（马克思主义基本原理专业论文）高等教育发展中的政府规制研究.pdf

高等教育发展中的政府规制研究 学科：马克思主义基本原理 研究生签字： 指导教师签字 随着人类社 方父斗 k v i 发展，高等教育改革的浪潮席卷全世界。 高等教育的发展在一国的发展中起战略性作用，为实现高等教育大众化、促进高等教育质量 水平的提高，世界各国纷纷对本国高等教育进行反思并进行改革。 我国高等教育的发展与改革过程中市场机制在资源配置中发挥着重要作用，市场的自动 调节对高等教育的发展起到了积极推动的作用，“但是市场机制有其所固有的弊端，如无法 提供公共产品、外部性、自然垄断、经济波动等 。在高等教育领域同样存在市场调节的失 灵。高等教育市场失灵主要缘于高等教育的准公共产品性质及高等教育中存在的外部效应、 技术性与体制性垄断、信息不完全、信息不对称、偏好不合理等特征。为矫正高等教育市场 失灵，应充分发挥政府规制的主导性作用，从而促进高等教育健康发展。 本文运用规制经济理论研究我国高等教育的规制问题。研究内容为通过规制经济学理论 研究高等教育发展过程中的市场失灵、外部性、市场偏好等问题，以及从规制经济理论的视 角考察对高等教育规制的理由、内容及其特点。规制经济学强调在资源稀缺的前提下，规制 行为要有助于实现资源的合理配置、利益主体之间的利益均衡和整体福利的增加。 关键词：高等教育；政府；市场；规制；政府规制；社会规制 r e s e a r c ho ng o v e r n m e n tr e g u l a t i o nf o rt h ed e v e l o p m e n to f h i g h e re d u c a t i o n d i s c i p l i n e ：m a r x i s tt h e o r ya n dt h ei d e o l o g i c a la n dp o l i t i c a le d u c a t i o n s t u d e n ts i g n a t ur e ： s u p e r v i s o rs i g n a t u w i t ht h ed e v e l o p m e n to fs o c i a lp r o d u c t i v i t ya n dg l o b a l i z a t i o no fe c o n o m y ，t h ew a v eo f h i g h e r e d u c a t i o ni n n o v a t i o ni ss w e e p i n ga r o u n dt h ew o r l d t h ed e v e l o p m e n to fh i g h e re d u c a t i o ni sm o r e a n dm o r ei m p o r t a n tt om a n yc o u n t r i e s ，w h i c ha r e r e f o r m i n ga n ds t u d y i n go nt h e i rh i g h e r e d u c a t i o ni no r d e rt oa c h i e v ep o p u l a rh i g h e re d u c m i o na n de n h a n c et h eq u a l i t yo fh i g h e r e d u c a t i o n i nt h ec o u r s eo ft h ed e v e l o p m e n ta n dr e f o r m a t i o no fh i g h e re d u c a t i o n ，m a r k e tm e c h a n i s m p l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei nr e s o u r c ea l l o c a t i o n w h i l em a r k e ta d j u s t m e n th a v ea na c t i v ei m p a c to n t h ed e v e l o p m e n to fh i g h e re d u c a t i o nw h i c ha l s oh a v ei t si n h e r e n ta b u s e s ，s u c ha sf a i l i n gt os u p p l y p u b l i cg o o d s ，e x t e r n a l i t y , n a t u r a lm o n o p o l y , e c o n o m i cf l u c t u a t i o n i nt h ea r e ao fh i g h e re d u c a t i o n a l s oe x i s t sm a r k e tf a i l u r ew h i c hi sc a u s e db ye x t e r n a l i t y , t e c h n i c a l ，c o n s t i t u t i o n a l m o n o p o l y i n c o m p l e t ei n f o r m a t i o n , a s y m m e t r yi n f o r m a t i o n ，i r r a t i o n a lp r e f e r e n c ea n ds oo n i no r d e rt o r e c t i f ym a r k e tf a i l u r ei nh i g h e re d u c a t i o n , w es h o u l dt a k ea d v a n t a g eo fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o na n d p r o m o t et h eq u a l i t yo fh i g h e re d u c a t i o n t h i st h e s i su s e de c o n o m i c so fr e g u l a t i o nt or e s e a r c hh i g h e re d u c a t i o nr e g u l a t i o n a n dt h i s t h e s i sr e s e a r c h e dm a r k e tf a i l u r e ，e x t e r n a l i t y , m a r k e tp r e f e r e n c ei nt h ed e v e l o p m e n to fh i g h e r e d u c a t i o nb ye c o n o m i c so fr e g u l a t i o n e c o n o m i e so fr e g u l a t i o ni n s i s to nt h a tr e g u l a t i o na c t s h o u l db eh e l p e dt or e s o u r c ea l l o c a t i o n b a l a n c ea n di n c r e m e n to fw e l f a r e k e yw o r d s ：h i g h e re d u c a t i o n ；g o v e r n m e n t ；m a r k e t ；r e g u l a t i o n ；g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ；s o c i a l r e g u l a t i o n ； 学位论文知识产权声明 学位论文知识产权声明 本人完全了解西安工业大学有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻读学位期间学 位论文工作的知识产权属于西安工业大学。本人保证毕业离校后，使用学位论文工作成果或 用学位论文工作成果发表论文时署名单位仍然为西安工业大学。大学有权保留送交的学位论 文的复印件，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以 采用影印、缩印或其他复制手段保存学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 学位论文作者签名：上3 指导教师 日期： 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 秉承学校严谨的学风与优良的科学道德，本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指 导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 学位论文中不包含其他人已经发表或撰写过的成果，不包含本人已申请学位或他人已申请学 位或其他用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了致谢。 学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 学位论文作 指导教师签 日期： ：起 侈 差永! 孤1 嗽u l 规制经济学的发展 l 政府规制的发展综述 规s j j ( r e g u l a t i o n ) 中文也译成“管制 。一般意义上的规制是指根据一定的规则对构成特 定社会的个人和构成特定经济关系的经济主体的活动进行限制的行为，规制经济学则是2 0 世纪7 0 年代以后逐渐发展起来的一门新兴学科，是产业经济学的一个重要分支，主要研究 在市场经济体制下政府或社会公共机构如何依据一定的规则对市场微观经济行为进行制约、 干预或管理，即主要是沿着规制机构对经济主体的进入和退出、价格、产量及服务质量等有 关行为这一思路展开的，规制经济理论主要研究的则是政府为什么要进行规制? 规制代表谁 的利益? 哪些产业应该受到规制等问题? 1 9 世纪末2 0 世纪初，西方各资本主义国家先后进 入垄断资本主义阶段，并在二战后从私人垄断发展到国家垄断。垄断组织的效率引起了人们 的广泛关注。特别是1 9 2 9 年世界经济大危机的爆发，市场失灵使政府干预重新登上历史舞 台。政府对公共事业领域进行了干预，对重要产业实行了规制。 1 1 规制的定义和分类 1 1 1 规制的定义 最早“规制出现于经济学家朱绍文先生翻译的日本著名经济学家植草益所著的微观 规制经济学，根据朱绍文先生的解释，是日本经济学家将英语中的r e g u l a t i o n 或r e g u l a t o r y c o n s t r a i n t 译成“规制 ，规制强调的是按照规则进行管制、制约“。植草益认为由社会公共 机构进行的规制，是由司法机关、行政机关以及立法机关进行的对私人及经济主体行为的规 制( 称之为“公的规制 ) 。规制主体是行政机关，把分析对象集中在与经济主体的经济行为 有关的规制上，并把部分地涉及由司法机关进行的规制订1 。 于立、肖兴志说：“规s 0 ( r e g u l a t i o n ) 是指政府对私人经济活动所进行的某种直接的、行 政性的规定和限制。 张女曼、马丽波说：引规制一词来源于英文r e g u l a t i o n ，是规制部门通过对某些特 定产业或企业的产品定价、产业进入与退出、投资决策、危害社会环境与安全等行为进行的 监督与管理。 史普博的定义说：规制是指由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改 变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为2 。 王俊豪说：“政府管$ 1 j ( g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n 或r e g u l a t i o n ) 是具有法律地位的、相对独立 的政府管制者( 机构) ，依照一定的法规对被管制者( 主要是企业) 所采取的一系列行政管理与 监督行为。 s l q 植草益：微观规制经济学，朱绍文等译，中国发展出版社，1 9 9 2 年，第1 3 页 2 美 丹尼尔f 、史晋博管制与市场4 5 页 两安t 业大学顾七学位论文 从以上这些界定来看，基本上具有这样几个共同点：( 1 ) 认为政府规制机构是政府行政机 构，政府行政机构制定规制法规，依据法规实施规制；( 2 ) 认为政府规制基本上是对企业的规 制。这样界定的政府规制实际上只是限于我们后面要说明的政府规制的一部分领域，即经济 规制。至于说规制领域限于私人经济活动，则仅仅是经济规制的一部分。笔者同意史普博的 定义，规制是指由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的 供需决策的一般规则或特殊行为。虽然西方经济学家研究的规制主要是经济规制，但是由于 我国的经济体制、政治体制等等与西方国家存在着非常大的差别，仅仅研究经济规制，将会使 那些对中国经济和社会发展至关重要的规制问题得不到研究，中国经济中的规制不合理问题 决非仅限于经济规制。尽管，我们可以从西方经济学家那里吸取一些有益的研究结论，但更重 要的是借鉴其研究规制问题的方法。 1 1 2 规制的分类 政府规制可分为间接规制和直接规制。 间接规制：以形成、维持竞争秩序的基础为目的，不直接介入经济主体的决策而仅仅只 制约阻碍市场机制发挥职能的行为，并且以有效地发挥市场机制职能而建立完善的制度为目 的。 直接规制：以防止发生与自然垄断、外部( 不) 经济、以及与非价值物品有关的在经济中 不期望出现的市场结果为目的，并且这些规制具有由政府( 行政机构) 认可和许可的法律手段 直接介入经济主体决策的特点，也称为“狭义的公共规制 。嘲 直接规制可分为经济性规制和社会性规制，认为大体上是将处理自然垄断和信息偏在问 题的规制称为经济性规制，将处理外部不经济和非价值性物品的规制称为社会性规制 植草益分别给经济性规制和社会性规制下了定义。他说，经济性规制指的是“在存在着 自然垄断和信息偏在问题的部门，以防止无效率的资源配置的发生和确保需要者的公平利用 为主要目的，通过认可和许可的各种手段，对企业的进入、退出、价格、服务质量以及投资、 财务、会计等方面的活动所进行的规制。”“社会性规制则是以保障劳动者和消费者的安全、 健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的 各种活动指定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。 植草益还具体说明了经济性规制 和社会性规制所包括的内容。从植草益所界定的经济性规制和社会性规制的内容来看，虽然 经济性规制的内容基本上限于完全的经济活动，但是由于其包括了“信息偏在问题 ，因此很 难说经济性规制的内容就完全是经济活动，从社会性规制的内容来看，其包括的内容非常广 泛，既有社会活动，也有经济活动，也很难说称为社会性的规制就很合适。这里不是说植草益 的界定是错误的，研究时，只要对于进行研究所涉及的概念没有形成公理，研究者就应该对 这些概念做出界定。但是，不能认为这些界定就是成熟的或完善的。植草益也说，关于“公的 规制 有不同的观点，分类也不同，这些差异反映了学者们所关注的差异和时代的差异，都不 能说哪一种观点是完全正确的。 2 西安工业大学硕十学位论文 经济规制与社会规制的关系。以上关于经济规制与社会规制的范围的说明已经从一个角 度说明了两者之间既有区别，也有联系的关系，因为有多种政府规制既可以说属于经济管制 的范围，也可以属于社会规制的范围，正因为两者的这种关系，笔者在上面才做了专门的讨 论。下面笔者依据上文对经济管制与社会管制的界定。经济管制与社会管制的不同的方面主 要表现在以下几个方面： ( 1 ) 经济规制与社会规制服务于政府的职能对象不同。经济规制服务于政府的经济职能， 社会规制服务于政府的社会职能。由于经济规制与社会规制所服务的政府职能存在着差别， 因此经济规制与社会规制在规制所要达到的目标、规制手段、规制机构等等都会存在相应的 差别。 ( 2 ) 经济规制与社会规制的目标存在着差别。经济规制服从于政府经济职能的实现，经 济规制最终是要使经济更有效率地运行，社会规制服从于政府社会职能的实现，最终是要实 现维护社会秩序和社会稳定的目标。 ( 3 ) 经济规制与社会规制的手段存在着差别。社会规制一般也是使用行政手段和法律手 段，主要是行政强制和刑事处罚；而经济规制则既使用行政手段和法律手段，也使用经济手 段，而且经济手段在经济规制中具有十分重要的作用。 ( 4 ) 经济规制与社会规制在规制的领域方面存在着差别。社会规制的领域集中于社会活 动，经济规制的领域则是经济活动。 ( 5 ) 经济规制与社会规制的实施所依赖的政府机构存在着差别。社会规制基本上依赖于 警察和司法机构，而经济规制一般来说更多地依赖于政府的经济管理机构。 1 2 规制经济学的研究视角 规制经济学主要有两大视角：一是从规范角度来研究规制。它关注的焦点是：规制应 该在什么时候引入；规制的最优方案或形式应该是什么。二是从实证角度来研究规制。它关 注的焦点是那些导致政府规制和影响规制制度的行为和绩效的经济、政治、法律与官僚力量， 由此形成了规制的实证理论口1 。 规制的规范研究视角下，规制理论划分为两大分支：一是对市场失灵的认定。市场失 灵，如自然垄断、外部性、公共品、信息不对称等，导致不被规制的市场运行不能达到帕累 托最优水平，而只能达到相对于这一水平的次优效果。这是政府干预市场经济的规范原理； 二是寻求“最优”政策来修正市场不完美。这些“最优”政策既包括传统最优规制方案，又 包括信息不对称下的激励性规制方案。后者通常考虑规制环境的信息结构，以及规制者与被 规制者之间的对策性互动。这种扩展研究使经济学家认识到，规制方案即使是“上等的， 相对于理想的规制也是不完美的。这为合理的比较制度分析搭建了一个平台。在这个平台上， 不完美的市场与不完美的规制将得到比较，从而可以知道在一个不完美的世界里什么是最 优。 在规制的实证研究视角下，规制理论前后经历两种不同的理论。一是实证的“公共利 3 两安工业人学硕i ：学位论文 益”理论。它主要关注规制为何出现和它如何运行，是以最优干预的规范原理为基础。在多 种条件约束下，规制者被假设为社会福利的最大化者。在这一范式下，规制效果既被作为检 验规制制度是否成功地实现福利最大化的目标，又被作为量化规制成本与收益的依据。二是 利益集团规制理论。自施蒂格勒1 9 7 1 年开创性的研究以来，以芝加哥学派为代表的经济学 家否认过分简单化的“公共利益 规制理论模型，支持关于规制的目标、程序和结果的更富 实证的理论，从而形成利益集团规制理论。该理论认为规制和规制程序是对利益集团之间更 复杂的交互影响的反应，利益集团从不同的政府干预中获利或受损。规制政治经济学的特定 实证理论形成了一个可行的框架，在其下规制的性质和结果能够被很好地预见、衡量和评价。 1 3 政府规制的基本理论 1 ) 公共利益规制理论 公共利益规制理论是现代意义上的政府规制产生以来最先出现的关于政府规制的理论， 在很长时间内都处于统治地位，成为传统意义上的政府规制理论。公共利益规制理论认为， 政府规制的目的是通过提高资源分配效率，以提高整个社会的福利水平。该理论把政府看作 是公共利益的代表，应从矫正市场活动带来的无效率和不公平的要求来提供规制，以保护公 众的利益。政府被看作是道德人，隐含着三个基本假设：市场自行运转脆弱，易发生无效率 或不公平，导致市场失灵。政府规制是应社会或公众对效率和公平的要求做出的无成本、 有效的反应。政府是慈善的、无所不能的和无所不知的，能实现社会福利最大化。因此， 在公共利益规制理论的拥护者们看来，哪里有市场失灵，哪里就有政府干预以矫正市场缺陷 “】 o 在实际操作中，公共利益规制理论的三个基本假设很难实现。首先，政府规制是对市场失 灵的直接反应，在现实中，由于完全竞争市场的条件很难达到，市场失灵现象几乎不可避免， 这就决定了打着纠正市场失灵旗号的政府规制范围无边无界。其次，政府针对市场失灵所做 的规制没有依据，政府规制成为一种主观的判断。因此可以看到，在航空运输、铁路交通等领 域出现的规制，实际上是竖起了防止竞争的壁垒，远远高于成本的价格让我们很难承认这是 为了公共利益。 2 ) 规制俘虏理论 伴随着公共利益规制理论遭到各方面的质疑，规制俘虏理论应运而生。规制俘虏理论认 为，作为政府规制对象的企业等作为一种利益集团，对政府规制有特殊的影响力，而政府规 制者有各种利己的动机，这两者相结合便为政府规制俘虏理论提供了现实基础。政府规制与 其说是为了社会公共利益的目的，不如说是特殊的利益集团寻租的结果。政府规制可能在某 些情况下给一般公众带来一些有益的因素，但这并不是政府规制的最初意愿，它不过是政府 规制的意外结果髓，。 规制俘虏理论同样存在着其理论前提：第一，政府的基本资源是权力，利益集团能够说 服政府运用其权力为本集团的利益服务。第二，规制的需求者和供给者都是理性经济人，通 4 西安t 业大学硕士学位论文 过选择行为谋求最大的效用。 规制俘虏理论的纯粹经济人假设过于绝对，一些政府规制者有可能与被规制企业进行权 钱交易，但由于受到公众和社会舆论的监督，多少会有所限制。如旨在保护消费者的产品安 全或旨在改善环境的某些规制，并不是任何集团压力下的结果，其成本由现有厂商承担，但利 益却广泛分散到社会公众中m ，。 与规制公共利益理论完全相反，规制俘虏理论认为，规制的提供正适应产业对规制的需 求，而且规制机构也逐渐为产业所控制。不管规制方案如何设计，规制机构对某个产业的规 制实际上都是被这个产业“俘虏 ，提高了产业利润而不是社会福利。斯蒂格勒指出，经济 规制的中心任务是解释谁是规制的收益者或受害者，政府规制采取什么形式和政府规制对资 源分配的影响。通过实证研究，他认为受规制产业并不比无规制产业具有更高的效率和更低 的价格。佩兹曼在对市场失灵、对政府规制结果的预测，以及进而推断政府在经济规制上的 有效性等三个层次上更全面地阐述了规制俘虏理论。他认为，规制易于使组织得好的利益集 团受益，组织得更好的利益集团能够提供更大的政治支持，并能从规制立法中获取更多的收 益。一般来说，利益集团的行为受个体成员欲望的驱动，利益集团的规模越小，“搭便车 的 效果就越小，个体成员行动的欲望就越强烈。因此，小的利益集团比大的利益集团更易组织， 小的利益集团能表现出对某项规制政策的更强烈的偏好。由此，规制将倾向于保护小的利益 集团，而以牺牲大的利益集团为代价。由于规制俘虏理论与规制历史极为符合，因而比规制 公共利益理论更具说服力。但仍有一些经验规则与之相矛盾。规制的两个特性为交叉补贴和 偏向小规模生产者，与规制俘虏理论相矛盾；现实生活中存在许多不被产业支持的规制，产 业利润水平因规制反而下降，包括石油天然气价格规制，对环境、产品安全、工人安全的社 会规制。2 0 世纪7 0 年代后期的经纪入佣金、航空、有线电视、天然气以及石油定价等的放 松规制，以及1 9 8 6 年税制改革法案的通过，表明规制俘虏理论难以解释许多产业先被规制 而后又被放松规制的内在原因n 们。 3 ) 激励规制理论 2 0 世纪9 0 年代以后，在西方发达国家出现了一种新的规制理论一激励规制理论。该理 论吸收了博弈论、信息经济学等前沿理论成果，并以此为分析工具，分析了如何向以利润最 大化为目标的企业提供适当的激励，从而促使它做出有利于提高社会福利的行为。激励规制 理论很大程度上就是一个委托、代理问题，拉丰的激励理论的一个副标题就是委托代理 模型。在信息不对称条件下，问题的关键是设计出一种激励规制合同，既能充分激励被规制 企业，又能有效约束其利用信息优势采取机会主义行为。激励规制理论的政策性很强，它在 实际中的应用主要有特许投标制度、区域问竞争、价格上限规制以及社会契约制度。激励规 制理论为人们对规制问题的思考提供了一种崭新的思维方式。 4 ) 可竞争市场理论 2 0 世纪7 0 年代末以后，规制失灵论和要求放松规制的呼声，在以美国为代表的一系列 发达国家中日益高涨，可竞争市场理论便在这样的背景下诞生了。1 9 8 1 年1 2 月，美国著名 5 西安工业人学硕l 学位论文 经济学家鲍莫尔首次提出了“可竞争市场理论”。不久，他又和威利格及帕恩查共同出版了可 竞争市场与产业结构理论。 可竞争市场理论通过引入“沉没成本”和“完全可竞争市场等概念，说明了如何形成 一个高效率分配资源、有利于社会福利提高的产业结构。该理论指出，沉没成本是企业在进 入一个市场后又因某种原因要退出时，所不能收回的各种费用n 劓。而完全可竞争市场是指的 这样一种市场形态，市场上的所有企业在退出市场时可以不负担任何的沉没成本，他们完全 可以按照自己的意愿选择进入或退出市场，整个市场时刻保持着新企业进入的潜在压力。该 理论含有几个重要假设：企业进退市场不存在任何障碍；潜在的进入者对市场价格具有高度 的敏感性：他能采取闪电般的进退政策。具体来说，当潜在进入者利用价格信息发现在位企业 获得了超额利润时，他便会选择进入该市场从中谋利。一旦在位企业做出降低价格、增加广 告费用等使超额利润消失的反应时，潜在进入者又可以选择迅速退出。最后这便形成了完全 可竞争市场。可竞争市场理论可以被看成是“完全竞争市场理论 的一种延伸。它与后者明 显不同的是，它存在规模经济和垄断现象。只不过潜在的进入压力能迫使少数几个在位企业 无法进行垄断性定价攫取超额利润，最终形成的是只能获得正常利润的竞争性价格。而且与 后者相比，可竞争市场理论所描述的“完全可竞争市场会更加接近现实经济中的市场状况。 1 4 规制经济学的新发展 政府规制的实践于市场经济国家，但规制理论的研究成果最初散见于微观经济学和产业 组织理论之中，直到2 0 世纪7 0 年代以后，规制经济学才逐步从产业组织理论中分离出来， 成为一门相对独立的学科。目前，规制经济学成为经济学界发展最快的学科之一。尤其是随 着现代市场经济理论的确立，政府对经济的干预作用已经得到普遍认可，不再是争论的焦点， 取而代之的是政府干预的广度和深度问题。相应地，规制经济学也得到了长足发展，作为一 门新兴学科日益走向成熟n 钔。 规制经济学迄今经历几种理论的变迁，形成较为完整的理论体系。从其变迁中可以看到， 该学科是在新理论不断克服旧理论的缺陷中取得进展的。当它变迁到较高的激励性规制理论 阶段仍存在严重缺陷，一方面尚带有传统规制理论的缺陷，另一方面又衍生了新理论的缺陷。 而正是这些缺陷预示了规制经济学的发展方向。 1 ) “公共利益”规制理论中的缺陷没有彻底解决乜。首先，公共利益这个概念就有问 题。在西方，有相当一部分学者对公共利益这个概念提出批判。比如，公共选择学派认为国 家是虚构的，公共利益只是一种掩藏了集团利益的方式。其次，如果退一步，假设承认政府 规制的目标就是公共利益，该理论仍然没有提供一种机制，使社会福利( 公共利益) 最大化行 为转化为立法行动。也就是说在市场经济理论中，个体可以通过交易促进自利的实现，使资 源达到有效配置，而在公共利益规制理论中缺乏这样一个链接点僻刀。 2 ) 利益集团规制理论的某些缺陷仍然存在。最主要的缺陷是假设利益集团影响政府决 策的权力是外生给定，并独立于规制制度的设计，从而这些模型不能用来讨论不同制度如何 6 西安工业大学硕士学位论文 影响利益集团的政治影响效率。要克服这一缺陷，就必须将交易成本和信息不对称分析引入 规制决策的程序中。在这方面，利益集团政治的委托代理理论做到了一些，但还远远不够。 3 ) 激励性规制理论建立在一系列严格的假设之上，如规制者与被规制者的共同知识、 完全理性、被规制企业是一个只追求利润最大化的利己者( 作为一个“黑箱 ) 、承诺与信息 租金的存在等等。这些假设在一定程度上损害了激励机制的普适性。大部分激励机制的缺陷 还在于其设计的复杂性。在信息经济学和委托一代理理论的分析框架下，描绘和解决被规制 者的逆向选择和道德风险问题需要构造非常复杂的模型，从而使激励机制设计走入一个怪圈 激励机制越复杂，从理论上来看就越有效率，但在实践中越不易被广泛应用。 4 ) 当规制机构这一“黑箱 被打开时，更为复杂的科层结构展现出来。目前比较前沿 的研究，只涉及三层科层结构下的双重委托代理关系，而没有涉及更为复杂的多重委托一代 理关系。 5 ) 当规制经济学发展到激励性规制理论阶段，焦点问题变成了探讨信息不对称条件下 的政府决策或激励机制的选择问题，因而规制问题越来越变成了一个“纯技术性问题，这 忽视或缺乏对社会经济关系和制度因素的分析，从而使规制经济学缺乏历史感。对于一个学 科的建树来说，这是一个不好的征兆嘲。 1 5 规制理论发展对我国的启示 西方规制理论和实践已经发生了很大变化，从规制到放松规制，从放松规制到再规制， 随着受规制产业的技术条件和市场状况的变化而动态调整。规制实践的改革促进了规制理论 的发展，规制理论的发展又推动了规制实践的调整。激励性规制理论产生于实践，同时又随 着博弈论、信息经济学中激励理论的引入而得到进一步提升，并逐渐系统化，成为西方规制 理论取得的最重要进展，而且也是西方产业组织理论中十分活跃的热点之一。英、美等国在 放松规制的同时，将激励性规制应用于公用事业规制改革，降低了公用事业的收费水平，提 高了受规制企业的生产效率和分配效率。价格上限规制是目前西方国家十分流行的价格水平 规制方式，特别是在信息不对称的公用事业部门，价格上限规制对于刺激企业提高效率具有 比较明显的效果啪1 。 我国公用事业部门正处于市场化取向的改革过程之中，自然垄断行业也正在由行政性垄 断向政企分开、引入竞争、提高效率转变。由于自然垄断产业受技术、经济条件的限制，自 然垄断的性质仍然存在，经济性垄断仍具有存在的合理性，政府的经济性规制仍不可少。因 此，我国在放松传统的行政性规制的同时，应引入适应市场经济要求的经济性规制。我国经 济性规制体系的构建，存在规制者与受规制企业之间的信息不对称、提高受规制企业生产效 率等问题。要解决这些问题，可以借鉴西方发达国家的成熟经验，引入激励性规制，鼓励公 用事业部门提高效率、降低价格、改进服务。但是，我国仍处于转轨时期，市场条件与英、 美等西方国家存在较大差别。在我国实行激励性规制，不能完全照搬西方的规制模式，应结 合我国国情，有所取舍和改进，设计出适合我国国情的规制模型。 7 两安工业大学硕j 二学位论文 ( 1 ) 加强法制、法规体系的建设。市场经济本质上是法制经济，发达国家在政府规制 方面已经形成了比较完善成熟的法制体系，特别是反垄断法的制定保证了社会的公平，相应 的法律、法规涵盖了经济规制和社会规制的方方面面，做到了规制有法，维护了各市场主体 的利益。在我国市场经济建立和完善过程中，法制法规的建设严重滞后，特别是反垄断法的 缺乏，不能满足市场经济的需求，不能保证市场主体的公平、公正、平等的竞争口副。 ( 2 ) 放松规制，建立统一、开放、竞争、有序的市场体系。借鉴西方国家的经验，在 自然垄断行业不宜放开的领域引入激励性措施，促使提高效率；在适宜竞争的领域，引入竞 争；加强行政审批制度的改革力度，简化程序，规范行为，强化监督；加强国有企业的公司 制改造，推向市场，成为市场主体；引入民间资本，大力发展民营企业，积极培育多元化市 场主体；加强监督，消除地区封锁，克服行业保护和地方保护主义啼引。 ( 3 ) 建立独立的有权威的规制机构，促进政企分开，打破行政垄断。虽然政府规制是一 个规制机构、政治家、企业主、利益集团、消费者等众多人的博弈过程，但是始终存在相对 独立的规制机构、企业和消费者。由于三者的地位独立，追求的目标不同，因此规制过程是 三者相互妥协的过程。而我国由于长期的计划管制的体制惯性造成政企不分，缺乏独立的规 制机构，规制机构往往是企业的上级主管，二者有不可分割的经济联系，形成政企同盟的“父 子关系，政企同盟的一个直接产物是导致行政垄断，二者往往联合起来置于消费者利益与 不顾。为此打破政企同盟，消除行政垄断，把规制机构从原来的行业主管角色中独立出来， 赋予相应的权威，成为责权利明确的独立机构，同时提高规制机构人员的素质，建立完善规 制的行政程序制度，加强对规制者的规制，加强规制过程的公开透明性，完善听证制度，保 证规制过程的公开、公平、公正。 8 2 高等教育的改革与发展 2 高等教育的发展与政府规制 新世纪社会、经济和科技发展对高等教育提出了新的要求，良好的高等教育是社会、经 济和科技发展的人才基础。世界教育改革和发展的趋势显示，从经济增长到人的发展是新世 纪的教育必然趋向：社会主义市场经济体制下的高等教育应依照高等教育发展规律，主动适 应市场经济的需求；高等教育大众化面临着许多矛盾，尤其是学生数量增加与保证教育质量 的矛盾，引起世界各国普遍关注。 新世纪国际高等教育发展的趋势是：( 1 ) 高等教育与产业界以及整个社会生活的关系越 来越密切，主要在于高等教育在社会和经济发展中的作用越来越重要，高等教育已从社会的 边缘逐步走向了社会的中心。( 2 ) 高等教育进一步向大众性和普及性的方向发展。( 3 ) 高等教 育由单一系统向多元系统转变，传统高等教育及其观念已经发生了根本性的变化。( 4 ) 高等 教育经费主要由政府负担转向更多地由社会和受教育者个人负担。( 5 ) 高等教育日益国际化。 ( 6 ) 高等教育更注重入文及宽广知识的教育，培养更为全面发展的人。( 7 ) 国家对高等教育 的规制与规制的改革。 可见，仅仅从经济增长视角看待教育的功能和价值具有局限性。近年来世界发达国家正 在改革为经济增长服务的教育模式，逐步从经济增长的教育模式转移到以人的发展为目的睁 教育模式上来，其主要特点是从偏重知识、智能的教育转到注重年轻一代基本素质和综合菸 质的发展。高等教育的本质在于促进人的发展。一切为了人的发展和全民族素质的提高，是 高等教育在新世纪的必然走向。这是因为在未来推动经济增长的各要素中，人力资本将代替 目前的资源和资本，决定着各国在经济竞争中的地位。能否提高人的素质不仅关系到高等教 育的未来，而且关系到国家的前途和命运。 2 0 世纪9 0 年代以来，我国高等教育连续呈现稳步发展的态势，突出表现在高校招生规 模的不断扩大，以及高等教育入学率的显著提升。进入新世纪我国高等教育基本实现了由“精 英化”向“大众化”的转变。高等教育事业的快速发展，自然是我国社会经济极大发展的产 物。进入大众化阶段的我国高等教育，最广受社会关注的也是质量问题。高等教育质量结构 至少应包括两个基本方面：一是高等教育的整体质量。是指高等教育在整体上是否适应国家 和地方社会经济发展要求，是否与社会经济发展相协调? 这个标准是从宏观上评价一个国家 或地方高等教育发展的质量，主要考察其规模和各种基本结构是否反映社会经济发展的特点 和要求。从我国高等教育的大众化看，整个高等教育规模的扩大和结构的调整与优化，已在 很大程度上改变了过去只有小部分人接受高等教育的状况，高等教育的基本结构也在逐渐适 应社会经济发展的特点和要求。我国高等教育的整体质量比过去有了明显的提高。二是高等 教育中不同学科和专业的人才培养质量。是指不同层次、类型的高等学校和学科专业的人才 培养是否达到一定的标准和要求。它包含对人才培养的学术标准，体现不同地方与各个行业 对人才培养的要求。一个国家的高等教育体系包括不同类型的大学，以满足人民不同需要。 9 2 高等教育的改革与发展 它们具有不同的质量标准，进而共同形成一个多样化的高等教育质量系统引。 我国高等教育管理实现了历史性的重大改革和创新，有学者运用文本分析的方法，对改 革开放以来我国高等教育管理改革政策进行了梳理与分析，认为高等教育改革存在着对经济 体制转型的归依，以及作为政府机构改革伴随产物的总体特征，高等学校自我约束机制部分 尚未受到应有的重视，并提出了由体制改革转向支持性改革和发展性改革，发挥高等教育中 介机构的专业化职能，重视市场对教育资源配置的基础性作用等主张。当前关于高等教育管 理改革的研究集中在体制改革、集权与分权、政府与市场的关系、依法自主办学等方面。这 些研究为高等教育改革实践提出了大量有益的建议，但也存在两个不足，一是政府与市场的 二元分析框架印记明显；二是就事论事特征比较明显，未能把拓展高等教育的政府规制作为 高等教育管理改革的重点。 2 1 高等教育与经济 高等教育与经济结合的紧密度是由经济发展的历史阶段所决定的。在工业化生产的初 期，经济结构、水平的状况并不急需发展以培养高级专门人才为己任的高等教育，它迫切需 要的只是具有初、中等文化程度但能熟练操作机器的技术工人。随着经济的进一步发展，工 业化发达对技术与管理的需求，以及人们对高等教育与经济之间关系的认识日益加深，高等 教育与经济的关系更加密切。 在五、六十年代世界高等教育大发展的历史时，不能不提到以舒尔茨为代表的一系列学 者所倡导的人力资本理论。作为西方教育经济学的基石，该理论认为：人力资本是与物质资 本相对、并比物质资本更加重要的一种资本形态；教育则是人力资本形成的基本途径，所以 教育投资被视作人力资本投资的主要方式；在此理论基础上，结合大量经济资料的统计分析， 证实投资教育具有巨大的经济价值，无论是对个人还是对社会都将带来显著的经济收益。 人力资本的存量水平影响经济增长。上世纪8 0 年代，美国经济学家罗默、卢卡斯等人 提出了“新增长理论 将知识和技术看作是经济增长的内生变量，并且认为通过教育和培训 获得特殊知识和专业化的人力资本是经济增长的主要因素。它们不仅可以使受教育者自身获 得收益，而且能够促进其他要素收益的增长，从而保证了长期的经济增长。罗默的经济增长 模型说明，拥有大量人力资本的国家会取得较快的经济增长速度，人力资本水平低下是欠发 达国家经济增长速度较慢的原因。 人力资本理论和新增长理论的发展，导致二战后，发达国家资本积累的重点不仅开始从 物质资本转移到人力资本，而且在已实现普及义务教育与中等教育之后，将重心迅速转移到 高等教育，即大力培养适应高技术领域和创新型组织研究与开发所需要的高级专门人才。而 对于那些没有处于经济前沿的发展中国家，高等教育在其追赶领先国家的过程中居于重要的 地位。 上世纪9 0 年代以来，知识经济初见端倪。知识、信息和科技对经济增长的贡献率进一 步提高，而人才作为知识生产力的代表，成为全球竞争的关键性资源。高等教育作为传播和 l o 2 高等教育的改革与发展 创新知识、发展高新技术和培养高层次人才的重要基地，处在知识经济竞争的前沿阵地，面 临着严峻的挑战。高等教育的发展引起了世界各国政府的高度重视。 在2 1 世纪这个知识经济时代，高等教育作为经济、社会、科技发展的动力源，与经济社会 发展的关系越来越密切，已经从社会的边缘走向社会的中心。高等教育以其对人才的培养、 知识与技术的创新、区域经济的增长起着推动作用。同时，区域经济也为高等教育的发展提 供了良好的物质基础，促进高等教育质量和效益的提高，乃至规模的扩大。 高等教育是区域经济发展的动力源泉。知识经济的两大支柱是人力资源和科技创新，其 中人力资源是科技创新的必要条件，没有人力资源根本就谈不上技术创新，而人力资源和技 术创新都与高等教育密切相关。高等教育是为区域经济建设造就现代劳动力的生产机器。高 等教育是培育人力资本的“加油站 。这就意味着教育，特别是高等教育已成为促进区域经济 发展的动力源泉。 高等教育基地带动区域高新技术发展。从世界范围来看，选取高校集中的地区建立高新 技术工业园区，大力发展高科技生产，是许多国家经济腾飞的致胜法宝，如美国的斯坦福科学 工业园( 硅谷) 、波斯顿工业园区、日本的筑波科学城等，它们的成功给了我们许多有益的启 示。 营构健康的市场经济软环境需要高等教育。市场经济软环境，是指发展市场经济所必备 的人文道德环境，包括诚实守信、有序竞争等等，营构良好的市场经济软环境是发展区域经济 乃至整个社会经济的基础和先决条件。规范经济秩序，重树信用之风，不仅要靠法制建设，而 且也有赖于全社会的倡导、教育和监督，以培育健康的市场经济软环境。在这个环节之中， 高等院校发挥着重要的作用。教育环节特别是高等教育环节就显得十分必要。这些软环境的 建设，对促进区域经济的正常运行有着重大而长远的影响姗。 2 2 国外高等教育的改革与发展综述 高等教育是西方国家新公共管理改革的一个重要领域。2 0 世纪9 0 年代，世界银行、经 济合作与发展组织( o e c d ) 等均发表意见，主张高等教育多样化地发展，国家( 政府) 不应 “专营”高等教育，应积极鼓励私人和非政府的办学模式，多渠道筹集资金。1 9 9 8 年，o e c d 发表重整高等教育报告，对高等教育改革是：“把市场机制引入高等教育中，使高等教 育运营至少具有如下一个显著的市场特征：竞争、选择、价格、分散决策、金钱刺激等。它 排除绝对的传统公有化和绝对的私有化。”报告指出高等教育应当进行政府治理模式的变革， 通过下放权力，“还政于高等院校 ，赋予高校“自主性 ，政府对高等学校的管理应从“微 观控制转为“宏观调控”。个重要的背景是：高等教育正在超越以往“精英教育 的阶 段，进入所谓“平等主义 的发展模式；世界范围内的教育竞争要求提升高校学生的“全球 竞争力 ，而政府财政却越来越难以支撑高等教育的沉重负担。由此，市场的理念、市场机 制和市场力量被越来越多地引入，正在改变高等教育的面貌阱1 。 2 0 世纪8 0 年代以来，欧洲国家高等教育的改革主要有三个方面的内容：( 1 ) 减少国家 ( 政府) 对高等教育经费投资的比例，增加非政府( 市场、个人或家庭) 对高等教育的投资。 2 高等教育的改革与发展 ( 2 ) 强化高等教育与私有经济部门的联系，加强大学与工商界的联系。( 3 ) 加强私立( 民 办) 高等教育机构扮演的角色。欧洲国家对高等教育的政府干预主要是通过立法和财政拨款 进行的，其高等教育行政管理的共同特点在于学校或教授的权力比较大，适应市场经济的 发展要求1 。 2 3 我国高等教育发展及规制的沿革 我国现代意义的高等教育诞生已有1 0 0 多年了。高等教育担负着为国家培养高级专门人 才、科学研究和服务社会的职能。从高等教育产生，就一直作为国家战略发展的先行军，所 以国家对高等教育的管理与干预一直伴随着高等教育的发展。本章节是对我国高等教育的发 展及政府规制的发展历史进行分析，对我国高等教育发展中政府规制所采取的战略、政策的 历史背景和具体做法进行分析n ，。 现代政府很大程度上参与了对基础产业、弱势产业和重要产业的保护、扶植以及合理 化配置等。教育作为具有先导性和战略性的基础事业，特别需要国家实施倾斜政策，加大扶 植和保护。同时政府必须对提供教育产品的部门进行必要的监督和控制，保证教育产品的质 量及稳定的供给。要构建和谐的教育体系，解决高等教育中的数量、质量和价格等问题必须 要求政