（教育经济与管理专业论文）高校教师申诉制度研究——基于中美高校校内教师申诉机制的视角.pdf

华中农业大学硕士学位论文 摘要 近年来，随着教师聘任制的全面推行，国内外学者加大了对高校教师与学校 之间的纠纷的关注，教师申诉制度成为了国内外学者研究的热点之一。在我国， 尽管中华人民共和国教师法已经提到了教师申诉的相关规定，但法律的缺失、 制度的不健全使得有关部门在处理与教师纠纷的案件中常常处于无法可依的尴 尬困境，教育主管部门也被频繁卷入本该由法院直接调解的教育纠纷之中。因此， 健全我国教师申诉制度体系已成为当前教育领域中迫切需要解决的问题之一。 本文首先从理论上分析了教师申诉制度的涵义、特点及其功能，并探讨了我 国当前教师申诉制度所存在的问题，然后剖析了美国当前高校教师申诉制度的内 容、程序以及申诉方式等等，最后在借鉴美国高校教师申诉制度成功经验的基础 上，提出了完善我国高校教师申诉制度的若干建议。 希望本文的研究成果对我国顺利实施高校人事制度的改革，推进高校依法治 校、民主管理的进程，有效调动高校教师的积极性具有一定的现实意义和参考价 值。 关键词：高校教师；申诉；法律救济 中荚高校教师申诉制度比较研究 a b s t r a c t t h e s ey e a r s ，w i t ht h ec h a n g ef r o md e s i g n a t i o nt oe n g a g ei ni n s t i t u t i o n so fh i g h e r l e a r n i n g ，t h ed i s p u t ei nc o l l e g e sa n dt e a c h e r sb e c o m e sm o r ea n dm o r e t h et e a c h e r g r i e v a n c es y s t e mh a sb e c o m et h ed o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lt h ef o c u st h a ts c h o l a r p a ya t t e n t i o nt o i nc h i n a p e o p l e 。sr e p u b l i co fc h i n al a wo f t e a c h i n g i se s t a b l i s h e dt h a ti st h e l a wa b o u tt e a c h e r h o w e v e r ，i ti sa p i t yt h a tt h et e a c h e rg r i e v a n c es y s t e mi sn o ts o u n d e n o u g ht oc a r r yo u ti t sf u n c t i o n ，w h i c hl e a d st h eg r i e v a n c ep r o c e d u r ei n t oac o m e l t h e r e f o r e ，i th a st oa d dt oa d m i n i s t r a t i v eo r g a n sa n ds t a t e sb u r d e n s ，l o n g e rt h et i m e t oa d j u s tt h ed i s p u t e ，c o s tt h ec l a i m a n tm u c he n e r g y , w h i c hv i o l a t e st h ei n t e r e s t so f t e a c h e r sd i r e c t l yo ri n d i r e c t l ya n dc a n n o tp r o t e c tt e a c h e r s l e g a lr i g h te f f e c t i v e l y a n y w a y ，p e r f e c t i n gt h et e a c h e rg r i e v a n c es y s t e mh a sb e c o m eo n eo fi m p o r t a n t p r o b l e m st h a tt h ed e b u sm u s td e a lw i t h a tf i r s t ，t h i sa r t i c l ea n a l y z e st h em e a n i n ga n dc h a r a c t e ra n df u n c t i o no ft e a c h e r g r i e v a n c es y s t e ma n dd i s c u s s e st h ee x i s t i n gp r o b l e m s e c o n d l y , t h i sa r t i c l eg i v e sa d e t a i l e da n a l y s eo nt h ee n t i t yc o n t e n ta n dp r o c e s so fr e d r e s ss y s t e ma b o u ta m e r i c a n t e a c h e r i nt h ee n d ，w i t hr e f e r e n c et oi n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e s ，t h ea r t i c l eg i v e ss o m e s u g g e s t i o n so nt e a c h e rg r i e v a n c es y s t e m i no n ew o r d ，t h ea n a l y s i sa n ds t u d yo ft h i sa r t i c l ec o u l db eo fg r e a tv a l u eb o t h t h e o r e t i c a l l y a n dp r a c t i c a l l y , e s p e c i a l l yf o rm o b i l i z i n gt h e t e a c h e r s a c t i v i t yt o a d v a n c et h ec o u r s eo fa d m i n i s t r a t i n ga u n i v e r s i t yb yl a wa n dd e m o c r a t i c m a n a g e m e n t k e yw o r d s ：u n i v e r s i t yt e a c h e r ； g r i e v a n c e ：l e g a lr e m e d i e s 华中农业大学学位论文独创性声明及使用授权书 学位论文 琶如需保密，解密时间年 月日 是否保密 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也- t - 包含为获得华中农业大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料，指导教师对此进行了审定与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中做了明确的说明，并表示了谢意 研究生张囔鹚 帆2 口少年多月i f - 日 揪黼始制锄糌：剖粕午 幽期：山少年月车日 签名吼岬年6 月乒日 注：请将本表直接装订在学位论文的扉页和目录之间 华中农业大学硕十学位论文 1 绪论 1 1 研究背景 在实施教师聘任制以前，我国公立学校与教师之间的关系主要表现为人才单 位所有制和教师职务终身制的关系。随着教师聘任制的全面推行，公立学校与教 师之间的关系打破了原有模式，构建起一种全新的聘任关系。不仅实现了教师队 伍由身份管理向岗位管理的转变，而且还促进了人才的合理有序流动，为优秀人 才的脱颖而出、教师梯队的合理构建创造了条件。这种全新的合同制关系，致使 教师的地位和合法权利越来越受到社会各界和高校的广泛关注，为了维护教师的 合法权益，需要建立一整套的法律保障体系，包括教师诉讼权利在内的司法救济 制度。 目前，我国正在逐步建立和完善教师权利的保障机制。由于这方面经验的严 重不足，我国高等教育体制中固有的沉疴的阻碍等多种原因，实践中的教师聘任 制仍不尽如人意。随着我国教师聘任制度的全面推行，教师与学校之间的冲突逐 渐增多，尽管1 9 9 4 年颁布的教师法、1 9 9 8 年颁布的高等教育法都明确 提出了在“学校实行教师聘任制。学校教师的聘任，应当遵循双方平等自愿的原 则，由校长与受聘教师签订聘用合同。”但由于这些法律依据过于抽象、笼统， 在操作层面无法可依，无章可循，显然无力解决这些纠纷。而和解、调解、仲裁 等适宜于平等主体之间法律纠纷的权利救济渠道的缺失，致使原本可以通过这些 方式解决的纠纷只得通过立案来进行，导致了教师申诉案件的增多。这在客观上 加大了司法部门、以及上级教育行政部门受理教师申诉的压力，耗费了大量的人 力、物力、财力资源，并在一定程度上影响了教育体制改革的深入。 因此，完善高校教师申诉制度，建立健全操作层面的法律法规细则，规范聘 任行为，疏通司法救济渠道，保护教师的合法权益，是当前教育界、司法界关注 的焦点之一。 在这样的背景下进行教师申诉制度的研究，对教育行政部f - j n 订处理教师纠 纷问题的相关文件与决策有着急迫的现实需要。 中美高校教师申诉制度比较研究 1 2 研究目的和意义 1 2 1 研究目的 在人事制度改革背景下，尤其是当前人事岗位设置、聘任的实施过程中，借 鉴美国高校教师申诉制度的成功经验，提出如何完善高校教师申诉制度的建议， 为顺利推进高校人事制度的改革，推进高校依法治校、民主管理的进程，为更好 地调动高校教师的积极性做一点有益的尝试。 1 2 2 研究意义 1 2 2 1 理论意义 我国教师法( 见附录1 ) 第3 9 条规定了教师申诉这一救济途径。随着我 国教师聘任制度的推行，教育领域教师与学校之间的纠纷不断增多，教师申诉制 度逐渐暴露出了法律规定的缺失和制度本身不健全等问题。这与教育法学自身的 理论建设不够完善是有一定关系的。注重教育法律关系相关主体的权利、义务研 究，并紧紧围绕教育法律相关主体的权利保障和义务履行展开，是我国教育法学 研究价值取向的重大转变，也是近年来我国教育法学发展步入一个新阶段的重要 标志。 教师申诉制度作为教师权利保障制度中的重要一环，其重要性在美国的大学 中早已受到广泛的重视，几乎所有美国大学的教师手册中都有关于教师申诉机制 的详细规定，这使得教师在权益受到侵犯时可以通过该机制进行申诉和辩解，在 很大程度上保障了教师的合法权利免受侵害，为保证教师安心于教学和科研创造 了积极条件。因此，进行中国和美国的高校教师申诉制度的比较研究，对于完善 我国高校申诉制度建设，丰富我国高校教育法学的理论，推动我国高校依法办学， 促进高校健康发展，将具有十分重要的理论意义。 1 2 2 2 现实意义 进行高校教师申诉制度的研究，对高等学校行政部f - j n 订处理教师纠纷问题 的条例，保证学术权力能够自主地行使，实现学术民主、学术自治，依法治校， 有着十分重要的现实意义。 第一，有利于学校依法治校，实行民主管理，保障教师的合法权益 高等学校是法律法规授权的组织，它代表国家行使公共管理权力，因此具有 2 华中农业大学硕士学位论文 行政主体地位。作为行政主体的高校，其管理具有强制性。教师作为被管理者， 需要无条件地服从命令，二者的地位存在着不对等性。实践中，学校的权力容易 泛化，致使教师的合法权益遭到侵害。高校教师申诉制度的确立，制约了学校权 力的不当行使或不法行使，确定了教师与学校在权益上的平等关系，显示了学校 对教师合法权益的尊重和对学校管理人员行使权利的监督，从而保证了学校依法 治校，实行民主管理。这对保护教师的合法权益，起到了极为重要的保障作用。 第二，有利于调动教师工作积极性，促进我国创新型社会的建设 2 0 0 6 年，党中央、国务院召开了本世纪第一次全国科学技术大会，明确提 出加强自主创新，努力建设创新型国家的战略目标。高等学校教师作为履行高等 教育职责的一种特殊的专业人员，是知识的传播者和创造者，是推动社会进步的 重要力量。但是，由于我国计划经济体制的束缚，以及传统文化的影响，高校教 师长期处于服从、被管理的地位，他们的学术自由的权利、民主管理的权利没有 充分行使，高校教师工作的积极性也没有充分发挥。高校教师申诉制度的建立， 贯彻了“以人为本”的管理理念，确立了高校教师在高等学校的“主体”地位， 使他们的权利、人格、需要得到更好地尊重，这将有助于调动他们的工作热情， 激发他们的创造性，这不仅有利于高校教师本人科研的创新，而且有利于我国创 新型人才的培养，从而带动整个社会的创新。 第三，有利于高校行使办学自主权，保障高校稳定和谐发展 当前，随着高等教育体制改革的深入发展，会出现许多新问题和新矛盾，这 使高校教师状告高校的案件不断增多，并有加剧的趋势。然而，高校作为主要从 事教学、科研活动的组织，需要有一个较为宽松的学术环境，过多的司法干涉将 会严重破坏高校这一良好的氛围。而且，教师与高校之间的纠纷多数情况并不真 正涉及法律问题，倒是因为他们找不到一个恰当的解决问题的途径，不得不被迫 转向司法程序。建立高校教师申诉制度，为高校教师在高校内部设立了权利救济 途径，可以降低教师将高校诉至法院的可能性，这有利于高校办学自主权的行使 及其管理秩序的稳定。此外，高校教师申诉制度在保障高校办学自主权的同时， 还在行使着监督的职责。它促使高校自主管理的活动符合法律、制度的规范，使 学校处于一种和谐的运行状态。 总之，对我国高校教师申诉制度的研究具有重要的理论意义和实际价值。从 中美高校教师申诉制度比较研究 理论方面看，本研究不仅有助于教育法学理论的充实，而且它为处于弱势地位的 教师提供了一个获得法律救济的渠道或者途径，在一定程度上促进了高等教育体 制改革中法律救济制度体系的完善。从实际价值看，本研究不仅有助于高校教师 申诉制度作用的发挥，而且有利于成为保障教师合法权利不受侵犯的最有效、最 快捷和最直接的方式。 1 3 文献综述 1 3 1 国内研究概况 教师申诉制度是教师法所确立的一项专门保护教师权益的法定救济制度。 自1 9 9 3 年该制度确定以来，学界对该制度的研究日益关注。在对相关文献进行 分析、研究后，结果显示出我国学界对教师申诉制度所进行的研究主要集中在教 师申诉制度的界定、内容、存在的问题、完善该制度的建议与对策等四个方面。 笔者就这四个方面对相关研究进行梳理和分析。 第一，教师申诉制度界定的研究 对教师申诉制度界定的研究，学界主要是将明确该制度的性质与特征作为研 究的切入点。相关学者的研究主要是从法学视角出发，在比较教师申诉制度与其 它相关制度的联系与区别的基础上，着重指出该制度作为一项维护教师合法权益 的行政救济法律制度所具有的性质与特征。劳凯声( 1 9 9 9 ) 认为教师申诉制度是 一项正式的、专门性的、非诉讼性的申诉制度。孙宵兵( 2 0 0 3 ) 认为该制度是一 项法定的、专门性的、行政性的申诉制度。尹晓敏( 2 0 0 5 ) 认为该制度是一项具 有法定性、非诉讼性、权利救济特定性等特征的申诉制度。 综观上述观点后发现，尽管当前关于教师申诉制度性质与特征的表述仍存在 着一定的差异性，但其观点的实质内涵是一致的。在此研究的基础上，有学者对 教师申诉制度的性质进行了更深入的探索，并提出了不少有价值的观点。申素平 ( 2 0 0 0 ) 认为由于教师申诉制度是一种正式的、规范的救济制度，同时作为被诉 人的学校因法律赋予它一定的行政管理职权而具有了行政主体的资格，因此教师 申诉制度应属于行政复议的一种。鱼霞( 2 0 0 3 ) 认为教师申诉制度是一个混合性 的制度，其申诉内容既包括学校与教师之间的行政争议，又包括二者之间的民事 争议。上述两位学者的研究为学界研究教师申诉制度的性质、特征提供了一种新 的思路，他们通过分析学校、教师的法律地位、二者之间的法律关系以及二者之 4 华中农业大学硕士学位论文 间纠纷的性质等问题，从多角度综合性地分析了教师申诉制度的性质与特征，这 对拓宽该问题研究的视野具有积极的作用。 第二，教师申诉制度内容的研究 对教师申诉制度内容的研究主要是对教师申诉参与人、受理机构、受案范围、 处理程序等方面进行论述。其中，对教师申诉参与人的构成、教师申诉受案范围 中教师的合法权益究竟包括教师的哪些权利，学术界还没有达成统一的意见。 首先，教师申诉参与人方面的研究。 有的学者认为教师申诉参与人包含申诉人和被申诉人。在这一方面，曹海晶 ( 1 9 9 8 ) 对申诉人和被申诉人的资格给予了详细的论述。还有的学者认为，除了 申诉人、被申诉人，申诉的参加人还应包括申诉代理人。如何宁湘( 2 0 0 5 ) 认为 “既然教师申诉是非诉讼意义上的行政申诉，申诉人应当可以委托代理人进行代 理”，但他同时认为由于被申诉人与申诉人之间是一种不平等的关系，因此“被 申诉人应当自己参加，不能委托代理人”。 本研究认为申诉参加人包括：申诉人，即提出申诉的人，也就是受教师法保 护的教师，包括专任或代理、代课教师；被申诉人，即申诉人的相对方，通常是 指申诉人认为侵犯其权利的教育机构。同时，教师申诉制度可以引入申诉代理人 制度，给不能亲自参加申诉的申诉人与被申诉人带来便利，从而激发他们运用该 制度进行维权的积极性，突显教师申诉制度“以人为本”。 其次，教师申诉受案范围的研究。 教师申诉受案范围的宽窄直接关系到教师申诉制度对教师的权益能保护到 何种程度，因此自教师申诉制度建立以来，学者们对此问题一直较为关注。当前， 关于教师申诉制度受案范围中教师合法权益的内容学者们尚持有不同的意见。 有的学者认为这里所说的教师的合法权益只限于教师法赋予教师的各项 权利。李连宁、孙葆森两位( 1 9 9 7 ) 认为教师法对可以提起申诉的范围规定 得比较宽泛，具体内容包括：教师认为学校或其他教育机构侵犯其教师法规 定的合法权益的，可以提起申诉。这里的合法权益，包括教师法规定的教师 在职务聘任、教学科研、工作条件、民主管理、培训进修、考核奖惩、工资福利 待遇、退休等方面的各项权益。目前，学界的多数学者持这种观点。有的学者认 为教师可以提出申诉的合法权益不仅包括教师法赋予教师的各项权利，而且 中荚高校教师申诉制度比较研究 包括教师作为公民所享有的、由其他法律赋予的各项权利。鱼霞、申素平、张瑞 芳等( 2 0 0 5 ) 指出“教师的合法权益有很多，既包括教师作为一个公民的各项基 本权利，也包括教师作为教师这一专业所特有的权利”，“我们认为有关教师申诉 的范围并不限于教师法对教师权利的规定，还包括宪法及其他教育法律、法 规和规章赋予教师的权利以及教师在学校内受到学校侵犯的其他各种权利。此 外，郭秀晶等( 2 0 0 5 ) 建议应将教师申诉制度的受案范围进一步扩大至所有侵犯 教师权益的行为，并包括学校制定规章制度等抽象行为。 第三，教师申诉制度中存在问题的研究 教师申诉制度的确立使教师有了寻求权利救济的专门渠道，这对进一步推进 我国法制建设、保障教师合法权益具有重大的意义。为了更好地完善该制度，我 国法学界和教育界的学者们对教师申诉制度中存在的问题给予了极大的关注。目 前学界中普遍认同的问题主要有以下几点： 首先，教师申诉的受理部门不够明确。根据我国教师法的规定：“教师 对学校或其他教育机构侵犯其合法权益或作出的处理不服的，可以向教育行政部 门提出申诉。”然而，“教育行政部门”不是处理教师申诉的特定机构，它们都 有各自的职能，很容易造成处理“申诉”的机构随意设定。由于受理部门不够明 确，并且缺乏应有的权威和权力等问题，容易形成部门与部门之间的相互推诿， 从而使教师“有冤无处诉 ，其所提出的申诉在很多情况下会因此而被搁置，纠 纷难以得到及时有效的解决( 朱应平，2 0 0 0 ) 。其次，现行法律、法规和规章对 教师申诉处理决定的形式规定存在不尽完善之处。教师法确立了教师申诉制 度，但是对教师申诉处理决定的形式并未做出具体规定，实践中不易操作，解决 纠纷时困惑较多。关于( 中华人民共和国教师法) 若干问题的实施意见( 以下 简称实施意见) 中的第8 条，“根据不同情况，依法做出维持或者变更原处理 决定、撤销原处理决定或者责令被申诉人重新做出处理决定”是目前行政机关对 教师申诉所作处理决定的形式依据。由于“根据不同情况”的规定过于笼统，到 底何种情况适用何种形式的决定只有依靠申诉部门的“自由裁量”，这种立法上 存在的缺失往往无法有效保证申诉部门处理教师申诉行为的公正性与合理性。第 三，现行法律法规对处理教师“申诉”所需要的程序缺乏具体明确的规定。从程 序规范的视角看，申诉部门不管做出何种处理决定都应说明理由，要有做出该决 华中农业大学硕士学位论文 定的事实与法律依据。说明理由的目的是促使申诉受理部门谨慎决断，并有助于 做出正确恰当的处理决定。从目前教师申诉的实际运作情况看，经申诉部门处理 后申诉教师仍然继续寻求救济的不在少数，其中不可忽视的原因就是申诉处理程 序中缺少“说明理由 这一重要的环节，导致申诉人对申诉处理结果不能充分理 解并予以认可。第四，缺乏相应的法律责任的规定。实施意见中对主管教育 行政部门处理教师申诉案件的时限做出了规定，同时也强调受理申诉的行政机关 “不得延误推诿案件的处理。也就是说，有受理义务的机构不得拒绝受理教师 申诉，并应当在法定的期限内作出书面处理决定。如果有关机构拒绝受理，或者 受理后超出法定期限迟迟不作处理，则构成行政不作为的状况，应当承担法律责 任。然而，由于现有的教育法律中并没有对受理机关的法律责任作出规定，在实 践中缺乏对上述行为的制约，使得教师申诉制度软弱无力。( 尹晓敏，2 0 0 5 ) 除此以外，有些学者对教师申诉制度中存在问题进行了更深入的研究，提出 了自己的独特见解。朱应平( 2 0 0 0 ) 在对教师法救济条款的立法模式进行分 析后认为，教师申诉的立法模式为地方教师立法奠定了基础，但同时又限制了地 方立法的救济条文。有些学者采用专题研究的方法，具体研究了某一地区实施的 教师申诉制度中存在的不足。郭秀晶等( 2 0 0 6 ) 在认真分析了北京市教师申诉制 度实施的状况后，认为北京市教师申诉制度存在的问题主要有：受案范围规定的 不清楚；申诉时限过于紧张，申诉受理部门缺乏足够的受理时间；教师申诉作为 复议、诉讼的前置程序，使教师申诉的受理机构成为行政诉讼的被告不合理等。 综上所述，当前学界关于这一问题的研究，已取得较为丰富的成果。但是， 在对相关研究进行认真梳理后，不难看出，当前的研究大多是从立法的角度，针 对教师申诉制度相关法律规定中存在的问题与不足开展的。当然，完善的法律规 定是教师申诉制度得以确立并且有效实施的基本依据，但是仅有立法上的完善， 而没有执法上的监督，该制度仍然不可能得到有效实施。而当前在监督制度等具 体执行状况方面的研究还非常欠缺，这就要求在以后的研究中加强对该制度在实 践中具体实施运用状况的研究。 第四，完善教师申诉制度的建议与对策 对于教师申诉制度中存在的问题，许多学者提出了建议与对策，以期完善该 制度。 中荚高校教师申诉制度比较研究 一是针对教师申诉受理部门不够明确的问题，建议设立校内教师申诉委员 会。 将教育纠纷先在校内化解，校内申诉委员会化解不了的纠纷，再向上级教育 行政管理部门提出申诉。同时，教育主管部门应当从组织上和运作程序上确保教 师申诉委员会发挥其应有的作用。( 曹海晶，1 9 9 8 ) 在审查申请、受理，直接听 取争议双方的意见和理由，进行必要的调查工作基础上，根据校内申诉委员会中 多数人的意见，形成处理意见书，经学校管理机构批准后，正式做出申诉处理决 定。可见，今后对于教师申诉的管辖，校内受理申诉的专门机构将是一条重要的 途径。 二是针对教师申诉制度部分程序规范缺失的问题，对策主要集中在建立相关 的基本制度以及修改有关教师申诉的条例。 在贯彻、实施教师申诉制度程序的过程中，依据公开、公正、公平的原则， 在教师申诉制度中应建立公布制度、听证制度、调查制度、回避制度、合议制度、 责任制度等制度，在各项相关基本制度执行中还要执行顺序制度和时效制度，以 保证各项制度的效率性。要按照非正式的申诉程序正式的申诉程序昕证 程序申诉决定的作出程序申诉程序的审核与送达申诉时效的程序 性内容开展申诉工作。( 鱼霞等2 0 0 5 ) 三是对有关教师申诉与行政复议、行政诉讼关系不清晰的建议。 当教师对学校或其他行政部门做出的决定或行为不服时，可以自由选择通过 申诉、行政复议、行政诉讼等途径进行权利救济。( 尹晓敏和梁明伟，2 0 0 5 ) ，但 是，由于教育领域中纠纷自有的独特属性，因而行政诉讼应是有限度地引进。( 梁 明伟，2 0 0 5 ) 当教师对申诉部门所做出的处理不服时，应当可以申请行政复议或 提起行政诉讼。( 尹力，2 0 0 5 ) 这是因为教师申诉行为属于具体行政行为中的行 政认定行为，而行政机关处理教师申诉的行为也是一种外部行政行为。( 王延卫 和杨昌宇，2 0 0 0 ) 随着近年来，依法治校、民主管理建设在高等学校的深入开展，学者们在分 析我国教师申诉制度建设具体实施中存在的问题，借鉴外国仲裁委员会仲裁经验 的基础上，已开始将视角转向教师申诉制度建立基础、运行制度的可能性及有效 性的研究上。尽管，从现有文献中我们尚不能够看出更多成果，但这一趋势是较 华中农业大学硕士学位论文 为明显的。此外，随着高等学校人事制度改革的深化，在和谐社会理念下进一步 完善教师聘任制改革，加强和完善教师聘任合同调节机制的必要法律救济制度， 通过这一制度给即将被解聘的教师以申辩的机会，切实体现聘任制中的公平性。 建立和完善调节、仲裁以及诉讼程序、处理纠纷的机制，以保证教师聘任制改革 的实效，并切实维护教师在受聘中的合法权益等方面的研究也正在展开。 1 3 2 国外研究概况 从相关文献来看，有关国外教师申诉的研究大多是围绕产生申诉的原因一 冲突来探讨。有别于管理学中认为，冲突是负面的，应该极力避免，这样工作才 能有序进行的传统观念。现代科学理论认为，传统理论忽略了组织成员所处的社 会结构对其产生的制约作用。认为在组织内部，组织成员缺乏离开组织的自由， 组织外部又对组织成员施以种种限制，于是冲突在所难免。冲突理论认为，矛盾 是不可避免的，但可以通过合理的渠道，如通过政策的改善加以解决，这样更有 利于管理与学术工作。建立在最新行为科学基础上的冲突管理理论，强调相互信 任与共同参与能够变不利条件为有利条件，促进组织的发展。 二十世纪6 0 年代中期至7 0 年代，美国冲突理论开始兴起，主要学者有汤姆 斯( k e n n e t hw t h o m a s ) 、布莱克( r o b e r tr b l a k e ) 等人。6 0 年代末7 0 年代 初，有关冲突的观念在西方经历过一个长期的演变过程，经过结构功能主义、人 际关系等学派的阐述，对冲突现象的认识越来越全面。目前的冲突理念所持的是 互动观点，人际关系论者接受冲突的存在，互动论者甚至鼓励冲突的发生。他们 认为一个充满和谐、静谧、相互合作的团体，有可能变得死寂而沉闷，以至于没 有能力响应由于环境变化而必须实行的组织变革和创新。美国高等教育的研究文 献表明，这一时期的学院和大学作为社会子系统，是各种社会分层交错的地方， 因此也是冲突问题容易聚焦的场所。( v b a l d r i d g e1 9 7 1 ，l d e f i o r e1 9 7 2 ，j b h a r t m a n1 9 7 7 ) 美国的教育法也经历了一个司法不干预、积极干预和采取保留态度的过程。 因此，利用申诉方式解决教师与行政机关的行政争议，司法机关必须“依法介入。 既要保证教师的合法权利，也要考虑教育部门在专业领域内的自主权和对教师的 指导监督。就教师和学校的争议来讲，美国高校教师一般以非诉讼渠道为首选， 随着教师的经济待遇以及社会地位的提高，美国许多高校教师都善于运用法律这 9 中美高校教师申诉制度比较研究 一“尚方宝剑”，对侵犯个人权益的行为都敢于要个“说法”。教师申诉制度作为 教师权利保障制度中的重要一环，其重要性在美国的大学中早己受到广泛的重 视，几乎大部分发达国家的高校教师手册中都有关于教师申诉机制的详细规定， 这使得教师在权益受到侵犯时可以通过该机制进行申诉和辩解，在很大程度上保 障了教师的合法权利免受侵害，为保证教师安心于教学和科研创造了积极条件。 ( 秦梦群，2 0 0 5 ) 美国高校教师申诉的类型主要包括个体申诉( i n d i v i d u a lg r i e v a n c e s ) 和 集体申诉( g r o u pg r i e v a n c e s ) 两种，但是据有关研究发现，几乎超过9 5 以上的 申诉都是只涉及个人权利的事件，集体申诉事件的发生机率比较少。( j a m e sp b e g i n ，1 9 7 8 ) 在冲突管理的战术层面，为了应对越来越多的冲突，美国许多大学 建立起教师或学生的申诉机制以平反冤情。有一些大学( 如马里兰大学) 则引入外 部机构仲裁制度，如美国仲裁联合会下属的“平息纷争国家中心”曾介入到学生 对课程问题的申诉中来。威廉斯科特专门著文探讨“科层制组织内的法律正当 程序。美国学者通过研究发现，管理者的主要精力都关注在管理中的行政或政 策制定过程上，管理中的法律活动与组织的法律程序却往往受到忽视。而组织中 的法律正当程序是保障个体权利的重要举措。实证研究显示，并非所有申诉制度 的设立都是出于管理中的人道主义的考虑，其动机多种多样，是各种内外压力的 反映。不同的组织差异很大，但在美国，申诉制度几乎被所有的大学所采纳，并 且建立起极为规范的申诉机制。( 秦梦群，2 0 0 5 ) 另外，始于2 0 世纪6 0 年代末的集体谈判也是一项重要的制度措施，越来越 多的大学教师组织起来和大学管理者进行“集体谈判”( 也有学者婉转称“专业 协商 ) 。这些制度( 或程序) 将教师与管理者之间的冲突的解决仪式化了，已经 超越了简单的薪水与利益之争。还有一些冲突解决的策略是受损害方上诉到法院 求得公正而权威的解决。但集体谈判不是万能药。美国高等教育管理的个案表明， 这种方法只能在有限的案件中起作用，而且集体谈判也无法替代传统的教授会和 教师委员会的位置。( j a m e sp b e g i n ，1 9 7 4 ) 应该多寻求一些更具建设性的方 法和途径。在大学管理中，冲突管理选择什么样的具体策略是和一个大学的政治 环境有关的。除在正式组织结构中设置冲突处理机制外，一般常见的方式主要有 象征性的安抚、举行座谈会、组成特别委员会、听取公众意见、主动进行咨询等。 1 0 华中农业大学硕上学位论文 这些都是非正式的组织机制，绝大多数冲突都可以通过这些方式得到化解而避免 产生申诉。 一般来讲，当出现对于教师的不公正待遇之后，美国大学都鼓励或者希望大 多数的申诉事件首先可以通过申诉者与申诉者所在部门的主席之间的非正式的 讨论尽快解决问题，但是如果非正式的途径不能奏效，或者申诉者对于非正式讨 论的结果感到不满意的话，则可以利用各所大学制定的正式申诉程序来进一步解 决问题。 还有一些国家设置准司法机构以处理高校内部的纠纷事件，如印度的“学院 法庭”和加拿大的“教育上诉法庭”就是其典型代表。印度的“学院法庭”可以 受理教师、学生与学校的法律纠纷，并做出终局裁决。但“学院法庭的判决如 果明显有失公平，当事人也可以将案子提交最高法院审理。加拿大的“教育上诉 法院主要受理对教育行政当局做出的复议决定不服的权益纠纷案件，并能做出 终局性裁定。 从所查到的相关文献看，美国学者对教师申诉制度的研究主要集中在组织结 构上的冲突管理，虽然，这种研究从建立申诉制度的具体实施上看似乎过于抽象， 但实际上，基于这种视角建立的教师申诉制度在每一组织中均有其独特的特点。 1 3 3 教师申诉制度相关研究述评 通过对相关文献的分析，我国有关教师申诉制度的研究已取得了一定的研究 成果，但仍有不足之处需要完善。 第一，相关研究文献的数量仍然较少，并且现有研究大多是将教师申诉制 度作为教师权益法律救济手段中的一个问题点在研究，关于教师申诉制度的整个 程序机制的专题研究很不充分。教师申诉制度作为一项最重要的保障教师合法权 益的法律制度，这些研究是远远不够的。 第二，研究的广度与深度不够。首先，相当一部分关于教师申诉制度的研 究是介绍描述性的，深入、具体的研究较为匮乏。即使有些深层次的研究，又往 往局限于一些相同的问题。其次，研究视角较为单一，当前的研究绝大多数是从 法学视角进行研究的。 第三，进行比较研究的数量很少，特别对美国教师申诉制度的研究不多见， 如何借鉴其成功经验来完善我国的教师的申诉制度甚少，因此，本课题有着较为 中芙高校敦师申诉制度比较研究 广阔的研究空间。 1 4 概念界定 高等学校一般是指根据国家有关规定批准设立、实施高等学历教育的全 日制普通本科高等学校、高等职业学校和高等专科学校。 公立高等学校是指由国家主办、直接统一管理的高等学校。 在本研究中，高等学校均指公立的高等学校。 教师权益是指教师可以行使的一种行为，以及可以要求他人相应作出有利于 教师一定行为的许可和保障，并为法律所确认、设定和保护。 教师权益主要表现在三个方面：一是教师可以实施某种行为的权利，也可称 积极行为的权利；二是教师要求义务人履行法律义务的权利；三是当教师的权利 受到侵害时，有权诉诸法律，要求确认和保护其权利。 教师权益保障体系是为保障教师的权益所建构的有关机构、制度，及其相 互联系而构成的一个系统。 教师权益救济制度是指当教师权益受到侵害时，为维护教师权益而制定的办 事规程或行动准则。教师权益救济制度是教师权益保障体系的一部分。 高校教师申诉制度( 行政角度来看) ：是指教师在其合法权益受到高等教育 机构等主体损害的时候，可采取的一切非诉讼性的法律救济制度； 高校教师申诉制度( 校内角度来看) ：高等教师申诉制度是指以教育行政部 f - i n 定的高等教育法和教师法为依托，为保护高校教师合法权益，在高 校内解决高校与教师之间的纠纷而制定的一种非诉讼性的救济制度。本课题主要 从高校内部的视角，研究高校教师申诉制度。 1 5 研究内容和方法 1 5 1 研究内容 本课题主要研究以下内容： 第一，我国高校教师申诉制度的相关理论研究； 我国高校教师法律地位研究； 高校教师申诉制度的涵义，及其与行政复议、行政诉讼关系的研究； 制定教师申诉制度的理论基础和法律基础的研究。 华中农业大学硕士学位论文 第二，利用案例分析，归纳我国高校教师申诉制度存在的问题； 第三，借鉴美国高校教师申诉机制，结合我国高校申诉机制进行比较研究； 第四，美国高校教师申诉制度的相关理论研究； 美国高校教师申诉制度研究； 美国高校教师申诉方式研究。 第五，在比较研究基础上，提出新时期高校人事制度改革背景下高校教师申 诉制度建立与实施的建议。 1 5 2 研究方法 在本课题的研究中，主要采取了以下三种方法。 1 5 2 1 文献研究法 通过资料检索，搜集国内外有关文字材料，充分利用相关研究成果，同时跟 踪和吸收国内外教育法学方面的学术思想和最新成就，了解与这个课题相关的科 研前沿动向。在检索资料的过程中，结合采用分析比较的方法，纵向对历史进行 考察，了解教师权利救济途径的发展状况，横向对现代各国的救济手段进行了比 较，分析了不同国家在救济形式、内容上的差异。 1 5 2 2 比较研究法 在对高校教师的法律地位进行研究时，对发达国家公立大学的法律地位进行 了介绍和比较；在对中美高校教师申诉机制进行比较分析时，对美国m 的“教师 手册”中有关教师申诉条例与中国d 大学的教师申诉条例进行了比较；在提出高 校教师申诉制度建立与实施的建议对策裁时，对美国高校教师申诉制度进行了分 析与借鉴。 1 5 2 3 案例分析法 虽然我国对案例的判决不作为其他同类案例判决的依据，但是通过案例研 究，探索教育法规实施中的经验教训，可以促进我国教育法规的完善和发展。本 文在对各种救济制度进行分析时，借助了相关的案例，即“省首例教师不服市教 育局作出的行政决定案，为认识和深入探讨教师权利的救济机制提供了新的视 角。 中荧高校教师申诉制度比较研究 2 我国高校教师申诉制度的相关理论研究 在现有的法律条文中，高校教师具有不同的法律地位。根据其所具有的不同 法律地位，高校教师的权益保障体系、法律救济体系和申诉制度都会有所不同。 本章将对我国高校教师的身份地位进行定性分析，从更合法、更全面的角度来探 索适应于我国高校教师的法律救济方式，为完善我国高校教师的申诉制度提供一 定的理论依据。 2 1 我国高校教师的法律地位 从实务上看，我国历来把高校教师作为国家干部纳入国家行政干部系列。早 在1 8 9 8 年，清政府在总理衙门奏拟京师大学堂章程中，对教师岗位设置进 行了规定：由大学堂管理大臣总管学校事务；总教习总管教学工作；“各省学堂 皆归大学堂统辖。”1 9 0 3 年，张百熙与张之洞在学务纲要中明确大学堂教 员就是国家官员。( 罗艳玲，2 0 0 8 ) 可见，高校教师的法律地位属于国家工作人 员。解放以后，由于计划经济体制的影响，我国高校和教师之间长期存在着人才 单位所有制和教师职务终身制的关系。随着我国市场经济体制的建立，高校教师 聘任制的逐步推广与完善，公立学校与教师之间的关系打破了原有模式，构建起 一种全新的聘任关系，也导致我国高校教师身份地位的变化。 第一，高校教师法律地位无明确规定。 我国的教师法第3 条规定：教师是履行教育教学职责的专业人员，承 担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。”也就 是说，教师的身份是作为一种专业人员，承担教书育人的专业工作，这一规定， 虽然突出了对于教师行业的敬重。但“专业人员一词并没有明确地指明其法律 地位，现实生活中我国也没有建立相应的教师行业所需要的法律条文。所以，目 前对于教师权益的维护和管理很多都采取了原来的行政人员的管理模式。 第二，高校教师不同与国家公务员。 首先，根据教师法第2 5 条规定，教师的平均工资水平应当不低于或者 高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。可见，我国并没有将高校教师纳 入公务员行列，只是比照执行。其次，我国高校的行政管理机构是教育法及教育 法规授权进行高等教育及相应行政管理的组织，因而属于法律法规授权的行政主 1 4 华中农业大学硕十学位论文 体，在教师管理中具有行政主体资格。所以，高校教师的聘任合同的性质是行政 合同。据此，高校教师相当于国家工作人员。从这个意义上讲，当教师的权益受 到侵犯时可以提起行政复议和行政诉讼。 第三，高校教师不同于一般劳动者。 劳动法中规定，“劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系、明 确双方权利和义务的协议。 教师聘任合同实际上也是教师作为一个劳动者 与用人单位达成的的劳动合同，所以，此合同也受劳动法保护。据此不 可否认教师也是社会劳动者中的一员。但高校教师作为劳动者，在劳动性质、 方式、绩效衡量等方面都有其特殊性，例如：在工作时间方面，教师享有寒暑假 期，根据课时安排可以不用坐班等特殊待遇。这与工厂、企业的管理有很大的不 同。所以，高校教师不同于一般劳动者，其权利保障制度也有所差别。正如全国 人大法律委员会在关于( 中华人民共和国劳动法) ( 草案) 审议结果的报告中 所指出，“事业单位( 学校、医院、科研机构等) 和社会团体的劳动人事制度比较 复杂，有些可以实行企业化管理，有些即要依照国家机关的人事制度进行管理， 或两者兼而有之，需要进一步研究。教师、医生、科研人员又各有专业特点，许 多问题可由专门的法律加以规范和保障其权利。教师法就是为保护教师合 法权益而出台的专门法律。 笔者认为，既然高校教师也属于社会主义劳动者，而劳动法较之教师 法又可以为教师提供更为全面的保护，我们就不应该将高校与教师之间的纠纷 排除在劳动法的适用范围之外，可以吸取劳动法中的调解、劳动争议仲 裁和劳动争议诉讼的方式，为其提供法律救济。 据上述分析可见，我国教师的法律地位尚未最后确定，但基本可以肯定是“国 家工作人员 。这一点在我国1 9 9 7 年新修订的刑法中得到确认，该法建立 了一个包含公务员在内的国家工作人员的概念。该法第9 3 条规定：“本法所称 国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、 人民团体中从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人 员论。 因而高等学校的教师不属于国家公务员，但还可以是国家工作人员。 随着教师聘任制的推行和完善，统一的行政管理模式已无法全面地维护高校 教师的合法权益。理应从我国高校教师的特殊地位考虑，以立法保障为前提，充 中荚高校教师申诉制度比较研究 分理解教师法中有关教师申诉权的规定，参照国家公务员的行政权益保障制 度，结合劳动法中的救济方式，完善我国高校教师法律救济制度，全面地保 障高校教师的合法权益。 2 2 高校教师申诉制度的涵义 据“中国申诉网”解释，申诉有广义和狭义之分。广义的申诉是指当事人及 其相关人对权力部门的处理结果不服，申请权力部门重新处理。狭义的申诉，即 审判监督程序中的申诉，也就是指当事人及其法定代理人对已经发生法律效力的 判决、裁定、调解，认为确有错误，向法院或检察院提出重新审理的一种诉讼请 求。 也可以说，申诉是当雇员的权利被管理者的管理行为或者决定侵犯之后所采 取的补救行为。据张少华考证，申诉制度最早出现在工业领域，主要存在于人力 资源管理中，它涉及到劳工关系问题的处理。作为平静地解决劳工冲突的一种制 度，它提供了完善的私人法律体系，可以扩展雇佣各方之间的关系，也可以作为 持续不断集体谈判的一种方式，并且可以充当一项诊断手段，进而促进交流和咨 询。鉴于大学组织中也存在雇佣与被雇佣的关系，工业领域中的申诉机制自2 0 世纪7 0 年代起逐渐被应用到大学组织中。 教师申诉制度是指教师在其合法权益受到侵害时，依照法律、法规的规定， 向主管的行政机关申诉理由、请求处理的制度。教师申诉制度是教师法确立 的一项专为教