（法学专业论文）核电设施环境影响评价制度研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 摘要 日本核泄漏事件重新唤起全球对核电设施安全的关注和担忧。各国纷纷采取行 动措施包括对核电设施规划、建设、运营及退役的相关法律政策进行补充、修正或 者变更，中国亦不例外。由于一系列的原因，中国核电设施方面的法律制度并不完 善，其中以具有预防功能的环境影响评价制度尤甚。论文以日本核泄漏事件为引， 体现全球对于核电设施安全的高度关注。同时以江西彭泽核电站的环评事件为切入 点，分析了我国核电设施环境影响评价制度的现状及存在的问题，最后对该制度提 出完善思路和具体措施。 论文共分三个部分。第一部分是核电设施环境影响评价制度概述，第二部分是 中国核电设施环境影响评价制度现状与问题分析，第三部分是中国核电设施环境影 响评价制度的完善建议。 第一部分在介绍核电设施对人类社会及自然环境巨大影响基础上，阐述了核电 设施环境影响评价制度概念、特征及基本内容，指出核电设施环境影响评价制度具 有判断、预测、选择以及导向功能。第二部分对核电设施规划环境影响评价、公众 参与、替代方案、环评机构责任承担、核废料处理以及核电站退役等方面进行了分 析。主要包括：核电设施规划环评方面，起步较晚且存在编制单位与审批部门竞合 现象，公众参与流于形式，缺乏可供选择的替代方案，缺少环评机构责任机制，环 评报告中核废料处置内容较少，核电设施退役环境影响评价尚停留理论层面等等。 第三部分针对上述问题，提出了完善的建议措施。包括进行规划编制单位与评审机 构的分离，提高公众参与的有效性，引入替代方案，强化环评机构的独立性地位并 明确其责任机制，增加环评报告中关于核废料处置的原则、具体措施，完善核电设 施退役环评理论构建。 关键词：核电设施；环境影响评价；可供选择方案；公众参与 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t t h ei n c i d e n to fm e j a p a r l e m l c l e a rp o w e rs t a t i o nl e a dt 0m ew o r l dw o r 珂a b o u tt l l e s 甜e t ) ro fg l o b a li m c l e a rp o w 盯f a c i l i t i e s a sy o uk n o w ，m el e g a ls y s t e mo fc l l i n e s e n u c l e 盯p o w e rf i a c i l i t i e si sn o tp e r f i e c t ，w 1 1 i c hb 嬲n o tap r e v e n t i v ef l c t i o no fn l e e i l v i r 0 i l i i l e m a li m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e m ，p a n i c u l a d y l e db y 岫c l e a rs p i l li n c i d e n to fj 印钏舱s ei l u c l e 盯p o w e rp l 砌吒m ep a p e rr e n e c t s 酉o b mc o n c e ma _ b o u tm es e c u r i t ) ，f o rn u c l e a rp o ，c r a tt l l es 锄et i m e ，t 1 1 ep a p e ra l s o r e g a r d sp e i 啦n u c l e a rp o w e rp l 觚te i ae v e n t sa st l l eb r e 枷l r o u 曲p o i n t b 嬲eo ni t ，t h e p 印l e r 面s oa i l a l y s i sc u r r e n ts i t u a t i o na 1 1 de x i s t i n gp r o b l 锄so fc h i l l ae i ao fn u c l e a r p o w e rf 砬i l i t i e s f i n a l l y t t l ep a p e rp r o p o s e ss o m ei d e a s 锄ds p e c i f i cm e a s u r e s t h ep a p e ri sd i v i d e di n t ot l l r e ep a n s t h ef i r s tp a r ti sa n0 v e i e wo fn u c l e a rp o w e r f 犯i l i t i e se i a t h es e c o r l dp a r ti sc 眦ms i t u a t i o n 锄dp r o b l e m so fm l c l e a rp o w e r f a c i l i t i e se i a t h et 量l i r dp a ni si m p r o v e m e m so fo u rn u c l e a rp o w e rf a c i l i t i e se i a f i r s t l y ，廿l ep a p e ri n t r o d u c e st h e 砌u e n c eo fn l e 姗c l e a rp o w e rf a c i l i t i e so nh u m a l l 觚di l 乏曲r a l e r i r 0 i u n e n t ，粕dm e ne x p o u i l d sc 0 n c e p t ，c h a r a c t e r i s t i c sa 1 1 dm eb a s i c c o n t e n to fm l c l e a rp o w e rf a c i l i t i e se i a t h ee i ah 硒也ef h n c t i o no f i u d g m e n t ，p r e d i c t i o n ， s e l e c t i o n 觚do r i e n t a t i o n s e c o n d l y ，t h ep a p e r 锄a l y z ep l a i l l l i n ge n v i r 0 1 姗e n t a li m p a c t a s s e s s m e n to fi l u c l e 甜p o w e rf a c i l i t i e s ，p u b l i c p a r t i c i p a t i o l l a l t e m a t i v e sc h o i c e ，n l c l i a b i l i t ) ro fe i ai n s t i 枷。璐，m em e 嬲u r e so fn u c l e a rw a s t e 仃e a t m e n ta r l dr e t i r e ds v s t e m o fn u c l e a rp o w e rp l a n t o nt l l ep l 删n go fm l c l e a rp o 、e rf a c i l i t i e se i a ，c h i n ah a sal a t e s t a n e x i s t i n gp h e n o m e n o ni n c l u d i n gs u b j e c to fp r e p a r eu i l i t ，1 ee x a i l l i n a t i o n 锄d a p p r 0 v a jd e p 抛e n t 蚰p e 印o s i t i o nc 0 m p e t i n gi sp o p u i a lt h ee 舵c t i v e n e s so fp u b l i c p a n i c i p a t i o ni nc a i l n o tb eg u 2 l r a i l t e e d ，l a c k i n g l e 越t e m a t i v e sc h o i c e so fe 队1 ke i a 如t i t u t i o n sl a c ko fi n d e p e n d e n c c 锄da c c o u i l t a b i l 毋m e c h a i l i s m s 1 ke i ar e p o n i n c l u d e sl e s sc o n t e n to ft h ed i s p o s 甜，o u rc o m n r yi nn u c l e a rp o w e r 岛c i l i t i e so nr e t i r e m e n t l a c ko fp r a c t i c e ，e t c t 址r d l y ，m ep a p e r 西v e ss o m es u g g e s t i o 璐舶mf i v ea s p e c t so fm e p r o b l e mr e s p e c t i v e l y ，w h i c hi n c l u d e ss e p 删i o no fp i 黜l i n gu i l i t锄de v a l u a t i o n i n s t i m t i o n s ，i i i l p r o v i n ge 虢c t i v e n e s so fp u b l i cp a n i c i p a t i o n ，s u p p l y i n ga l t e m a t i v e sc h o i c e o fe i a ，s | 吮n g m e m n g 舭i n d e p e n d e n c eo ft t l ee i ai i l s t i t u t i o n s 觚da c c o 吼切b i l i 钾 m e c h a m s m s ，t a 虹n gm e a s u r c so fm l c l e a rw 硒t e ，a l l dr 吼i r e m e n to fm l c l e a rp o w e rf a c i l i t i e s o f e i a k e y w o r d s ：m l c l e a rp o w e ri 洳c t u r c ；e n v 的m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ；m e a l t e n l a t i v e s ；p u b l i cp a r t i c i p a t i o n i i 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 上- j l 刖置 谈及核电，人们不免会想起核泄露。1 9 8 6 年，前苏联切尔诺贝利事件给全球留 下了至今仍在继续的伤痛，不仅仅是在环境上，在人类的生理、心理和精神上都是 一道永不磨灭的伤痕。切尔诺贝利事件影响地域广泛4 3 0 0 平方公里的“无人 区”，带有放射性物质的污染物一直扩散到北欧、西欧，最远到达美国东海岸；影 响时间长专家预测事故的后果要经过一百多年才能完全消除；影响人数众多一 一全球受切尔诺贝利事故影响的共有2 0 亿人口，6 0 到8 0 万数额巨大的核沾染者人 数，2 7 万人因此患上癌症，其中致死9 3 万人；损失金额巨大给白俄罗斯造成 的直接经济损失在2 3 5 0 亿美元以上。回 然而就在切尔诺贝利事件阴影尤在的时候，又一次核事故日本福岛核泄漏 事故发生了。2 0 1 1 年3 月1 1 日，日本本州岛附近海域发生里氏9 0 级地震，引发 了大海啸，日本福岛第一核电站发生了爆炸和放射性泄露。2 0 1 1 年4 月1 2 日福岛 第一核电站事故被定级为7 级，与切尔诺贝利核事故同级。 日本福岛核泄漏事故又一次的将核安全问题摆在了我们面前。全球开始关注核 安全问题，进行核电安全检查，我国也暂时停止了核电站审批。但是我国面临的能 源问题又决定了在相当长一段时间内，核电站及核能的发展仍然是我国能源基本政 策。核能作为一种新型清洁能源，污染物排放量少，而且运输量小，竞争力强，经 济利益大，气候的影响小，具有其他能源无法相比的优势。截止2 0 1 1 年底，我国 有1 4 台核电机组投入运行，2 9 台机组在建，占全球比例约为一半。但同时我国又 确定了“安全、高效 的发展要求，“安全 成为了我国核能发展首要考虑的因素。 就在我国进行核电设施长远规划的同时，2 0 1 2 年初江西彭泽核电站环评疑云又 将我国核电安全问题推向了公众舆论的面前。江西、安徽两省对彭泽核电站的环境 影响报告各执一词。江西认为该环评报告是完全符合法律法规要求，而安徽则认为 该环评报告是涉嫌违法、违背事实。为什么彭泽核电站的环境影响评价的真实性和 合法性会面临如此的质疑? 一方面，这是我国公民环境保护意识增强的体现，另一 方面，是否可以认为彭泽核电站环境影响评价在某些方面的确存在问题，如公众参 与层面? 那么我国核电设施的环境影响评价制度又存在着哪些问题，应如何进行完 善? 江红：切尔诺贝利龋梦二十五年，法制周末2 0 1 1 年3 月2 4 日第1 9 版： o 阎政：美国核法律与国家能源政策，北京大学出版社2 0 0 6 年第l 版，第6 0 一6 l 页； o 赵洪杰、张胜波、唐薇等：日本核泄漏加剧， 南方日报2 0 1 1 年3 月1 4 日第a 0 5 版： 。叶其蓁：从“福岛第一核电站事故”看我国核能利用的核安全，物理2 0 1 1 年4 0 卷第7 期，第4 3 2 页； l 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 一、核电设施环境影响评价制度概述 ( 一) 核电设施环境影响评价制度概念和特征 核能是人类目前使用的重要能源之一，而发展核能又是我国能源建设的一项重 要国策。作为核能主要来源的核电设施建设对于生态环境及人类生命健康和财产安 全的影响无疑是巨大的，甚至是不可逆的。核安全成为了需要首要考虑的因素，因 而作为预防环境风险和保护生态公共安全的一项重要制度，核电设施环境影响评价 制度具有进行专门研究的必要。 1 核电设施的环境影响 核设施是指“核动力厂( 如核电厂、核热电厂、核供气供热厂等) 和其他反应 堆( 研究堆、实验堆、临界装置等) ，核燃料生产、加工、贮存和后处理设施，放 射性废物的处理、处置设施等”。本文研究的则是核设施中的核电设施，主要是 指核电厂( 核电站) 及其核燃料产生的放射性废物的处理、处置等。 核电厂对于环境的影响主要有放射性影响和非放射性影响。核电厂对环境的放 射性影响主要有：( 1 ) 堆运行产生的裂变的稀有气体、氚、碳一1 4 、碘以及各种微 粒的泄出；( 2 ) 排放处含有放射性核素的放射性液体废物，但是经过处理后仍尚有 残存的放射性废液最后将会同冷却水混合后排入水生环境；( 3 ) 产生大量固体放射 性废物，但其放射性的性质以及水平取决于生产用的原材料；( 4 ) 受到职业性放射 性照射；( 5 ) 通过空气、饮食等受到的居民照射。其次，核电厂对于环境的非放射 性影响则主要有三个方面：( 1 ) 对于土地的大量需求，如美国每座核电站每l 0 0 0 m w ( 电功率) 平均需要土地约4 l 公顷；( 2 ) 进行热排放而产生热污染，核电站几乎 大部分的热量都没有得到利用而排放到附近环境中；( 3 ) 高压输电线路会产生大量 土地需求、对空中交通产生较大危险性、以及对动物生长环境产生不利影响等。 总的来说，人类对于核电厂造成的环境不良影响中最为恐惧的就是放射性污 染，即核污染。从切尔诺贝利事件中，我们知道核污染最大特点就是突发性、深刻 性、长远性以及致命性。固相应的，核电设施一旦发生事故，那其产生的影响也将 会是深刻而长远，更是致命的。 o 蔡守秋：环境资源法学，湖南大学出版社2 0 0 5 年第l 版，第2 3 0 页- 2 3 l 页； oe e 埃欣纳威等：核能与环境，厥子能出版社1 9 8 7 年第1 版，第3 6 页6 3 页； o 阎政：美国核法律与国家能源政策，北京大学出版社2 0 0 6 年第l 版，第“页； 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 2 核电设施的环境影晌i 平f 介制度基本含义 1 9 6 9 年美国的国家环境政策法首次对环境影响评价制度进行了立法规定。 我国虽然于2 0 0 2 年颁布了环境影响评价法，在理论上进行了深入研究，形成较 为完善的体系，但是在实践上却由于各种因素干扰，仍然未能发挥出该法应有的功 效。 环境影响评价是指在某项人为活动前，对实施该活动可能造成的环境影响进行 分析、预测和评估，并提出相应的预防或者减轻不良影响的措施和对策。圆我国环 境影响评价包括规划环境影响评价和建设项目环境影响评价，环境影响评价包括 “分析、预测、评估 、“对策和措施”以及“跟踪监测”三个方面，而且我国环境 影响评价制度不仅包括环境影响评价方法还包括环境影响评价制度。而环境影响评 价和环境影响评价制度又具有不同含义，环境影响评价是一种进行环境影响评价的 方法，环境影响评价制度则是进行环境影响评价制度的法律依据。本文研究的则是 环境影响评价制度。 环境影响评价制度是指“国家通过立法对环境影响评价的目的、种类、环境影 响评价报告书( 表) 的编制和审批程序、法律责任等进行的一系列的规定，简单来 说，环境影响评价制度就是环境影响评价活动的制度化、法律法” 。由此可以看 出核电设施环境影响评价制度就是国家通过立法对核电设施的环境影响评价活动 加以制度化以及法律化。其中不仅包括核电站建设项目环境影响评价制度还包括核 ( 电) 规划环境影响评价制度。 学者认为，环境影响评价制度除具有与其他制度共有特点外，还具有以下独有 特点：( 1 ) 其中包含的“预防为主”和“三同时 制度相互配合、相辅相成共同预 防环境污染的产生；( 2 ) 纳入基本建设程序，在建设程序上保证在环境保护前提下， 环境与经济协调发展；( 3 ) 建设单位、评价单位、主管部门和环境监督部门等职责 权限明确，操作性强；( 4 ) 针对不同建设项目对环境影响的程度不同要求其编制环 境影响报告书或环境影响报告表；( 5 ) 对优化选址设计、防治措施、管理等能提供 有针对性的指导和依据。 。史玉成、郭武：环境法的理念更新与制度重构，高等教育出版社2 0 l o 年第l 版，1 1 9 页： o 蔡守秋：环境资源法学，湖南大学出版社2 0 0 5 年第l 版，1 5 6 一1 5 7 页： 李艳芳：公众参与环境影响评价制度研究，中国人民大学出版社2 0 0 4 年第l 版，5 9 页； 。金瑞林、汪劲：2 0 世纪环境法学研究评述，北京大学出版社，2 0 0 3 年第l 版，第2 0 9 页； 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 相应的，我国核电设施环境影响评价制度具有如下特征：( 1 ) 法律强制规定配 套的核电设施( 包括放射性污染防治设施) “三同时”制度与环境影响评价的“预 防为主”共同构成支柱制度保护生态环境安全和公共安全；( 2 ) 核电设施建设单位、 评价单位、审批部门等不同主体权责明确；( 3 ) 鉴于核电设旋建设对环境影响巨大， 必须依法编制环境影响报告书和履行必备的报批程序；( 4 ) 环境影响评价对核电设 施的选址、设计建造、运行、退役等能进行有针对性、专业化的指导为其提供依据。 4 核电设旌的环境影响评价制度的内容 核电设施环境影响评价包括规划环境影响评价以及建设项目环境影响评价两 方面。我国环境影响评价制度包括五方面内容：环境影响评价制度适用范围；环境 影响评价内容；公众参与环境影响评价；环境影响评价证书管理以及法律责任。 ( 1 ) 环境影响评价制度适用范围 我国环境影响评价法明确规定了我国在进行规划以及项目建设时需要进行 环境影响评价。具体而言，核电设施的环境影响评价的适用范围则是在核( 电) 规 划以及核电设施建设项目。我国目前正等待出台的有三大规划，分别为：国家环境 部核安全局编制的核安全规划、国家发改委能源局编制的核电安全规划和 核电中长期发展调整规划，同时我国拟建设的核电站也多达几十个。依照环 境影响评价法规定，这些规划和核电站建设项目都必须依法进行环境影响评价， 编制环境影响评价报告书。 ( 2 ) 环境影响评价内容 规划环境影响评价和建设项目环境影响评价因为各自特点的不同而其中包含 的内容也不同。根据环境影响评价法规定，专项规划环境影响报告书包括：实 施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；预防或者减轻不良环境影响的 措施以及环境影响评价的结论。建设项目环境影响报告书包括：建设项目概况及周 围环境现状；建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；建设项目环境保 护措施；建设项目对环境影响的经济损益分析及对环境监测的建议；环境影响评价 的结论。 ( 3 ) 公众参与环境影响评价 公众参与原则是环境法的一项基本原则，也是环境影响评价制度的重要内容。 环境影响评价法、规划环境影响评价条例以及环境影响评价公众参与暂行 办法均对于公众参与环境影响评价进行了相关规定。核电厂环境影响评价公众 回肖剑鸣、欧阳光明：比较环境法专论，中国环境科学出版社2 0 0 4 年第l 版，第3 4 2 页； 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 参与实施办法( 征求意见稿) 对核电厂厂址审批、建造和运行阶段公众参与的一 般要求，公众参与相关工作的实施规定，公众参与实施的具体组织形式以及其他方 面也都进行了具体的规定。另外，学者们也对公众参与进行了制度化设计，将公众 参与制度化。有的学者认为，公众参与应该包括预案参与、过程参与、末端参与、 行为参与；而有的学者则认为公众参与应该包括知情机制、表达机制、监督机制、 诉讼机制等。哪 ( 4 ) 环境影响评价证书的管理 我国对从事环境影响评价工作的单位实行资格审查制度。2 0 0 6 年我国通过了 建设项目环境影响评价资质管理办法，从事建设项目环境影响评价工作的单位 必须取得资质证书，按照所取得的资质证书规定的等级和范围，从事建设项目环境 影响评价工作。而进行核电设施的环境影响评价则对其资质进行了更高的要求，对 核电站进行环境影响评价的机构一般需要具有甲级资质。但是对于规划环境影响评 价的环评机构我国对其资质要求则没有如建设项目环评机构一样严格。 ( 5 ) 违反环境影响评价制度的法律责任 我国环境影响评价法第二十九至三十五条以及规划环境影响评价条例 第三十一至三十四条对于违反法律规定应承担法律责任做出了明确的规定。其中包 括规划编制单位和规划审批机关的法律责任、建设单位和建设项目审批部门的法律 责任、环境影响评价机构的法律责任、负责预审、审核和审批建设项目环境影响评 价文件的部门非法收费的法律责任、环境保护行政主管部门或者其他部门的工作人 员的法律责任等。 ( 二) 核电设施环境影响评价制度功能和作用 1 核电设施环境影响评价制度的功能 环境影响评价制度包含了的一系列的方法和步骤，如预测环境影响、编制环境 影响报告书，审批环境影响报告书等。具体而言，环境影响评价主要有四大基本功 能，分别为判断、预测、选择以及导向功能。首先以人类需要为标准对已有客体作 出判断进而以人的需要为标准对将要形成的客体的价值作出预测，随即在此基础上 对同样具有价值的客体进行比较，确定其中哪一个是更有价值的，最后对拟议行为 进行导向。罾在这四种功能中，其中最重要的是导向功能，他是前三种功能的目的 所在，即判断、预测、选择的目的就是对拟议行为进行导向。 o 史玉成、郭武：环境法的理念更新与制度重构，高等教育出版社2 0 1 0 年第l 版，第6 9 页7 0 页； 圆汪劲：中外环境影响评价制度比较研究环境与开发决策的正当法律程序，北京大学出版社2 0 0 6 年第l 版，第4 7 4 8 页： 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e 8 i s 对于核电设施而言，进行环境影响评价首先是以我国需要为标准对我国现有能 源、核电设施的价值进行判断，然后根据这种判断来确定我国是否需要发展核电， 进行核电设施建设。其次，对于拟议行为，即核电设施建设或核( 电) 规划的价值 进行预测，确定发展核电、进行核电设施建设在未来的价值程度，再结合对已有客 体价值的判断和将形成客体价值的预测来确定是否应进行拟议行为及应以何种方 式进行拟议行为。然后，在确定了进行核( 电) 规划和核电设施建设的价值值得进 行时，应对若干方案，即拟议行为的替代方案进行选择，从中确定哪一种方案是最 环保、最安全的方案，是最值得争取的方案。而最后这种对现实的价值判断、对拟 议行为的价值预测以及对替代方案的选择过程都对我国最终编制科学、合理的核 ( 电) 规划或建设安全、高效的核电设施起到了引导和调控作用。 2 核电设施环境影响评价制度作用 在核电发展中，全国必须树立保护环境优先、安全优先的意识，核( 电) 规划 或者核电设施建设时进行环境影响评价就是环境保护意识的一种体现。在环境影响 评价制度中，无论是环境影响评价制度本身还是其制度中包含的具体内容在作用上 都能够提高决策的科学性并增强决策的民主性，具体表现如下： 首先，环境影响评价制度能够提高决策的科学性。环境影响评价制度不仅能够 用法律形式确定核电设施环境影响评价的程序和标准，将核电设施环境影响评价的 若干技术条款进行法律上的界定，保证核电设施环境影响评价整个过程都融入科学 性，其中的替代方案就是保证决策科学性的一种关键内容。另外环境影响评价制 度还能够对各种核( 电) 规划和核电设施建设项目进行风险预测和评估，注意对环 境长远的和全局的影响，提出消除对环境不利影响的措施，减低决策的潜在风险， 预防核( 电) 规划和核电设施建设行为对环境可能造成的危害。 其次，环境影响评价制度能够增强决策民主性。决策民主性主要体现在公众参 与方面，公众参与是环境影响评价制度的又一灵魂。公众参与核电设施环境影响评 价不仅可以确认和保护公众的知情权，增加公众对核( 电) 规划和核电设施建设项 目相关情况的了解，使公众明确核电设施建设对环境的损益大小以及对自身环境权 益的损害程度，还能搭建公众表达意见的平台便于公众提出相关建议和改进措施， 建设单位和环评单位吸纳后能达到预防和减轻环境不良影响的目的。最后公众参与 还使公众在一定程度上参与决策制定，增强决策民主性和公众对决策的认同度，利 于决策执行，提高核电发展和核电设施建设效率。圆 。汪劲：中外环境影响评价制度比较研究环境与开发决策的正当法律程序，北京大学出版社2 0 0 6 年第l 版，第4 9 页5 1 页； 。史玉成、郭武：环境法的理念更新与制度重构，高等教育出版社2 0 l o 年第l 版，第l1 7 页第1 3 3 页； 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 二、中国核电设施环境影响评价制度若干问题分析 ( 一) 核电设施规划环境影响评价问题 1 规划环境影响评价的含义 世界大部分国家如美国、澳大利亚、英国等都通过立法要求对规划进行环境影 响评价。我国在2 0 0 3 年通过的环境影响评价法也首次将规划纳入环境影响评 价范围内。根据该法规定，规划环境影响评价是指“对规划项目实施后可能造成的 环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策措施，进 行跟踪监测的方法与制度 。 规划环境影响评价在评价范围上具有广泛性，在评价内容上具有复杂性、战略 性以及不确定性，在评价时间上具有超前性等特征。即，由于规划涉及地域广泛 和内容复杂，规划环境影响评价则在评价范围上具有广泛性；规划具有高度的战略 性和全局性，规划环境影响评价也必须从一定高度出发，从全局进行全面考虑，具 有战略性特点；另外由于规划的战略高度以及未来的不确定等因素，规划环境影响 评价又具有不确定性；最后环境影响报告书应在规划草案报送审批前进行编制，进 而规划环境影响评价在评价时间上又具有了超前性。 2 核电设施规划环境影响评价的现状及其问题 2 0 0 7 年原国家环境保护总局核安全司的核电规划环评工作启动会会议纪要 中提出“核电规划环评对于落实中国核电中长期发展规划，促进核电事业健康 发展具有重要的战略意义。核电规划环评工作由国家环境保护总局核安全司组 织实施；清华大学具体负责编制规划环评大纲，建立相关评价指标体系并探索评价 模式展示了我国对核电规划环境影响评价的重视以及在核电规划环境影响评价制 度建设上的探索和努力。 核电设施的建设应该以核电规划为依据，在其指导下进行发展和建设。核电设 施具体建设项目环境影响评价也应以核( 电) 规划环境影响评价为依据。在山东乳 山核电站事件中，就明显缺失规划环境影响评价。其中公众反对建设乳山核电站的 理由总的归纳为两点：“一是乳山核电拟选厂址与4 a 级旅游景区银滩距离太近；二 是1 2 0 公里的海岸线上几家电力公司同时在荣成、海阳和乳山三个厂址开展工 作，过于密集。 圆那么如此就出现了疑问，山东省对核电发展是如何进行规划，对 。朱世云、林春绵主编：环境影响评价，化学工业出版社2 0 0 7 年第l 版，第1 6 8 1 7 0 页； 。郑燕峰：山东乳山核电项目利益博弈， 2 0 0 7 年第l 版，第1 1 8 页； l l 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 调查区域以及人员范围也由建设单位以及环评机构进行选择，因此易出现调查范围 狭窄，人员不具有代表性等问题。环境影响评价公众参与暂行办法也仅规定在 进行人员选择时应该考虑教育背景等等因素而选择具有代表性的人员。但是这仅是 原则性规定，具体如何操作仍然依靠建设单位和环评机构。 参与主体的选择方式以及过程是否合理是环境影响评价的重要方面。彭泽核电 站环评事件中，安徽省望江市反对理由中包括“彭泽进行问卷调查时，在磨盘村进 行的问卷调查不具有代表性，被调查对象对问卷调查内容目的等一无所知 。同时， 不仅问卷调查的对象由建设单位或者是环评机构进行选择，参加座谈会的人员也是 由建设单位或者环评机构进行选择，2 0 0 8 年2 月发布的江西彭泽核电厂一、二号 机组环境影响评价公众参与信息公告中表示“第二次公众意见调查根据问卷 调查的反馈意见从中选择代表参加座谈会，可以明确座谈会的人员确实是建设机 构或者是由建设单位( 中电投江西核电有限公司) 或者环评单位( 上海核工程研究 设计院) 选取人员参加座谈会。同时在3 月1 7 日，中电投江西核电有限公司如期 召开了“江西彭泽核电站环评公众参与专题座谈会 ，参加此次座谈会的除了县领 导、中电投江西核电有限公司、上海核工程研究设计院有关专家外，只有1 9 名“来 自不同方面的公众代表 。但没有任何相关信息表示这1 9 名公众代表是如何选择的。 其次，在参与对象方面。公众参与对象即公众对什么项目发表意见。在选址阶 段，环境影响报告书明确了对哪些事项可以发表意见。从江西彭泽核电站、阳江核 电站、四川三坝核电厂、浙江苍南核电厂的信息公告来看，环境影响评价中征求公 众意见的项目主要包括以下五方面：对核电及本项目的了解程度，本项目建设和运 行对公众的主要影响，公众对本项目建设的态度，公众对本项目环境保护措施的意 见和建议，公众对本项目建设的其他意见和建议。 从彭泽核电站的环境影响报告书来说，其中仍存在不足。环境影响报告书中没 有涉及到地震、干旱、洪涝、长期冰雪等自然灾害的预防与应急处理。核动力厂 环境辐射防护规定第5 2 条规定“必须考虑厂址所在区域内可能发生的自然的或 人为的外部事件对核动力厂安全的影响 。虽然彭泽核电站的环境影响报告书提到 该“厂址附近范围内属于弱震区。 但是对地震、干旱、洪涝、长期冰雪等可能出 现，但却不频繁发生的自然灾害没有包含在内。在安徽省望江市的陈情书中表 示反对建设核电站的理由其中一条就是“突破了厂址的地震标准 ，九江地区地处 “九江靖安 断裂带上，“近1 0 年来已4 次发生3 2 级至5 7 级的有感地震” 事实上彭泽隶属的九江市在2 0 0 5 年以及2 0 1 1 年分别发生5 7 级和4 6 级地震， 。陈永杰：内陆核电站兴建之争，科技生活2 0 1 2 年第9 期； 1 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 同时也出现过干旱和洪涝的现象。虽然彭泽核电站准备建设的是能够抵御7 级地震 回的第三代核电站，但是在全世界极端天气愈加频繁、剧烈的情形下 ，那么在极端 天气出现时核电厂无法抵御将会是何种情形? 再次，在参与方式方面。依据环境影响评价公众参与暂行办法的相关规定， 公众参与的方式由建设单位或者其委托的环评机构进行选择，因此在实践中建设单 位和环评机构倾向于选择进行问卷调查，简单而快捷高效并且节省人力物力；不愿 意选择听证会等形式，或者即使举行听证会也并无明显效果。 在2 0 0 8 年2 月发布的江西彭泽核电厂一、二号机组环境影响评价公众参与 信息公告中的“公众参与 一栏中表示“第一次公众意见调查采用公众调查问 卷的方式“第二次公众意见调查征求公众意见的具体形式以发放问卷 调查为主参加座谈会。” 但问卷调查的内容过于标准，无法显示公众对于核电 站( 厂) 的特殊意见。在阳江核电站一期工程( 选址阶段) 环境影响评价公众参 与信息公告( 阳江核电环评公众参与一号公告) 中表示“公众可以通过电话、传真、 书信、电子邮件、返回公众参与调查表、参加座谈会等多种方式 ，四川三坝核 电厂一期工程选址阶段环境影响评价公众参与一号信息公告中明确表示“公众可 以通过电话、传真、书信、电子邮件、参加座谈会等多种方式” 从这些列出的选 址阶段公众参与方式中，我们可以看出，如果公众不能通过上述所列举的一系列方 式及时有效的进行参与，那这些参与方式也只是形式而已。 最后，在参与过程和信息公开方面。目前我国关于公众参与的相关规定均为原 则性规定，缺乏具体的操作性。公众参与的具体流程仍需要建设单位或环评机构进 行制定，就无法保证过程的透明度和公开性。另外，公众参与的前提是对信息的充 分掌握，环境影响评价公众参与暂行办法对信息公开的时间、内容、方式等进 行了具体规定，但是其中建设单位和环评机构进行信息公告的方式看似完备但是却 缺乏可操作性。虽然法律规定了要以便于公众知晓的方式进行，但是到底何种方式 是便于公众知晓的，这仍然需要建设单位和环评机构进行选择。那么最终适用的参 何祚庥：