（政治经济学专业论文）公用事业民营化问题研究.pdf

摘要 在我国，公用事业长期以来被视为自然垄断行业，国有经济比重高、 传统计划经济影响深远、竞争机制严重不足，多数采取政企合一的部门 管理方式，通过指令性的方式授权行业垄断部门担任项目业主，从而构 成了民营资本进入的天然屏障。投资主体单一化的格局一直没有根本性 的改变，政府对基础设施和公共产品只投入不收益，只建设不经营，公 用事业的提供和经营已经成为困扰政府的一个越来越严重的问题。随着 我国由计划经济体制向市场经济体制转轨的深入进行，放松管制、创造 宽松环境、大力扶植民营经济发展的呼声日益高涨，各地方公用事业改 革的进展也较快，公用事业民营化已经成为政府管理部门和理论研究者 关注的热点。 推进我国的公用事业民营化进程，不但可以减轻政府的财政负担、 满足社会不断扩大的对公用事业的需求，还能够提高投资与运营效率和 促进民营经济的壮大。但其在我国的理论研究和实践探索尚处于初始阶 段，理论争议和实践问题较为突出。借鉴发达国家在这一领域的经验， 对公用事业的提供主体、方式和效益等方面进行适度的民营化改革，引 导、鼓励民营经济通过有效形式参与其生产经营，是可以取得显著的成 效的，同时也会成为我国民营经济发展和深化政府职能改革的新的重大 契机。 但是不同于一般竞争性产业，公用事业具有一定的公益性，与公众 生产生活息息相关，关乎国民经济发展和社会稳定。改革后的公用事业 产业、产品的质量、价格和经营对自然环境和社会环境的综合影响将会 是长期而深远的。而从政府角度而言，公用事业民营化改革同时也是对 政府职能以公共服务为导向的改革。因此，既要加快政府行政管理体制 改革，转变政府职能、放宽市场准入限制，打破垄断经营，又要规范和 加强公用事业民营化的政府管制，在公用事业民营化过程中保证公众利 益、防止私人、少数利益集团利用改革的缝隙假公济私，以牺牲大众利 益为代价谋取私利，把公用事业民营化纳入健康、良性的改革轨道。 本文共分为三章。第一章是公用事业民营化的基本理论，主要包括 三部分：公用事业与民营化的基本范畴、国外公用事业民营化的理论综 述以及我国学术界对此的理论证明。第二章对公用事业民营化进行了实 证分析，包括国外公用事业民营化的实证分析和近年来我国公用事业民 营化的实践探索。第三章分析了推动公用事业民营化改革的政策措施， 是本文的重点部分。这部分从创造良好环境、规范和加强政府管制的角 度对公用事业民营化改革进行了政策建议，并对公用事业民营化的路径 选择和制度安排进行了探索。 本文主要采用了历史唯物主义、分析与综合、从一般到特殊、理论 研究与实证分析的方法，以及定性研究与定量研究的方法。论文的写作 参考了许多国内外学者有关公用事业民营化的研究成果，通过独立的思 考和深入的研究，试图以更全面的角度分析我国公用事业民营化的问题， 并根据我国的具体情况提出了一些推进公用事业民营化健康、良性、进 展的具体措施。 关键词：公用事业，民营经济，自然垄断，垄断经营，管制 a b s t r a c t i no l u c o u n t r y , t h ep u b l i cu t i l i f i e si ss e e nt ob r e a k t h e p r o f e s s i o n a st h en a t u r a l f o r l o n gt i m e ，t h eh i g ha n d t r a d i t i o n a lp l a n n e d e c o n o m y i n f l u e n c eo f t h es t a t e - o w n e d e c o n o m i cs p e c i f i c w e i g h t i s p r o f o u n da n dc o m p e t e st h em e c h a n i s ms e v e r i t y s h o r t a g e ，t h em o s ta d o p t st h es e c t i o nm a n a g e m e n tm e t h o dt h a tt h eu n i t e sf l so n e ， b r e a k i n gt h es e c t i o nt oh o l dt h ep o s to f t h ei t e mo w n e rt h r o u g ht h ei n s m a c t i o nw a y a u t h o r i z a t i o n p r o f e s s i o n ，n a t u r a lc o v e r t h a tt h u sc o n s t i t u t e dt h er u n b yp r i v a t ec a p i t a l c a p i t a li n t o n l es t r u c t u r ea n df o r m t h a ti n v e s t st h ec o r p u so n et ot u r na l w a y sc h a n g e w i t h o u tr o o t , t h eg o v e r n m e n tt h r o w si nt h ei n c o m ew i t ht h ed u b i i cp r o d u c tn o tt 0t h e i n f r a s t r u c t u r e ac o n s t r u c t i o nd o e sn o tc o n d u c t , t h ep u b i i cu t i l i 石e sp m v i d e sa n d c o n d u c th a v ea 1 陀a d yb e c o m eam o r ea n dm o l es e r i o u sp r o b l e mt h a tp e r p l e x st h e g o v e r n m e n t b et o m e dt h et r a c kt or od e e pi nt oc a r r yo nt o w a r dt h em a r k e t e c o n o m ys y s t e mb y t h ep l a n n e de c 胁o m ys y s t e ma l o n gw i t ht h eo u rc o u n t r y , t h e n o i s eo f s h o u t i n gt h a tr e l a y st h ec o n t r 0 1 c r e a t et ol o o s e nt h ee n v i r o n m e n ta n d p r o p s u p t h ee c o n o m i c d e v e l o p m e n t o fr b n b yp r i v a t ec a p i t a ls t r o l l g l yu p s u r g e s i n c r e a s i n g l y , t h ep r o g r e s so f t h es q u a r ep u b l i cu t i l i t i e sr e f o r mo f e v e r y p l a c ea l s o c o m p a r e sq u i c k l y , t h ep u b l i cu m i 虹e s i n nb yp r i v a t e c a p i t a l t u r n s a l r e a d y t h e r e s e a r c h e r sh o tp o i n to ft h ec o n c e r no fb e c o m i l l gt h eg o v e m m e n tm a n a g e m e n t s e c t i o na n dt h e o r i e s 1 1 1 ep u b l i cu 衄廿e sr u nb y p r i v a t ec a p i t a lt h a tp u s h e sf o r w a r dt h e o u r c o u n t r y t u r n st h ep r o g r e s s , c a r ll i g h t e nt h ep u b l i ct j i ：l a n c eb u r d e no ft h eg o v e r n m e n ta n d s a t i s f yt h es o c i e t yt oe x t e n dc o n t i n u o u s l yn o to n l yo ft ot h en e e do f t h ep u b l i c t g j l i t i e s ，c a na l s or a i s et h ei n v e s l m e n ta n d t h el u c k c a m pe f f i c i e n c ya n dp r o m o t e r u n b y 两r a t ec a p i t a le c o n o m i cs t r o n g b u ti ta to u rc o u n t r yo f t h et h e o r i e ss t u d i e st o i n v e s t i g a t et oi sp l a c e di nt h eb e g m i n g t os t a r tt h es t a g es t i l lw i t hf u l f i l l m e n t , t h e t h e o r i e sd i s p u t e sa n dp r a c t i c 宅t h ep r o b l e mi sm o r eo u t s t a n d i n g d r a wl e s s o n sf i - o m t h ef f x l ) e o r i e n c ei nt h i sm a i mi nt h ef l o u r i s h i n gn a t i o n , p m v i d e st h ec o r p u s ，w a ya n d o e r f o r m a n c e e t c t oc a r r yo nt h ea p p r o p r i a t e 眦lb y p r i v a t ec a p i t a l t ot u r nt h er e f o r m t ot h ep u b l i cu t j h f i e s , g u i d e , e n c o u r a g et h e 瑚b y p 而v a t ec a p i t a le c o n o m yt o p a r t i c i p a t ei tt op p o d u c e t h er n a n a g e m e n t m r o u e j a uv a l i df o r m , i st h er e s u l tt h a tc a n o b t a i nt os h o wt h eo f , a l s ow i l lb e ( 2 0 m et h ed e v e l o p m e n to f t h eo u rc o u n w y r u n b y p r i v a t ec a p i t a le c o n o m yw i t ht u r nt h en e wi m p o r t a n tc h a n c et h a tt h eg o v e r n m e n t w o r k i n g t a l e n tr e f o r m s d e e p l y b u td i f f e rf i o mt h eg e n e r a lc o m p e t i t i o ni n d u s t r y , t h ep u b l i cu t i l i t i e s h a s c e r t a i n l yt h ep u b l i cw e l f a r e , p r o d u c i n g l i f ew i t ht h ep u b l i cv i t a l l yr e l a t e d , p a s st h e n a t i o n a l e c o n o m yd e v e l o p m e n t a n ds o c i a l s t a b i l i t y m l eq u a l i t y , p r i c e a n d m a n a g e m e n to f 也ep u b l i cu t i l i t i e si n d u s , r 栅u e tr e f o r m i n g b e h i n dt ot h en a t u r a l e n v i r o n m e n ta n dt h es o c i a lm i l i e uo f t h ec o m p r e h e n s i v ei n f l u e n c e w i l lb e l o n g - t e r m a n dp r o f o u n db u tj o 抽船g o v e m m e n tt h em a n s i o na n g l e , t h e p u b l i cu t i l i t i e sr u nb y p r i v a t ec a p i t a lt u r n st h e r e f o r mt oa l s ot a k ep u b l i cs e r v i c ea st h ed i r e c t i o nt or e f o r m t ot h eg o v e m m e n tw o r k i n gt a l e n t t h e r e f o r e ，s i n c et os p e e dt h eg o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e mr e f o n n , c h a n g et h eg o v e r n m e n tw o r k i n g t 砌e n t a n dl o o s e nu l em a r k e t q u a s l 。g om t o t l a er e s t n c t , d r e a k st l a et ob r e a kt l a em a n a g e m e n t , a n dt h e nw a n tt h en o r l na n dt h eg o v e r n m e n tc o n l r o lt h a ts t r e n g t h e n st h ep u b l i c u t i l i f i e sl u nb yp r i v a t ec a p i t a lt ot u r n g u a r a n t e et h ep u b l i cb e n e f i t sa n dk e e pt h e b l i n ds i d et h a tp r i v a t ea n dah a n d f u lo f i n t e r e s t g r o u p sm a k e u s eo f t h er e f o r mf r o m g a i n i n gp r i v a t ee n d si nt h en a l t l eo fp u b l i ci nt h ep u b f i cu t i l i t i e si l l r lb yp r i v a t e c a p i t a lu u n i n gp r o c e s s ，t a k es a c r i f i c i n gt h ep u b l i c sb e n e f i t sa st h ep r i c et os e e kt h e p r i v a t ei n t e r e s t , t u r n st h ep u b l i c 嘶l i t i e s l u l lb y p r i v a t ec a p i t a l t o b r i n gi n t ot h eh e a l t h p o s i t i v er e f o r m o r b i t t h i st e x ti sd i v i d e di n t ot h r e et o t a l l y c h a p t e r1i st h eb a s i ct h e o r i e st h a tt h e p u b l i cu m i t i e sr u nb yp r i v a t e c a p i t a lt u r n s , m a i n l yi n c l u d i n gt h r e ep a r t s ：t h e t h e o r i e so v e r v i e wa n dt h eo u rc o u n t r ya c a d e m i cc i r c l e st h a tt h eb a s i cc a t e l ；o t - q , f o r e i g np u b f i c u t i l i t i e sr u n b yp r i v a t ec a p i t a l t h a tt h ep u b l i cu t i l i t i e st u r n sw i t hr u n b y p r i v a t ec a p i t a lt u r n sp r o v e t ot h i so r i e s c t l ；a p t e r2t u r n e dt oc a r r yo nt h es u b s t a n t i a l e v i d e n c ea n a l y s i st ot h ep u b l i cu t i l i t i e sr u nb y v i v a t ec a p i t a l ，t h ef i f l f f l l m e n tq u e s t t h a ti n c l u d et h es u b s t a n t i a le v i d e n c ea n a l y s i st h a tt h ef o r e i g np u b l i cu m m e sr u nb v p r i v a t ec a p i t a lt o m s t ot u r nw i t ht h eo u r c o u n l r y p u b l i cu t i l i t i e sr u n b yp r i v a t ec a p i t a l i nr e c e n ty e a r s at h ep o l i c ym e a s u r et h a ta n a l y z e dt h ep u s h p u b l i cu t i l i t i e sr u nb y p r i v a t ec a p i t a lt ot u r nt h er e f o r mi sa t e x t u a lp o i n tp a r t t h i sp a r tf r o mc r e a t e dt h e g o o de n v i r o n m e n t , n o l t na n dt h ea n g l e t h a ts l r e n g l l l e n st h eg o v e r n m e n tc o n t r o lt o t u r nt h er e f o r mt oc a r r yo nt h e p o l i c ys u g g e s t i o n t ot h ep u b l i cu t i l i t i e sn l n b yp r i v a t e c a p i t a l , a n dc h o o s e s t ot h ep a t ht h a tt h ep u b l i cu t i l i t i e sr u n b yp r i v a t ec a p i t a lt u r n st o a r r a n g e t o c a r r y o nt h e q u e s t w i t h s y s t e r r l t h i st e x tm a i n l ya d o p t e dt h eh i s t o r yo n l yt h eo w n e r “g h t e o u s n e s s ， a n a l y s i s a n dc o m p r e h e n s i v e ，f r o mg e n e r a lt o s p e c i a l ，t h e t h e o r i e s s t u d i e sa n ds u b s t a n t i a le v i d e n c ea n a l y t i c a lm e t h o d a n dc e r t a i n l ys e x r e s e a r c h e sa n dm e t e r e dr e s e a r c h e so fm e t h o d t h ew r i t i n go ft h et h e s i s c o n s u l t e dm a n yp u b l i cu t i l i t i e sr u nb yp r i v a t ec a p i t a l sw i t hr e l e v a n t d o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a ls c h o l a r s e st ot u r no fr e s e a r c hr e s u l t ，p a s s t h ei n d e p e n d e n tt h i n k i n ga n dt h o r o u g hr e s e a r c h ，t r yt h ep r o b l e mt h a t t u r n sw i t ht h em o r eo v e r a l la n g l ea n a l y t i c a lo u rc o u n t r yp u b l i cu t i l i t i e s r u nb yp r i v a t ec a p i t a l ，a n dp u tf o r w a r ds o m ep r o p u l s i o np u b l i cu t i l i t i e s r u nb yp r i v a t ec a p i t a lt ot u r nt h eh e a l t ha c c o r d i n gt ot h ec o n c r e t e c i r c u m s t a n c eo ft h eo u rc o u n t r y , p o s i t i v e ，c o n c r e t em e a s u r eo ft h e p r o g r e s s k e yw o r d s p u b l i cu t i l i t i e s ，p r i v a t ee c o n o m y ，n a l l 1 r a lm o n o p o l y ，m o n o p o l y m a n a g e m e n t ，r e g u l a t i o n 刖吾 长期以来，我崮直将公用事业视为公益性事业，采取低价格、高财政补贴的 机制，定价基本不受供求关系和成本变动的影响。2 0 世纪9 0 年代以来我国对公用事 业的这一传统体制进行了一系列改革，如减少或取消财政补贴、实行以成本为基础 的定价制度等。但是从总体上看，铁路、邮政、电信、电力、民航等公用事业领域 的改革还处于初始和探索阶段，民营经济受到各种因素的制约，没有在公用事业领 域发挥出应有的作用。 实践证明，对公用事业的提供主体、方式和效益等方面进行适度的民营化改革， 引导、鼓励民营经济通过有效形式参与其生产经营，是可以取得积极效益的。推进 包括基础设施在内的公用事业改革不仅对保持经济持续增长和提升国民经济整体实 力有着重要意义，也是深化改革开放进程、完善社会主义市场经济体制的重要步骤。 它不但可以减轻政府财政负担、满足社会不断扩大的对公用事业的需求，还能够提 高投资与运营效率和促进民营经济的壮大。追溯公用事业民营化改革的理论渊源， 探求民营化改革的成功经验和吸取教训，在健康、良性的轨道上逐步对公用事业进 行民营化改革，将成为促进我国民营经济发展和深化政府职能改革的新的重大契机。 第一章公用事业民营化的基本理论 公用事业民营化只是各国民营化进程的一部分。在我国，作为计划经济的最后 领地，公用事业民营化改革相对于其他领域的改革是滞后的；就方式而占，人们讨 论的民营化也是较为狭义的，通常是指将国有、公营的公用事业的所有权或经营权 全部或部分地向民间转移，从而引入市场机制。 第一节公用事业与民营化的基本范畴 一、公用事业的基本范畴 ( 一) 公用事业的概念 公用事业( p u b l i cu t i l i t y ) ，主要指城市公用事业，是城市居民生产生活所 需各项公共事业的统称，包括公共日常服务以及公共环境与安全条件的提供。国家 工商行政管理局1 9 9 3 年在关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定中将其表 述为“供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输”等行业；建设部2 0 0 2 年 在关于加快市政公用行业市场化进程的意见中将其涵盖到“供水、供气、供热、 公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施”和“园林绿化、环境卫生 等非经营性设旌”。、 ( 二) 公用事业的属性 考察公用事业的属性要追溯到公共产品理论。该理论认为，与私人产品相区别， 公共产品指在消费上具有消费的非竞争性、受益的非排他性和效用的不可分割性的 产品和服务。消费的非竞争性( n o n - r i v l n e s s ) 指任何主体对其享用不排斥、妨碍 或减少另一主体的享用：受益的非排他性( n o n e x c l u d a b i l i t y ) 指在技术上无法将拒 绝支付的主体排除在受益范围之外；效用的不可分割性( n o n d i v i s i b i l i t y ) 指公 共产品不可分割受用，使用主体对其联合消费、共同受益。 公共产品依据上述特性的程度不同可分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产 品是具有完全非竞争性和完全非排他性的公共产品，比如国防、外交和法律法规； 准公共产品，亦称混合产品，是不纯粹的公共产品。其分类无论是拥挤性公共产品 还是价格排他性公共产品都具有私人产品的某些属性。前者的人均效用会随消费者 人数的增加产生拥挤性减少；后者实际效用的获得则是以支付规定费用为前提的。 2 公用事业正是主要针对上述准公共产品而占的。基于上述特性，城市公用事业 兼具公益性和可赢利性的双重属性，以及建设期和投资回收期长、一次性投资大等 具体的生产运营方面的特点，公用事业在我国还由于计划经济体制的影响而具有一 定的行政垄断性，即政府及其所属部门利用行政权力直接从事相关行业的建设和经 营而造成的垄断性。 二、民营化的基本范畴 ( 一) 民营化的界定 民营化( p r i v a t i z a t i o n ) ，“从狭义上看，指引进市场激励以取代对经济主体 的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端耗费 国家资源的不良国企的支持，从国企撤资，放松管制以鼓励民营企业家提供产品和 服务，通过合同承包，特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私 营公司和个人。”1 也就是说，部分公用事业可以由原来单一的国有企业经营逐渐转 变为由非公有制经济中的私营经济经营。 ( 二) 准公共产品的生产 准公共产品具有公益性和可赢利性双重属性，其生产即可以由政府直接进行， 也可以由政府委托私人部门进行。事实上，2 0 世纪7 0 年代末以来，英国、奥地利、 意大利等1 2 0 个国家都对二战后的国有化政策进行了调整，对交通、电信、水力、 电力、煤气、铁路运输等行业进行了民营化改革，并取得了不错的绩效。 在世界各国，民营化由于涉及国有资产的处理而常常倍受关注和争议。但是需 要明确的一点是，民营化不等于私有化。在西方发达国家民营化的初期，民营化的 确多以直接出卖国有资产给私人部门作为民营化的主要形式，但是时至今日，民营 化已经有了更为宽泛的内涵既包括完全民有民营的私有化形式，也包括国有民 营的民营化形式。所以它仅是强调将公共部门的经营活动转移到私人部门，而不一 定必须出售资产的所有权。也正因如此，人们常常用“非政府化”、“非国有化”、 “政府淡出”等词汇将其与“私有化”相区别。实践中，民营化不仅包括出售国有 资产给私人部门，更包括向公众发行股票、债券和放松管制引入竞争等多种形式。 ( 三) 公用事业民营化的范围界定 【美】e s 萨瓦斯，周志忍等译： 民营化与公私部门的伙伴关系，人民大学出版社，2 0 0 2 年舨。 3 实践表明，公共产品的范围并非是一成不变的，原来的“公共产品”在一定条 件下也可以转化为“私人产品”。不仅竞争性产业领域，而且在原来具有天然垄断 属性的某些公用事业领域，放宽政府管制和市场准入限制，不同程度、或迟或早地 向民营经济主体开放是一种必然趋势。 第一，公用事业民营化的范围界定是动态的 公用事业的各个产业，自然垄断的程度是很不同的，需要区分同一产业内部的 垄断性业务领域和竞争性业务领域。某一特定公用事业的特定业务领域，究竟是该 归于垄断性领域还是竞争性领域，具有一定的理论主观性而因时间、地区不同而有 所不同。而且，它与一定的经济技术条件和市场环境相联系，会随着该公用事业领 域的技术变化( 特别是信息技术和管理方式的进步) 和市场范围变化而不断变动。 在国内外的相关实践中，曾经被认为具有自然垄断特征的行业正是由于技术、制度 和市场的变化而在某些环节上逐渐具有了竞争性，在行业的这些具有竞争性的产业 链上就顺势引入了竞争。 自然垄断性的程度源于成本弱增性的程度，通常粗略的看作规模经济性的程度。 大量研究表明，产业的规模经济性主要由技术和市场决定，生产技术的差异和市场 规模的不同造成了规模经济和范围经济在不同产业、地区和时期的差异。正是技术 和市场的动态性决定了某一特定产业的自然垄断程度，进而决定了公用事业范围界 定的动态性。 比如电力行业，“混合循环燃气轮机”技术使电力输出网络可以直接向较大规 模的客户供电，原本无法分割的产业层级得以切割，在新出现的竞争性业务领域引 入竞争机制。而在市场范围方面，经济欠发达地区的电力、供水、供气等公用事业 具有明显的地区性，尚未形成较大地域的视察，所以具有自然垄断性，通常由一个 企业垄断经营。但随着经济发展和社会的进步，其中的许多业务领域将更具有竞争 性，这时的市场结构就适宜由完全垄断向寡头垄断结构过渡，进而转为竞争性市场 结构。也正因如此，同一产业在经济发达国家和地区与在经济不发达国家和地区的 安排会呈现不同状态。 第二，我国公用事业民营化的范围界定 公用事业改革的总趋势是，逐步放松管制，形成公平竞争的基本格局。我国的 公用事业领域改革正在发生着两个转变，一是由传统的自然垄断行业向广泛引入竞 争机制转变；二是由政府直接投资和经营向以企业为主体转变，主要职能是提供可 靠的制度环境和良好的市场环境。应该将政府的职能严格限定在市场不能发挥作用 4 或不能充分发挥作用的领域。凡是能够引进竞争和市场机制的业务领域，就应该打 破原有的自上而下的垂直垄断结构，横向分拆，引入民间资本参与竞争。 在我国经济社会转型和体制转轨的过程中，政府提供的公共产品和公共服务应 当优先解决改革发展的深层次矛盾和问题，优先实现以人为本、经济社会协调发展。 长期以来，我国政府在公共产品的提供上偏重盈利性的经济类基础设施，而对社会 保障、义务教育、公共卫生等社会类公共产品的投入长期严重不足。所以要将政府 的公共提供职能更多的转到社会保障、义务教育、公共卫生等上来，将其他公用事 业中的竞争性领域向民间资本开放。 同时，在推进改革的过程中，必须充分考虑社会承受力。在政府财力有限的情 况下，适当引进社会资本办学、办医等，不但可以解决资金短缺，提高公共服务质 量和水平，扩大公共事业规模，还能促进运行体制和机制的改进以及内生力量的增 强，但必须考虑是否符合当地实际情况，是否对既有利益格局的调整做到合理、有 序和适度，是否能保证在民营化过程中不发生国有资产的流失和改制后的公共服务 机构健康运行等一系列的问题。如果公办学校改制的结果是更多的孩子念不起书， 公办医院改制的结果是更多的群众看不起病，那么，这样的“改革”就值得斟酌。 现阶段，我国的公用事业可做如下分析： 部分公用事业产业中的自然垄断环节和非自然垄断环节 自然垄断环节非自然垄断性( 竞争性) 环节 电信本地电话长话、增加值业务 电力传输电网发电 天然气传输管道采掘 铁路路轨客货运输服务 邮政地方投递网分拣 资料来源：李霞：自然垄断产业治理模式构想，经济体制改革，2 0 0 5 年第1 期。 如上表所示，对于能源、供水、供气、供电、公路、桥梁、隧道、港口、站场、 停车场、生态修复、园林、绿化、污水处理、垃圾处理、排污管道、公共信息网络、 公共文化设施等基础设施和公共事业，都可以根据当时、当地的具体情况进行业务 分类，凡是处于竞争性环节的公用事业业务，都可以考虑逐渐导入民营资本，促进 良性竞争，再通过充分发挥市场竞争机制推动产业集中，最终达成优胜劣汰和适度 规模经济相统一的最优状态。总之，各个产业在各个地区的具体情况不同，应当根 5 据经济发展水平和公众的心理和经济承受能力区别的、逐步的推动公用事业民营化 的具体进程。 第二节国外公用事业民营化的理论综述 公用事业民营化属于自然垄断行业政府放松管制的范畴，而后者的理论依据主 要是现代经济学中的产业组织理论。在经历了哈佛学派主张对市场结构进行控制的 结构主义政策和以西蒙斯弟为代表的前芝加哥学派主张对公用事业实行公有政策 后，产业组织理论自2 0 世纪7 0 年代初以来由米尔顿弗里德曼为代表的新芝加哥 学派提出，私人垄断方式将优于政府规制或是公共所有。由此，开启了公用事业民 营化的理论探索与争鸣。 一、国外公用事业民营化的理论渊源 ( 一) 产业组织理论的沿革 产业组织理论以新古典的价格理论为基础，通过对现代市场经济中的产业内部 企业之间的竞争与垄断及规模经济的关系和矛盾的分析、研究，探讨产业组织状况 及其变动对产业内资源配置效率的影响。自2 0 世纪3 0 年代以来，产业组织理论经 历了哈佛学派、芝加哥学派和新奥地利学派的沿革。自2 0 世纪7 0 年代初以来，由 米尔顿弗里德曼为代表的新芝加哥学派提出革命性观点：市场结构是由产业行为和 绩效决定的而不是相反。强制性的分散化可能对效率并对消费者产生不利影响。从 长期看，在没有认为的市场进入限制条件下，市场竞争过程是有效的；它在很大程 度上能够保证消费者福利最大化的生产效率和资源配置效率，所以国家在竞争领域 内干预经济是不必要的。而以米塞斯、哈耶克、熊彼特、柯兹纳、阿门塔诺、迪格 伦佐和艾利格等经济学家为代表的新奥地利学派也认为，只要不存在法律上的市场 准入限制，企业的兼并可以实现节省成本，提高生产效率的目的。 ( 二) 公共选择理论和新公共管理理论 属于产业组织理论的后芝加哥学派的公共选择理论和新公共管理理论是当代行 政改革的主导理论。与传统行政学只关注政府本身不同，公共选择理论试图从政府 与社会的互动关系中寻求公共产品生产问题的答案。该理论认为，没有任何逻辑理 由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供，打破政府的垄断地位、引入公共部门 和私人部门之间的竞争才能解决现实问题。而新公共管理理论最显著的特征是将市 6 场机制引人政治领域。该理论是近4 0 多年里在西方经济学界兴起的一个新的研究领 域，着眼于对非市场决策( 或说是政府决策) 过程的分析和研究。民营化j 下属于新 公共管理的主流，体现了新公共管理的所有特征。 2 0 世纪3 0 、4 0 年代，经济学家普遍认为，基于市场的自发性和盲目性等市场失 灵问题，存在着私人投资的无效率、分配不公、外部性和自然垄断等情况，这时市 场无法使社会资源达到帕雷托最优，所以需要政府对经济进行一定程度的干预。很 明显，这一结论的得出以下列假定为前提：政府是完全遵循利他主义、超个人主义 和大公无私的：此外它还能够及时的全面知晓公众想法。但实际情况是，政府并非 绝对的大公无私和总能掌握完全的信息。 2 0 世纪6 0 年代，作为对上述假定和结论的质疑，公共选择理论开始基于个人主 义和理性主义来解释个人偏好与政府公共选择的关系。该理论从政府对经济干预的 供给与需求两方面进行分析供给方是政府及其官员，需求方是公众。其一，政 府、官员与其他个体经济人一样也是理性的“经济人”，同样追求自身利益最大化， 政治活动不过是追求自身利益最大化的一种途径。人的行为动机不会因为所处的部 门和活动领域而有所改变。如果约束条件不严格，政府公共部门也会成为个人谋取 私利的工具和场所。其二，政府也难以真正反映公众的偏好。公共部门资源配置是 通过非市场机制，也即通过政治过程的公共选择投票进行，投票往往无法像价 格一样及时反映供需情况，何况参与投票的人也未必能代表全体( 或大多数公众) 的意见。这样，选民的投票结果难以准确反映全体公众的利益，政府也就难以真正 反映公众的偏好。基于上述两个假定，作为“经济人”的政府所实施的政策不仅难 以绝对保证公众利益的实现，更有可能产生寻租行为或是被某些受管制的企业游说 而导致政府失灵，做出仅符合部分利益集团的决策。 二、公用事业民营化改革的理论基础 西方国家关于公用事业民营化改革的理论基础，一是政府管制理论，主张政府 放松管制，将大量的经营性公共服务职能以合同、特许经营等方式外包给私人企业， 管制方式从真接管理转向间接调控。二是政府再造理论，主张以建立“企业化政府” 为目标，在政府管理中引入顾客至上、市场导向的价值观，为公民提供优质的公共 服务。三是公私伙伴关系理论。主张将政府与私人的管理与被管理关系转交为平等 的合作伙伴关系，政府通过与私人合作，利用民间资源，推进公民参与。四是所谓 7 的第三部门理论，主张由不以盈利为目的的民间组织承担公益性的社会服务职能， 建立位于政府与私人之间的非政府组织。 不难看出，上述理论都是有关政府部门经济学的。为改善政府服务而进行的政 府改革包括职能市场化、行为法制化、决策民主化等诸多方面。对于当代行政改革， 美国公共行政学会前会长马克霍哲曾认为，当代社会处在个关键的交叉路口。公 众对政府的生产力低下正在失去耐心。两条变革途径似乎正在分叉：一是高举民营 化大旗，利用民间部门高效率、低成本地提供必需的公共服务；另一条是公共部门 提出一系列创新方案，改善对公众的服务并重新获得公众的信任。作为后一种变革 途径的积极支持者，霍哲对民营化战略持有一定的保留态度。但是，在他提出的公 共部门的创新方案中，建立伙伴关系是核心要素之一。所要建立的伙伴关系包括社 区伙伴、私营部门伙伴、非营利组织伙伴等，而这些恰恰是民营化的重要形式。由 此可见，表面上与民营化战略针锋相对的内部改革战略依然摆脱不了民营化。 在公用事业民营化理论的直接倡导者中，美国“民营化大师”e s - 萨瓦斯是 先驱和主要代表者，1 9 8 7 年出版的民营化：改善政府的要径是其代表著作。在 他看来，民营化不仅有助于缩小政府规模，降低政府成本，而且能够改善公共服务 的竞争性和效率。特定公共服务民营化的核心不是公共部门对私人部门，而是垄断 对竞争。公共服务中的竞争不仅能缩小政府规模，降低政府成本，而且能改善公共 服务提供的质量和水平。 从发展趋势来看，民营化无疑是各种政府新治理模式的核心要素。奥斯本盖布 勒提出的企业化政府模式，可以说是用市场机制重塑政府的典范。在对公共管理未 来模式的研究和探讨中，彼得斯提出了未来政府四种更为系统的战略构想和模式： 市场式政府、参与式国家、弹性化政府和解制型政府。但正如他本人所言，大多数 的改革都会带来这样的后果：降低政府尤其是职业公务员在社会中的作用。 指导和调控新模式可以说是这种改革的标志，其构成要素则包括结果导向的预 算制度、测定行政活动产出的成本、商业会计制度在公共部门的应用、吸引外部资 源、合同出租、私有化、开放竞争等。可以看出，指导和调控新模式也深深打上了 民营化的烙印。 三、对民营化改革的批评 许多学者对公用事业民营化改革是持正面的观点的。但针对实践中存在的问题 和教训，一些学者也提出了下述批评意见： 8 第一，低价出售股票造成国有资产严重流失。实践中，很多国有企业出售时的 价格大大低于市场实际价值。例如，这些企业的股价在上市后几年后就大幅e 涨， 平均增长l1 6 2 这种民营化的结果，对政府而言，资产价值的净影响就负的。共 至某些改革结果造成个人所持有的股票只集中在少数富人手中，大多数居民只能购 买到少数股票。这实际上是将国有资产以低价转移到少数富人手中。单就国有资产 转移这一行为而言，在全社会范围内造成某种程度的公共财产的不合理再分配。 第二，政府应对核心领域保持控制力。最初，大多数经济发达国家进行改革时 都忽视了控制公用事业的核心领域，造成4 0 、5 0 年后，改革走向了另一个极端 全盘民营化，没有对产业内部不同领域进行分类对待导致政府