（金融学专业论文）我国国有商业银行的制度风险与制度创新.pdf

摘要 随着全球经济一体化，各国金融行业同国际金融市场之间的关联度越来越高。如何 在金融全球化的进程中，趋利避害，防范风险，提高本国银行业的竞争力，成为世界各 国关注的焦点。而同时我国国有商业银行则陷入了内外交困的严峻境地，出现不良资产 持续扩大，经营效益不断下滑，资本充足率下降的状况。国有银行的风险状况严重制约 着经济的发展，威胁着国家的金融安全。 与西方市场经济条件下的商业银行相比，国有商业银行的金融风险具有特殊性和隐 蔽性。制度决定效率，国有商业银行的风险表现为市场风险，但风险形成的根源在于制 度，而制度包括制度安排和制度环境。 本文主要通过国有商业银行与股份制银行制度的比较，得出政府行政干预、企业的 软预算约束、为国有企业服务和政府的隐性担保等制度问题是导致国有商业银行效率低 下的主要原因。欲解决国有商业银行效率低下的问题，本文提出必须为国有商业银行创 造一个充分竞争的外部制度环境，重新审视政府与国有商业银行的关系，即转变政府职 能，使国有商业银行目标单一化，解除政府对国有银行的隐性担保，加强政府监管及加 强政府在信用制度建设过程中得作用。 关键词：国有商业银行；制度风险；制度创新；政府行政干预：政府隐性担保 a b s t r a c t w i t ht h eg l o b a l i z a t i o no fe c o n o m y ，t h ef i n a n c i a li n d u s t r ya n df i n a n c i a lm a r k e ta m o n g c o u n t r i e sb e c o m em o r ea n dm o r ed e p e n d e n to ne a c ho t h e r , i nt h ep r o c e s s ，h o wt op r e v e n t f i n a n c i a lr i s k sa n de n h a n c et h ec o m p e t i t i v ec a p a b i l i t yw i t ht h eb a n k s a d v a n t a g e so f t h e i ro w n c o m m e r c i a lb a n k sb e c o m e st h ew o r l d sf o c u s ，m e a n w h i l et h es t a t e o w n e dc o m m e r c i a lb a n k s i nc h i n ah a v eb e e ni nas e r i o u ss i t u a t i o ns u c ha st h el a s t i n gr a i s eo ft h eb a dc r e d i ta s s e t s ，t h e d e c l i n eo ft h eo p e r a t i o nb e n e f i ta n dt h ec a p i t a la d e q u a c yr a t i o ，e t c t h e s ef a c t o r ss e r i o u s l y a f f e c tt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h r e a t e nt h ef i n a n c i a ls a f e t yi nc h i n a c o m p a r e dw i t ht h ec o m m e r c i a lb a n k s r i s k su n d e rt h ec o n d i t i o no ft h ew e s t e r nm a r k e t e c o n o m y ，t h er i s k so ft h es t a t e - o w n e db a n k si nc h i n aa r es p e c i a la n dh i d d e n s y s t e md e c i d e e f f i c i e n c y ，t h e s er i s k sl o o km a r k e tr i s k s ，w h i l et h e yr e s u l tf r o mt h es y s t e m s ，w h i c hi n v o l v et h e o p e r a t i o n i n s t i t u t i o n sa n dt h em a c r o s y s t e m st h a tc a n a f f e c tt h eb a n k s o p e r a t i o n b yt h ec o n t r a s ti nt h ei n s t i t u t i o n so ft h es t a t e 。o w n e da n dt h es h a r e dc o m m e r c i a lb a n k s ， t h i sp a p e rw i l li n c l u d et h a tt h e s ep r o b l e m ss u c ha st h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v ei n t e r f e r e n c e ， t h es o f tc o n s 打a i n to fb u d g e t ，t h es t a t e o w n e db a n k s s e r v i c ef u n c t i o na n dt h e i m p l i c i t g o v e r n m e n tg u a r a n t e e sl e a dt ot h ed e c l i n eo f t h es t a t e o w n e db a n k s e f f i c i e n c y t oi m p r o v et h e s t a t e o w n e db a n k s e f f i c i e n c y , t h i s p a p e rs u g g e s t st h a tt h ep e r f e c t l yc o m p e t i t i v em a r k e ts h o u l d b ee s t a b l i s h e da n dt h er e l a t i o nb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h es t a t e o w n e dc o m m e r c i a lb a n k s s h o u l db er e i n s p e c t e d t h e r e f o r et h ef u n c t i o no fg o v e r n m e n tm u s tb ec h a n g e dt om a k et h e s t a t e o w n e dc o m m e r c i a lb a n k s u n i q u eo b j e c t ，t or e l e a s et h ei m p l i c i tg o v e r n m e n tg u a r a n t e e s ， t os t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o na n dt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o ni nt h ep r o c e s so f e s t a b l i s h i n gt h e c r e d i tj n s t i t u t i o n s k e y w o r d s ：t h es t a t e o w n e dc o m m e r c i a l b a n k s ；i n s t i t u t i o nr i s k s ；i n s t i t u t i o ni n n o v a t i o n o v e r a r n e n ta d m i n i s t r a t i v ei n t e r f e r e n c e ；i m p l i c i tg o v e r n m e n t g u a r a n t e e s ； 塑堡查堂堡主兰些兰兰 垫里璺塑堕些堡堑塑! ! 壁墨堕羔型鏖! ! ! 生 1 引言 中国加入世界贸易组织是中国现代金融发展史上一件里程碑事件，将会对中 国金融业，尤其是银行业的未来产生深远影响。目前，在我国银行业的总资产中， 四家国有商业银行的资产占9 0 左右，从这个意义上讲，四大国有商业银行的 安全与否，对整个银行业的安全起着至关重要的作用。 我国国有商业银行，是在我国经济从计划经济体制向市场经济体制转轨的时 期形成和发展起来的。近十年来，我国商业银行无论在存贷款规模上、技术上， 还是在市场的规范化程度上都有了巨大的进步。 但近些年来，我国国有商业银行发展缓慢，不良资产持续膨胀，竞争能力不 断下降，其中最突出的问题表现为巨额不良资产和较低的资本充足率，这严重威 胁着中国金融业的安全。所以近几年来，中国政府采取了一系列措施用于解决国 有银行目前所面临的严峻问题。例如1 9 9 8 年政府发行了2 7 0 0 亿元特别国债，专 门用于国有银行资本会的补充；在1 9 9 9 年陆续成立了信达等资产管理公司，并 在2 0 0 0 年剥离了1 4 0 0 0 亿元的银行不良债务。应该说，这些措施在一定程度上 缓解了国有银行的压力，但并未从根本上解决国有商业银行的所面临的深层次的 问题。因此，如何提高国有银行的经营效益，降低国有商业银行的风险成为中国 银行业目前面临的重要课题。 根据新制度经济学的观点，制度决定行为，行为决定效率，国有商业银行的 风险表现为市场风险，但风险形成的根源在于制度，即我国国有商业银行效率低 下的根本原因是国有银行的制度安排的不够合理，面临的主要是制度风险。关于 国有商业银行的制度风险，国外的研究基本处于空白。针对我国国有商业银行的 现状，近些年来，国内有不少的学者和专家分析认为，我国国有商业银行的主要 问题是产权不清晰，因此从制度经济学的角度，提出了以产权制度改革为基础， 国有商业银行上市为目标的政策建议。“因为清晰界定的产权是经济繁荣的先决 条件，但另一方面，这一结论所考虑的制度环境是规范的，也就是说它们提供了 高度的经济自由与分权，以及拥有相对成熟的市场体系。睢1 事实上，我国正 处于在经济体制转型的过程中，市场经济还不完善，政府与银行的关系严重扭曲， ；“i ”圈强：“一个关于转型绎济中培优所有权安排的理论，经济学季刊，2 0 0 1 年第l 卷第1 期第4 5 浙江大学坝卜学位论文 我国国有商业银行的制度风险与制度创新 政府行政干预、企业的软预算约束、为国有企业服务和政府的隐性担保导致了大 量的不良资产。而这些，仅靠产权制度改革并不能解决根本性的问题。所以，本 文通过运用制度经济学的相关理论，提出我国国有商业银行在产权制度改革的同 时，也必须要从重新审视政府与银行的关系，逐步规范我国的制度环境方面进行 制度创新。 塑垩查堂竺主堂垡堡兰 矍旦里型堡笪堕型堡璺竖兰堕堕! ! ! 坠 2 我国国有商业银行所面临的主要是制度风险 2 1 制度、制度风险的概念及其与一般风险的区别 “在新制度经济学中被后来的学者所普遍接受的关于制度的定义是舒尔茨 ( 1 9 6 8 ) 在制度与人的经济价值的不断提高一文中对制度所做的阐述，即将 制度定义为约束人们行为的一系列规则，这些规则涉及社会的、政治的、经济的 多种功能。”“”1 9 7 3 年，诺思出版了西方世界的兴起一一种新世纪史一 书，在该书中，诺思通过理论和实践分析，得出“对经济增长起决定作用的是制 度性因素而不是技术性因素”“”。 对于制度，诺思指出：“制度提供了一种经济的激励结构；随着激励结构的 演进，制度决定经济变化的走向，是增长、停滞、还是衰退”同时，戴维斯 和诺斯( 1 9 7 1 ) 更进一步将制度划分为两个范畴：制度环境和制度安排。“制度 环境是指一系列用来建立生产、交换与分配的基础的基本的政治、社会、与法律 基础规则。制度安排是支配经济单位之间可能合作与竞争方式的一种安排。”“” 随着社会的变迁，历史的演进，制度也不断被创新。制度变迁是各个历史时期面 临的现实，而制度创新则是历史发展的必然。 在日常的经济生活中，由于不确定性的存在、信息的不完全及交易费用的存 在，风险总是不可避免的，由此，为了减少和分散风险，各种各样的制度规则应 运而生。但是制度本身的缺陷和在制度变迁过程中又会造成新的风险，称之为制 度风险，”或制度性风险。 银行的制度风险与其它风险具有不同的特征，“一是风险层次不同，一般风 险是微观层次上的风险，而制度风险是宏观层次上的风险。二是风险内容不同， 一般风险是指银行金融交易中的不确定性导致损失的可能性，而制度风险是指由 于银行制度上的缺陷或制度变革的不确定性导致损失的可能性。三是涉及范围不 同，一般风险仅仅涉及银行业务中的某一领域，而制度风险涉及的范围很广，一 项制度安排的不合理将导致整个制度结构的非均衡，从而影响其他各项制度安排 t2 1 李文华著：商业银行制度论，第3 页中国会融 j _ 版社，第一版，2 0 0 1 年i o 月 “彭德琳著：新制度经济学，第1 6 1 页，湖北人民m 版礼，第一版2 0 0 2 年1 0 月 1 庸兴霖诺思的田家。j 政府理论述评h t t p ：l l w w w h u b c ee d uc n c b b q w j s l i b 5 2 6 9h l m l “川r 科斯 阿尔钦o 诺斯等省陈听主编：财产权利畸制度变迂。第2 7 0 页，j 一海人民版 i 第一版，2 0 0 2 年3 塑垩查兰堕兰堡堡兰 塾垦里童塑些堡笪! 型堕垦堂! 堂! 堑 的均衡。四是风险与收益的对称关系不同，正常情况下，一般风险与收益是对称 的，而制度风险与收益不存在对称关系。”“ 2 2 我国国有商业银行的制度风险 2 2 1 我国国有商业银行的经营现状分析 首先来看我国国有商业银行的资产质量情况。资产质量是评价银行优劣的重 要标准，不良资产e e 例是世界各大商业银行严格控制的指标之一。世界上著名的 商业银行无不以良好的资产质量著称于世：美国花旗银行的不良资产比例为 1 9 ，英国汇丰银行的不良资产为3 5 。在同本，泡沫经济破灭使银行业的不良 资产比例迅速上升，然而合并后的东京三菱银行不良资产比例不过8 8 。但相比 之下，我国国有商业银行的不良贷款比例明显过高，表现在以下方面：( 1 ) 据央行 行长戴相龙称，到2 0 0 1 年底，四家国有独资商业银行不良资产为1 7 6 5 6 亿元， 占全部贷款的比例为2 5 3 7 。( 2 ) 国有商业银行对账面不良贷款实行剥离之后 仍然高出1 9 9 9 年所有者权益0 4 万亿元的4 5 倍，超过2 0 0 0 年国家财政收入 1 3 4 万亿元和财政支出1 5 9 万亿元。( 3 ) 截至2 0 0 1 年底，全部金融机构不良资 产总额约为3 万亿元，占全部贷款余额的2 5 ，居民储蓄存款的4 2 8 5 。其中，国 有商业银行的不良资产为1 7 6 5 0 亿元，占全部不良资产的6 0 以上。“” 另据南方周末6 月1 2 日发表关于国有商业银行问题的两篇报导和一篇 评论中提到，自1 9 9 9 年剥离掉1 4 万亿不良资产后，至2 0 0 2 年，四大国有银行体 系内又新增1 7 万亿不良资产。 我们再来看我国国有商业银行的资本充足率，一般来讲，资本充足率是考察 一个银行质素的最核心的指标之一。根据2 0 0 1 年巴塞尔新资本协议，资本充足 率平均应该在1 0 以上，同时要求发展中国家银行的资本充足率由8 提高到 1 2 5 ，但中国国有商业银行资本充足率相去很远。下表是近年来我国国有银行 的资本充足率情况。”7 1 1 ”詹材：制度! 制度变迁与圈何商业银行风险，投资研究，2 0 0 1 年第5 期第2 页 4 ”根据符期资料盘僻 浙江入学硕士学位论文我国国有商业锒行的制度风险与制度创新 表2 i1 9 9 8 - - 2 0 0 2 年我国国有商业银行业资本充足率单位： 1 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 l2 0 0 2 中国银行 7 9 69 8 08 5 08 3 08 ，1 5 中国工商银行 7 5 58 9 84 7 55 7 65 5 4 中国农业银行 9 3 91 4 41 4 4 中国建设银行 6 5 85 3 73 7 96 7 8 从表2 ，1 可知，尽管1 9 9 8 年由于政府对国有银行注入了资本金，使得资本 充足率接近8 ，但9 8 年以后至今，各国有银行的资本充足率又出现了明显下 降。 应该说，我国国有商业银行不良资产比例偏高，资本充足率均未达到巴塞尔 新掷议的要求，经营业绩较差。而注资和剥离不良资产都是一次性的措施，并不 能从根本上解决国有商业银行中政府行政干预、企业的软预算约束、为国有企业 服务和政府的隐性担保等导致其绩效低下的问题。因此从长期来看，必须阻止国 有商业银行不良贷款的再生机制。 下面我们通过对国有商业银行与股份制银行进行比较来进一步分析。 2 2 ，2 国有商业银行与股份制银行的效益比较 作为特殊的经营企业，商业银行必须通过经营管理活动获得效益，才能生存 并实现发展，增强银行的竞争优势。在此，通过商业银行最常用的资产数量、资 本收益率等一系列指标来对中外银行的情况进行比较分析，见表2 2 和2 3 。m 8 表2 2 中国银行业资产数量及份额单位：亿元， 1 年份、占比国有独资商业银行 股份制银行城市商业银行 外资银行 1 9 9 54 4 3 6 2 8 8 4 8 4 6 1 7 6 4 6 4 81 5 8 8 6 2 占比6 9 0 87 5 5 1 0 12 4 7 1 9 9 65 2 2 6 8 3 2 6 6 1 8 0 52 1 4 1 9 3 2 4 8 3 3 6 占比6 6 1 38 3 7 2 7 13 1 4 1 9 9 75 8 8 9 7 1 7 6 8 8 2 7 3 2 7 4 4 8 2 3 1 4 7 3 6 占比6 1 9 97 2 4 2 8 93 3 l 1 9 9 87 0 4 1 3 1 1 8 4 7 3 7 2 3 1 2 8 3 6 9 占比6 3 7 71 0 7 3 3 3 7 2 5 7 1 9 9 97 9 2 5 9 7 1 4 6 1 2 4 4 5 1 6 8 42 6 3 8 5 7 占比6 4 3 2l l ，8 6 3 6 72 1 4 2 0 0 09 0 6 8 0 6 7 1 9 1 9 9 0 5 6 4 0 0 9 5 2 8 5 7 6 9 占比6 4 0 6 1 3 5 6 4 5 22 0 l ”8 1 刷路主编谁将m 局一来自银行业的思考，笫2 0 9 页，第5 5 页，文汇出版社，第一版2 0 0 2 年1 1 月 5 浙江大学硕士学位论文我国国有商业银行的制度风险与制度创新 表2 3中外银行资本收益率比较( 单位：) 资本收益率 1 9 0 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 0 工商银行 5 0 04 52 0 11 6 33 0 4 中国银行 5 3 24 4 94 6 22 7 83 8 1 农业银行 5 6 72 01 0 90 2 70 2 2 建设银行 l o 2 31 1 21 8 05 8 38 8 6 交通银行 1 8 71 6 71 2 71 4 4 81 3 9 2 中信银行 1 9 41 9 72 2 01 2 0 51 3 8 2 招商银行 2 5 42 6 82 9 52 7 8 02 6 5 3 光大银行 2 5 03 9 33 5 41 9 0 4 1 1 6 6 浦发银行 8 824 6 。44 3 24 1 9 53 9 7 5 深发银行 7 6 15 5 64 9 2 53 5 7 6 2 8 9 7 花旗银行2 0 ，31 7 51 4 42 1 52 2 4 汇丰银行2 4 52 4 71 5 51 7 51 65 j p 大通银行 1 861 6 8 1 4 3 52 2 4 61 5 5 6 法国兴业银行l o 61 1 21 9 12 2 4 从商业银行的对比分析，可以发现以下特点： ( 1 ) 从我国商业银行的资产分布来看，三分之二左右的金融资产集中在四 大国有商业银行。 ( 2 ) 四大国有商业银行的资本收益率很低，而股份制商业银行相对较高。 ( 3 ) 从表中可以发现，外资银行的资本收益率大都超过1 5 ，而我国国有商 ：业银行的资本收益率太低，且四大商业银行的盈利呈下降的趋势，四大国有独资 商业银行中，有三家银行的资本收益率连续五年一直低于1 0 ，且几年里始终徘 徊不前，虽然建行的资本收益率略高于其他三家，但后三年下降趋势较为明显。相 比之下，小型的商业银行则表现不凡，数据显示l l 步t - 资银行更高。 通过以上分析可知，与股份制银行相比，国有商业银行在资产规模方面具有 较强优势。但是，国有商业银行资本收益率却大大低于股份制商业银行的水平， 这显然不是哪一个银行的问题，而是整个国有商业银行体系的问题。 2 2 3 国有商业银行与股份制银行效益差别的原因分析 根据制度经济学中诺思的理论，一项好的制度会带来高效率，同样，如果制 度安排的不够合理，那么必然会影响其效率。我国国有商业银行效率较低，说 到底这是由某种不合理的制度或制度存在一定的缺陷所造成的。 浙江大学硕士学位论文 我国国有商业狠行的制度风险与制度创新 关于商业银行制度，目前还还没有一个清晰的界定。根据前面给出的制度的 含义，可以认为“商业银行制度是约束人们从事商业银行信用活动的一系列相关 规则。这一系列相关的规则构成了商业银行制度体系。从事商业银行信用活动的 主体是商业银行，参与商业银行信用活动的主体有居民、企业、政府。”“” 根据我国目前实际情况，国有商业银行与股份制商业银行的区别首先表现为 产权制度的不同。所以近些年来，许多专家和学者提出对我国国有银行进行产权 制度改革，尽快把我国国有银行改制为股份制银行。 但在西方市场经济国家公司制度发展的过程中，“股份制作为一种有效的现 代企业制度，是以充分竞争的市场作为运行基础的，市场评判是监督和约束经营 者行为的主要依据，市场机制则为这种监督和约束的实现创造了前提条件。在竞 争的条件下，优胜劣汰是企业的生存规律。”“1 从微观经济学的道理来看，这里的优劣就表现为银行是否能够获得利润。赢 利的企业将生存并得到发展，亏损的企业将衰落并失败。 在一种充分竞争的市场环境中，银行之间的竞争会形成一种平均利润或平均 成本。而根据银行的实际利润水平或成本水平，与这种平均利润或平均成本进行 比较，即可以使银行经营状况的信息得到充分反映。换句话说，在存在由充分竞 争产生的平均利润率的情况下，每个银行的利润水平包容了关于企业经营好坏的 充分信息。因此，在存在市场竞争的条件下，利润率可以作为考核和监督银行经 营的一种充分信息指标。这个充分信息虽然不能完全克服信息不对称的问题，但 它是一种简单的、成本低廉的手段，可以尽可能准确地反映企业经营的好坏。 在存在市场竞争从而有了这种充分信息的前提下，进一步形成经理人员市 场。这个市场的作用是，依据经理人员的经营绩效对其进行奖惩，因而使经营者 与所有者的激励变成相容的。” 但我国国有银行面临的却是一个非竞争性的市场，缺乏与股份制公平竞争的 条件。主要表现为银行体系的参与者政府与国有商业银行的关系密切，导致国有 银行与新兴的股份制银行有很多的不同，具体有：( 1 ) 目标不同，股份制银行 作为独立的市场经济主体，目标主要表现为经济目标，国有银行的目标往往是多 元的，根据1 9 9 5 年颁布的商业银行法，国有商业银行仍然负有支持国家政 i i l ：9 1 芈文华：商业银行制度论，第1 0 页，中国金融出版社，第一版，2 0 0 1 年1 0 月 ”：”林毅火蔡睹李川：现代企业制度的内涵与国有企业改革方向，经济研究，2 0 0 2 年第6 期第2 m 浙江人学颂士学位论文我国固有商业银行的制度风险畸制度创新 策的责任，它们因提供此类贷款而造成的损失由国家弥补。( 2 ) 银企关系不同， 股份制银行作为独立的市场经济主体，银企关系清楚。而国有银行和国有企业都 属国家所有，银企关系模糊。( 3 ) 市场的竞争地位不同。国有商业银行，有国 家信誉作后盾，在老百姓心中信誉度高，吸储能力强，资本实力雄厚占据银行 资产总额的9 0 左右，抗风险能力强；而股份制银行则主要是依靠本身来吸引 客户，由于各种原因，相对来讲，规模较小。 国有银行由于要承担国家的社会目标，即使股份制改造后，政府行政干预、 信息不对称、企业的软预算约束、为国有企业服务和政府的隐性担保等问题仍然 得不到根本性克服，银行效率依旧得不到保障。所以说国有银行问题产生的真正 原因在于缺乏充分竞争的外部制度环境，主要表现为政府行为给国有商业带来了 巨大风险。 浙夫学硕f 。学位论文 我国国有商业银行的制艘风险与制艘创新 3 我国国有商业银行制度风险的成因分析 诺思认为，国家是一种在某个特定地区内对合法使用强制性手段具有垄断权 的制度安排，它的主要功能是提供法律和秩序，国家可视为在暴力方面具有比较 优势的组织。把经济学理论引入国家问题分析是诺思关于国家理论的一个特色。 国家也是一个具有福利或效用最大化行为的“经济人”。“国家的存在有两个 目的，既要使统治者的收入最大化，又要使全社会产出最大，从而增加国家税收， 而这两个目标往往又是相互矛盾的。”“1 这就是所谓的“诺思悖论”。为什么上 述国家的两个目标是冲突的? 上述两个目标存在着内在的矛盾，第一个目标是企 图确立一套基本规则以保证统治者自己收入的最大化，第二个目标是使社会产l 出 最大化，而要在这两者之间选择一个“皆大喜欢”的“均衡点”是很困难的。诺 思指出，“从历史上来看，在使统治者( 和他的集团) 的租金最大化的制度与降 低交易费用和促进经济增长的有效率制度之间，存在着持久的冲突。“2 1 下面我们具体来看我国银行体系中政府的行为“”1 ，政府作为“经济人”， 在代表国家行使其所有权时，同样有着自己的利益偏好，它既执行经济管理者的 一般职能，又有自己的利益要求。政府的社会经济管理者职能包括制定市场游戏 规则、保护市场参与主体的合法利益、营造健康公平的市场环境、维护有效运转 的市场秩序等，从而提高整个社会的效率。政府的自身利益要求主要集中在对国 有经济的行为偏好上，以及政府代理人的个人享受、社会地位的提升、人缘关系 等。而这两个目标往往是冲突的，即存在所谓的“诺思悖论”。政府在面临着使 统治集团租金最大化与促进经济增长的双重矛盾时，作为理性“经济人”，它必然在 直接收益与间接收益之间寻求一种均衡，从而使垄断规模停留在某个边际上，实现 两种目的或收益的“边际均衡”。这些多元变量构成的函数均衡解的求得，作为 经济手段的财政、货币政策是不够的，政府必然尽可能地动用其手中的行政权力， 来达到其预期的目标。一方面，政府对国有商业银行进行行政干预，例如政府作 为委托人不仅要求代理人追求商业目标，同时还要实施政府政策性目标，使国有 银行经营目标出现了多元化，进而导致政银不分和行政干预。另一方面，政府对 源于“政策性负担”、政府对国有银行控制所造成的亏损负有责任，政府对国有 “”彭德琳兽：所制度经济学第17 9 负，湖北人民出版社第一版，2 0 0 2 年1 0 月 “m 彭德琳藉：新制度经济学，第| 7 9 页，湖北人民m 版社，第一版，2 0 0 2 年1 0 月 “川国家崎政府尽管有区别，但枉这里我们小考虑这些区别把它们当作同等的概念交替使用 浙江大学硕卜学位论文 我国国有商业银行的出4 度风险与制度创j i i 银行提供隐性担保在所难免。例如国有加垄断决定了国有银行很难被真正破产或 关闭，政府对国有商业银行的隐性信用担保等。 3 1 国有商业银行目标多元化导致国有银行的低效率 3 1 。1 我国国有商业银行目标多元化的具体表现 通过前面分析我们知道，在我国国有商业银行体系中，存在政府同时作为微 观产权所有者与宏观经济管理者双重角色的“角色冲突”。商业银行作为独立的 经济主体，其主要目标是获得最大利润，然而作为国有商业银行的所有者代表， 中央政府给定银行经营者的目标是多元并且互相矛盾的：商业银行既要力争盈利 和减少不良资产，又要对亏损的国有企业不断提供贷款以维持其生存；既要提高 经营水平，降低成本，又要雇佣大量职工以维持社会安定；既要服从商业准则， 又要给政府扶持的行业优先提供融资等等。 即政府在行使所有者权力时，不能专注于国有商业银行自身的利润及资产增 值，常常将其作为管理者追求的社会目标纳入国有银行的经营目标中。也就是说， 在政府的目标效用函数中，既存在着追求商业银行所有者权益最大化的内在冲动， 又有着追求整个社会福利最大化尤其是维持社会稳定、经济增长和改革顺利推进 的目标要求。受此影响，政府要求商业银行经营管理人员同时承担两项任务：一 方面要硬化预算约束，严格按照商业银行经营的“三性”原则，即“安全性”、 “流动性”、“盈利性”进行经营管理，科学决策，实现利润最大化或所有者权 益最大化，可将此称为商业经营任务：另一方面则要求其放松自我预算约束和独 立自主性，甚至为此内化为政府的一个附属机构，尽可能配合政府的宏观经济管 理，为政府推动的经济改革提供金融补贴和金融支持，确保经济转轨过程中的经 济增长和社会稳定，可称此为政策性任务。 要达到这些目标，政府必然会对国有商业银行进行行政干预，在此，我们将 其称为政府的“角色冲突”，这恰恰导致了国有商业银行行为的扭曲。 ( 1 ) 国有商业银行贷款“必须”为国有企业改革服务，然而资金的安全性、 流动性却没有保障。“在实行了“拨改贷”之后，国家对国有企业的扶持主要是 浙江人学颂1 j 学位论文我国国有商业银行的制度风险与制度创新 通过国有商业银行进行的。“”“多年来，四大国有银行承担了9 0 的国有企业 贷款和7 5 的国有重点项目贷款。”临”1 很显然，这是政府干预的结果。 ( 2 ) 政府有时把国有商业银行作为“宏观经济调控”的主体部分，经济过 热时让其压缩贷款，经济萧条和需求不足时又让其增加贷款。 ( 3 ) 中央级政府把国有商业银行贷款用于对财政资金的替代，例如在安排大 型项目建设计划时，部分资金缺口留给国有商业银行贷款安排：援助性贷款，灾 后贷款、工人安定团结贷款：政策性的扶贫贷款，等等。 ( 4 ) 地方政府的干预手段和形式很多：各级政府通过指令性贷款、强制贷款、 关系贷款、强制担保等手段干预金融机构的业务。例如通过现场办公，帮助项目 取得银行贷款，导致政企不分，官商套取贷款不还，有些行为实际上是严重的金 融腐败。各级地方政府想方设法向银行施加压力，以便为本地区争取到更多的政 策性贷款；在清理银行不良债权的过程中，则对本地企业竭力维护，甚至帮助企 业通过破产清算等途径逃废银行债务。利用地方司法部门帮助地方企业逃废贷款 债务。 ( 5 ) 中央银行的变相干预。安排某些专项贷款；开会或下文件要求商业银 行增加某类贷款；所谓“协调”某些专项贷款；中央银行分行协助地方政府施压 国有商业银行增加本地贷款。 根据中国社会科学院金融研究所的报告，按照中央政府指令发放的专项贷款 和规定贷款占中国工商银行全部信贷资金的三分之二左右。中国工商银行可以自 + 行决定的贷款只占三分之一。而就在这三分之一的贷款发放过程中还要受到各级 地方政府的干预。因此，中国工商银行真正能够自己做主的贷款只有信贷总额的 2 0 。 这种经营目标多元化的结果，必然使得政府行政干预增加，从而使得经营人 员无所适从，无法对经营成效担负起责任，进而加大了经营风险。一方面，可能 直接造成银行业效率低下，另一方面，加剧了银行经营者的道德风险，产生了“内 部人控制” ( 青木昌彦，1 9 9 5 ) 现象，所谓“内部人控制是指企业经理这样 王“1 国有银行的危机为了真相，h t t p ：州忆n e _ t m i n d 4 0 , t o m o f 一0 9 j w l z h x h t m “”刘明康：四大国有银行改革实行“一行一策” h t c p ，p a s p e o p l e c o mc n g b j 两i ，3 4 ，1 6 5 ，2 0 0 3 0 5 2 9 ，1 0 0 3 3 6 6 h t m 浙江大学颤十学位论文 我国国有商业银行的制度风险与制度创新 的内部人掌握了企业资产的剩余控制权，以及一部分资产使用的剩余索取权，从 而加速了国有银行内不良贷款的累积。 3 1 2 政府“角色冲突”引发了道德风险和“内部人控制”现象 在委托代理关系中，由于信息不对称，即委托人与代理人所掌握的信息不同， 代理人可以利用自己所掌握的信息从事有利于自己的决策，从而给委托人带来的 风险，称为道德风险。一般来件，只要存在委托代理关系，就一定会导致道德风 险，但近些年来，很多企业采用各种机制来防范道德风险，取得了一定的成效。 但我国国有商业银行的委托代理问题较为复杂，主要表现为“多项任务委托一代 理关系”。 “在多项任务委托一代理关系中，代理人更易受到的行为激励取决于：( 1 ) 委托人对不同任务的效用系数，( 2 ) 考查不同任务的难易程度，( 3 ) 不同任务对代 理人的效用满足程度。”1 在政府所委托的多元任务中，不能以可测与否将政策性任务与商业经营任务 加以分开，这种情况下，政府对银行管理人员的考核就较为困难。当面对一项不 良资产时，要确定是由于政策性任务，还是银行管理人员自身经营所致，所需考 核费用过大，从而致使委托人“放弃”监督，因此信息不对称问题更加严重。但 对于政府来讲，在国有商业银行面对的两种任务中，因为在国有商业银行的部门 效益与整个宏观经济的增长、社会秩序的稳定之间，政府更为关注的是后者，为 此其有着强烈的倾向要求各国有商业银行配合政府的经济政策、为改革的推进和 经济的发展提供必要的资金支持，即政策性任务的效用系数更大，对之考查更容 易( 由于影响银行经营的因素很多，不确定性很大，因而对其经营效益进行考查 比较困难) ，因此政府往往会更关心政策性任务的实施情况。比如，“国家经贸委 和国家体改委更同情国有债务人而非债权人，因为他们被授权的任务就是“搞活 国有企业”而非保护国有银行”( 张维迎，1999 ) 。 对于国有银行的经营管理者来讲，在此掩护下更便于他们实现自身效用最大 化，此时由于银行产权的国家垄断，没有其它所有者对利润最大化目标的坚持及 对国家行为的矫正和对抗。因此，在面对商业性任务与政策性任务双重任务时， 代理人更易受到后者的激励。而这种选择恰好又同时是政府与国有商业银行经营 商晓红：我国国有商业银行改革现实圈境3 j 突破 h t t p ：b a n k i n f om y e t a n gc o m n e w _ p a g e 一1 8 5 9 h i m 篙罴三_ 翅坐麴 萎絮麓篓鼬锹则啪瑟 蠢篡鬻黧黧竺懈：提镒消妥警瓮于 或“权利租金”、减少经营努力等等。 。“”“荧、堙以“控制租金” 费用娄鬻嚣黧鬻紫吣撼懈确蝴 黧雾急嘉黧羹茎：耋黧：。尝竺妄某孺瓮誓? 袤三鲁量季蓍 筹鬻霎嚣政黧黧鬻桑。篡焉赫篡黧 鼢狮蠊雠巯嘞蝴人薹锖蠹言姜麓曩嘉凝硇有 3 - 1 u 我国国有商业银行目标多元化的经济学分析 蜊瑟葛絮篙鬻槛，铷蜥揪以自 身利润最大f 七为目标，而且还要承担其矗磊纛嚣何临，它“瑚行为不仅以自 p p q + 0 图3 l 国有商业银行行为扭曲的经济学说明 q q 浙江大学硕l 学位论文 我国国有商业银行的制度风险与制度创新 我国国有商业银行行为的扭曲可用图3 1 加以说明。“1 图中：q 代表产量，q 女和q 分别代表最优产量和实际产量；p 代表价格， 黔代表实际价格；m c 代表边际成本；m r 代表边际收益；t c 代表总成本；t r 代表 总收益。 在市场对资源起作用的条件下，企业会在利润最大化动力的驱使下按 m r = m c ( p * = m r 是假如附是由国家确定，是外生变量) 的原则进行生产，其最优产量 为q 术。同样银行作为企业资金的供给者，在供给资金时本应该按照成本效益原 则，以及对企业的资信评级来确定贷款数量。根据前面分析可知，由于政府出于 社会等方面的考虑，更关心的是政策性任务，例如对国有企业的贷款，因此政府 认为q 的产量是最好的。同时由于存在道德风险，银行的经理人为了追求自身 政绩和权力的最大化( 因为他不以利润最大化为目标) ，也会尽量按政府的意愿 来维持这样的产量q ，于是银行必然会在一个不经济的超量规模( q q ) 上 供给资金，导致国有商业银行资源配置没有达到最优，效率较低。 可见，在政府与银行经营管理人员的博弈中，政府其实是仅以宏观经济管理 者角色参加的，因而这里的所有者是空缺或消隐的，因此，自然便很难保证国有 商业银行作为一个微观经济主体以实现本部门利润最大化而活动，最终导致国有 商业银行异化为以满足社会公共利盏需要的工具，信贷资源低效率配置。 3 2 政府的隐性担保契约给国有银行带来巨大风险 3 2 1 国有商业银行中的政府隐性担保及其风险 我们知道，资本充足率代表了商业银行应对风险、保护存款人的能力。从表 1 1 我们知道，近些年来我国国有商业银行的资本充足率较低，四大国有商业银 行除了中国银行达到8 以外，都没有达到所要求的最低8 的水平上。2 0 0 1 年 来，我国四大国有商业银行的平均资本充足率还不到5 。 我们再来看存款保险制度，所谓存款保险制度，是指国家为了保护存款人的 利益和维护金融秩序的稳定，通过法律形式建立的一种在银行因意外事故破产时 进行债务清偿的制度。现代存款保险制度最早建于2 0 世纪3 0 年代初的美国针对 经济大危机造成的银行大量破产，为保护存款人的权益，作为保障存款人利益最 后制度安排的存款保险制度最终建立起来。 浙江人学钡i 学位论文我国国有商业银行的制度风险】i 制度创新 如此看来，从资本充足率和存款保险制度两方面来考察，我国国有银行既没 有达到国际标准的资本充足率，又没有存款保险制度作支撑，如此的经营似乎 应该是岌岌可危的，理论上国有银行已经处在破产状态。但是，到目前为止，中 国只有海南发展银行一家被关闭。在一个事实上没有对存款人利益的进行制度保 护条件下，国有银行业仍然正常的在运转，而且近些年来，在相当的条件下还出 现存款向国有银行转移的态势，这些只能从我国的政府隐性担保角度来作解释。 “政府的隐性担保是相对于政府的公开担保而言的。所谓政府的公开担保， 是指政府以国家主权对政府债务所作的明确无误和公之于世的担保，如国债。与 公开担保不同，所谓隐性担保，是指政府对企业特别是对金融机构的竞争失败和 经营损失提供不言自明的担保。”1 在我国，政府由于社会目标以及存在着眼前的“退出成本”，而不能自由退 出与银行间的隐含的合约，以惩罚“违约”的银行。即作为由国家单独出资组建 的国有商业银行，它与国家之间的关系存在着一个“隐含的长期合约关系”( 张 军，1 9 9 4 ) ，这种隐合约可以解释为政府和国有银行之间存在着一系列承诺。一 方面，政府要求国有银行向国有企业提供各种形式的资金供给，向国家优先发展 的行业提供金融支持，使破产企业及失业人数控制在社会所能容忍的范围之内。 另一方面，由国家来承担承担银行全部信贷资金风险，政府对国有银行提供不言 自明的担保。在这种关系中，国家由于政策性目标不能以退出台约关系作为保护 自身权力和利益的对策选择，从而政府与国有银行之间的隐合约就趋于变成一种 特殊的“保险合约”，或者说是事实上的政府对银行的隐性担保。“” 在政府对国有银行提供隐性担保情况下，资本充足率和存款保险制度就显得 根本不重要了。作为金融企业的银行，其中最大的风险是不能保证其开业经营所 必须的流动性。因此只要银行能够保证其流动性需要，银行的风险不暴露出来， 银行的经营状况不再恶化，银行是最终可以存在和发展下去的。因而，出现流动 性危机乃至挤兑是银行最应避免的最大问题。巴塞尔协议对商业银行资本充足率 作出要求，用商业银行的资本来限制其过度放款，以保证银行的抗风险能力。存 款保险制度也是在银行经营失败的情况下，尽可能的补偿储户损失。二者共同的 保护储户的利益。但在政府隐性担保的情况下，国有银行根本不存在破产倒闭之 ”用好文、郑洋华：对固有商业银行圈家俯樽担保及 退 b 问题的思考，金融论坛，2 0 0 2 年第】1 期第1 4 负 浙江大学硕一l 学位论文 我国国有商业银行的制度风险与制度创新 虞，即便出现个别支行的流动性问题，在中央银行的全力救助或商业银行统一资 金调拨下也可以马上解决一时一地的挤兑问题。在利率市场化改革商未最终到位 的情况下，存款人在各家银行之间的存款收益并没有实际的差别，因而一般性的 储户将资金存入银行更多的是为了追求一种安全保障。 那么，政府为什么要向国有商业银行提供隐性担保昵? 在政府隐性担保的情 况下，即使国有银行出现技术上的破产，储户也不会产生存款的信心危机。此时， 国家作为国有银行的出资人和所有者并没有财力来直接地向国有银行注入资本， 而且，政府作为理性的“经济人”，随后也发觉并不存在这种真实注资的必要， 依靠于政府信誉担保这一独一无二的潜能优势，可以以此来充当国有银行的资本 份额，来置换国有银行真实的资本结构，这就是所谓的“担保代替注资”。在政 府担保存在的场合，使得国有银行根本无破产倒闭之忧。从这几年中国处理有问 题金融机构的实践