（法律史专业论文）清末银行监管立法研究.pdf

摘要 清末银行监管立法是清末修律活动中不可或缺的重要组成部分，也是中国近 代银行立法史上的首次立法尝试。作为一次具有划时代意义的立法实践，其所产 生的深远影响不容小觑。为了能够科学合理地评价和定位此次立法的历史价值， 本文作者选择从法律史学的角度，对这段立法进行了较为全面地回顾和考察，对 所涉及到的主要方面，包括立法的时代背景、具体的立法实践以及历史影响等， 均给予了关注和阐述，旨在理清有关此次银行监管立法的前后线索，把握住当时 的时代脉络，以期对这场立法能有一个较为全面的考察。 全文分为三章，第一章是“清末银行监管立法的历史背景”，文中论述分析 了清末银行业诞生的历史条件，简述了中国本土银行业初步发展情况；从而进一 步解析了清末银行监管立法设立的历史背景；由于清末银行业缘发于国外银行的 进驻，所以文中具体分析了西方银行理论和银行立法对清末银行监管立法的特殊 影响。 第二章是“清末银行监管立法的基本内容”，文中从银行的监管体制、银行 市场准入、人员配备与管理、银行资本管理、监管方式、监管机构的设置等具体 方面陈铺阐述了银行监管立法的基本内容。 第三章是“清末银行监管立法评价”，文中阐述了银行监管立法对当时社会 以及对随后的北洋政府时期的监管立法的影响，表明清末银行业的监管只不过是 浮于表面，保持政府银行不倒的监管，北洋政府时期的银行监管立法对前朝进行 了沿革、修改和增益，两者构成了近代中国银行监管立法历程的启蒙和初步发展 阶段。 通过对上述立法实践的考察，笔者认为清末银行监管立法主要呈现出以下 几个方面的特点：从宏观上看，立法具有应急性和超前性的一面，并且是在民商 分立的立法模式下进行的；从微观上来看，法律规定中体现出宽松性和便商的宗 旨，同时也表现出对外国法的移植与对本国商情的吸纳：此外，作为当时一次重 大的立法尝试和近代银行监管立法的开端，清末银行监管立法对当时的银行业和 其后的立法都产生了一定的影响。 关键词：清末银行监管立法 a b s t r a c t a m e n d m e n t st ot h el a wo nb a n k i n gs u p e r v i s i o nl e g i s l a t i o nl a t e q i n gq i n g d y n a s t ya c t i v i t i e sf i r e a ni m p o r t a n tc o m p o n e n lc h i n a sm o d e mh i s t o r y ，t h ef i r s t l e g i s l a t i v ea t t e m p tt ob a n k i n gl e g i s l a t i o n a sa l le p o c h - m a k i n gs i g n i f i c a n c eo ft h i s p r a c t i c e ，t h e yh a v eaf a r r e a c h i n gi m p a c ts h o u l dn o tb eu n d e r e s t i m a t e d i no r d e rt o e v a l u a t eas c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l el e g i s l a t i v ea n dp o s i t i o n i n go ft h i sh i s t o r i c a lv a l u e , t h ea u t h o r sc h o o s ef r o mal e g a lp o i n to fh i s t o r y t h i sl e g i s l a t i o nf o ram o r e c o m p r e h e n s i v er e v i e wa n di n s p e c t i o no ft h em a i na s p e c t si n v o l v e d ，i n c l u d i n gt h e l e g i s l a t i v eb a c k g r o u n do f t h et i m e sp r a c t i c ea n dt h ei m p a c to ft h es p e c i f i cl e g i s l a t i v e h i s t o r y ，w e r eg i v e nt h ea t t e n t i o na n de l a b o r a t i o n a i m e da tc l a d f y ；gt h el e g i s l a t i o n b e f o r et h ec u r r e n tb a n k i n gs u p e r v i s i o nl e a d st og r a s pt h ee r ao fc o n t e x t w i t l lt h ea i m o f t h i sl e g i s l a t i o nc a nh a v eam o r ec o m p r e h e n s i v es t u d y ， t h ef u l lt e x ti sd i v i d e di n t ot h r e ec h a p t e r s ，t h ef i r s tc h a p t e ro f ”t h eh i s t o r i c a l b a c k g r o u n do ft h el a t eq i n gb a n kr e g u l a t o r yl e g i s l a t i o n ”t h i sp a p e ra n a l y z e st h e b i r t ho ft h eq i n gd y n a s t yb a n k i n gh i s t o r y ，o u t l i n e st h ei n i t i a ld e v e l o p m e n to ft h e d o m e s t i cb a n k i n g ；f u r t h e ra n a l y s i so f t h eh i s t o r i c a lb a c k g r o u n do f t h el a t eq i n gt os e t u pb a n k i n gr e g u l a t i o n ；s i n c et h ee n do f t h eq i n gd y n a s t y i nf o r e i g nb a n k st oe n t e rt h e b a n k i n gi n d u s t r yf a t e t h e r e f o r e ，t h et e x to ft h ew e s tb a n kt h e o r e t i c a la n a l y s i so f s p e c i f i cl e g i s l a t i o n i nt h el a t e q i n gd y n a s t yb a n k i n gs u p e r v i s i o na n db a n k i n g l e g i s l a t i o no f t h es p e c i a le f f e c t s c h a p t e r2i s ”t h eb a s i cc o n t e n t so ft h el a t eq i n gb a n k i n gs u p e r v i s i o n , ”t h et e x t f r o mt h eb a n k i n gs u p e r v i s i o ns y s t e m ，t h eb a n k i n gm a r k e ta c c e s s ，s t a f f i n ga n d m a n a g e m e n to ft h eb a n k sc a p i t a lm a n a g e m e n ta p p r o a c h c h e na n do t h e rs p e c i f i c a s p e c t so ft h er e g u l a t o r yb o d i e ss e tu ps h o pe x p o u n d e d t h eb a s i cc o n t e n t so fb a n k i n g s u p e r v i s i o n c h a p t e r3i s ”t h ee n do ft h eq i n gd y n a s t yb a n k i n gs u p e r v i s i o nl e g i s l a t i o n m a r k s ”t h i sp a p e ri n t r o d u c e dt h el e g i s l a t i o no nb a n k i n gs u p e r v i s i o n , a n dt h e n s u b s e q u e n tt ot h ep e r i o do ft h en o r t h e r ng o v e r n m e n tr e g u l a t o r yl e g i s l a t i o n , q i n g d y n a s t yi ss h o w nf l o a t i n go nt h es u r f a c eo fb a n k i n gs u p e r v i s i o n , t h eb a n k sh a v en o t f a l l e ni ng o v e m m e n tr e g u l a t i o nn o r t h e r ng o v e r n m e n t ，t h eb a n k i n gs u p e r v i s o r yp e r i o d f o rt h ee v o l u t i o no ft h ef o r m e rl e g i s l a t i o n ，a m e n d m e n t sa n dg a i n sb a n ko fc h i n a , w h i c ht o g e t h e rc o n s t i t u t et h em o d e mr e g u l a t o r ya n dl e g i s l a t i v eh i s t o r yo ft h ei n i t i a l d e v e l o p m e n ts t a g eo f e n i i g h t e n m e n t t h r o u g ht h ei n s p e c t i o no ft h el e g i s l a t i v ep r a c t i c e ，ib e l i e v et h a tt h ee n do ft h e q i n gd y n a s t y b a n k i n gs u p e r v i s i o nl e g i s l a t i o n m a i n l y s h o wt h e f o l l o w i n g c h a r a c t e r i s t i c s ：t h ef r o mam a c r op o i n to fv i e w , t h i si sa ne m e r g e n c ya n da d v a n c e s i d e ，a n dt h es e p a r a t i o no fc i v i la n dc o m m e r c i a ll e g i s l a t i o ni nt h em o d e ；m i c r o s c o p i c v i e w ，t h el a ww i l lr e f l e c tar e l a x e d ，a n dt h ep u r p o s et h el a wa l s os h o wf o r e i g na n d d o m e s t i cb u s i n e s s m e nt r a n s p l a n ti n t a k e ；i na d d i t i o n ，a tt h a tt i m e ，够am a j o rm o d e m b a n k i n gs u p e r v i s i o nl e g i s l a t i o n a n dl e g i s l a t i v e a t t e m p t s t os t a r t q i n gd y n a s t y l e g i s l a t i o n o nb a n k i n gs u p e r v i s i o no ft h eb a n k i n g s e c t o ra n dt h e s u b s e q u e n t l e g i s l a t i o nh a v ea d e f i n i t ei m p a c t k e yw o r d s ：t h e l a t e q i n gd y n a s t y b a n ks u p e r v i s i n ga n dm a n a g i n g l e g i s l a t i o n i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注弄口致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含萱茎堡熟“考或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：季苗爱签字日期：j ，。，夕年乒月 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了丝绍肯氢关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人援磐害委投书以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：# 掺兰l i 签字目期：! 多7 年月，2 南 导师签名 签字日期 匀每 多磊 学位论文作者毕业去向： 工作单位：_ 柱 摧岩。，参，氧誊j 骖j 玩白电话：j 。笺一 通讯地址：，甥笺蟛。i ：j 凄；西i 薹弘乏_ 邮编： ，一7 日 引言 引言 “银行制度起源于欧洲。近代银行的萌芽可以追溯至中世纪意大利的威尼 斯和热那亚。在语意学意义上，银行一词在意大利语中具有两重意义：金库和 按柜。这种双重含义包含了银行最原始的两种基本功能：存款服务与交易服务。” 银行业是经营货币商品的特殊行业，它既有工商企业的一般特征，同时又是高 风险行业，其风险还具有强烈的传染性，一家银行的倒闭可能引发多米诺骨牌 效应，导致整个经济金融体系的危机。近几年来，我国银行立法工作成绩斐然， 先后颁布了一系列有关银行业监督管理的法律、法规和规范性文件以及相关的 司法解释，尤其是中华人民共和国银行业监督管理法的颁布以及其后的修 订，对指导和保障我国银行业健康、稳定和有序地发展起到了积极的作用。但 是，我国的银行监管立法仍然有许多地方需要完善，银行监管立法的可操作性 以及银行监管的有效性等问题亟待解决。 我国近代意义上的银行监管始于清末，并在政府行为中的地位得到逐渐提 升。与西方银行业缘起于发达的经济环境不同，清末银行业主要缘起于鸦片战 争后大量外国银行的进驻和日趋窘迫的政府财政需要。因此，清末银行业监管 制度的设计以及体现出的监管思想明显具有国家控制特色。 从1 9 世纪末清政府引入现代银行制度初衷来看，建立银行业只不过是洋务 运动中的一项具体实业内容。而洋务运动“中学为体，西学为用”的原则决定 了银行仅仅作为一种新的理财工具，具有筹资渠道广泛、资本雄厚、组织管理 先进等优点，远胜过传统的钱庄、票号等金融机构，可以为财政和国家的振兴 开辟新的融资渠道，以期挽救没落的政权。银行滥用货币发行权将资金放给财 政去弥补亏空，除了承担政治风险外，收益远远高于投资实业。随着各类银行 不知不觉沦为各级政府财政的附庸，银行资本逐渐国库化。与此同时，混乱的 货币发行市场恶化了国家经济和社会秩序，致使银行经营风险增大，银行业迫 切需要国家强有力的监管。因此，如何实施对银行业监管是摆在清末政府面前 需要解决的重大课题。 o 陆祖成著：商业银行管理与会计立信会计出版社2 0 0 3 年1 月版，第1 页 塑查堡! 三些竺皇垄型丝 本文通过对清术银行业监管法律问题的研究，是想阐述政府对银行监管权 的控制使政府的财政政策与货币政策趋于同一，有利于政府改革币制、清理财 政，但是过于强调“行政监管”容易导致银行沦落为财政的附庸。也正因如此， 通货膨胀、币制紊乱、财政紧张、经济停滞等顽疾才会始终困扰清政府。笔者 也想藉以此文为社会主义市场经济中的银行监管立法提供一些有益的借鉴。 2 一、清末银行监管立法背景 一、清末银行监管立法背景 ( 一) 清末银行业的初步发展 在近代意义上的银行产生之前，我国古代也出现过一些类似银行的金融组 织。“从南北朝( 约公元5 世纪) 开始至明前期( 约公元1 5 世纪) ，在历朝首都和 若干主要都市中曾先后出现质库、廨典库、柜坊、邸店、交子铺、交引铺、金 银盐钞引交易铺等不同类型的金融行业，其中质库、廨典库以发放高利贷为业， 柜坊、邸店以代客保管钱财为业，交子铺、交引铺、金银盐钞引交易铺则专门 从事金银、钱钞等货币和盐钞、茶引等具有汇票性质的有价证券的买卖，但均 未发展成为以经营存贷款和汇兑为主要业务的银行业。”回“源自明清之际的中 国本土信用机构则包括典当业、印局、钱铺、银铺、账局、票号以及钱庄，它 们最早承担了聚变中的中国商业银行职能，为诞生于封建自给自足经济禁锢中 的早期中国资本主义萌芽提供了金融辅助作用。”o 但是在封建官僚政府重农抑 商的强大压制下、在乡土社会自给自足经济原型的强大压制下、在鸦片战争后 外国资本主义相继入侵导致的巨大金融冲击下，早期中国资本主义萌芽未能按 照中国乡土模型独立发展出自有的形态，而只能走向依附官僚政府和外国资本 主义的“准继生型”发展道路，中国本土信用机构也未能独立发展为符合中国 社会形态的近代银行业。中国本土信用机构虽能凭借社会信用继续维系经营甚 至短期内还有相当的发展，但终究不能适应中国作为“准继生型”资本主义社 会的发展需要，无法抵御金融竞争所带来的金融风险而纷纷倒闭和破产。曾积 极参与洋务运动，被称为“北洋官僚集团中控制经济事业之主要代理人物”。的 盛宣怀于1 8 9 6 年9 月首先上疏奏请设立银行。然而，条陈自强大计疏附请 设银行片是令清政府当权者失望的，因为盛宣怀奏请的中国通商银行乃是商 。叶世昌、潘连贵著：中国古近代金融史，复旦大学出版社2 0 0 i 年版第2 页 o 于滔主编：中国近代金触史，中国金融出版社1 9 8 5 年版，第3 页 。严中平主编：中国近代经济史( 下) ，人民出版社1 9 8 9 年版，第1 5 3 2 页。 塑查堡! 些篁兰鲨堡垒 股商立银行，要求不受国家干预，只是“官得坐收平色之利”。而己。或许是 奏折中“通华商之气脉，杜洋商之挟持”感动了当权者，又或许是史无前例地 创办国家银行毕竟突兀，清政府于同年1 0 月，由户部奏奉上谕准设银行，名称 定为中国通商银行。鉴于当时国内无银行法令及成规可考，遂“一切组织管理 及营业规则，皆参照外国银行成例，而益求谨严。”盛宣怀同各总董议定章程 2 2 条，约定“权归董商，利归股商，用人办事以汇丰为准，商款商办，官但保 护，而不管事”， 充分体现了以招商方式创办的股份制银行的权义划分特点。 1 9 0 2 年，中国通商银行商借度支部库银一百万两终于分五年摊还完毕，方才成 为真正纯商股的银行。中国通商银行作为中国第一家近代意义上的银行，它的 诞生有必然性，并基于以下几点原因。 首先，鸦片战争后，清政府的财政年复一年入不敷出，面临着严重的财政 危机。大量向外国政府或外国银行贷款，结果引发庚子事变，义和团起义，联军 破京。而清政府的对各国赔款，数目高达九亿八千二百余万两白银，均由关税 担保，清政府债负沉重，一切国防军事及建设事业，都陷于瘫痪。所以，清政 府准备试办银行以解决财政危机来拯救没落政权。中国银行业从产生之日起， 就与封建财政紧密相连，并导致了后来的畸形发展。 其次，外国银行金融资本的入侵也是一个重要原因。最早闯入中国金融市 场的外来银行是1 8 4 5 年在香港和广州设立分支机构的英国远东银行，中文名为 “丽如银行”。从1 8 4 5 年至1 8 6 0 年，以经营殖民地贸易为主的英国五家商业银 行共在中国设立了1 3 个据点回。在1 9 世纪后2 0 多年里，外国银行在中国开设 了4 5 个分支机构，自京津起，南临海口，东自上海，西达汉口、九江，基本遍 及中国的各通商口岸 ，形成了外国资本主义的金融网。“网罗所布，形成周遭 群雄环伺之态，经济侵略，巨细靡遗，举凡我国内一切大工商业以及对外贸易， 莫不遭受外国资本之垄断，国人若欲创办较大之事业，必先仰承外国银行之鼻 。盛宜怀多年经办洋务企业深请官府插足企业经营活动会导致的种种腐败和官场之弊，况且清政府在前 无借鉴的情况下也不会贸然投资新式银行于是他大胆建议“简派大臣遴选各省公正殷实之绅商举 为总董，号召华商，招集股本银五百万两，先在京都、七揖设立中国银行，其余各省会各口岸以次添设分 行照泰西商例悉由商董自行经理。” o 盛宣怀光绪二十二年九月上折奏请设银行转引自杜月笙著：五十年来之中国通商银行 o 杜月笙著：五十年来之中国通商银行，1 9 4 7 年版第1 6 7 页。 o 严中平主编： 中国近代经济史( 下) 人民出版社1 9 8 9 年版，第1 0 7 2 页。 o 严中平主编：中国近代经济史( 下) 。人民出版社1 9 8 9 年版，第1 0 7 6 页 4 二：塑查堡堡些篁皇堡堕墨 息，时国家方励行新政，应办事业，为数更巨，每逢财政或建设需款，亦均须 依赖外国银行，经济措施，宰割由人，可胜浩叹。”强大的外国金融势力控制着 中国的金融市场，金融市场资金吞吐、国际汇兑汇率、金银的输入运处等均在 外国银行控制之下。外国银行在中国的发展使其垄断了中国的国际汇兑业务与 国内金融市场，并通过向清政府的大量贷款逐渐控制了清政府的财政，操纵了 中国的经济。列强对清政府财政及金融控制使中国国民经济陷入沉沦之境。清 政府迫切需要能够听从自己使唤的融资机构。 再次，外国银行所获的的高额利润，刺激了当时的一些官吏巨商投资于银 行业。近代中国的一些官吏巨商曾精确计算过外国银行所获利润的数目。南洋 华侨巨商严信厚曾说“中国欲仿泰西设立银行，诚为富国利民之一大机关”，他 曾在南洋办理商务多年，“日与各银行往来”，自诩“颇知利弊所在”，他认为只 要管理得当，经营银行“莫不俱获巨利”，他列举了南洋各岛著名的各大银行的 利润情况：荷兰握多厘银行在开办的前3 0 年间百元股票每年可获得利息l o 余 元，就是到9 0 年代仍然可获得年息6 7 元，英国的有利、喳哒银行在开办初期 百元可获年息1 0 余元，近期可获得年息7 8 元，英国汇丰银行，生意最旺，百 元股票可获得年急2 0 3 0 余元。国1 8 9 6 年1 2 月，上海一商人还具体计算了汇丰 银行在华所获得的利润数目：英国汇丰银行创办于同治四年( 1 8 6 4 年) ，当时投资 1 0 0 0 万元，至光绪二十年( 1 8 9 4 年) ，除去历年分红外，实存公积金5 0 0 万元， 保险2 5 万元，发出通用银票9 9 9 万元，各处绅商寄存在汇丰银行的洋银7 3 6 4 4 万余元，存款3 0 6 4 6 4 1 磅，此外，汇单项内尚存洋银2 2 3 3 4 万余元，最后此人 还大发感慨“夫以千万之资本，而所发钞票之数将及千万，是钞票与资本相桴 矣! 绅商寄存之数共1 0 4 3 0 万余元，是存项较多资本1 0 倍矣! ”。开办银行可获 得如此高的利润，自然能吸引一部分货币持有者投资于新式银行业，如南洋巨 商严信厚就“情愿以其独开之银号，归并公家之银行”。罾许多商人也纷纷表不 愿意投资于新式银行。盛宣怀在给李鸿章的一封关于筹设通商银行的信中就讲 到“汇丰在中国垄断，赢数百万，皆我官民之膏脂，现在华商渐知利弊，愿举 。顾廷龙等编盛宣怀档案资料之五一中国通商银行 ，上海人民出版社2 0 0 0 年版，第3 6 页t 。顾廷龙等编t 盛宜怀档案资料之五一中国通商银行) ，上海人民出版社2 0 0 0 年版，第3 8 页 。盛宣怀奏星自强大计折，皇朝经世文编新编誊2 渭末银行监管立法f 宄 3 0 0 万相从，此机确不可失。”。由此可见清末的一些中国巨商投资银行的热心程 度。 最后，设立银行也是整理币制、推行银币的需要。这种观点主要是由清政 府官员在要求创办国家银行时提出来的。光绪三十年户部奏拟由部试办银行 推行银币以维财政而浚利源折，提出：“现当整齐币制之际，亟赖设有银行为 推行枢纽，臣等在四筹商，现拟先由户部设法筹集股本，采取各国银行章程， 斟酌损益，迅即试办银行以为财币流转总汇之所。”接着，户部又奏遵旨试办 银行酌拟章程折，提出：“伏查币制与银行相辅而行，非银行则不能畅行各币， 此一定之势。” 由于上述种种情况，尽管中国银行业诞生的历史条件并不成熟，专业人才 储备欠缺，现代金融观念还未深入人心，但清末财政、经济的发展现状已经迫 切呼唤新的金融企业诞生。同时，经营银行的丰厚利润，外国银行对清末经济 和人民生活所施加的金融压力也极大的刺激了国人自办银行的意图。与此同时， 1 9 世纪8 0 年代以后中国近代工业有了初步发展，旧的金融机构不能适应新的经 济需要，而且社会货币资本也有了一定的积累，中国银行业的诞生就具备了必 要条件，所以，虽然带着严重的先天不足，中国银行业依然蹒跚起步了。 进入2 0 世纪以后，清政府的财政困难加剧，币制混乱，急待整理：出于整 齐币制以维持财政的需要，清政府官员对于设立国家银行的意见终于趋于统一。 1 9 0 4 年3 月，户部尚书鹿传霖上奏朝廷，奏请设立户部银行。并参照日本银行 的做法草拟试办户部银行则例三十二条。鹿传霖的试办户部银行则例 得到清政府的批准，1 9 0 5 年8 月，官商合股的大清户部银行成立。然而成立后 不久就有1 9 0 6 年东方杂志转载“南方报”发表的论国立银行之性质一 文指出，大清户部银行设立的目的和营业状况“不免专注获利之一途”，“以为 。盛宣怀奏星自强大计折，皇朝经世文编新编，卷2 o 则例主要内容有：( 1 ) 户部银行采用股份有限公司制股票购买以本国人为限，股票可以转卖，但不 得转卖于他国人。( 2 ) 户部银行的组织结构仿英格兰银行的三权分立制：设总办副总办各一人，由户 部选派：设理事四人、监事三人由股东公举，监事监查本行一切事务( 3 ) 户部每半年结帐一次，股 票常年官息六厘结帐后，除去官息及办事人薪水外，分作十成- 至少一成留作公积r 结帐后实有余利 方得分派股息不能移本分派( 4 ) 银行业务为专作收存、出放款项，买卖荒金荒银，汇兑划拨公私款 项，折受未满期限期票及代人收存紧要物件等( 5 ) 户部银行归国家保护，凡遇市面银根紧急可向户部 请给库款接济，其款照章按期算交息银。( 6 ) 户部银行隶属户部。财政处、户部对户部银行有随时查核的 权力但对户部银行异项贸易事业并不干预，以后银元局铸造银铜各币，均应交户部银行承领，与商号直 接往来，以使流通市面等等。参见周檩安著：中华银行史第一编第3 - - 7 页商务印书馆1 9 2 0 年版 转引自程霖著：中国近代银行制度建设思想研究 第3 9 页 6 二：塑查堡堑些望：兰鲨翌墨 流通货币，综理财政”的机关。清朝将灭亡的1 9 1 1 年夏天任命的大清银行监 督叶景葵也曾在申报( 1 9 1 2 年2 月3 日) 上发表公开信：“伏思景葵受任以 后，清厘积弊，怨尤丛集惟大清银行久成弊数，欠宕各帐纷如乱丝，军兴以来 更加残破”o 。可见当时设立大清户部银行的目的确实与解决政府财政危机紧密 相关，并在客观上曾导致了各部门围绕大清银行( 户部银行运行至1 9 0 8 年改名 为大清银行) 进行的严重的贪污腐败行为。 大清银行制订大清银行则例二十四条，明确大清银行三项特权：代国家 发行纸币和新铸币，经理国库，代公家经理公债票及各种证券。并有遇各地市 面银根紧急时，出面维持的义务。这表明清政府曾试图将大清银行办成中央银 行。这一时期，中国共创立银行1 7 家。除上述商业银行、国家银行外，还有五 家省银行。和若干储蓄银行 ，他们经度支部( 1 9 0 8 年户部改为度支部) 核准，大 都有发行各行钞票的权力，规避了户部银行统一管理铸币发行与流通的规定， 使得本来就以银两和银圆为双本位币的国家币制更加紊乱。 清末银行机构尚属散漫稚嫩，银行各自为政，既有国家部门奏准设立的， 如交通银行由邮政部于1 9 0 7 年奏准设立，又有某个公司发起设立的，如浙江兴 业银行由浙江铁路公司于1 9 0 6 年发起；既有官商合办的，如户部银行、交通银 行，又有纯商股兴办的，如中国通商银行。而国家银行、省市官银钱局、私营 商业银行由于度支部宽放发行货币的特许权( 据1 9 0 8 年银行通行则例第一 条，凡符合银行定义的金融机构，都可以“发行市面通用银钱票”) ，国家银行 与普通银行在钞券发行业务上并无不同，户部银行丧失了整理币制的功能。 ( 二) 西方近代金融法文化在中国的传播 第一次鸦片战争以后，随着西学东渐，西方金融法文化也被引进中国，对 中国近代金融思想的发展产生了深刻的影响，其中最直接的作用便是促使中国 。论户部银行东方杂志3 卷2 号转引自程霖著：中国近代银行制度建设思想研究，中国金融 出版社1 9 9 9 年版第3 9 页 o 徐矛、顾关林、姜天鹰主编：中国十银行家上海人民出版社1 9 9 7 年第1 版第1 2 3 页。 o 中央银行档案( 三九六) 3 9 6 。引自国民政府财政金融税收档案史料( 1 9 2 7 1 9 3 7 年) ，中国财政经济出 版社，1 9 9 7 年1 月出版又有一说为从1 8 9 7 年至1 9 1 1 年，中国共设立本国银行3 0 家，见杜询诚著：民 族资本主义与旧中国政府( 1 8 4 0 - 1 9 3 7 ) ：上海社会科学院出版社1 9 9 1 年版，第1 5 9 页 。1 9 0 2 年成立直隶省银行( 但在1 9 1 0 年以前一直称天津银号) 1 9 0 5 年成立竣川源银行，1 9 0 9 年成立浙江 银行与广西银行，1 9 1 1 年成立福建银行 o1 9 0 6 年信成商业储蓄银行是中国第一家储蓄银行 重查堡! ! 些篁兰堡! 圣 人认识了解了西方银行制度，提出在中国建立银行制度，进而对银行进行监管， 实施监管立法的诉求。西方金融法文化在中国的传播不是一蹴而就的，而是经 历了一个由浅入深的演进过程。 最早向国人介绍西方银行制度的是魏源。1 8 4 6 年，他在海国图志中最 先向国人介绍了英国的银行制度。该书介绍了英国债券、银行权、汇兑和存放 款等银行业务，并简要介绍了英格兰银行及普通商业银行的设立及资本情况， 认为英格兰银行的设立是由于英国与法国发生百年战争以后，亏欠商业银行本 息甚巨，政府为便于偿还债务，于是设立了英格兰银行。设立英格兰银行的目 的还在于“内收税饷，出银票以敷所用”，强调银行的发行功能和对财政巨大支 援与辅助作用，非常符合当时国人所思所想。魏源还认为，英国银行在各国银 行中办立最菩，信誉最著。魏源对英国英格兰银行及普通商业银行的设立及资 本情况的介绍基本上是准确的。他对英国银行所作的评价也是符合实际的。不 过，魏源对英国银行制度的介绍十分简单，且不成系统。而且，他也没有使用 银行圆一词，而是将英文b a n k 一词译作“银局”。 1 9 世纪6 0 至8 0 年代，一批早期的留学人员和外交官，开始较多地向国内 介绍西方的货币和银行制度，但这些近代知识分子更多关注的是西方货币制度， 而对西方银行制度的介绍，仍十分简单，也不成系统。 1 8 9 4 年，郑观应在盛世危言中专列银行上下篇，并附录英国国家总 银行考，最早向国人较详细地介绍了银行的职能、作用，银行业务与收益，银 行的资金来源，以及银行券的发行等近代银行制度的主要问题。 1 8 9 6 年，容闳为说服清政府设立国家银行，将美国1 8 5 7 年制定的国家银 行法译为汉文，全文共四节：创立，事权，制用钞票，生意条例和结帐收开。 这是国人最早将西方国家银行法介绍到中国。 1 8 9 7 年，第一部汉译货币银行学著作保富述要囝出版。此书作者是英国 人布来德，由傅兰雅口译，徐家宝笔述。全书共十九章，分货币、银行及货币 。参见朱晓辉著试析中国近代银行监管制度及思想( 1 8 5 9 1 9 2 7 ) ，中国政法大学硕士论文r 第3 页 o 对于银行这个词，许多人以为是日本人先用，然后传到中国。但是据黄遵楷在民国五年所作调查币 制意见书第十八条关于日本设立银行之沿革及各种营业性质与其现状中考证，最早把英文b a n k 译为银 行的是1 9 世纪6 0 年代出版的华英词典的作者，我国广东人邝其照 o 夏东元著：郑观应集银行( 上1 上海人民出版社，1 9 8 2 年版第6 8 0 页 o 保富述要的汉译本由两个，均刊于1 8 9 7 年后来收入粱启超编的西征丛书。这套丛书在当时发 行量很大，影响范围较广。 8 二：望查堡堑些竺兰垄笪墨 信用与经济关系三部分。在银行部分以六章的篇幅，对银行的有关问题，作了 当时最详细的介绍。其中，第二章论银行办法，先介绍“银行办法”，即有 关银行的法律、规章制度的发展演变过程，主要介绍英国的银行法规，然后叙 述银行总办的职责与应具备的各种经营管理能力，以及基本管理方法。保富述 要是近代最早出版的汉译货币银行学著作，也是最早对西方金融法文化进行 比较详细介绍的著作，但此书没有介绍银行的种类，没有论及中央银行和银行 监管，令其存在不足。 进入2 0 世纪初，中国人对西方金融法文化的介绍更多更详细了。1 9 0 1 年， 严复出版了原富。，钱恂出版了财政四纲o ，作新社编译了政法类典银 行论，对西方金融法文化，进行了大量系统的介绍。其中钱恂的财政四纲 最具代表性。钱恂的财政四纲不仅介绍了银行的积极作用，还辟出专节银 行卷全面考察银行制度，并首次对中央银行的性质、作用以及英法日等国的 中央银行法重点进行了叙述。此外，他还专门论述了“金融恐慌”。所谓金融恐 慌，是指“如某银行亏空过巨，不能支持，而一时破产倒闭”。于是导致“甲迫 于乙，乙促于丙，商况激变，彼此逼迫而因之到产”。就是说因为个别银行、个 别资本家的倒闭而引发的整个银行业、工商业乃至全社会的连锁反应，造成生 产流通的危机。他指出，引发金融恐慌的原因有三：第一个是“射利心盛，以 致生产过度”造成的。第二个原因是“流动资本变为固定，以致货币减少”。第 三个原因是“货物之顿塞或障害，以致激变”。救治金融恐慌的对策，他认为有 银行增发贷款投放和提高利率两种途径。 1 9 1 1 年4 月，第一部国人自撰的专论银行制度的著作银行制度论出版。 这部著作是中国留日学生谢菱等人参考了日本的银行理论编写而成。全书三编 十二章，对银行的定义、效用、组织形式与分类以及银行的辅助机关等问题都 作了详细而系统地论述。与财政四纲相比，该书对西方银行理论、银行制 度的介绍更为详细，把握地也更加准确。该书详细介绍了银行的四种组织形式， 即个人组织、共同组织、独占组织、分立组织。该书非常详细地介绍了中央银 。严复译：原富，商务印书馆1 9 8 1 年版第2 5 页 。程霖著：中国近代银行制度建设思想研究，上海财经大学出版社1 9 9 9 年版，第1 3 页 o 程霖著：中国近代银行制度建设思想研究) 上海财经大学出版社1 9 9 9 年版，第1 5 页 9 塑查堡堡些笪兰堡里塑 行制度。 1 界定了中央银行的概念。认为一个银行，有独占国内发行纸币之权，有 运用国币枢纽财政并为国库代理者之权，这个银行就可称为中央银行。具有这 两项特权，在金融界中可以占据优势地位，从而可以成为其他银行的后盾，起 到中央机关的作用，此即中央银行的特征。 2 阐述了中央银行重要地位的理论依据。认为中央银行之所以地位重要， 是由于其具有政治经济上的重要利益。经济的利益有：( 1 ) 平时有准备，可以 平衡国际收支。( 2 ) 中央银行能够自由伸缩一国的通货，对于金融市场，有保 其规律之效。( 3 ) 中央银行资本雄厚，经济界如有恐慌，能够救助。( 4 ) 中央 银行独占纸币发行权，则纸币必能统一，其价值也必定确实。政治上的利益是： ( 1 ) 中央银行信用卓著，战争及其他事变之时，政府可赖以筹集巨资。( 2 ) 国 库管理。若无中央银行，则国币唯有尽藏于国库。有了中央银行，国币则得收 存于市场。就像银行存款一样可以调节金融。 3 介绍了中央银行的组织形式。关于中央银行的组织形式，该书概括为两 种制度：一是官督制度，一是国有制度。官督制度主要针对股份制中央银行。 由于中央银行地位重要，一旦用人失误，其危害性巨大，所以要政府进行监督。 国有制度，即一切事务均由设官而理。该书主张中央银行为一独立机关。该书 还提出，中央银行不经营商业银行业务，不与商业银行争利，而要保护商业银 行。 除上述著作外，在辛亥革命前，国内还出版了几部介绍国外银行学的著作。 主要有1 9 0 8 年出版的王建祖、吴忠焘译自美国哈佛大学博士顿巴著的银行学 原理，1 9 1 1 年4 月出版的银行经营论及同年6 月出版的银行论，都比 较详细地介绍了西方的银行理论、制度和业务情况。 从以上可以看出，从1 8 4 6 年开始，到辛亥革命前，西方金融法文化逐渐被 介绍到中国。从零星粗浅的介绍，到后来较为系统全面地传播，其间经历了一 个逐渐发展的过程。仔细考察清末西方金融法文化的传播过程，呈现以下特点： ( 1 ) 清末西方金融法文化在中国的传播大致可分为两个阶段，第一阶段1 9 世 。程霖著：中国近代银行制度建设思想研究，上海财经大学出版社1 9 9 9 年版第1 8 页。 o 程磊著：中国近代银行制度建设思想研究上海财经大学出版社1 9 9 9 年版，第1 8 页。 一、滑末银行监管立法背景 纪末，第二阶段2 0 世纪初。第一阶段里，西方金融法文化在中国的传播内容主 要侧重于介绍某些国家主要是英美的银行制度和一般性地介绍银行的职能、作 用、组织形式、业务和经营管理。在这一阶段，国人对西方金融法文化的介绍 主要是同要求在中国建立银行制度结合起来的。不过在这一阶段，国人对西方 金融法文化的了解尚比较粗浅。在第二阶段里，西方金融法文化在中国的传播， 除上述内容外，更多的侧重于介绍各类银行，特别是中央银行的职能作用和组 织形式。( 2 ) 在中国第一家银行中国通商银行建立之前，西方金融法文化已比 较多地传入中国，为通商银行的建立提供了必要的理论基础。至1 9 0 5 年户部银 行建立之前，中央银行法文化的传入，为户部银行的建立提供了重要的参考依 据。( 3 ) 清末西方金融法文化在1 9 世纪后半叶主要是通过留学或出使欧美的近 代知识分子与外交官及传教士传入中国，进入2 0 世纪初，则主要通过留学日本 的学生和出使日本的官员介绍到中国。1 9 世纪末，国人多主张模仿英美的银行 制度，而在2 0 世纪初，则多要求效仿日本的银行制度。( 4 ) 清末知识分子对西 方金融法文化的介绍，一方面通过翻译外国原著的方式，一方面通过自己著述 的形式，参考外国的著作，类似于编译的性质，尚不能提出自己的观点。 随着西方金融法文化在中国的不断传播，清末近代知识分子对银行的职能、 作用、组织形式与业务以及监管等问题都有了比较充分的了解。西方金融法文 化在中国的传播，也为国人探讨中国银行制度建设和银行监管问题提供了理论 依据和参考资料。 清末银行监管立法研究 二、清末银行监管立法基本内容 随着银行数量的增多、情况的纷繁复杂，对银行进行管理日渐迫切，而要 对银行进行有效管理，必须有法可依，从通商银行开始，尽管大清银行、交通 银行也是经过度支部批准成立的，但仍有很多地方的官银行、官银号和商办银 行没有得到审批。票号、钱庄更是数不胜数。也就是说，清末的银行开立实际 上处于无政府状态。与此同时，依照清政府1 9 0 3 年颁布实施的公司律第一 条：凡与凑集资本供应贸易者为公司。共分四种：一是合资公司。一是合资贸 易公司。一是股份公司。一是股份有限公司。第三十三条：凡现已设立于嗣后 设立之公司，及局厂行号铺店等，均可向商部注册，以享一体保护之利益。若 把银行业归入公司一类管理，则商部依法有管理之权，较度支部占了上风。因 此，为了将银行区别于一般公司，并享有对银行的专有管理权，使其更好地服 务于财政，度支部决定尽快制定银行法。 “在载泽等度支部官员的倡导下，清政府于1 9 0 8 年正月1 6 日奏准了中国 第一部银行法一银行通行则例，正文十五条，附则一条。作为对这部银行 基本法的补充或辅助，也为了方便对不同类专业银行的管理，同日，清政府亦 奏准了普通银行则例十五条、储蓄银行则例十三条和殖业银行则例 三十四条。后又于同年六月十六日奏准度支部现行银行注册章程八条，并 附官办银行呈请注册应声明事项、官商合办银行呈请注册应声明事项、商 人独办银行呈请注册应声明事项、商人合资开办银行呈请注册应声明事项、 商人集股开办银行呈请注册