（经济法学专业论文）wto《服务贸易总协定》对我国国际旅游服务贸易的影响及法律对策.pdf

附件一： 独创性声明 y 7 8 9 6 0 7 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所 知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得壹量叁鲎或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：诛逮或 签字f 1 期： 捌5 年牛月矽口 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 壹璺圭鲎一有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文波查阅和借阅。本人授权南昌大学可以 将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 替贼， 签字日期：埤币月7 日 i 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： = 臻日 电话： 邮编： 摘要 我国的旅游服务贸易对整个国民经济的发展扮演着越来越重要的角色，而且 国际旅游业具有促进我国对外开放的“窗口”效应，因此大力发展国际旅游业将 成为今后我国经济增长的一大亮点。然而，与我国旅游服务贸易迅猛发展不相符 合的是迄今为止我国有关旅游服务贸易方面的研究大大落后于旅游业进一步发 展的需要，尤其是如何为国际旅游业的研究构建一个坚实、规范的理论基础，使 得我们的研究成果具有更大的应用价值是研究过程中亟需解决的问题。本文试图 在这方面做一探讨。 本文一共分为四个部分。第一部分为旅游服务贸易的综述，首先介绍了国际 服务贸易、国际旅游服务贸易如何界定的问题，并在已有研究的基础上提出了作 者的一些观点和见解。第二部分考察了我国国际旅游贸易的立法现状和我国的入 世议定书，并分析了入堂给我国国际旅游业可能带来的机遇与挑战。第三部分主 要分析了我国国际旅游服务贸易中存在的问题，包括非歧视待遇闯题、透明度问 题、市场准入问题和争端解决问题。第四部分尝试构建我国旅游服务贸易的相关 管理制度。本文的研究为中国旅游服务贸易的进一步发展提供了有益的思路。 关键词：旅游服务国际旅游服务贸易g a t s中国入世议定书可持 续发震 a b s t r a c t s i n c ei n t e r n a t i o n a lt o u r i s mh a sp l a y e dam o r ea n dm o r ei m p o r t a n tr o l e i n c h i n a se c o n o m i cg r o w t h , t h ed e v e l o p m e n to fi n t e r n a t i o n a lt o u r i s mi sas i g n i f i c a n t p a r to f t h en a t i o n a le c o n o m i cg r o w t h h o w e v e r , t h ef a c ti st h a tb yn o w t h o s er e s e a r c h t h a ts t u d i e si n t e r n a t i o n a lt o u f i s mi nc h i n af a r l a g g e db e h i n d t h er e m a r k a b l e d e v e l o p m e n t o fc h i n a s t o u r i s m e s p e c i a l l y h o wt oc , o n s t n l e taf o u n d a t i o n a l l y t h e o r e t i c a lb a s i sf o ro u rr e s e a r c hw o r ls ot h a tm a k eo u rr e s e a r c ho u t c o m ee n d o w e d w i t hm o r ep r a c t i c a lv a l u e s t h i sp a p e ra t t e m p t st op r o b ei n t ot h i si s s u e i ng e n e r a l ，t h i sp a p e ri n c l u d e sf o u rp a r t s t h ef i r s tp a r tm a i n l ys t u d i e so na g e n e r a li n t r o d u c t i o no fi n t e r n a t i o n a ls e r v i c e st r a d ea n di n t e r n a t i o n a lt o u r i s ms e r v i c e t r a d e ；i nv i e wo f t h i s , t h ep a p e rp u t sf o r w a r ds o m ep r i v a t ei d e a s t h e n , t h es e c o n dp a r t m a i n l yi n t r o d u c e st h el a w so ft o u r i s mi nc h i n aa n dt h ep r o t o c o lf o rc h i n a se n t r y i n t ow t o o nt h ea n a l y s i so ft h e s e , t h ep a p e rp o i n t so u tt h ei m p a c to f 雎吣ri n t o w t oo ni n t e r n a t i o n a lt o u r i s ms e r v i c et r a d et h et h i r dp a r tm a i n l ya n a l y z e ss o m e p r o b l e m st h a tb l o c kt h ed e v e l o p m e n to f t o u r i s m = l v i c et r a d e , i n e l u d e s ：t b ep r o b l e mo f n o n - d i s c r i m i n a t i o n 、t r a n s p a r e n c y 、m a r k e ta c c e s sa n dd i s p u t es e t t l e m e n t i nt h e l a s t p a r t , t h ep a p e rt r i e st or e c o n s t r u c to fo u rt o u r i s ma d m i n i s t r a t i v es y s t e m ih o p et h i s a r t i c l ep r o v i d e sa l li n s t r u c t i v ei d e af o rt h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to fi n t e r n a t i o n a l t o u r i s ms e r v i c et r a d e a u t h o r ：l i nx i a n y i n g ( e c o n o m i cl a w ) d i r e c t e db yp r o f e s s o rz h o n gx i a o h o n g k e yw o r d s ：s e r v i c et r a d e ；i n t e r n a t i o n a lt o u r i s ms e r v i c et r a d e ；g a t s ； t h ep r o t o c o lf o rc h i n a se n t r yi n t ow t o ；s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t 2 引言 旅游，扶广义上讲，是世界上最大的产业，丽且是发展速度最快的产业之一， 相当于世界服务贸易总额的1 3 以上。因此，随着全球财富的增加，旅游需求 与日俱增。国际旅游服务贸易作为其中的重要组成部分，也获得了长足的发展。 我国的国际旅游服务贸易也成为我国经济发展新的增长点。 但是在我国的国际旅游服务贸易中，仍然存在着报多不足之处。随着中国加 入世界贸易组织，v r l o 作为人类共同的文明成果，共同韵国际规范，共同的市场 经济法则，中国的国际旅游服务贸易必然要受到w t o 中的服务贸易总协定的 约束，并且要符合w t o 相关的原则和规定。而这对于中国的嗣际旅游服务贸易既 是一个机遇，也是一个挑战，如何在服务贸易总协定的框架下发展我国的国 际旅游服务贸易成为我们目前亟待解决的一个问题然而迄今为止我国有关国际 旅游服务贸易方面的研究大大落后于田际旅游业的进一步发展的需要目前我国 关于国际旅游服务贸易方面只有一些行政法娩，尚不健全本文试图通过研究 w r o 服务贸易总协定 的原射和相关规剐来探讨入世对我嗣童际旅游服务贸易 的影响，找出其中不足之处并寻求其法律对策同时参照其他国家相关的法律和 先进经验，尝试构建我困田际旅游服务贸易中相关重要问题的法律框架，从而进 一步促进我田国际旅游服务贸易的发展。 第一部分国际旅游服务贸易的概述 一、服务贸易的概述 ( 一) 服务贸易的概念与范围 服务贸易是国民经济发展的推进器。各国经济发展的现状表明，现代经济发 展的主要动力目益来自服务贸易，服务业和服务贸易在一国经济贸易活动中的地 位日益重要。战后随着世界经济结构的调整、科学技术的进步和国际分工的深化， 世界各国的服务业和服务贸易迅猛发展，成为经济发展中的重要支柱和增长点。 服务业对国经济的发展和稳定具有举足轻重的作用。服务业在就业人数和国内 生产总值中所占的比重不断上升，成为国民收入和创造就业机会的重要来源，对 经济的发展起着巨大的推动作用。 服务是指提供活劳动形式满足他人某种需要并取得报酬的商业行为。它有二 个特征：是服务和普通的商品一样具有使用价值，即能够给被服务者带来某种 程度上的满足或满意度；= 是这种使用价值的表现不是具体的物，而是活动。可 见服务是种特殊的商品。1 尽管目前对服务贸易的定义有着各种不同的见解，但总的说来服务贸易总 协定( g a t s ) 中对服务贸易的定义得到了较多的引用：“服务贸易的定义系指提 供服务：从一成员方境内向任何其他成员方境内提供服务，即过境交付( c r o s s - - b o r d e rs u p p l y ) ；在一成员方境内向任何其他成员方的服务消费者提供服务， 即境外消费( c o n s u m p t i o na b r o a d ) ：一成员方的服务提供者通过自己在任何其 他成员方境内商业场所提供服务，即商业存在，( c o m m e r c i a lp r e s e n c e ) ：一成 员方的服务提供者( 自然人) 在任何其他成员方境内提供服务”，即自然人流动 ( m o v e m e n no fp e r s o n n e l ) 。2 服务的内容范围广阔，几乎囊括了社会经济生活的所有方面。与此相应，国 际服务贸易的内容广泛庞杂，各种分类五花八门，但精确完整的分类目前尚无。 在此，依据世界贸易组织统计和信息系统局( s i s d ) t 9 9 5 年7 月公布的分类方法， 该种分类方法己得到世贸组织服务贸易理事会评审认可，既具权威性，也具操作 性。服务贸易中的n 个服务部门是：商业服务：通讯服务：建筑及有关工程服务； 销售服务：教育服务：环境服务；金融服务；健康与社会服务；与旅游有关的服 务：文化与体育服务；运输服务等。 ( 二) 服务贸易的分类 服务贸易总协定( g a t s ) 对撮务贸易下的定义，是将服务贸易依照服务本 身移动、服务消费者移动、设立商业机构以及服务提供者移动分为四大类型。 第一，服务有一缔约方供应至另一缔约方，此种情形为服务本身之跨国界移 动，即过境交付。例如信息服务供应者将信息由一国通过电信网络提供给在其他 缔约方的服务消费者。这种服务提供者本身未移动，服务消费者也无需移动。 第二，服务在一缔约方领域内，向其他缔约方的服务消费者提供，即境外消 费。其中最为典型的例子就是旅游服务。此时，服务提供者并不移动，而服务消 费者则需到国外接受服务。 第三，由一缔约方的服务提供者，通过其在另一缔约方的商业投资建立经营机 构而提供服务。例如一国银行至他国设立分行丽提供银行服务。这种服务消费者 仍然在国内，而仅有服务供应者移动，而且不是暂时性质，而是长期性设立机构， 即商业存在。 第四，服务由一缔约方服务供应者通过其在另一缔约方派遣的自然人而提供， 即自然人流动。例如建筑商到国外承建工程。 二、国际旅游服务贸易的概述 ( 一) 国际旅游服务贸易的定义 1 旅游和国际旅游 众所周知，国际旅游服务贸易的特点主要是消费者跨越国界的运动也就是 说，是消费者向供应方运动，而不是像许多其它服务供给那样反向运动。那么在 讨论国际旅游服务贸易之前，首先有必要对旅游以及国际旅游有一个初步的了解。 但是给旅游下一个准确的定义是极其困难的。从词源学的角度看，旅游( t o u r ) 这个词来源于拉丁语的“t o r n a r e ”和希腊语的“t o r n o s ”，其含义是“车床或圆 圈；围绕一个中心点或轴的运动。”这个含义在现代英语中演变为“顺序”。后缀 一i s m 被定义为“一个行动或过程：以及特定行为或特性”，而后缀一i s t 则意指“从 事特定活动的人”。当词根t o u r 与后缀- i s m 和- i s t 连在一起是，它们意指按照圆 形轨迹的移动。人们认为，圆圈就是从一点出发，最终会回到起点。因此，就像 圆圈一样，旅游意指一种往复的行程，即指离开后再回到起点的活动；完成这个 行程的人也就被称为旅游者。3 7 被誉为旅游研究奠基人瑞士的克拉普夫和亨齐克教授认为，旅游是“人 们在其通鬻住处之外迂捷和逗留行为所组成的事实及各种关系的总和，这种迂徙 和逗留活动不以任何赢利活动为动机。”相应地，国际旅游便是人们在其通常居住 国以外所从事的这种迁徙和逗留话动。4 总的来看，各种有关旅游和旅游者的定义，均具有一定的科学性和合理性， 具有一定的参考价值，但大都只是一种描述性的界定，和侧重于某一方面的特征， 无法体现学术上的专业性，且没有触及到国际旅游的内在属性。笔者认为，所谓 国际旅游。是相对于国内旅游面言的，泛指某一国家( 或地区) 的旅游者以游览 为目的而跨国界在他国从事旅行、游览、观光的一种经济、文化交流活动及其所 发生的各种社会关系。它与国内旅游相比，具有如下几个方面的特征： 地域的跨国性。国际旅游，顾名思义，是指菜一国家或地区的旅游者离开 惯常居住国，在居住国以外进行的旅行、游览活动，因而在地域具有跨国性；这 是国际旅游与国内旅游最直接、也是最显著的差别所在。 时问、耳的的特殊性。从在居住国以外停留的时间看，旅游者一般停留时 间在2 4 小时以上，至于在两国交界的边境地区进行旅游活动，般也划归国际旅 游之列。同时，旅行者在此段时间内的活动是为了实现旅游、游览和观光的特定 目的； 服务的无形性。从性质上看，国际旅游是一种跨国的经济、文化交流活动， 其实质是种国际服务贸易活动。它是一种与有形贸易无关，由旅游消费者单独 所购买并能为旅游消费者提供核心效用的服务，一般需要经过旅游服务提供者和 旅游者的面对面( f a c et of a c e ) 接触才能实现其服务。这贸易活动中，旅 游服务机构及其从业人员是旅游服务的提供者，而旅游者是旅游服务提供者的服 务对象。从某种程度上来说，在国际旅游服务贸易中，旅游者是服务贸易的进口 方，旅游服务机构是服务贸易的出口方，各国旅游服务的总出口便构成了国际旅 游服务贸易。此外。国际旅游还具有专业性、综合性等特点。 就国际旅游的分类而言，可作如下几方面的划分。从旅游主体看，国际旅游 可以分为国际个人旅游和国际团体旅游。从停留时间长短划分，国际旅游可以分 为国际短期旅游和国际长期旅游。根据旅游的目的或动机可分为国际休闲旅游、 文化体育、职业性或政治性旅游。根据旅游方式，国际旅游可以分为国际公路旅 游、国际铁路旅游、国际海上旅游和国际航空旅游。根据旅游的构成，国际旅游 可分为国际旅游消费和国际旅游服务提供。而世界旅游组织将国际旅游划分为入 境旅游和出境旅游两类， 2 国际旅游服务贸易 在了解了旅游和国际旅游等基本内涵之后，我们再来看国际旅游服务贸易。 笔者认为国际旅游服务贸易一国的旅游者为了消遣、商务和其他目的到另一国， 接受该国的旅游服务提供者提供的旅游服务，并支付报酬的无形国际贸易。 国际旅游服务贸易作为服务贸易的一种，自然具有与其他国际贸易( 如国际 货物贸易) 的区别。主要表现在以下几个方面： 第一，国际旅游服务贸易是不包含所有权转移的特殊交易方式，无法独立存 在于合同之外。不像货物贸易通常要进行所有权的转让，国际旅游服务只是提供 一种相关的服务，无法转移所有权。 第二，国际旅游服务具有不可储存的特点。大部分服势是不能储存的，国际 旅游服务也不例外，这一基本特点要求服务的生产和消费必须在同一时间和同一 地点发生。通常情况下，国际旅游服务在生产的过程甲，也同时被消费者消费， 不存在储存的问题。 第三，国际旅游服务贸易主要是以在境内向境外提供为主作为向外国提供服 务的。5 国际旅游服务通常采用的形式是在境内接待外国旅游者。它不像其他服务 贸易主要是以对外直接投资作为向外国提供服务的方式，如银行业务和工程和零 售服务等。 第四，国际旅游服务贸易的主体具有广泛性。国际旅游服务贸易设计的主体 包括国际旅游者、官方旅游机构、国际旅游组织以及在一国或地区登记注册批准 营业的国际或国内私营旅游团体和旅游机构。其他国际服务贸易通常不会涉及这 么多主体。 第五，国际旅游服务贸易涉及法律的复杂性。各国对于服务贸易大多数采用 立法进行调整，因而国内法规定成为了影响和控制国际旅游服务贸易活动的最有 效的手段，也成为对外开放市场的法律依据。与货物贸易相比，国际旅游服务贸 易设计的法律要复杂得多，因为其涉及到市场准入、人员签证、劳动力移动、投 资限制等问题。6 第六，国际旅游服务贸易调整的法律关系具有综合性。在国际旅游服务贸易 法律关系中，出旅游者所属国与旅游地国基于双边、多边条约产生的法律关系外， 还表现为旅游者同法定的旅游服务提供者之间的关系、旅游者在国外与旅馆、商 店、饭店及其他涉外旅游服务的机构之间发生的各种关系。 ( - - ) 国际旅游服务贸易的分类 根据前述的世贸组织统计和信息系统局( s i s d ) 1 9 9 5 年7 月提供的，并经w t o 服务贸易理事会认可的国际服务贸易分类表，与旅游有关的服务是属于第九类。 其中包括四项：( 1 0 3 ) 宾馆与饭店( 包括供应饭菜) ；( 1 0 4 ) 旅行社及旅游经纪人 服务社：( 1 0 5 ) 导游服务；( 1 0 6 ) 其他。应当说，旅游及相关服务是世贸组织各 成员在各服务行业中开放程度最高的行业。前述的四项分别有9 8 、8 2 、5 0 、1 3 个 成员承诺开放。7 第二部分中国国际旅游服务贸易的立法现状及入世承诺 从我国入世承诺的内容来看，主要集中在饭店和旅行社。加入w t o 后，对我 国旅游业的饭店业影响不会太大，因为我国饭店业是我国最早对外开放的行业之 一。经过二十多年的改革开放，我国饭店业已经基本上与国际接轨，具有相当规 模，加入w t o ，更加有利于饭店业的发展。目前国家明确开放的许多领域，均有利 于旅游饭店业的发展，如金融业的扩大开放将方便旅游支付：信息产业将推动随 之进入的电子商务和销售网络发展；降低进口汽车关税，将使多年烦扰旅游业的 。 用车得以解决；降低其他关税则能使高档饭店经营成本下降。8 因此，加入w t o ， 对中国旅游饭店业的发展将带来更大的开放发展空间。 相比之下加入w t o ，对我国的旅行社业将带来较大的影响。因为，中国旅行社 市场将进一步敞开，我国旅行社业将直接面对外国旅行社的竞争。为此，加入w t o ， 对我国旅行社业有哪些积极意义，会给我国旅行社业带来哪些机遇和挑战，因此 笔者将着重分析旅行社相关的立法现状及对入世的承诺。 一、我国国际旅游服务贸易的立法现状 ( 一) 旅行社管理条例( 2 0 0 1 年修订本) 我国在1 9 9 6 年l o 月1 5 目以中华人民共和国国务院令第2 0 5 号发布了现行的 旅行社管理条例( 以下简称条例) ，并根据2 0 0 i 年1 2 月h 日国务院关 于修改( 旅行社管理条例) 的决定修订。 l o 该条例对旅行社的概念、旅行社的管理部门、旅行社的设立、旅行社经营社、 外商投资旅行社的特别规定和监督检查等内容作了较为详细的规定。由于该条例 是在中国加入世界贸易组织后修订的，因此其内容己充分反映了入世的要求。特 别值得注意的是在其中专门增设了“外商投资旅行社的特别规定”一章，该章规 定实际上取代了1 9 9 8 年1 2 月2 日国家旅游局和外经贸部联合发布的中外合资 旅行社试点暂行办法( 以下简称办法) ，对外商进入市场的条件和经营范围加 以重新规范，使之尽量与我国服务贸易承诺表的具体承诺相吻合。具体表现 在下面几个方面： 第一，开放的幅度扩大了。条例与前办法相比，在开放性质、开放形式、 开放幅度、开放程度上都有了明显进步，体现了入世对旅行社市场开放的推动作 用。 办法对旅行社市场的开放是试点性的，其名称就叫中外合资旅行社试 点暂行办法，这与在国家旅游度假区内试办合资旅行社是相同的性质，所不同的 是试点地域的大小。条例对旅行社市场的开放已不是试点，而是全面的实行。 按照入世共性承诺的原则，入世以后对外资的进入就不应再有“经济需求测试” ( 即试点) 的要求和数量的限制，因为准许某些企业进行试点，就等于对另一些 企业实行歧视；从条例的内容看，只要中外双方符合规定的条件，就可以建 立合资旅行社，不存在限制数量的问题。 办法把外资进入我国旅行社市场限定为“合资经营”一种形式。条例 则明确可以采取合资、合作两种形式，第2 7 条规定，外商投资旅行社“包括外国 旅游经营者嗣中国投资者依法共同投资设立的中外合资经营旅行社和中外合作经 营旅行社”。这是我国旅行社市场从1 9 9 3 年逐步开放以来，在开放形式上的一个 明显进步。 办法把我国旅行社市场的开放幅度限定为中方控股，即第5 条规定，“中 方出资占注册资本的比例不低于5 1 ”，“法定代表人由中方委派”，实际上确立 中方旅行社的主导和控制地位；条例则取消了这一限制第2 8 条规定， “中 外合资经营旅行社各方投资者的出资比例，由国务院旅游行政主管部门会同国务 院对外经济贸易主管部门按照有关规定确定”，从而打破了合资旅行社必须由中 方控股的限制，为适当时候由外资控股提供了法律依据。 办法把外资旅行社的市场准入控制在很窄的范围。限定中外合资双方必 须都是实力很强的旅行社，要求。每个外国合营者只能在中国境内投资设立一家 合资旅行社( 第9 条) ”，。试点阶段，暂不允许合资旅行社设立分支机构( 第1 0 条) ”，决定了即使外资旅行社获准进入我国市场，也只能是零星地散布于各地。 而条例首先突破了合资对象必须是行业内的限制，除要求外方应是“旅游经 营者”外，对中方则没有这个限定，只要求是。投资者”，从而打破了选择合资伙 伴必须在旅行社业的局限；同时，取消了合资旅行社设立数量的限制。因此，条 例与前办法相比，在很多方面把旅行社市场的对外开放大大向前推进了一步。 第二。资质要求降低了。对合资合作的中外双方在资质方面的要求直接表 现了市场准入的宽严程度。在这方面，条例与办法相比，对中外双方的资 质要求都有所放松。 办法对合资的中外双方都提出了很高的要求。即双方都必须是实力很强 的旅行社。第3 条规定，申请合资的中方旅行社，申请前3 年平均每年外联人数 超过3 万人次，申请前3 年平均每年旅游业务销售总额超过5 0 0 0 万元；第4 条规 定，申请合资的外方旅行社，旅游业务年销售总额应在5 0 0 0 万美元以上，应加入 国际或本国的电脑预订网络，或者已经形成自己的电脑预订网络。” 条例与办法相比，在四个方面有所放宽：首先，不再要求中方的合 资、合作者必须是旅行社，只要符合“审慎的和特定行业的要求”，是依法设立的 公司，最近3 年无违法或者重大违规记录，实际上等于把合资、合作的对象扩大 到了旅行社业以外；其次，对中外双方的要求条件都有所简化，分别比办法 减少了一条；再次，对境外旅行社的年旅游经营总额的要求降低了1 o o o 万美元， 并取消了电脑预订网络方面的要求；第四，对合资、合作旅行社的注册资本，规 定为4 0 0 万元人民币，比以前降低了i o o 万元人民币，并提出还可以进行调整”， 这有剥于外国旅行社更容易地进入中国旅行社市场。 第三，审批程序简化了。审批程序是对外商投资旅行社市场准入的把关性条 款，是对市场准入的法规条文的具体实旅。条例与办法相比，一方面简化 了审批程序，另一方面完善了审批制度。 按照办法的规定，只有属于中央企业的我国旅行社与外商兴办的合资旅 行社，可以直接报请国家旅游局、外贸部审批，其它的都要经过省级部门两次的 初审和转呈材料。按照该办法第七条的规定，申办材料要经省级旅游局或计划单 列市旅游局初审后，转报国家旅游局；得到国家旅游局的同意批复后，再向所在 地的省外贸厅呈报设立合资旅行社的合同、章程等文件；省外贸厅初审有关材料 后转报外贸部，申请外商投资企业批准证书。获得批准以后，凭批准书和国家 旅游局颁发的旅行社业务经营许可证，按照规定办理注册登记和税务登记手续。 审批的手续比较繁琐。条例对申批程序进行了简化。无论中方投资者是不是 中央企业，都可以直接将申请材料报国家旅游蜀。国家旅游局予以批准的，颁发 给外商投资旅行社业务经营许可审定意见书：申请人再向外贸部申请外商投 资企业批准证书；然后到国家旅游局领取旅行社业务经营许可证；申请人凭 旅行社业务经营许可证和外商投资企业批准证书，向工商部门办理外商投 资旅行社的注册登记手续。 除了审批程序的简化，对申办材料的要求也有明显的简化。以外资旅行社需 提供的材料为例，办法第8 条要求提供6 种证明材料，包括注册登记副本、银 行资倍证明、会计师事务所出具的财务状况证明材料、相关电脑公司提供的入网 证明、本国旅游行业协会会员证明、申请前1 年的年度报告。而条例则要求 提供3 项，即旅行社或者主要从事旅游经营业务的企业、年旅游经营总额4 0 0 0 万 美元以上、本国旅游行业协会的会员。 此外，条例对审批部门也作出了一些规定。要求审批者“自受理申请之日 起6 0 目内对申请审查完毕，作出批准或者不批准的决定”，“不予批准的，应当书 面通知申请人并说明理由”；并在第四十四条对违反规定的审批行为，设立了处罚 条件，馊外商投资旅行社市场准入的审批制度进一步健全。 而且修订后的旅行社管理条例是由国务院总理签署的行政法规，其立法 规格高于中外合资旅行社试点暂行办法。旅行社管理条例作为调整旅行社 各方面内容的基本规定，应当说为规范旅行社的设立和经营行为提供了法律依据。 再加上其规定与我国入世的承诺接轨，也充分表现开放旅游服务贸易市场的决心 和中国政府的负责态度。 但该条例在“外商投资旅行社的特别规定”一章中仍有一些不尽如人意的地 方，存在一些明显的缺陷： 第一，对外商投资旅行社注册资本的调整时间缺乏明确的规定。按照我国入 世的承诺，合资旅行社的最低注册资本在前3 年内为4 0 0 万人民币，在3 年后， 注册资本则降低到2 5 0 万人民币，而外资旅行社在6 年后的注册资本要求将与国 内旅行社要求相同。对此，条例第2 8 条第l 款没有作出明确的规定，而仅规 定为“中外合资经营旅行社的注册资本最低限额为人民币4 0 0 万元。中外合资经 营旅行社的注册资本最低限额可以进行调整，调整期限由国务院旅游行政主管部 门会同国务院对外经济贸易主管部门确定。”对于入世承诺已明确规定的具体时间 安排，条例没有作出相应的规定，仍由国务院旅游行政主管部门会同国务院对 外经济贸易主管部门确定，且3 年时间已经过去也未见相应规定出台不免让人有 些疑惑。 第二，对外商投资旅行社的出资比例规定显得多余。我国入世承诺中对于外 商投资旅行社允许外资在前3 年就拥有多数股权，也就是说，对于外商投资旅行 社中外资的出资比例没有作限制。但条例第2 8 条第2 款仍规定为：“中外合 资经营旅行社各方投资者的出资比例，由国务院旅游行政主管部门会同国务院对 外经济贸易主管部门按照有关规定确定。”这一规定有多余之嫌，更何况目前也并 没有此类规定出台。 第三，入世承诺中前6 年地域限制的过渡期在条例中没有规定。我国入 世承诺明确规定：“外国服务提供者可在加入时以合资旅行社和旅游经营者的形式 在中国政府指定的旅游度假区和北京、上海、广西、西安提供服务”，“加入后6 年内，将取消地域限制”。这两条承诺均表明我国在入世的前6 年内在部分地区是 享有地域保护的，我国对旅游服务贸易的市场是按照不同的地域逐步开放的，我 们应该要充分利用我国入世承诺中的对本国旅行社的保护，在条例中也作出 同样的规定。但是遗憾的是，在条例中我们没有看到这类规定，没有积极进 行自我保护。 第四，对外商投资旅行社外国旅游经营者的条件规定不一致。条例第3 0 条中的第二项规定为“年旅游经营总额4 0 0 0 万美元以上”，而在我国的入世承诺 中却规定为“全球年收入超过4 0 0 0 万美元”。很明显，“经营总额”不同于“年收 入”，“经营总额”达4 0 0 0 万美元“年收入”不一定能达4 0 0 0 万美元。我国条 例的规定实际上是降低了条件，同样不利于对本国旅行社的自我保护。 第五，对外商投资旅行社是否能设立分支机构的规定也不准确。我国条例 1 4 第3 2 条第2 款的内容是：“外商投资旅行社不得设立分支机构”，而我国入世承诺 却规定为“加入后6 年内，将取消对合资旅行社设立分支机构的限制”。如果说前 述的关于注册资本还有可以国务院旅游行政主管部门会同国务院对外经济贸易主 管部门进行调整的规定的话，那么关于能否设立分支机构就连可以调整的规定都 没有，这无疑也是该条例规定的欠缺之处。 ( 二) 旅行社管理条理实施细则及设立外商控股、外商独资旅行社暂行 规定 在2 0 0 1 年1 2 月1 1 日的旅行社管理条例( 2 0 0 1 年修订本) 出台后，国家 旅游局于2 0 0 1 年l 2 月2 7 日以第1 6 号令颁发了旅行社管理条理实施细则。在 旅行社管理条理实施细则中并没有将外商投资旅行社单列出来，而是放在一 起统一进行了规定。这一规定应该可以说是给予了外商投资旅行社在设立、审批 以及相关管理方面的国民待遇。这也表明了我国对于旅游服务开放的态度，但由 于外商投资旅行社的设立、审批和管理方面与内资旅行社仍有区别，所以，笔者 认为分开规定更便于操作。 按照我国的旅行社管理条理实旌细则第2 条，旅行社是属于许可经营行业， 应当报经有权审批的旅游行政管理部门批准，还同时规定了复杂的申报审批程序 及其高额注册资金的限定。此外，旅行社管理条例和旅行社管理条理实旅细 则都明确规定我国旅行社实行旅行社业务经营许可证制度，只有领取许 可证后才能办理工商注册登记。 2 0 0 3 年6 月1 2 日国家旅游局和商务部联合公布了设立外商控股、外商独资 旅行社暂行规定，该规定自同胃3 0 目后开始施行。根据规定，外商独资 旅行社和外商控股旅行社都要是本国( 地区) 旅游行业协会的会员，注册资本不 少于4 0 0 万元人民币；对外商独资旅行社和外商控股旅行社的投资方要求，每年 旅游经营总额要分别在5 亿美元、4 0 0 0 万美元以上。符合条件的境外投资方可在 经国务院批准的国家旅游度假区及北京、上海、广州、深圳、西安五个城市设立 控股或独资旅行社。另外，每个境外投资方申请设立外商控股或外商独资旅行社， 一般只批准成立一家。同时规定还明确了，外商控股或独资旅行社不得经营 或变相经营中国公民出国旅游业务以及中国其他地区的人赴香港、澳门特别行政 区和台湾地区旅游的业务。 按照设立外商控股、外商独资旅行社暂行规定，这个市场准入的标准使得 能够被批准进入的这些旅行社是屈指可数的，大概都得是在全世界前十家、前二 十家这个范围，这样从数量上是限制了。同时它不允许随意地发展，利润最为丰 厚的出境游业务将这些独资和外资控股旅行社拒之门外。在目前的市场状况下， 出境游的利润是国内游的8 - - 1 0 倍。短期内国内不会形成大量外商旅行社独资或 控股的情形。国旅总社常务副总经理李惠阳说：“世界旅行社的一个平均的利润就 是1 。中国现在旅行社的利润就是2 、3 ，这就是说旅行社的一个行业在中国并 不是一个暴利的行业，旅行社的利润比较薄，不会像其他领域会吸引更多的这样 一个资本进入到这个领域里面来。”“ 根据旅行社管理条理实施细则及设立外商控股、外商独资旅行社暂行规 定，2 0 0 3 年7 月，中国旅游局批准成立了中国第一家外商独资旅行社，到目前为 止，中国已有5 家独资旅行社、1 3 家合资旅行社。入世时有关旅行社业开放的承 诺就已全部提前兑现。中国社科院旅游研究中心主任张广瑞认为：“提前开放我觉 得对启动中国和带动整个亚洲旅游的繁荣会有好处的。因为都很着急啊。“2 但是， 由于所有的技术性限制措施一条也没放松，审批手续虽然已经进行了简化但仍然 比较复杂且条件要求较高。再加上对独资和外资控股旅行社仍被禁止从事利润最 大的出境游业务，因此笔者认为对国内旅行社的冲击并不是太大，同时通过外资 主体的引入，不仅可以引入国外可观的旅游资源，加大中国旅游市场的规模，还 可带进来一些新的业务模式和运行规则。 ( 三) 导游人员管理条例及导游人员管理实施办法 1 9 9 9 年5 月1 4 日国务院以第2 6 3 号令通过了导游人员管理条例，原有的 导游人员管理暂行规定同时废止。2 0 0 1 年1 2 月国家旅游局又根据导游人员 管理条例和旅行社管理条例制定了导游人员管理实施办法。 导游人员管理条例中规定了导游人员的资格取得、权利及义务和违反义务 的处罚。而导游人员管理实施办法则具体规定了导游资格证和导游证的取得 及相应的管理机构、导游人员的计分管理、年审管理和等级考核。 其中，在导游人员管理条例的第3 条中明确规定，只有中华人民共和国公 民才可以参加导游人员的资格考试。因此在我国只有中国公民才能担任导游。此 外，在我国导游人员与旅行社不同。旅行社区分了国际旅行社和和国内旅行社， 1 6 其中国内旅行社不能像国际旅行社那样经营入境旅游业务和出境旅游业务，而仅 能经营国内旅游业务。导游人员没有类似的划分，只有等级的区别。 二、中国入世议定书的相关条款研究 ( 一) 订立背景 我国旅游服务贸易与复关谈判、入世谈判关系十分紧密，经历了我国全部加入 工作的三分之二历程。我国旅游服务贸易在w t o 谈判中，扮演了一个十分重要的 角色，对入世谈判发挥了积极的促进作用。我国旅游服务贸易当时的现状是： 第一，旅游服务贸易是我国服务贸易的重要组成部分，是非贸易创汇的主要 来源。世贸组织的一个重要目标是建立一个完整的包括货物、服务、与贸易有关 的投资及知识产权等更具活力、更持久的多边贸易体系。其中，服务贸易在世贸 组织中占有十分重要的地位，它作为国际经贸竞争的新领域，对世界经济贸易产 生越来越重要的影响。发达国家一直是服务贸易自由化的积极倡导者，原因主要 在于。服务贸易在其国际收支中占有极重要的地位。以美国为例，1 9 8 4 年其服务 贸易顺差达1 4 0 亿美元，服务业在美国国内生产总值和就业中所占比重超过6 5 ， 其服务市场已经全面对外开放，在要求别国向其开放市场方面具有先发优势。而 对于包括中国在内的广大发展中国家来说，服务业的发展起步较晚，发展水平也 相对不高，因此，在入世谈判中，有关服务贸易市场的开放就显得非常谨慎和艰 难。我国旅游服务贸易发展起步的时间虽然不长，但在服务贸易中却己占有很重 要的地位。1 9 7 8 年我国旅游创汇占服务贸易创汇的1 5 6 ，1 9 8 5 年我国旅游创汇 占服务贸易创汇的2 7 5 8 ，1 9 8 8 年旅游创汇占服务贸易创汇的3 5 5 1 ，到1 9 9 8 年旅游创汇已经占到服务贸易创汇的5 2 3 8 。仅从这一个方面来看，旅游服务贸 易在服务贸易谈判中具有十分重要的地位。4 第二，我国旅游服务贸易一直保持了健康、快速发展的势头，发展前景十分 看好。对我国旅游服务贸易而言，要在入世以后的服务贸易中获得更大的发展， 为服务贸易出e l 做出贡献，主要体现在入境旅游领域。从1 9 7 8 年到1 9 9 8 年的2 0 年间，入境旅游人数增长3 5 倍，旅游创汇增长4 8 倍。我国接待入境过夜人数由 位屠世界第4 8 位上升为第5 位，旅游创汇由位居世界第4 l 位上升为第7 位。进 入2 0 世纪9 0 年代以后，我国的入境接待和旅游创汇在绝大多数年份保持了两位 数的增长，这不仅在亚洲地区是很高的发展速度，而且在全世界范围也是如此。 1 7 就在我国加入世贸组织的2 0 0 1 年，我国入境旅游接待和创汇又取得了双双排位世 界第5 的好成绩。“这说明，在我国，旅游服务贸易与其他的服务贸易相比较，具 有很好的成长性、竞争力和发展潜力，在我国市场进一步对外开放以后，也应属 于最具优势的产业行列。因此，旅游服务贸易在入世谈判中占有比较特殊的地位。 第三，外国旅游企业对进入中国旅游市场有强烈的愿望。在外国旅游企业看 来，中国不仅市场前景广阔，而且眼前的利益也十分可观、最大兴奋点有两个， 一是国内旅游，二是出境旅游。我屋国内旅游市场很早就是一个数以亿人次计的 超级大市场，到入世谈判进入实质性阶段的时候，这个市场的规模已经达到每年 六七亿人次，是全世界规模最大的。随着我国人民生活水平的不断提高，这个市 场还会进一步扩大。我国的出境旅游发展起步较晚，但发展很快，1 9 9 4 年出境达 到6 1 0 万人次，1 9 9 6 年出境达7 5 8 万人次，1 9 9 8 年出境达到8 4 2 万人次，到2 0 世纪9 0 年代后期已经成为亚洲最大的客源输出国之一，“主要的一个特点是因私 出境增长迅猛，纯粹以旅游为目的的出境人群不断增长。尤其值得注意的是，由 于国家对出境旅游市场长期采取特许经营的政策，经营出境游业务的旅行社最初 只有几家，后来虽有调整和较大增加，但与经营入境游和国内游的数干家旅行社 相比，市场的开放程度仍非常低，因此，出境游的利润相对也就比较丰厚，对外 国旅游企业也就很有吸引力。仅此一点，就决定了旅游业是入世谈判中的一个热 点。 第四，我国旅游服务贸易对外开放较早，对进一步扩大开放的承受力比较强。 在我国参与服务贸易谈判中，服务领域各行业对开放的承受能力与世界绝大多数 发展中国家是相同的，即相对不具备竞争优势或产业基础非常脆弱，主要是一些 资本一知识密集型行业，如银行、保险、电讯、信息、咨询、法律事务、数据处 理等，这些行业由于长期是国有专营或受国家的专门保护，过快地对外开放和实 现市场自由化，会对其造成很大的冲击，甚至可能会影响到国家经济命脉或改革 开放的全局。为了努力为这些行业争取逐步开放的缓冲机会，在入世谈判中就需 要在服务贸易的其他领域做出较多一些的让步，以换取对脆弱行业尽量长一些时 间的保护。我国旅游服务贸易在入世谈判中。正是扮演了对外讨价还价的筹码的 角色。由于旅游服务贸易对外开放较早，市场化程度较高，承受进一步开放的能 力比较强；，加上在国家经济和改革开放的大格局中，旅游服务贸易虽然越来越重 1 8 要，但还没有重要到影响国家经济命脉和经济安全的程度，因此，在入世谈判的 关键时刻，旅游服务贸易作为优先开放和优先贸易自由化的行业，对促成其他领 域的谈判和加快整个谈判进程，都发挥了很重要的促进作用。 在参与入世谈判的工作中，旅游行业在国家总的方针指导下，通过积极主动的 努力，确保了出境旅游市场的暂不对外开放。在此过程中，国家采取了一些措施： 第一，适度提前地出台旅游市场开放的有关法规。服务贸易总协定一条重 要原则，就是有关“国内规定”，主要内涵是尊重各国国内法规，按照有关原则 的精神要求，各国对服务贸易可采用立法手段予以调节，因而“国内规定”成为 影响和控制服务贸易活动的有效手段，也是对外开放市场的重要法律依据。这是 当前各国制约外国投资者进入的通常做法。因此，在我国旅游业接触服务贸易谈 判之后不久，国家旅游局就及时出台了关于在国家旅游度假区内开办中外合资 经营的第一类旅行社的审批管理暂行办法，既表明了旅游业积极扩大开放的姿 态，也为答复欧共体、日本、美国当时的要价提供了政策依据；在我国入世谈判 进入实质性阶段之前，国家旅游局、外经贸部又及时出台了中外旅行社合资试 点暂行办法，为旅游业参与谈判创造了十分有利的条件，此后所开展的多轮谈判， 都是围绕这个办法所设定的界限进行的，无论是外方要价，还是我方还价，都是 在这个门槛上下之间波动。它对于我国旅行社市场的开放，在开放幅度、深度和 时间等方面，发挥了“定调”性的作用。在这一时期，还出台了旅于亍社管理条 例、导游人员管理条例，使旅行社领域的相关法律得到了健全和完善，为这一 市场的对外开放做了比较充分的准备。 第二，坚持以我为主豹谈判原则。各成员国向我国旅游业提出的开放要价， 涉及面比较广、开放程度也比较深，都希望能够在尽可能短的时间内全面进入我 国旅游市场。对此，我们完全可以理解。但由于我国旅游业的市场竞争力还不高， 某些方面相当脆弱，不宜立即和全面地对外开放。因此，在谈判过程中，我国旅 游部门坚持以我为主的原则，确定了一些尽力确保的内容，如中国公民出境游市 场、旅行社的全面开放( 让外资控股和独资) 、设立分支机构等。在与美国、欧盟 开展的具_ ! 本谈判中