（金融学专业论文）我国中小企业信用担保体系建设研究.pdf

iii 论 文 提 要 本文论证了中小企业融资的关键是解决信息不对称的问题 信用担保的作用 是完善市场信号机制修正市场的信息不对称状态提升被担保企业的信用本 文回顾了我国中小企业信用担保的发展历程 客观总结了我国中小企业信用担保 体系为解决中小企业融资问题推动中小企业发展中发挥的积极作用由于我国 中小企业信用担保体系发展时间短目前仍然还处于市场培育阶段还不能根本 满足中小企业融资需求服务 本文主要从实践的层面全面分析了我国信用担保业 发展中存在的突出问题 本文参照国际经验和按照我国信用担保业发展的实际情 况特别是根据当前信用担保业发展的最新趋势提出了以下解决问题的对策 在中小企业融资担保体系的建设上应建立政府间接支持民间管理和运营的中 小企业信用担保体系建立健全信用担保业的监管体系建立适合我国中小企业 发展实际情况的担保业准入制度和从业人员管理制度 建立政府支持下的中小企 业信用再担保机构建立与资本市场金融机构广泛结合的担保体系真正实现 对中小企业的全程金融服务建立健全信用担保风险补偿机制推动建立个人和 企业相结合的信用制度和信用体系 我国中小企业信用担保体系建设研究 1 引 言 融资难是制约中小企业发展的瓶颈建立中小企业信用担保机制是各国解 决中小企业融资难推动中小企业发展的主要方式之一在已建立中小企业信用 担保体系的国家或地区大多都把建立中小企业信用担保体系作为政府扶持中 小企业发展的重要手段和主动选择 我国的中小企业信用担保实践始于二十世纪 九十年代经过近十年的发展特别是 1 9 9 9年国家经贸委发布关于建立中小 企业信用担保体系试点的指导意见 以后 我国中小企业信用担保体系发展迅速 取得了较大的成绩作为服务于中小企业融资的信用担保体系已经初步建立起 来为解决中小企业融资难促进中小企业发展起到了重要作用然而我国中 小企业信用担保体系的建立和发展也存在一系列问题 如中小企业信用担保体系 的相关法律法规体系还不够完善信用担保的行业准入风险控制和损失补偿机 制尚未完全建立中小企业信用担保机构的监督管理体系还没有建立起来中小 企业信用担保机构实力弱产品单一信用担保业自律性组织缺失本研究在借 鉴国外中小企业信用担保体系建立发展经验和做法的基础上对我国中小企业 信用担保业发展的过程现状和所取得成就进行了认真分析对存在的问题进行 了详尽考察并提出进一步改善我国中小企业信用担保体系建设的若干建议 一信用担保的原理与特征 一问题的提出 一般而言 企业融资方式有两种 即间接融资 债权融资-主要指银行贷款 和直接融资股权融资-股票-债券企业在经营过程中若有资金需求在资 本市场发育不充分的情况下首先会求助于商业银行在各种融资渠道中银行 仍是众多企业的首选 尤其是在资本市场不发达的情况下银行成了几乎唯一的选 择而银行强调的是资金的安全性和流动性回避金融风险是其首要原则这样 就与现代企业成长过程中的融资需求发生了矛盾根据商业银行的惯例凡是信 用等级在 aa 以上的企业可以根据企业的实际情况发放信用贷款而信用等级 我国中小企业信用担保体系建设研究 1 引 言 融资难是制约中小企业发展的瓶颈建立中小企业信用担保机制是各国解 决中小企业融资难推动中小企业发展的主要方式之一在已建立中小企业信用 担保体系的国家或地区大多都把建立中小企业信用担保体系作为政府扶持中 小企业发展的重要手段和主动选择 我国的中小企业信用担保实践始于二十世纪 九十年代经过近十年的发展特别是 1 9 9 9年国家经贸委发布关于建立中小 企业信用担保体系试点的指导意见 以后 我国中小企业信用担保体系发展迅速 取得了较大的成绩作为服务于中小企业融资的信用担保体系已经初步建立起 来为解决中小企业融资难促进中小企业发展起到了重要作用然而我国中 小企业信用担保体系的建立和发展也存在一系列问题 如中小企业信用担保体系 的相关法律法规体系还不够完善信用担保的行业准入风险控制和损失补偿机 制尚未完全建立中小企业信用担保机构的监督管理体系还没有建立起来中小 企业信用担保机构实力弱产品单一信用担保业自律性组织缺失本研究在借 鉴国外中小企业信用担保体系建立发展经验和做法的基础上对我国中小企业 信用担保业发展的过程现状和所取得成就进行了认真分析对存在的问题进行 了详尽考察并提出进一步改善我国中小企业信用担保体系建设的若干建议 一信用担保的原理与特征 一问题的提出 一般而言 企业融资方式有两种 即间接融资 债权融资-主要指银行贷款 和直接融资股权融资-股票-债券企业在经营过程中若有资金需求在资 本市场发育不充分的情况下首先会求助于商业银行在各种融资渠道中银行 仍是众多企业的首选 尤其是在资本市场不发达的情况下银行成了几乎唯一的选 择而银行强调的是资金的安全性和流动性回避金融风险是其首要原则这样 就与现代企业成长过程中的融资需求发生了矛盾根据商业银行的惯例凡是信 用等级在 aa 以上的企业可以根据企业的实际情况发放信用贷款而信用等级 我国中小企业信用担保体系建设研究 2 在 aa 以下的企业则必须提供抵押质押保证才能获得银行贷款中小企业管 理基础普遍薄弱缺乏良好的公司治理机制关联交易复杂资信度不高财务 制度不健全透明度比较低借款的特点是少急频银行常常因中小企 业信用不足而不愿意放款造成中小企业的贷款难融资难 2003 年我国 gdp 的 56%社会销售额的 59%税收的 46%出口额的 62%就业的 75%是由中小企业创造或提供的1与中小企业在国民经济中所发 挥的作用相比较中小企业获得的金融资源是不平衡的一是获得信贷支持少 据统计我国 300 万私营企业获得银行信贷支持的仅占 10%左右2003 年全国 乡镇个体私营三资企业的短期贷款占银行全部短期贷款的比重仅为 14.4 2 据中国人民银行北京营业部 2004 年的统计中小企业贷款申请的拒贷率高达 65 据统计2001 年浙江省民间投资中银行贷款仅为 20.1%20 世纪 90 年代美 国中小企业的资金来源中银行贷款占到 42% 3二是直接融资渠道窄 由于证券 市场门槛高创业投资体制不健全中小企业难以通过资本公开市场筹集资金 据中国人民银行 2003 年 8 月的调查显示我国中小企业融资供应的 98.7%来自 银行贷款直接融资仅占 1.3%而美国中小企业的资金来源中股权融资占到 18%4三是自由资金缺乏我国非公有制企业从无到有从小到大从弱到强 企业发展主要依靠自身积累制约了企业的快速发展据国际金融公司研究业 主资本和内部留存收益分别占我国私营企业资金来源的 36%和 26%5 当然从我国的实际情况看金融体制不适应政策支持力度不够也是我国 中小企业融资难的重要原因国有商业银行为防范金融风险实施大企业大城 市大项目上收贷款权限大规模撤消基层网点股份制商业银行城市信 用社和农村信用社等中小金融机构信贷能力有限 国家金融资源分布与中小企业 空间布局不相适应特别是政府对银行开展中小企业贷款的激励机制有待创新 银行自身在金融产品设计机构设置信用评级贷款管理等方面不能适应中小 企业对金融服务的需求中小企业贷款风险大也是银行惜贷的重要原因据中 国银行业监督委员会资料2003 年我国主要商业银行对中小企业贷款的平均不 1 来自中国中小企业网 2 国家发展改革委中小企业简报 2004 年合订本 3 各国政策性融资比较 北京大岳咨询有限公司2003 年 11 月 4 首届中美创业投资论坛会议资料 国家发展改革委中小企业司2004 年 5 中国私营企业发展 世界金融公司中国代表处2001 年 我国中小企业信用担保体系建设研究 3 良率为 32.11%比商业银行贷款的平均不良率高出 15.7 个百分点 对于金融机构和投资机构来讲选择采用不同的投资融资方式是基于收益 与风险的大小而定的不同的融资方式意味着不同的风险与收益债权融资意味 着金融机构只能获得固定的利率收益对于以发放贷款为主为企业提供信贷债 权融资的商业银行而言由于利率的浮动范围有限债权所有人不能干涉企业的 经营管理企业可能希望通过运用低成本的债权融资来从事高风险的经营业务 按照风险厌恶的原则商业银行只能选择风险较低收益率固定的行业和企业作 为信贷客户同时因为在企业与商业银行之间存在对企业风险-收益信息的不对 称可能导致的逆向选择和道德风险商业银行相应采取通过担保抵押和有限浮 动利率的方式控制金融风险而对于那些具有较高风险同时具有较高收益的企 业是以股权投资为主的直接投资机构应该涉足和介入的直接投资机构可以通 过股权投资的方式介入企业的管理形成投资人与被投资人之间的硬约束并通 过股权收益作为风险溢价来弥补所冒的风险因此在一般的融资方式选择中根 据企业风险-收益关系的不同商业银行和直接投资机构选择不同的企业进行融 资服务 对于中小型企业而言从债权人和投资者的角度分析一般的观点是由于其 风险较高收益也较高信息不对称的程度和道德风险都较高所以不适合以提 供债权融资服务获取固定利率收益的商业银行berger , udell 1988 年的研究 认为企业融资方式的选择有信息不对称不透明的三个方面决定这三个方面 是成本状况确定逆向选择道德风险成本状况确定和逆向选择的克服使用 债权融资较为有效道德风险的克服使用股权融资较为有效对于不同类型的 企业视这三个因素影响的具体情况而采取不同的融资方式但正是由于有信息 不对称的现象存在 使得中小企业融资难 如在美国只有约 50%左右的中小企业 能够获得外部的间接融资而更少的企业能够通过资本市场直接融资因此中 小企业融资的关键是解决信息不对称的问题 二 信息不对称与第三方信用担保 在市场经济中活动的各类人员对有关信息的了解是有差异的掌握信息比 较充分的人员往往处于比较有利的地位而信息贫乏的人员则处于比较不利 我国中小企业信用担保体系建设研究 4 的地位 图1 信息不对称条件下的市场退化现象 经济学家把人视作理性人经济人若讲假话有利可图他就会毫不 犹豫地讲假话这样就会产生信息不对称旧货市场就是在信息不对称条件下市 场失灵的典型例子由于买卖双方信息不对称买方因对市场平均质量的心理预 期降低而降低出价导致质量成本较高的产品退出市场从而导致市场平均质量 的下降图 1 但若通过一定的信用工具使讲假话的人为此付出代价当讲假话的损失大 于其带来的好处时假话就自然被杜绝了信息不对称实际上在现实生活中 普遍存在市场并不总是失灵其原因在于健康市场中总有一些信用工具可以帮 助完善市场的信号机制修正市场中的信息不对称状态增进市场交易双方的信 用图 2这时古典经济学中描述的市场机制才真正地发挥其优胜劣汰的作 用 理性心 理预期 买 方 具有信 息优势 卖 方 信息不对称 被淘汰出市场 我国中小企业信用担保体系建设研究 5 图2 信息不对称的改善 担保正是这样的一个信用工具在担保中债权人对债务人能否履约缺乏足 够的信息但他对保证人的履约能力是放心的而保证人之所以敢于对债务人履 约给予担保是基于他对债务人的履约能力有深入的了解我们可以认为债权 人与保证人之间信息是相对对称的 而保证人与债务人之间的信息也是相对对称 的 于是保证人成为交易双方的一种信用桥梁 它使市场交易得以顺利地进行 图 3担保的作用就是完善市场信号机制修正市场的信息不对称状态增进市 场信用为发挥价格机制对市场的自动调节作用创造条件 图3 担保信用桥梁 对于大多数企业而言信用等级较低达不到银行信用贷款的标准银行不 能为其提供无抵押无担保的贷款而这类企业大多数自身缺乏银行可以接受的 抵押物于是作为第三方的专业担保机构的介入就成为必然 信息机 制帮助 改善信 息劣势 买 方 信息机 制帮助 改善信 息劣势 卖 方 信息对称 保证担 保 方 债务人 债权人 信息对称 信息对称 信息不对称 我国中小企业信用担保体系建设研究 6 由于信用担保机构提升了被担保企业的信用使企业的贷款渠道变得通畅 银行资产的安全性也得到了保证从上图中可以看到由于信用担保的出现风 险相对降低曲线往右移动银行贷款量增加从而体现了信用担保在银行与中 小企业之间存在的必要性和所发挥的作用 三信用担保及其行业的特点 中小企业量大面广不仅是劳动就业的主要场所社会大生产体系中不可 缺少的组成部分高新科技成果孵化转化的重要摇篮也是国家税收的重要来 源但中小企业融资难贷款难是一个世界性难题为此各国政府特别是经济 发达国家的政府都将中小企业信用担保作为一项扶持中小企业发展的重大经济 社会政策世界上大多数国家和地区已经或正在建立专门的担保基金经过若干 年的运作许多国家和地区的信用担保法律法规运作模式日臻完善在扶持 本国或本地区中小企业发展 保障政府有关政策目标的实施等方面发挥着重要作 用下表为世界各国小型微型企业贷款担保机构的分布情况 各国小型微型企业贷款担保机构的分布情况6 oecd 中 东 欧 前 苏 联 中东 拉 丁 美洲 加勒比 亚洲 非洲 总数 目 前 有 担 保 基 金 的 国 家 23 85% 7 64% 2 13.5 3 18% 15 71% 5 50% 11 36% 19 42% 85 48% 6 资源来源 国际劳工局小型微型企业担保基金操作指南经济科学出版社2002 年中文版表中 某些国家和地区拥有一个以上担保基金以上所列出的百分比代表所涉及的国家和地区与该区域国家和地 区总数的百分比 我国中小企业信用担保体系建设研究 7 和地区 % 没 有 担 保 基 金 的 国 家 和 地区 1 4% 1 9% 2 13.5 % 2 12% 2 10% 1 10% 2 6% 3 7% 14 8% 不 能 确 定 的 国家和地区 2 7% 3 27% 11 73% 12 70% 4 19% 4 40% 18 58% 22 49% 76 43% 担 保 基 金 已 停 止 的 国 家 和地区 1 4% 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 2% 2 1% 国 家 和 地 区 总数 27 11 15 17 21 10 31 45 177 担 保 基 金 总 数 32 12 2 3 37 6 22 32 146 信用担保也称作信用保证是指由专门机构面向社会提供的制度化的保 证信用担保包含三个要点1由专门机构提供的担保而不是一般法人自 然人提供的担保2 这种担保是制度化的担保 即指它是在一定的政策 法律 制度规则框架安排体系之中的是标准化规范化的业务3是面向社会提 供的担保而不是对内部关联机构或雇员的担保 信用担保最重要的属性是经济杠 杆的属性它能够引导社会资源生产要素的流向对资金融通和商品流通等提 供保障这种属性直接由信用担保的放大功能来体现放大倍数是担保机构所提 供的担保额与其承担担保风险的担保资金或资产的比例一般而言其放大倍数 越大对社会的贡献越大同时担保放大倍数越大担保机构的风险也就越大 需要担保机构具有更大的风险控制和风险管理能力 按担保机构构成各国和地区中小企业信用担保体系大致可分为三类第 一类是通过政府全额出资或以政府出资为主体 组建以政府政策性担保机构为主 体的中小企业信用担保体系 目前已开展中小企业信用担保业务的大部分国家和 地区均属于此类这种模式中信用担保机构的资金主要来源于政府但构成多样 化如日本地方性信用保证协会的资金一部分是由中小企业金融公库地方政 府公共社团和金融机构捐助其中金融机构的捐助资金比例较大另一部分是 借入资金第二类为政府政策型和互助担保型结合的信用担保体系即在政策扶 持型中小企业信用担保体系之外同时开展社会互助型中小企业担保业务以民 间自愿组建的互助性担保机构作为信用担保体系的重要组成部分 这些互助信用 我国中小企业信用担保体系建设研究 8 担保机构/中小企业互助担保基金完全由中小企业互助担保机构组成采取中小 企业自愿出资的方式 以会员企业为服务对象 不以营利为目的 如我国台湾省 第三类为政府政策性担保机构和公司商业性担保机构结合的信用担保体系 在这 种模式中既有政府支持的政策性项目担保机构也有公司自营的商业性项目担 保机构对政府建立的政策性项目担保机构而言公司代表政府做担保业务赔 付由政府承担 不参加再保险 对商业性担保机构 一旦发生赔付公司自己承担 如法国英国意大利的信用担保体系以上三种方式中担保体系政府支持的 资金来源为政府担保资金预算 一般由中央和地方政府编列中小企业信用担保资 金预算 按资金运作方式各国和地区中小企业信用担保体系分为两类一是实收制 的中小企业信用担保体系其特征是以实有资金作为保证的事前保证将担保 资金存入协作银行发生损失后由专门账户直接拨给银行作为补偿美国和日本 政府都有固定的财政拨款来补充中小企业信用担保资金 担保赔付金主要用担保 基金和担保收费共同支付这种模式的好处是政府担保机构银行企业之 间的关系明确有利于担保机构独立进行市场化运作和担保风险的事前控制其 不足是中小企业申请取得担保和贷款的手续复杂一些如责任不明确则协作 银行有可能会出现转嫁贷款风险的行为二是权责制的中小企业信用担保体系 其特征是以事前承诺作为保证的事后补偿一般对协作银行采取授信管理发 生损失后由银行向担保机构申请补偿 采取此类体系的国家和地区有 加拿大 区 域担保除外美国英国等其好处是中小企业申请取得担保和贷款的手续 简单协作银行的责任心相对较强以协作银行为主决定是否担保政府不必事 先出资减轻当期财政资金支出的压力其不足是政府以承诺方式对担保机构 间接地对被担保企业承担连带责任无限责任担保机构以保证方式承担 担保风险政府与担保机构之间的关系不明确担保机构以政府身份进行运作 不利于担保风险的事前控制 从我国的实践来看 中小企业信用担保机构为政府间接支持中小企业发展的 政策性扶持机构属非金融机构不得从事金融业务和财政信用不以营利为主 要目的中小企业互助担保机构为中小企业自愿组成的由会员企业出资为主 以会员企业为服务对象的担保机构属非金融机构不得从事金融业务不以营 我国中小企业信用担保体系建设研究 9 利为目的中小企业商业性担保机构为民间投资的以营利为主要目的的担保机 构中小企业信用担保机构可以设立为国有控股也可以组建为国有参股的企业 法人事业法人社团法人互助担保机构可以设立为社团法人或企业法人商 业担保机构可以设立为企业法人或个人独资合伙企业 二我国中小企业信用担保体系的发展历程与现状 一我国担保体系的发展历程 我国的中小企业信用担保实践始于上一个世纪 90 年代初1992 年重庆 上海等地的私营中小企业为解决贷款难问题 并防止相互之间担保造成承担连带 债务问题自发地探索建立企业互助担保基金会中国的中小企业担保实践开始 起步1994 年广东四川等地开始出现以中小企业为主要服务对象的地方性 商业担保公司交通银行上海杨浦支行与区政府和街区企业合作成立了担保基 金1994 年 8 月由财政部和经贸委各出资 50%成立的中国经济技术投资担保 有限公司注册资本 5 亿元人民币该公司是目前中国最大的政府担保机构之一 但是 由于国有专业银行处于卖方市场 特别是缺乏地方性银行和非国有银行 银行业尚未形成竞争机制造成担保作用无法有效发挥1995 年 6 月 30 日,中 华人民共和国担保法由全国人大颁布并于 1995 年 10 月 1 日开始正式实施 首次对涉及融资担保的行为和方式作出了法律规范 从 1998 年开始我国各地先后开始了中小企业信用担保机构的建设江苏 镇江山东济南安徽铜陵等城市探索采取设立担保资金和组建独立担保机构方 式帮助中小企业解决贷款难问题并开始进行试点浙江福建云南贵州等 省的一些市县开始探索组建以私营企业为服务对象的中小企业贷款担保基金或 中心陕西广东湖北北京等地开始出现科技建筑等专业性担保机构上 海北京等地开始以政府财政部门与商业担保公司合作方式由财政部门对银行 作出承诺并推荐中小企业由商业担保公司办理具体担保手续对银行发放中小 企业贷款进行担保的试点在这个时期中国人民银行国家经贸委国家体改 委等部门对以担保方式解决中小企业融资问题开始关注 并着手开始研究起草解 决中小企业融资难的政策意见 我国中小企业信用担保体系建设研究 10 1999 至今是我国信用担保业发展的重要时期1999 年 6 月国家经贸委发 布关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见中小企业信用担保体系 正式启动中国人民银行也下发了关于加强和改善对小企业金融服务的指导意 见对商业银行配合建立中小企业信用担保体系提出要求我国中小企业信用 担保机构步入迅速发展的时期1999 年 11 月底全国 28 个省区和直辖市开展 了中小企业信用担保试点工作70 多个城市组建了 100 多家中小企业信用担保 机构这些试点省市通过政府拨款资产划拨筹措会员风险保证金企业入股 等方式筹集担保资金 40 多亿元 2000 年 8 月 24 日国务院办公厅印发关于鼓励和促进中小企业发展的若 干政策意见国办发200059 号将建立中小企业信用担保体系作为推动中小 企业发展 解决中小企业融资的主要手段 这是目前除 中华人民共和国担保法 以外 由政府主管部门制定并发布的关于中小企业信用担保机构最具有权威性的 规范性文件国办 59 号文要求各级政府和有关部门要加快建立以中小企业为主 要服务对象的中央省地市信用担保体系为中小企业融资创造条件加快建 立信用担保体系建立同时担保行业的准入制度监管制度资金资助制度 信用评估和风险控制制度行业协调制度自律制度再担保制度也开始着手进 行探索在加快发展中小企业信用担保机构的同时继续推动企业互助担保和商 业性担保业务的发展2000 年 6 月底全国中小企业信用担保机构已超过 200 家中小企业互助担保机构和从事中小企业担保业务的商业担保机构也超过 100 家已有 13 个省自治区直辖市组建了省级中小企业信用再担保机构注册资本 达到 80 亿元2001 年底全国中小企业信用担保机构达到 507 家累计担保的 企业 17897 户笔数达 35312 万笔担保总额达 304.83 亿元共实现收入 7.2 亿元其中保费收入 3.3 亿元实现利润 2.1 亿元纳税 5000 多万元新增就业 14.6 万人 2001 年国家税务总局下发通知国税发200137 号对纳入全国中小企业 信用担保体系试点范围的担保机构其担保收入免征三年营业税加大了对担保 行业的政策支持力度截止到 2004 年全国有对四批共 500 多家担保机构免征 营业税 2002 年 6 月中国中小企业促进法由全国人大通过并于 2003 年开始 我国中小企业信用担保体系建设研究 11 正式实施中小企业促进法规定县级以上人民政府和有关部门应当推进和 组织建立中小企业信用担保体系推动对中小企业的信用担保为中小企业融资 创造条件国家鼓励各种担保机构为中小企业提供信用担保国家鼓励中小企业 依法开展多种形式的互助性融资担保 2002 年末全国担保公司也发展到 848 家累计为 28717 万户中小企业提 供贷款担保担保笔数达 51983 笔累计担保金额为 598.18 亿元担保机构在 保企业户数为 21640 户在保资金总额为 393 亿元新增利税为 34 亿元新增 就业人口为 18.6 万人 贷款担保机构累计赔偿笔数为 777 笔 占总笔数的 1.5% 累计赔偿金额 3.42 亿元占累计担保金额的 0.6%2002 年末应赔未赔金额 8270.8 万元占在保金额的 0.3%到 2003 年底我国的各类信用担保机构已经 超过了 1500 家各类担保机构注册资本达到 350 多亿元人民币据建设部统计 截至 2002 年底全国各地共有住房置业担保机构七十多家为近三十万个家庭 住房贷款提供了担保担保金额 236 亿元 2004 年 7 月 1 日行政许可法开始实施国务院公布的国务院对确需 保留的行政审批项目设定行政许可的决定( 国务院 4 1 2号令) 明确跨地区或 规模较大中小企业信用担保机构的设立与变更作为国务院保留的行政许可项 目由国家发改委负责实施目前正在推进过程中 2005 年 2 月出台的国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济 发展的若干意见明确提出支持非公有制经济设立商业性或互助性信用担保 机构鼓励有条件的地区建立中小企业信用担保基金和区域性信用再担保机构 建立和完善信用担保的行业准入风险控制和补偿机制加强对信用担保机构的 监管建立健全担保业自律性组织这些政策方向的确立为下一步担保业发 展奠定了较好基础 总结我国担保业的发展历史 我国中小企业信用担保的发展经历了以企业互 助担保为主要形式的自发探索阶段地方试点和自发探索相结合加强政策扶持 引导等几个阶段今后一段时期则进入到规范准入改进监管的新阶段 二我国信用担保业发展的现状和特点 据国家发改委 2 0 0 4 年底对北京等 2 8 个省区市的不完全统计截止 2 0 0 4 我国中小企业信用担保体系建设研究 12 年 6 月底 被调查地区共有各类中小企业信用担保机构 2 1 3 6 家 注册资金 7 0 4 . 5 1 亿元在对 9 6 6家中小企业信用担保机构的抽样调查数据表明 7 其中省级担 保机构 4 3 家地市级担保机构 4 3 6 家政府完全出资的 3 0 5 家参与出资的 3 2 1 家民间出资的 3 4 0 家公司法人 7 0 1 家事业单位 1 8 1家社团法人 8 4 家 9 6 6 家担保机构共筹集担保资金总额 2 8 6 . 5 亿元其中政府出资 1 2 1 . 8 亿元占 担保资金总额的 4 2 . 59 6 6家担保机构已累计担保企业 4 8 3 1 8户担保贷款 1 0 0 0 3 5 笔 累计担保总额1 1 7 9 亿元 累计实现收入2 8 . 2 亿元( 其中保费收入2 0 . 9 亿元投资收入 5 . 1 亿元其他收入 2 . 2 亿元) 从调查情况看当前信用担保行业发展呈以下特点 一是机构发展迅速企业法人为主体非政府出资呈上升趋势信用担保机 构自 1 9 9 8 年试点至今发展很快2 0 0 0 年底为 2 0 3 家2 0 0 1 年底为 5 8 2 家2 0 0 2 年底为 8 4 8家2 0 0 3年 6月底为 9 6 6家2 0 0 4 年 6月底为 2 1 3 6家年均增长 1 2 5迅猛发展的势头反映出广大中小企业对担保市场的迫切需求在快速发 展的同时担保机构组织形式多样既有政府出资的政策性担保机构也有民间 出资设立的商业性担保机构还有企业互助型担保机构及担保基金等据对 9 6 6 家担保机构调查表明公司制担保机构 7 0 1家占总数的 7 2 . 6另据调查 8 浙江省 2 0 9 家担保机构中企业法人占 8 6事业法人占 9社团法人占 5 上海市 9 1 家担保机构中企业法人占 9 1事业法人和社团法人合计占 9 此外担保机构的资金来源日趋多样非政府出资已占总数的一半以上浙江省 3 8 亿元担保资本金中政府出资占 3 7民营企业出资占 3 8个人出资占 2 5 江苏省 4 0 亿元担保资本金中政府出资占 3 0民营企业和个人出资约占 7 0上海市 6 4 亿元担保资本金中政府出资占 4 0民营企业和个人出资约 占 6 0越来越多的担保机构正在实现多元筹资市场运作和公司管理担保 业的发展已逐步实现由政府主导型向市场主导政府引导型转变 二是以担保为主业中小企业为受保主体据统计全国担保机构中地市 级担保机构占总数的 4 5 以上担保机构集中在中小企业聚集的地方管理和 监控半径短信用信息透明度高企业融资成本低有利于担保机构业务开展 据对 9 6 6家担保机构的调查表明担保业务占担保资金总额的 7 0 . 2而风险 7 中小企业简报 国家发展改革委中小企业司2004 年 8 国家发展改革委与其他部门在 2004 年 11 月的联合调查 我国中小企业信用担保体系建设研究 13 较高的证券股权债权投资仅占总额的 1 7在已开展的担保业务中单笔 在 1 0万元以下的占总数的 3 1 . 2单笔在 1 0万1 0 0万元以下的占 4 6 . 6 两项合计占总数的 7 7 . 8充分表明目前担保机构基本做到了以担保为主业 以中小企业为受保主体此外除贷款担保外票据担保经济履约担保( 工程 履约和付款担保招投标担保租金担保) 等也已适应市场的需要开始出现随 着担保品种的多样化担保市场也初具雏形 三是代偿率损失率较低社会效益明显以 9 6 6 家担保机构为例累计发 生代偿 6 . 8亿元占累计担保总额的 0 . 5 8其中已追偿 2 . 2亿元实际发生 损失 1 . 2 亿元占担保总额的 0 . 1据调查 9 浙江省担保代偿率平均为 0 . 3 代偿率损失率均控制在较低水平说明担保行业自身注意控制担保风险通过 银保联手对有市场有效益有信用企业提供资金支持使受保企业的经 济和社会效益显著增加据调查 1 0 2 0 0 3年上海市 2 0 0 0户受保企业当年销售 收入新增 1 6 9 亿元平均每户新增 8 4 5 万元资产新增 7 5 亿元平均每户新增 3 7 5 万元 利税新增 4 . 0 2 亿元 平均每户新增 2 0 万元 浙江省受保企业近 2 0 0 0 0 户新增销售 3 4 8 亿元新增利税 3 8 亿元新增就业 1 9 . 3 7 万人福建省宁德 福安市恒实担保有限公司自 1 9 9 9 年 4 月成立以来 累计为 8 0 多家民营企业担保 贷款 1 6 8 6 笔担保总额 1 4 . 8 亿元新增电机行业产值 1 5 亿元新增税收 4 5 0 0 万元新增企业利润 7 5 0 0 万元新增就业 5 0 0 0 人 1 1 四是资金放大倍数逐步提高防范风险能力增强银保协作日趋紧密从调 查情况看12担保机构的担保资金放大倍率进一步增大全国在保责任余额与担 保资金比例已由 2001 年 11 增至目前的 11.78担保能力进一步增强与此 同时不少地方采取目标预警运行监测信用记录风险保证与反担保措施 债权追偿等多种形式 识别 防范 控制和分散风险将损失锁定在可控范围内 随着担保机构信用能力的提升银保协作关系也日趋紧密经过近几年努力目 前不少担保机构与协作银行分担风险的比例已由合作初期担保机构一肩挑 逐步变为 91 或 82个别优强的担保机构已能实现 64 甚至 55深圳中 小企业信用担保中心已与 13 家在深银行的 480 个网点建立了协作关系且一律 9 国家发展改革委与其他部门在 2004 年 11 月的联合调查 10 国家发展改革委与其他部门在 2004 年 11 月的联合调查 11 中小企业评论 第 6 页2005 年第 1 期 12 深圳信用担保实践与探索 海天出版社第 2 页 我国中小企业信用担保体系建设研究 14 是 82 分担风险山西省担保协会按照商业银行认可的指标体系已对全省 30 多家担保机构进行了资信评级有关部门据此给予政策扶持随着担保机构信用 能力的提升目前相当部分担保机构已形成了较为稳定的优质客户群 当前我国信用担保行业发展趋势明显一是已由个别试点发展到新兴行业 形成政府的指导思想要从成立初期的发展中规范到全行业的规范中发 展二是已由贷款担保发展到担保市场政府要搞好政策扶持和政策立法后 的监管三是资金构成发生重大变化政府已由初期的一次性注资到完善建立 补偿机制再到利用担保机构这一载体来培育和配置信用信息资源特别是担保 机构缓解了中小企业融资难问题不仅实现了自身的经济效益更重要的是由此 拉动了扩大就业培植税源和稳定社会等社会效益上 三我国中小企业信用担保体系发展中存在的主要问题 自 1999 年以来在国家经贸委/现为国家发展与改革委员会中小企业司和各 地中小企业主管部门的领导下 我国基本上建立起来了以中小企业信用担保机构 为主要组成部分的中小企业信用担保体系 通过和国外中小企业信用担保体系的 建立和发展模式相比较我国的中小企业信用担保体系与日本韩国和台湾地区 的中小企业信用担保体系的模式相似即自上而下得到了政府的直接支持建 立了以政府投资中小企业信用担保机构与以民间互助担保和商业担保机构共同 发展的中小企业信用担保体系近年来的运作表明我国中小企业信用担保体系 为解决中小企业融资问题推动中小企业发展起到了积极作用但是由于我国 中小企业信用担保体系的发展时间短目前仍然还处于完善阶段还不能根本满 足中小企业的融资需求服务 我国中小企业信用担保体系还需要更进一步发展并 不断完善以便为更多的中小企业提供融资担保服务根据我国中小企业信用担 保体系自上而下推动发展建立的特点 本部分将从中小企业信用担保体系总体结 构监督管理担保机构运营和风险控制几方面对存在的问题进行分析 一行业准入制度缺失法律法规不完善配套政策不到位 目前国家尚未明确信用担保机构统一的市场资质要求有不少地方只要符 合公司法即可到工商登记部门直接登记注册致使近一时期担保机构发展 我国中小企业信用担保体系建设研究 14 是 82 分担风险山西省担保协会按照商业银行认可的指标体系已对全省 30 多家担保机构进行了资信评级有关部门据此给予政策扶持随着担保机构信用 能力的提升目前相当部分担保机构已形成了较为稳定的优质客户群 当前我国信用担保行业发展趋势明显一是已由个别试点发展到新兴行业 形成政府的指导思想要从成立初期的发展中规范到全行业的规范中发 展二是已由贷款担保发展到担保市场政府要搞好政策扶持和政策立法后 的监管三是资金构成发生重大变化政府已由初期的一次性注资到完善建立 补偿机制再到利用担保机构这一载体来培育和配置信用信息资源特别是担保 机构缓解了中小企业融资难问题不仅实现了自身的经济效益更重要的是由此 拉动了扩大就业培植税源和稳定社会等社会效益上 三我国中小企业信用担保体系发展中存在的主要问题 自 1999 年以来在国家经贸委/现为国家发展与改革委员会中小企业司和各 地中小企业主管部门的领导下 我国基本上建立起来了以中小企业信用担保机构 为主要组成部分的中小企业信用担保体系 通过和国外中小企业信用担保体系的 建立和发展模式相比较我国的中小企业信用担保体系与日本韩国和台湾地区 的中小企业信用担保体系的模式相似即自上而下得到了政府的直接支持建 立了以政府投资中小企业信用担保机构与以民间互助担保和商业担保机构共同 发展的中小企业信用担保体系近年来的运作表明我国中小企业信用担保体系 为解决中小企业融资问题推动中小企业发展起到了积极作用但是由于我国 中小企业信用担保体系的发展时间短目前仍然还处于完善阶段还不能根本满 足中小企业的融资需求服务 我国中小企业信用担保体系还需要更进一步发展并 不断完善以便为更多的中小企业提供融资担保服务根据我国中小企业信用担 保体系自上而下推动发展建立的特点 本部分将从中小企业信用担保体系总体结 构监督管理担保机构运营和风险控制几方面对存在的问题进行分析 一行业准入制度缺失法律法规不完善配套政策不到位 目前国家尚未明确信用担保机构统一的市场资质要求有不少地方只要符 合公司法即可到工商登记部门直接登记注册致使近一时期担保机构发展 我国中小企业信用担保体系建设研究 15 过快某些地方发展过滥近几年全国担保业年均增长速度超过 1 2 51 9 9 9 2 0 0 1年 3年间上海全市只有 1 7家担保机构2 0 0 2年2 0 0 3年两年间就新 增 4 7家2 0 0 4年上半年又新增 2 7家浙江江苏两省的许多地级市担保机构 就超过 2 0家担保机构过快过滥发展的同时担保机构规模却偏小放大倍数 不高及业务空置情况严重等问题十分突出椐调查 1 3 江苏浙江两省担保机构 户均资金分别为 2 0 0 0 万元和 1 8 1 2 万元其中江苏省盐城市 1 3家担保公司中有 1 2家资本低于 1 0 0 0万元浙江省杭州市萧山区 1 7家担保机构户均资本金仅为 3 0 5 万元最低的 1 0 0 万元由于担保机构实力弱银行的认同度低担保放大 效应难以发挥江苏省平均为 2 3 倍浙江省平均为 2 1 倍此外担保机构 空置率也高 据调查 上海市担保机构近一半以上今年以来未开展一笔担保业务 天津市已注册的 7 0 多家担保机构中真正开展业务的还不足 2 0 家 目前涉及担保行业的法律法规主要有公司法担保法中小企业促进 法 以及一些部门规章 担保机构经营的是信用 控制的是风险 承担的是责任 作为特殊行业一般公司注册最低限担保公司不适用而公司法又未对担 保机构作出专门规定担保法于 1 9 9 5年颁布也仅规范了担保行为而对 1 9 9 9年以后大量出现的专业担保机构该法的相关内容很不够致使担保机构 缺少必要的法律保护2 0 0 4 年 6 月 2 9 日国务院公布的国务院对确需保留的 行政审批项目设定行政许可的决定( 国务院 4 1 2号令) 明确跨地区或规模较 大中小企业信用担保机构的设立与变更作为国务院保留的行政许可项目由国 家发改委负责实施但此项许可的范围和力度还难以满足实际需要特别是针对 专业担保机构的市场退出业务范围与种类从业资格财务内控制度和行业自 律等目前仍无具体法律规定作为依据 对担保市场的认识各部门尚未统一有些部门过分强调担保的风险性对 其促进经济发展特别是对中小企业发展的重要作用缺乏足够的重视 相关配套政 策也不到位一是担保机构与协作银行合作地位不平等担保是对信用的补充 对银行的补偿由于担保的介入银行贷款风险已作部分转移因此作为银行 风险价格的利息对出具担保的贷款就应当下浮但事实上银行不愿按照国际惯 例承担一定比例的贷款风险而由担保公司承担 1 0 0 风险担保贷款的利息也 13 2004 年 11 月由国家发展改革委 财政部人民银行等组成的信用担保市场调查组 我国中小企业信用担保体系建设研究 16 不下浮甚至上浮 2 05 0另外担保机构与银行签订的担保协议一律执 行银行的制式合同双方责权又不对等二是担保机构不能共享社会公用信息系 统如工商登记及年检信息贷款记录信息纳税信息财产登记信息等上述 信息系统目前均不对担保机构开放不利于担保机构有效识别和控制担保风险 三是担保机构的反担保登记难以落实使其风险控制缺乏法律保障担保机构为 降低风险往往需要受保企业提供一定的反担保如房产车辆土地及股权证 明等抵质押物按现行担保法抵质押合同只有在政府有关部门登记后方才 有效调查中普遍反映目前登记部门只给银行办理抵质押合同担保机构的登 记请求则不予办理致使担保机构风险控制无法得到保障 二中小企业信用担保监管机制和自律机制尚未建立 担保机构系 统性风险加大 中小企业信用担保监管缺位是我国中小企业信用担保体系的主要问题之一 在 1999 年以前根据人民银行金融机构管理规定规定中小企业信用担保 机构为非银行金融机构由中国人民银行一家负责监管自 1999 年国家经济贸 易委员会下发建立中小企业信用担保体试点指导意见后中小企业信用担保 机构界定为中小企业提供信用担保服务的非银行金融机构 中国人民银行不再负 责对担保机构的监督与管理根据该文件的规定全国各省市设立由经贸委会 同财政人民银行工商行政管理及商业银行等部门组成的信用担保监管委员会 进行监督管理在实践中虽然部分地区也成立了信用担保监督委员会但许 多地区的中小企业担保规模不大因而没有建立信用担保监督管理委员会同时 中小企业信用担保监督管理委员会不是常设机构 各地中小企业信用担保监督管 理委员会大多数由各地主管中小企业发展的部门中小企业局中小企业处代 理其日常工作无论是在管理经验还是专业化团队方面相关人员的管理和监 管素质还需要进一步提高在中央政府一级并没有建立全国性的中小企业信用 担保监督委员会和行业自律协会也没有制定一个统一的监督管理条例和办法 因此中小企业信用担保的监督机构的监督功能存在严重的缺位现象 在实际运作 中各地中小企业信用担保到底由谁来监管如何监管监管的标准是什么等的 问题仍然没有落实对于高风险的中小企业信用担保业的监管缺位不利于中小 我国中小企业信用担保体系建设研究 17 企业信用担保机构的健康发展 由于信用担保行业缺乏完善的监督体系 而国家和地方目前又鼓励信用担保 行业发展在政策上给予了相应的优惠政策如税收减免政策一些地方还给 予直接的财政补贴和财政支持 导致许多地方为了享受优惠而设立政府信用担保 机构 却不从事中小企业信用担保业务 对今后担保行业规范发展是有很大影响 由于缺乏担保行业的监管机制担保机构运作不规范行业系统风险较大 据上海银监局反映 一些担保机构的运作不规范 主要表现在 一是资本金不实 有些担保机构注册后即转移资本形成虚假出资二是热衷于证券投资不从事 中小企业贷款担保或运作担保贷款骗取银行资金三是不提担保风险准备金 或提取不足担保风险集中度偏高单户担保贷款接近或超过资本水平四是置 业担保总体风险过大如上海住房置业担保公司共担保 3 4 6 亿元期限 1 0 年以 上担保本金放大 7 0 倍江苏省的住房置业担保公司普遍放大在 3 0 倍以上期 限一般都在 1 0 年以上甚至达 2 0 年 三风险补偿机制和风险分散机制不健全 在政府对中小企业信用担保体系资金的补偿机制上看 我国政府对担保机构 的资金支持主要是通过各级地方政府财政资金和资产划入担保基金或担保机构 资本金这种地方财政资金和资产划入大部分都是一次性的规模较小由于担 保机构不以营利为主要目标收取的担保费也很低很难通过内部积累增加资本 和担保基金而担保机构的主要业务经营模式是靠担保基金本金担保机构的注 册资本的放大作为杠杆效应来扩大担保规模由于国家对担保放大比例有严格 的规定110担保公司要想获得更高的收益必须靠不断增加资本金作为业 务扩张的基础由于中小企业融资担保的高风险性和高成本特点政府持续的资 本投入或坏帐补贴就成为中小企业信用担保体系能否健康发展 为中小企业提供 更多的贷款担保的关键如果失去政府的运营补贴和资本支持信用担保机构可 能会因为持续性发展的原因而转向其他风险较小收益较高的业务从而降低对 中小企业提供信用担保服务的比重使得中小企业信用担保体系违背原有的目 标 由此可见 我国政府在担保机构的补偿机制上还是按照计划经济的方法进行 我国中小企业信用担保体系建设研究 18 一次性的补偿没有根据不同信用担保机构的运作效率业绩进行连续的激励性 补偿这也是为什么政府担保机构虽然数量很多但是运营绩效却较差而银行 也不愿意更多地发放多中小企业担保贷款的原因所在 同时对于商业担保机构而 言资本实力也较小更难得到政府的资金补偿机制大多数商业担保机构把高