、有益且合适的行政公益诉讼制度、 调解制度、行政赔偿制度引入行政奖励诉讼制度，通过良好的制度衔接，丰富并完善 了行政奖励诉讼制度的构建。最后，着重探讨行政奖励诉讼中对行政奖励程序的司法 审查，简单介绍法定程序的一般理论，以法定行政程序的形式范围、实质范围的研究 为前提，对行政奖励行为程序中的法定程序予以界定。 关键词：行政奖励；可诉性；类型化；制度；法定程序 a b s t r a e t i nm o d e r na d m i n i s t r a t i o n ，a d m i n i s t r a t i v ee n c o u r a g e m e n tp l a y sab i g g e rr o l e ，a n dt h e d i s p u t e so fa d m i n i s t r a t i v ee n c o u r a g e m e n tb e c o m em o r ea n dm o r e ，l a c ko ft h e o r y a n d l e g i s l a t i o na l s o c a u s e dm a n yp r o b l e m s t h es u p p o r t i n ga d m i n i s t r a t i v el a w s u i ts y s t e m b e c o m e so b j e c t i v ea n di n e v i t a b l ew i t hf u r t h e rd e v e l o p m e n to ft h er e s e a r c ho ni t t h i sp a p e r f i r s t l yi n t r o d u c e st h eg e n e r a lb a s i ct h e o r yo fa d m i n i s t r a t i v ee n c o u r a g e m e n t ，b yp e r f e c t i n gt h e c o n n o t a t i o n ，b r i e f l yd i s c u s s i n gt h es u b j e c ta n dc h a r a c t e r so f a d m i n i s t r a t i v ee n c o u r a g e m e n t ， a n dc o m p a r i n gw i t ho t h e rr e l a t e da d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o r s ，t h ee s s e n c eo ft h es p e c i f i c a d m i n i s t r a t i v ea c th a sac l e a rg r a s p s e c o n d l y , a c c o r d i n gt ot h ed i s p u t e sa b o u tt h el i t i g a b l e n a t u r eo fa d m i n i s t r a t i v ee n c o u r a g e m e n ti n t h e o r ya n dl i t i g a t i o n ，t h ep a p e rs e p a r a t e l y d i s c u s s e dt h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yf r o mt h r e el e v e l sb a s e do nt h e o r ya n dp r a c t i c e t h i r d l y ，c o m b i n i n gt h ep r a c t i c eo fs p e c i f i cc a s e s ，a d m i n i s t r a t i v ee n c o u r a g e m e n ts h a l lb e t y p e da n dr e f i n e df o rf o u rc a t e g o r i e s a n a l y z i n gt h e d i f f e r e n tt y p e so fa d m i n i s t r a t i v e e n c o u r a g e m e n td i s p u t e sl a y s ag o o df o u n d a t i o nf o rt h ea d m i n i s t r a t i v ee n c o u r a g e m e n t l i t i g a t i o n a tt h es a m et i m e ，a d m i n i s t r a t i v ec o m m o n w e a ll i t i g a t i o ns y s t e m ，m e d i a t i o n s y s t e m ，a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ns y s t e m ，t h er e l a t i v e l ym a t u r e ，u s e f u la n da p p r o p r i a t e l i t i g a t i o ns y s t e m s i n t h e o r y a n do t h e rf i e l d s ，s h a l lb ei n t r o d u c e di n t oa d m i n i s t r a t i v e e n c o u r a g e m e n tl i t i g a t i o ns y s t e m ，i no r d e rt oe n r i c ha n dp e r f e c tt h ec o n s t r u c t i o no f i tt h r o u g h ag o o dc o h e s i o no fs y s t e m s f i n a l l y ，t h ep a p e rf o c u s e so nt h ej u d i c i a lr e v i e wo ft h e p r o c e d u r e si na d m i n i s t r a t i v ee n c o u r a g e m e n tl i t i g a t i o n ，b r i e f l yi n t r o d u c e st h eg e n e r a lb a s i c t h e o r yo fl e g a lp r o c e d u r e s ，f i x e dt h eb o u n d a r yo fl e g a lp r o c e d u r e s i na d m i n i s t r a t i v e e n c o u r a g e m e n t sb yt h er e s e a r c ho ns c o p eo f f o r ma n de s s e n c e k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ee n c o u r a g e m e n t ：l i t i g a t i o n ：s y s t e m a t i z a t i o n ；s y s t e m ； l e g a lp r o c e d u r e， 3213 肿402洲y 引言 引言 行政主体以决策、组织、管理和调控等特定手段对国家事务和社会事务的各个方 面发挥着积极作用。随着我国民主法治进程的不断加快，公民的民主法治意识得到不 断提高，人们对行政主体所做行政行为的要求越来越高：行政行为要在有效的实现其 预定的正确的行政目标基础上，以一种恰当的、能够体现“以人为本”方式作出。随 着政府行政职能的转变，政府主动减少了对强制性行政行为的运用，转而更多的开始 注重对非强制性行政行为的实践，开始采用柔性大，并带有指导、鼓励、奖励性质的 非强制性行政行为来管理社会、为行政相对人提供服务。与行政许可、行政征收、行 政处罚和抽象行政行为一起，行政奖励行为作为行政执法保障的特殊表现形式之一， 与行政许可、行政给付一起，行政奖励行为作为授益性行政行为之一，在所有的行政 行为中就有效实现行政目的而言不失为一种很好的选择行为方式。相比较传统的行政 关系模式：命令一服从，行政奖励能够最大限度的调动行政相对人实现行政目的的主 观主动性和创造性，有效的缓和了行政相对人对现代政府行政权力范围和程度不断膨 胀的抵触。 改革开放以来，我国的行政立法得到了迅猛发展，近年来人权、自由、平等、安 全和秩序等成为现代法的基本价值所在，这为我国行政立法工作起到了良好的指引和 导向作用，其中一个明显的体现是我国有关行政立法中有大量有关行政奖励的规定。 尤其在一些科技领域和税收征管领域的立法比较细致具体，具备了实践上一定的可操 作性：除法律对有关行政奖励做出原则性规定以外，有关的法规、规章以及实施细则 等规范性法律文件对法律规定的原则予以细化。如中华人民共和国税收征收管理法 第十三条规定“任何单位和个人都有权检举违反税收法律、行政法规的行为。收到检 举的机关和负责查处的机关应当为检举人保密。税务机关应当按照规定给予奖励。”中 华人民共和国税收征收管理法实施细则第七条规定“税务机关根据检举人的贡献大 小给予相应的奖励，奖励所需资金列入税务部门年度预算，单项核定。奖励资会具体 使用办法以及奖励标准，由国家税务总局会同财政部制定。”税务违法案件举报奖励 办法( 国税发【1 9 9 8 】2 1 l 号) 对举报奖励的具体范围、标准和奖金的支付方法都予 以了明确规定。法律、实施细则以及办法的紧密衔接规定使得我国有关检举税收违法 行为的行政奖励在实践中具备了极强的可操作性。 但是，很多领域有关行政奖励的规定多局限于法律这一等级的立法层面，而相应 的行政法规、行政规章对行政奖励并无进一步的细化。行政奖励法规规范欠缺，相当 部分法律规定的行政奖励含糊：有的未明确行政奖励的主体，有的规定多个行政奖励 的主体，对行政奖励的条件一概笼统的以“显著成绩”或“突出贡献 等内涵外延过 人的词语。法律位阶较低的规范性文件的有关规定本麻具备完全的操作性，但有关行政奖励的规定 引言 也并不尽如人意。如关于印发2 0 1 1 年龙岩市引进外资奖励办法的通知，虽然该通 知对奖励内容、奖励标准、奖励的申报和发放作了详细规定，但其中仍规定了“对2 0 1 1 年度引进外资工作做出突出贡献的单位，给予特别贡献奖”，“特别贡献奖按当年利用 外资工作开展情况，对成绩显著的单位给予奖励”。对突出贡献、成绩显著未作进一步 解释，对做出突出贡献单位给予的特别贡献奖，成绩显著单位给予的奖励的内容、标 准、发放等更是没有明确。福建省人民政府办公厅转发省人口计生委、财政厅关于农 村部分计划生育家庭奖励扶助制度实施细则的通知明确规定了奖励扶助的意义，内 容、目标、基本原则和组织管理，奖励扶助对象的确认条件和程序，实体法和程序法 均规定的较为完备。但涉及奖励扶助金的标准，其规定“按人年均不低于6 0 0 元的标 准发放奖励扶助金，直到亡故为止 ，不低于6 0 0 元的标准并无进一步的细化规定。廊 坊市安全生产事故隐患和违法行为举报奖励办法规定“举报情况属实且相关职能部 门事先并未掌握或者实施监控的，都可兑现奖励，显然对奖励条件的规定不够明确具 体。 由于我国行政奖励法制化水平低，这种在法律适用上存在的不明确性普遍存在于 各个位阶的法律文件之中，实体法和程序法上具体规定的缺失，导致在实践操作中对 法律法规层面及规范性法律文件中规定的奖励条件的适用、奖励金额的确定、奖励的 程序、当奖励出现争议时该如何解决都处于不明确或者无法可依的状态。诸多行政奖 励基本毫无具体标准可言，严重缺乏规范行政权力行使的制度，致使行政奖励领域中 行政恣意现象不断，“人治”色彩过浓，因行政奖励引起的侵权赔偿纠纷广泛引起社会 的关注。同时行政奖励在实施时缺乏公开性和透明性，比较混乱。这导致行政奖励领 域引发了很多争议乃至诉讼，不但损害了行政相对人的合法权益，给社会带来了不利 影响，而且严重的损害了政府的形象和法律的严肃性。此外，行政奖励出现纠纷时救 济途径缺乏，由于行政复议法、行政诉讼法以及国家赔偿法，均未明确行政 奖励具备可复议性、可诉讼性和可赔偿性，同时也未否认其可复议性、可诉讼性和可 赔偿性，导致行政奖励出现纠纷时能否申请复议、诉讼和赔偿的争论不断。 针对实践中存在的各种行政奖励纠纷，按照“有权利就有救济”的法的基本理念， 行政奖励行为作为一种具体行政行为，对行政相对人的权益产生了实际的影响，坚持 行政奖励行为的必要性和可诉性，对切实依法有效地维护行政相对人的行政奖励权利， 规范行政主体的行政奖励行为，完善行政奖励司法救济，具有重要的意义。 通过对行政奖励的基本理论进行分析，以实践中存在的行政奖励纠纷以及已发生 的行政奖励诉讼为依托，在承认行政奖励行为可诉性的前提下，对行政奖励诉讼引入 行政奖励公益诉讼制度、行政奖励程序制度、行政奖励赔偿制度，加强行政奖励诉讼 制度建设，并建立行政奖励诉讼中对行政奖励程序的司法审查，以做到切实发挥行政 奖励的作用，保护相对人的合法权益。 2 第一章行政奖励概述 1 1 行政奖励的含义 第一章行政奖励概述 杨惠基教授认为“行政奖励，是指行政机关为鼓励先进，鞭策落后，对为国家和 社会做出较大贡献，成绩显著的行政相对人依法给予物质利益或者精神利益的行政执 法行为。 【1 】 应松年教授认为“行政奖励是奖励的一种，它适用于国家行政管理领域，是指行 政机关或者法律、法规授予奖励权的组织依照法定的条件和程序，对为国家和社会做 出重大贡献的单位与个人，给予物质或精神鼓励的具体行政行为。其目的是表扬先进、 鞭策后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性。”【2 】 杨海坤教授认为“行政奖励是国家行政机关将奖励机制引入国家行政管理领域， 为鼓励先进，鞭策后进，促进社会进步，对于严格执行和遵守行政法律规范，积极完 成国家任务，在一定领域为社会物质文明、精神文明建设做出重要贡献的先进单位和 个人给予精神鼓励和物质鼓励的具体行政行为。【3 】 姜明安教授则认为“行政奖励是指行政主体为了表彰先进、激励后进，充分调动 和激发人们的积极性和创造性，依照法定条件和程序，对为国家、人民和社会作出突 出贡献或者模范的遵纪守法的行政相对人，给予物质的或者精神的奖励的具体行政行 为。”【4 】 行政法学界对行政奖励的定义主要有以上四种观点，除杨惠基教授将行政奖励行 为界定为行政执法行为以外，这四种观点的主要观点是一致的：行政奖励是为了实现 一定的行政目标而实施的具体行政行为，其目的在于表彰先进、激励后进，充分调动 和激发人们的积极性和创造性，形式主要有物质奖励和精神奖励，必须按法定的条件 和程序，即依法实施。但是上述学者的定义中对行政奖励内涵的界定仍不够明确、全 面，未能充分说明行政奖励法律关系。笔者认为行政奖励是行政主体为实现其行政管 理等目的，通过采取物质、精神或职务奖励的形式，对有突出贡献或者模范遵纪守法 的公务员和行政相对人所作出的一种非强制性行政行为。但是由于本文讨论的是可诉 性的行政奖励，故按照内部行政行为和外部行政行为的划分方式将内部行政奖励从行 政奖励中剔除，本文所探讨的行政奖励即行政主体为实现其行政管理等目的，通过采 取物质或精神奖励的形式，对有突出贡献或者模范遵纪守法的行政相对人所作出的一 种非强制性行政行为。 3 青岛大学硕士学位论文 1 2 行政奖励的主体 关于行政奖励的主体，学界存在几种不同的观点：狭义论，即行政奖励的主体 只能是国家行政机关；广义论，除狭义论所包含的国家行政机关外，接受行政机关 授权或法律、法规授权的组织、单位均可以成为行政奖励的主体；最广义论，除广 义论包含的主体外，未经授权的企事业单位、社会组织等也纳入其中，即企事业单位 等对其所属成员的奖励亦属行政奖励。一般认为，行政奖励的主体为国家行政机关以 及被授权的组织、单位，即广义论的观点，因行政奖励是具体行政行为之一，行为的 外部法律性是其最本质特征，最广义论的主体是显然不具备该特征的。法律实践中， 根据有关我国行政奖励的法律、法规、规章及规范性文件中规定，行政奖励的主体包 括国务院、各部部委、地方各级人民政府、政府职能部门以及极少数情况下行政机关 授权的组织、单位，而未经行政机关授权的企事业单位、社会组织给予的奖励一概不 属于行政奖励。行政法学界对行政奖励的主体的称谓亦达成共识，一般以行政主体的 概念来说明，本文亦采纳行政主体这个概念。 1 3 行政奖励的性质 首先，行政奖励是具体行政行为。行政奖励是由行政主体实施的行为，针对特定 的公民、法人和其他组织作出，且有关该特定公民、法人和其他组织的权利义务，对 其权利产生直接、实际的影响。行政奖励符合具体行政行为的构成要素。 其次，行政奖励是一种权利性的行政处理行为。具体行政行为分为权利性行政行 为和义务性行政行为。依据其概念，行政奖励属于赋予行政相对人某种权利的行政行 为。根据法律规定，被赋予的权利包含享有某种利益的所有权或使用权的物质性奖励， 以及享有名誉权、荣誉权等的精神性奖励。 再次，行政奖励是一种非强制性行政行为。不同于行政处罚、行政强制执行等强 制性行政行为，行政奖励的对象对于行政主体授予的权利和利益是否接受完全取决于 自己的意志，行政主体不能强制相对人接受，也不能在法律上追究因相对人不接受行 政奖励产生的行政责任。 最后，行政奖励一般是依职权的行政行为，即由行政主体主动做出，不需要行政 相对人申请。但存在依申请的行政奖励行为，也存在依职权和依申请并存的行政奖励。 1 4 与行政奖励相关行政行为 4 第一章行政奖励概述 1 4 1 行政奖励与行政悬赏 行政悬赏常见于税务、公安领域，指行政主体为满足特定的目的而向社会公众发 出要约，并对接受要约且有效履行的行政相对人给予一定的物质奖励的行为。行政悬 赏具有一定的民事行为的特征：要约和承诺，有人因此将其定性为民事行为，但无论 从行政悬赏的目的，主体，其更符合行政行为的特征，具备完全的行政性。将行政悬 赏定性为行政合同同样是不合适的，行政事务中适用行政合同的范围有限，目前我国 的行政合同主要指国有土地使用权转让合同，全民所有制所有权，使用权合同，国家 科研合同，农村土地承包合同，国家定购合同，公共工程承包合同等。严格意义上讲， 行政悬赏属于行政奖励中比较特殊的一种类型，其形式上具备了民事行为或行政合同 的一些特征，但本质上的行政性悬赏的机关为特定行政机关，为实现特定管理的 目的，针对符合悬赏条件、即有特殊贡献的行政相对人，采取物质奖励的方式，构成 了其与民事行为和行政合同的明显区别，行政悬赏的构成要件分析可以得出其仍属于 行政奖励。 1 4 2 内部行政奖励与外部行政奖励 学理上根据对象的不同，行政奖励可以区分为内部行政奖励和外部行政奖励。内 部行政奖励是行政主体奖励的对象与自身存在隶属关系，包括行政系统内部的公务员 和机关、机构，奖励的内容包括物质、精神和职务方面的权益晋级或者晋职。外 部行政奖励则是行政主体对不隶属于其本身的公民、法人和其他组织的奖励，奖励的 内容仅包括物质和精神权益两个方面，不涉及职务方面的权益。我国行政诉讼法明确 将内部行政行为排除在外，即否认了内部行政奖励的可诉性，同时，公务员若对其行 政奖励不服，可根据公务员法的规定提起申诉以维护自己的权益。由于内部行政 行为的性质以及法律规定，学者们也赞同内部行政行为的不可诉性，因此本文所指的 行政奖励仅指外部行政奖励。 1 4 3 行政奖励与行政给付 行政奖励与行政给付均属具体行政行为，且都是依法作出的行政行为。但二者是 有本质区别的：首先，虽然二者性质上均为授益性行政行为，但行政奖励可以是物质 性奖励或者精神性奖励，而行政给付的给付均为物质性的，即金钱和实物；其次，行 政奖励的对象是为国家、人民和社会作出突出贡献或者模范的遵纪守法的行政相对人， 而行政给付的对象特定性和倾向性较强，是年老、患有疾病或者丧失劳动能力以及下 青岛人学硕七学位论文 岗、失业、经济收入较低或者遭受了天灾、人祸等特殊情况的公民；最后，行政奖励 与行政给付既可依职权作出，也可依申请作出，但是行政奖励多为依职权作出，而行 政给付一般是依申请的行政行为。 1 4 4 行政奖励与行政允诺 行政奖励与行政允诺均是当代行政管理中新兴的温和的行政行为模式，均具有行 政性，授益性，非强制性和自由裁量性的特点。但二者是有本质区别的：首先，二者 的主体不同。行政奖励的主体不局限于行政机关，是行政主体。而行政允诺的主体仅 指行政机关；其次，二者的适用前提不一样。行政奖励是因行政相对人为国家、人民 和社会作出突出贡献或者模范的遵纪守法而发生，而行政允诺是“行政机关以一定的 方式在将来做某事或者不做某事的单方表示”【5 1 ；最后，二者的自由裁量性程度不同。 行政奖励一般由法律予以原则性规定，法规、规章、实施办法等予以细化，行政主体 虽对行政奖励的对象、范围、幅度有一定的自由裁量权，但受到法律、法规、规章等 的约束( 虽然我国行政诉讼的受案范围将自由裁量性的行政行为排除在外，但有关受 案范围的法律规定存在诸多诟病，学界中却广泛认为应将自由裁量性的行政行为纳入 行政诉讼受案范围之中，笔者持相同意见。鉴于篇幅有限，对该问题不做过多阐述) 。 而我国现行行政法律等对行政允诺并无具体规定，也就是说行政机关是否做出行政允 诺以及做出怎样的行政允诺均属行政机关自由裁量的范围，当然行政机关的自由裁量 不能违背合法性的行政原则。 1 4 5 行政奖励与行政指导 行政奖励与行政指导均具有行政性、非强制性的特点，在实践中有时较难以区分， 但二者是有本质区别的：首先，行政奖励是行政主体依据我国的法律、法规、规章、 实施办法等做出的具体行政行为，而行政指导是行政主体基于国家的法律以及政策的 规定作出的；其次，二者的目的不同。行政奖励是行政主体为了表彰先进、激励后进， 充分调动和激发人们的积极性和创造性，而行政指导是“旨在引导行政相对人自愿采 取一定的作为或不作为，以实现行政管理目的的一种非职权行为”嘲；最后，行政指导 需以必要性为前提，即行政主体采取行政指导行为比实施行政行为可能会产生更好的 客观效果。“必要性”是一种客观状态在主观上的反映，是不断变化发展的，是行政主 体实施行政指导行为的一种客观依据，不依人的主观意志为转移。而行政奖励并不以 必要性为原则。 6 第二章行政奖励诉讼的必要性和可诉性分析 第二章行政奖励诉讼的必要性和可诉性分析 行政诉讼是行政民主法治国家普遍设立的最基本最重要的法律制度，作为一种最 公正、最有效的监督行政合法的方式，行政诉讼有助于保护公民、法人和其他组织的 合法权益，提高公民整体的民主法治意识，维护和监督行政机关依法行使行政职权， 有利于改革开放的顺利进行。有权利就有救济，公民、法人等的行政奖励权要得到最 彻底的保护，必然要确认行政诉讼这一权利保护的最后防线。行政奖励诉讼是指法院 为解决因行政奖励而产生的纠纷，根据公民、法人和其他组织等的诉讼请求，依照法 定的权限和程序审查行政主体的行政奖励行为是否合法的活动。 2 1 行政奖励诉讼的必要性分析 2 1 1 规范行政权力依法行使的必要 根据我国行政奖励立法现状，由于行政奖励的单一性和灵活性，行政奖励中公众 参与程度过低，极易助长行政主体在行政奖励中的专断和恣意。人民法院通过对行政 奖励案件进行审理，对行政主体具体行政行为所依据的事实清楚、证据确凿，适用法 律法规正确，符合法定程序的，作出维持判决。对于事实不清、证据不足的，适用法 律法规错误，程序违法的，超越职权或者滥用职权的可作出撤销判决、确认判决乃至 变更判决。行政奖励诉讼有利于惩治腐败，建立廉洁政府。腐败源于无法可依，有法 不依，执法不严，违法不纠，通过运用行政奖励诉讼这种全社会都能参与的，最具有 威慑性，最有效的监督方式，能在最大程度上保证行政权力的权威性和合法性，有利 于树立起民主政府、法治政府的良好形象。 2 1 2 保障公民、法人和其他组织合法权益的必要 行政奖励作为一种授益性行政行为，直接关系到公民、法人和其他组织的利益。行 政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员 的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 违法的、不当 的行政奖励或者不奖励，必然会损害某种合法利益。公民、法人和其他组织的行为只 要具备行政奖励的条件，也就获得受到相应行政奖励的权利，取得某种可期待的利益。 相对人受到行政奖励的权利在有关行政奖励的论著中无一例外的被定性为一种法定权 利，而非行政主体“恩赐”给行政相对人的权利。既然这种可期待的权利是由法律授 7 青岛犬学硕十学位论文 予的，理所当然受到法律的保护。如果行政主体在作出行政奖励行为过程中或者结果 不公正，致使行政相对人可期待的行政奖励利益丧失实现的可能时，按照“有权利就 有救济”的原则，必须赋予行政相对人提起诉讼的权利。 2 1 3 发挥行政奖励功能的必要 行政奖励目的在于表彰先进、激励后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性， 最终促进社会的和谐进步。行政奖励中的物质性奖励和精神性奖励均属一种社会资源， 如果行政主体恣意行使行政奖励权：不该奖励的乱奖励，该奖不奖或者奖励程序、结 果不公正，不仅会使得有限的社会资源浪费并不能发挥其应有的功效，反而产生相反 甚至更为严重的后果：当行政相对人真实的看到现实中行政奖励的恣意，行政奖励的 引导性作用不仅得不到实现，反而会使行政相对人改变其原有的价值取向或者认为其 为社会、为国家、为人民所做的贡献与其得到的奖励不成比例而心生不满，继而在行 动上表现为该做贡献时不做贡献，可以多做贡献时少做一点，可以做大贡献时做小一 些的贡献这显然与设立行政奖励的初衷是背道而驰的。因此，我们必须通过各种 途径和手段，促使行政奖励正常实施并发挥其应有的功能，行政奖励诉讼则是最强有 力的一种措施。 2 2 行政奖励的可诉性分析 作为一条法律公理，“有权利必有救济 、“无救济则无权利 已深入人心。根据我 国的行政法体系设置，行政主体实施的具体行政行为，大多有相应的救济的途径和方 式。如行政处罚法为了规范行政处罚，科学、系统地规定了行政处罚的设定、实 施和处罚的问题。同时行政处罚法又将当事人的权利做了规定：当事人在行政处 罚过程中，享有包括听证在内的申辩权；在处罚后当事人对行政处罚不服的，可以依 法提请行政复议或者提起行政诉讼；当事人的权益受到损害的，有要求行政赔偿的权 利。公民、法人或者其他组织认为行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法 取得赔偿。申辩权和听证权赋予当事人事i j 救济权；申请行政处罚复议或提起行政诉 讼权及必然带来的要求行政赔偿权，赋予了当事人事后救济权。我国就行政奖励单行 立法条件尚不充分，但并不能因此而否认行政奖励行为本应与行政处罚设定同等明确 的救济权，即承认行政奖励的可复议性，可诉讼性和可赔偿性。有人认为，我国的行 政复议法、行政诉讼法和国家赔偿法并未明确规定对行政奖励行政救济：行 政复议法第六条列举的十一种具体行政行为中并没有行政奖励，行政诉讼法第十 一条规定的受案范围中也没有行政奖励，国家赔偿法第三条、第四条规定的赔偿范 8 第二章行政奖励诉讼的必要性和可诉性分析 围中还是没有行政奖励，因而否认行政奖励的可复议性，可诉讼性和可赔偿性。但是 我们不能仅仅因为法律未予明确的列举性规定这种简单而错误的逻辑否认了行政奖励 的可复议性，可诉讼性和可赔偿性。相反，虽然法律未予以明确规定，根据法律的相 关规定、有关理论以及行政奖励的性质、实践基础，我们反倒可以断定行政奖励是具 备可诉性的。 2 2 1 行政诉讼的受案范围未将行政奖励排除在外 行政诉讼受案范围问题一直是行政法学界关注的热点。行政诉讼的受案范围由受 案标准决定，而受案范围标准发生变化的主要原因就在于随着现代行政职能的不断扩 大，对行政权限的界定也随之改变着。“法国的行政审判权限几经变更法国最初的 行政审判权限标准为公共权力标准，而到了1 9 世纪以后，国家职能扩张，除了传统的 行使公共权力的活动之外，还提供一系列诸如文化、教育、交通、卫生等服务活动。 在此情形下，公务标准取代公共权力标准成为法国行政审判权限标准。到第二次世界 大战之后，情况又发生了变化，政府大量涉足工商业公务。由于行政职务日益广泛， 所使用手段同趋多样化，此时任何单一标准都不能完全说明行政审判的权限，从而产 生多元标准。显然，法国行政审判权限标准几经变更的同时，其行政审判的权限也在 不断扩展。”【_ 7 】行政诉讼受案范围的大小在很大程度上体现了一个国家的民主与法治程 度，我国行政职权的不断扩大也要求将行政职权渗入的领域纳入行政诉讼的范围。 我国的行政诉讼法对行政诉讼受案范围的规定为第十一条和第十二条，立法 系采用了混合式，而且是混合式中最为全面的一种，即概括式+ 肯定列举式+ 否定列举 式。从表面上看，在逻辑上，这种概括+ 肯定+ 否定的方式似乎是矛盾的，如行政奖励 即未明确规定在十一条，也未具体规定在十二条，貌似行政奖励不具有可诉性但法律 又未否定其可诉性。实则不然，有关行政诉讼受案范围的具体规定不仅见于行政诉 讼法，也体现在最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题 的解释( 以下简称司法解释) 和最高人民法院几个具体的“批复中。行政法学界 通常将司法解释第一条规定的受案标准归纳为实际影响标准，即只要对公民、法 人或者其他组织权利义务产生实际影响并且不属于应排除范围的行政行为，均可对之 提起行政诉讼。我国的行政立法虽然没有达到足够的成熟，但也不会犯上下法律条文 之间明显矛盾的错误。行政诉讼法第十一条和第十二条的规定实则是根据我国立法 的具体国情设置的，“在一个实行行政诉讼受案范围概括式的国家中，必须存在着一 个能动的司法机关和成熟的判例法制度，否则，概括式的受案范围就失去了可行性。”【8 】 显然我国现在的司法机关不具备足够的能动性，成熟的判例法制度也是没有的，所以 9 青岛大学硕十学位论文 为弥补这一方面的缺陷，有关概括式的立法就应当采取最全面的方式：首先，第十一 条针对实践中以及理论中经常出现的并且已相对成熟的具体行政行为做肯定列举的规 定，这有利于各级人民法院及时正确的行使行政审判权；其次，为补充第十一条遗漏 的具体行政行为，第十二条采取了否定列举的方式，明确的将不具备可诉性的行政行 为予以排除，在一定程度上为人民法院扩大行政审判权提供了空间。综上分析，我国 的行政诉讼法实际上是承认行政奖励的可诉性的，这也是符合行政诉讼受案范围 不断扩大的趋势的。 2 2 2 行政奖励符合行政行为可诉性的标准 有学者将行政行为的可诉性标准归纳为八项：可诉行为的主体标准、职权标准实 体标准、拘束力标准、成熟性标准、具体性标准、外部性标准以及其他标准，如法律 明确排除审查的行为不可诉，须复议前置的行为不经复议的不可诉等。【9 】但是这种归纳 经过分析我们可以看出其中的多项标准实际上是对行政行为特征的具体分析和归纳总 结，以行政行为的特征作为行政行为的可诉性标准，似有循环论证之嫌，因为行政行 为的法律意义的实质在于其后果的可诉性，换言之，如果以上述标准来衡量行政行为， 那么无疑于是说行政行为的特征即是行政行为的可诉性标准。根据行政诉讼法的一般 理论，判断一个行政行为是否具备可诉性主要看其是否符合以下标准：职权性标准， 侵权性标准和成熟性标准。 2 2 2 1 行政奖励是行使行政职权的具体行政行为 根据前述对行政奖励的概念及性质的论述，行政奖励是一种具体行政行为，并且 是由行政主体依据其行政职权实施的。行政奖励虽然可以依申请取得，但是行政奖励 的依职权性更强，如行政奖励的条件、范围，行政奖励申请的审核、批准、最终的授 予，无一不与行政主体的行政职权相关，行政奖励行为完全符合司法解释第一条 规定的“职权性标准 。另外，行政奖励虽属非强制性的行政行为，行政相对人的接受 与否纯属自愿，但这不会影响行政奖励的性质是具体行政行为。 2 2 2 2 行政奖励对行政相对人的权益产生实际影响 行政奖励是对特定公民、法人和其他组织的权利义务产生直接、实际影响的行为， 行政奖励的结果是授予行政相对人某项荣誉或者给予金钱或实物或者二者的混合。作 为一种授益性行政行为，其赋予行政相对人获得某种权益的可期待权。如果行政主体 l o 第_ 二章行政奖励诉讼的必要性和可诉性分析 未依法给予行政奖励，必然会侵害行政相对人获得权益的可期待权，进而又会实际损 害行政相对人的权益。而行政奖励过程中的行政违法行为：不予行政奖励，不合法的 给予行政奖励则是必不可免的存在的。 2 2 2 3 行政奖励行为符合成熟性标准 一个可诉的行政行为，必须是一个成熟的行政行为，除非法律有例外规定。有人 也称之为最终的行为标准。在行政诉讼中体现的是两种国家权力，即行政权与司法权 之问的直接对峙与制约。与民事诉讼和刑事诉讼相比，这一特殊性决定了作为行政诉 讼之标的的行政行为必须是最终成熟的，因为一种权力对另一种权力的监督与制约不 能打断被监督权力之行使的程序，所谓的监督制约不能是代替行使，否则便会有违既 定的国家机关权力分工之嫌，这是行政诉讼法上起诉不停止执行原则的体现。其次， 一个可诉的行政行为必须是具体行政行为，因为法院对抽象行政行为没有审判管辖权。 综合上述两点，作为形成“法律上利害关系”之唯一“推动力”的行政行为只能定位 于一个成熟的具体行政行为。成熟的具体行政行为的判定标准即行政行为的成立标准。 2 2 3 我国已具备行政奖励诉讼的现实性，即存在实践基础。 根据我国的司法实践，人民法院已受理了多起因行政相对人对行政奖励不服而提 起的行政诉讼，并根据行政相对人的诉讼请求及时的作出了判决，从判决结果来看， 行政相对人取得胜诉的不在少数。这足以表明，对行政奖励权益提供司法上的保护已 取得了法院的认可和支持。例如招商引资领域因行政机关拒绝兑奖或未按约兑奖引发 的诉讼，税务征收管理领域因国地税局拒绝兑奖或未按约兑奖引发的诉讼，科技奖励 领域因行政机关拒绝兑奖或未按约兑奖引发的诉讼，公安悬赏领域因公安机关拒绝兑 奖或未按约兑奖引发的诉讼在现实中都发生了多起。这些诉讼的结果虽行政相对人不 一定均取得胜诉，但行政相对人无一例外的起诉成功法院均受理了其行政奖励纠 纷案件。人民法院的实践也实际证明了行政奖励诉讼的现实可能性。比较具有代表性 的案例有：马强诉郑州市管城国家税务局行政奖励案，马随意诉陕西省成阳市秦都区 沣东镇政府行政奖励案。 青岛大学硕十学位论文 第三章行政奖励纠纷的类型 行政诉讼是行政纠纷解决制度体系中的最后一道防线，研究行政奖励诉讼，必然 要先研究诉讼产生的前提行政奖励纠纷。通俗的讲，行政纠纷是指国家行政主体 之间或行政主体同企事业单位、社会团体以及公民之间由于行政管理而引起的纠纷。 我国目前的行政纠纷呈现出数量众多、种类各异的特点，若不对行政纠纷予以归类、 梳理，将导致行政纠纷不仅不能得到及时有效的解决，各种行政纠纷解决制度也会出 现配合不力，相互之间脱节的现象，就不能发挥制度群体的组合优势。对行政奖励纠 纷的研究，有助于在行政奖励诉讼中把握问题的焦点，有助于最终纠纷的解决。在建设 法治政府、构建和谐社会的目标下，认真审视和思考行政纠纷，显得极为重要和迫切。 根据我国目前针对行政奖励的研究，以及行政奖励诉讼实践，行政奖励纠纷可以 分为以下四类：不予行政奖励引起的纠纷，行政主体滥用行政奖励权引起的纠纷，行 政主体超越权限奖励引起的纠纷，行政奖励程序违法引起的纠纷。 3 1 不予行政奖励引起的纠纷 顾名思义，“不予行政奖励引起的纠纷是指行政相对人认为行政主体依法应给 予其行政奖励，而行政主体最终没有给予其相应行政奖励而引起的纠纷。行政主体不 予行政奖励又分为两种具体的情形：行政主体不作为不奖励，拒绝行政相对人行政奖 励申请发生的不奖励。 3 1 1 行政主体不作为引发的行政奖励纠纷 关于行政不作为的内涵，目前学术界有多种观点。四种有代表性的观点如下： 从行政行为的外在表现形式和存在状态着眼，将行政不作为界定为： “行政主体及其 工作人员负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为 的行为 ；【i o 】以特定的法律义务为标准，将行政不作为违法界定为：“行政主体负 有积极实施法定行政作为的义务，并且能够履行而未履行的行政行为状态。 ；【i l j 从法定职责出发来界定行政不作为，认为行政不作为是指行政主体应当履行也可能 履行相应的法定职责，但不履行的行为；从行政不作为的性质出发来界定行政不作 为，认为行政不作为即行政主体违反其所负有的法定行政作为义务的行为 1 2 第三章行政奖励纠纷的类型 以上概念的界定均从一定的角度说明了行政不作为的界限，但无疑均存在着一定 的偏颇。笔者认为，行政不作为是指行政主体负有法定的作为义务，并且具有作为的 可能性而在程序上逾期未作出实质性结论的行为。行政主体不作为引发的行政奖励纠 纷，即指行政主体依职权主动或依行政相对人主动申请应奖励行政相对人，在具有奖 励可能性的前提下逾期未作出行政奖励而引发的纠纷，具有绝对的违法性。如湖南马 某因某国税局不予兑现举报有奖，而诉至法院请求赔偿一案。该案中，某国税局为提 高公民举报偷税漏税现象积极性，设置行政奖励：儿举报偷税漏税一经查实，据举报 查实的偷税漏税额的1 予以奖励，最高不超过一万元。马某成功举报某工厂偷税1 0 万元，事后屡次申请某国税局兑现行政奖励，却均以某国税局的“沉默”告终。无奈， 马某选择提起行政诉讼以维护自己的合法权益。该案即属于典型的因行政主体不作为 引发的行政奖励纠纷。 3 1 2 拒绝行政相对人行政奖励申请引发的行政奖励纠纷 上节所述行政主体不作为引发的行政奖励纠纷，是从程序上而言的。而拒绝行政 相对人行政奖励申请则是从结果、实体上说的，指行政主体虽依法受理了行政相对人 的行政奖励申请，但最终却做出了不予授予行政奖励的否定性的行政行为，即程序上 有为，而实体上不为：接受行政相对人行政奖励的申请，依法应授予其相应的行政奖 励，但最终做出了不授予行政奖励的决定。如河北高某因某地税局拒绝兑现举报奖励， 而诉至法院请求赔偿一案。该案中，某地税局为提高公民举报偷税漏税现象积极性， 设置行政奖励：凡举报偷税漏税一经查实，据举报查实的偷税漏税额的i 5 予以奖励， 最高不超过一万元。高某成功举报某餐饮公司偷税1 0 万元后，申请地税局兑现行政奖 励时遭到该地税局的拒绝，无奈选择提起行政诉讼，此案即属于因行政主体拒绝行政 相对人行政奖励申请引发的行政奖励纠纷。 3 2 行政主体滥用行政奖励权引起的纠纷 滥用职权是指行政主体实施的具体行政行为虽然在形式上合法，但在实质上却不 符合法律的目的、精神和原则。滥用行政奖励权，也就是行政主体实施行政奖励权的 权力虽未超越其职权范围，但行政主体不正当地行使职权，违反了法律、法规赋予其 该项职权的目的。就本质上而言，是行政主体有该职权，但行政主体在处理具体某种 事项时，滥用了自由裁量权，最终造成行政奖励不当。 滥用行政奖励权表现为形式上合法，但实质上不合法，展开来讲有三个层面：第 一，滥用行政奖励权通常与行政自由裁量权的行使联系在一起；第二，滥用行政奖励 青岛大学硕十学位论文 权在主观上必须是出于故意，即行政主体明知其行为违反法律、法规的目的，而积极 实施该行为，谋取不正当的利益；第三，滥用行政奖励权的行政行为，在外观上似乎 是合法的行政行为，需要深入分析行政主体行使该权力的真正意图以后才能识别。通 常，滥用行政奖励权有以下六种表现形式：动机不良，目的不当：考虑了不应当考虑 的因素或者没有充分考虑应当考虑的因素；独断专横；反复无常；故意拖延；不当委 托。如东莞市中级人民法院审理的“线人张长富诉太平海关行政奖励纠纷一案，线 人起诉的原因之一为海关根据其提供的线索顺利侦破东莞长安镇新民富纤针织厂走私 案件，八家单位和有关责任人员被追究刑事责任，全案案值近4 5 0 0 万元。但是，破案 后海关方面拖延支付奖励金。因本案的焦点为被告是否适格以及发放的2 6 万奖励会是 否合法，但是被告故意拖延支付原告行政奖励金的行为属典型的滥用行政奖励权。 3 3 行政主体超越权限奖励引起的纠纷 有学者认为，超越职权指“行政机关在运用权力的过程中超越权力的边界，侵犯 公民权利，影响其他权力的j 下常行使，损害他人、社会和国家的利益，以满足自身越 权的目的，实为行政权的滥用。 。 1 2 】超越职权与滥用职权是行政法学中十分重要的一 对概念，也是行政复议和行政诉讼实务中经常容易混淆的两种行政违法行为。上述学 者对超越职权的界定明显与滥用职权混为一谈，但是二者在内涵、表现形式、处理上 都有着严格的区别，正确厘清二者的界限有助于更好的规范行政机关作出的具体行政 行为。 所谓超越职权，是指行政执法主体及其工作人员作出的具体行政行为，超越了法律、 法规所规定的条件、范围和幅度，或者实施了根本无权实施的具体行政行为。行政主 体超越权限奖励，就实质而言，就其本质特征而言，是行政主体无职权而进行了行政 奖励。具体而言，有以下几种表现形式：第一，超越行政机关行使权力的事务范围， 包括越权行使其他行政部门的管理职权和越权行使司法权：第二，超越行政机关行使 权力的级别范