（金融学专业论文）分业经营条件下美国银行业监管规则演变.pdf

中文摘要 1 9 9 9 年金融服务现代化法的颁布被视为美国金融业发展的重大转折点， 各金融行业之间的相互渗透为金融市场的进一步繁荣发展提供了广阔空间。在此 之前的6 0 余年中，分业经营模式一直主导美国金融市场，并且正是严格分业的 模式促成了今天成熟发达的金融体系。回顾分业经营这段历史，不论是对美国金 融市场日后发展还是其他不发达国家金融市场的壮大都是不无裨益的。 本文首先对银行监管理论进行多角度分析，阐述银行监管的含义和重要性。 在此基础之上，对美国长达6 0 年之久的分业经营分业监管历史进行分阶段回顾， 不同时期美国金融监管机构针对银行业发展的国内外需要而采取的相对应改革 措施。金融发展时代不同，市场的需求和金融创新给金融监管带来持续挑战。通 过对银行业危机事件的具体分析，考量美国银行业监管措施在面临危机情形的有 效性。法律制度的规范作为银行业监管外力以及特殊的双重监管模式所形成的监 管内力在银行业监管的协调过程中也扮演着重要角色。 本文说明了美国所采取的分业经营模式在过去6 0 年中对美国银行业的发展 起到了不可或缺的作用。作为金融市场发展较为成功的范例，研究美国的银行业 监管会对中国的银行业发展起到积极的作用。文章最后从三个方面对美国银行业 监管进行总结：银行监管模式、监管手段以及法律制度的保障，得出对于中国金 融业监管的启示。 关键词：美国银行业分业经营管制与监督规则 a b s t r a c t t h ei s s u eo fg r a m m l e a c h - b i l l e ya c tw a sr e g a r d e da saw a t e r s h e de v e n ti nt h e f i n a n c i a li n d u s t r y t h em i x e do p e r a t i o na m o n ga l lt h ea l c a sp r o v i d e saf u r t h e ra n d p r o s p e r o u sd e v e l o p m e n tf o rt h em a r k e t i nt h ep a s t6 0y e a r s ，t h eu s f i n a n c i a lm a r k e t w a sd o m i n a t e db ys e p a r a t e do p e r a t i o nm o d e lw h i c hm a d eg r e a tc o n t r i b u t i o nt o m a t e r i a l i z a t i o na n dm a t u r a t i o no ff i n a n c i a ls y s t e m b yr e v i e w i n gt h eh i s t o r y , r e s e a r c h o nt h es e p a r a t e do p e r a t i o ni nt h ef i n a n c i a lm a r k e tw o u l db e n e f i tn o to n l yf o rt h eu s b u ta l s of o rt h o s ed e v e l o p i n gf i n a n c i a lm a r k e t s 。 t h e p a p e r f i r s tr e v i e w st h et h e o r i e so f b a n k i n gr e g u l a t i o n w h i c hp l a y sa v r a lr o l e i nt h ef i n a n c i a lr e g u l a t i o n , a n dt h e ns t a t e sd i f f e r e n tm e a s u r e sa p p l y i n gf o rd i f f e r e n t s t a g e si nt h ep a s t6 0y e a r s f o rt h ed i f f e r e n tp e r i o d s ，t h em a r k e td e m a n da n d f i n a n c i a l i n n o v a t i o nc h a l l e n g et h er e g u l a t i o ns y s t e mc o n t i n u o u s l y b yt h ea n a l y s i so fb a n k i n g c r i s i s ，i tc a nb ee a s i l yf o u n dt h a tw h e t h e rt h er e g u l a t i o nr u l e sw o r ke f f i c i e n t l ya n d e f f e c t i v e l y a st h eo u t s i d e rp o w e ro ft h ef i n a n c i a lr e g u l a t i o n ，r e g u l a t i o nr u l e sv a l u e s h i 曲l ya sw e l la st h ed o u b l er e g u l a t i o ns y s t e m ，t a k i n gt h eb a n k i n gi n s t i t u t i o nu n d e r t h ec o n t r o lf r o mb o t ht h ef e d e r a la n ds t a t eg o v e r n m e n t s t h es e p a r a t e db a n k i n gr e g u l a t i o nm o d e lm a d ec o n t r i b u t i o nt os u c c e e do ff i n a n c i a l m a r k e t w h i l e ，a sas u c c e s s f u lm o d e lo ft h ef i n a n c i a lm a r k e t i tw i l lb e n e f i tc h i n a f r o mt h ep e r s p e c t i v e so fb a n k i n gr e g u l a t i o n a tt h ee n d ，t h ep a p e rg i v e sac o n c l u s i o n f r o mt h r e ea s p e c t s ：r e g u l a t i o nm o d e l ，r e g u l a t i o nm e a s u r e sa n di n s u r a n c eo fr u l e s ， m a k i n gs u g g e s t i o nf o rt h ed e v e l o p m e n t o fc h i n a sf i n a n c i a lr e g u l a t i o n k e y w o r d s ：b a n k i n gi nt h eu s a ；s e p a r a t e do p e r a t i o n ；r e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o n ； r u l e s - 日雷 论文的提出和理论现实意义 在2 0 世纪的发展过程中，金融业在国民经济中的核心地位逐渐凸现，经济 强国的发展与壮大都离不开金融业的强力支撑。与此同时金融业具有高风险的特 性，政府部门的金融管制的重要性和必要性就更加重要。美联储在1 9 3 8 年出版 的年报中做过这样的描述：“银行业关系国计民生对银行业实行管理， 不仅是对投资于银行业的人的关怀，也是对存款人的关怀，这是一个公共利益问 题( 霍维兹，1 9 7 4 ) 劳。1 美国作为世界经济多极化格局中最重要的一“极 ，拥有世界上最发达的金 融体系、最有效的金融市场、最先进的金融工具，同时也是世界上金融管制较为 严厉的国家之一，独具特色的“伞形修金融监管模式。从1 9 1 4 年联邦储备体系 的建立至今，美国金融监管模式经历了初级阶段的混业经营发展成长阶段的 分业经营发达成熟阶段的混业经营的发展历程。美国现今的金融体制是与其 经济的发达程度相匹配的，并且经过金融理论与实践的双重检验。由此可见，美 国金融体制的发展程度在一定程度上代表着世界金融业的发展方向。基于这样的 认识，作者认为研究美国银行业监管的规则演变具有重要的理论和现实双重意 义。 银行业监管理论是金融监管理论的主要内容之一，有许多重大的理论问题函 待研究。其中一个基础性的问题就是银行业监管规则变化的效率如何评定，即银 行业监管是否规避了金融市场的潜在风险和银行体系自身的风险。“市场是脆弱 的，如果放任自流就会趋向不公正和低效率；而公共管制正是对社会和需求所做 的无代价的、有效的和仁慈的反应。 2 公共利益说认为，金融市场同样存在失灵， 从而导致金融资源的配置不能实现“帕累托最优”( s t i # i t z ，1 9 8 1 、1 9 9 3 ；v a r i a n ， 1 9 9 6 ) 。监管规则的调整完全依赖市场并非理性，金融市场最终呈现的只是多方 利益集合的产物，金融监管旨在将危机防患于未燃。理论界从来都是将银行业归 为危机的敏感地带，一旦出现异动状况必定会波及其他。回顾美国会融监管制度 1 藏慧萍：美国金融监管制度的历史演进，经济管理出版社，2 0 0 7 年，第1 页。 2 弗朗茨：x 效率：理论、论据和应用，上海译文出版社，1 9 9 3 年。 i h 前言 的演变不难发现：1 9 世纪3 0 年代的金融危机之后，美国金融业开始了漫长的分 业经营历程：放松管制金融创新重新管制，在这样一个动态博弈的过程 中，美国的金融市场迅速发展壮大。不可否认，美国金融市场是在金融业分业经 营分业监管的模式下得以发展。在当时金融创新不断出现的情形之下，美国金融 监管是如何通过政策、法规以及监管机构等诸多因素之间的协调来维护经济与金 融的稳定、同时预防危机的产生是非常值得我们去研究的。 此外，国内外研究学者还发现美国在取消了金融业分业经营的限制之后并未 出现料想中的金融机构大举转变经营模式的局面。1 9 9 9 年金融服务现代化法 的出台究竟是顺水推舟以金融业混业经营来适应全球金融发展的趋势，还是面对 当时美国国内不稳定的金融形势采取的应对措施? 有学者认为：“原有的分业经 营限制竞争来维持金融体系的稳定的法规已经形成金融抑制，影响了金融机 构在国际上的竞争力和经营效率，消费者不能够享受全方位的金融服务，金融机 构无法通过分散经营来降低风险，这次的金融业改革旨在提高金融业竞争力和经 营效率。由此我们就会产生这样的疑问：分业监管条件下的美国金融监管体制 是否有效解决了金融创新和金融管制之间的问题? 美国金融市场无论是在金融创新和监管创新方面都已经走在世界的前列。其 在监管模式、金融法律制度、金融监管手段等的变革过程中经历的成功与失败， 一定有值得我国金融业发展借鉴之处。在这样一个机遇与挑战并存的发展时期， 借鉴类似于美国这样金融发达国家银行业监管的经验可以帮助我国少走很多弯 路。我国目前处于经济转轨时期，银行业还存在经营效率低、不良资产包袱重、 资本充足率低等诸多问题，对银行业的管理也存在监管失误、监管低效等现象4 。 研究美国银行业监管规则的演变，对构建适合我国国情的银行监管体制有着非常 积极的意义。首先，在2 0 0 7 年1 月1 9 日召开的全国金融工作会议上，温家宝总 理明确指出我国在未来的一段时期内仍将实施分业监管。分业监管对于一个处于 混业经营转型的金融市场来说无疑加大了监管的工作难度。如何将各分支监管机 构之间的职能进行有效的统一和协调，降低监管成本，实现监管效率最大化，防 范可能出现的金融风险等一系列问题，都会成为最近一个阶段的难题所在。监管 3 参见吴海民、梁淑芬：国际金融监管新理念和新趋势，广东经济管理学院学报2 0 0 3 年第1 8 卷第一期9 7 1 0 0 页。 4 藏慧萍：美国金融监管制度的历史演进，经济管理出版社，2 0 0 7 年，第2 页。 i v 前言 模式的调整与金融市场之间的变化需要在一定程度上保持同步，特别是在分业经 营和混业经营交叉转轨的阶段。其次，国内金融市场全面对外开放。国外金融机 构的进驻特别是外资银行业务范围的扩大，无疑给国内银行带来巨大机遇和挑 战。银行业监管机构如何在提高国内金融机构的国际竞争力的同时保证外资金融 机构自身优势的充分发挥，两者之间的权衡就显得尤为重要。而且，现代化金融 市场的发展要求都需要监管机构提高监管水平，金融监管手段要向灵活性和有效 性的转变标志着监管也走向创新的时代。最后，监管依托法律管制而加强外部执 行的力度，而我国的金融法制体系还不是非常完善，法律制度的监管力度还远远 没有提升到一个相对高度。在国内金融市场不稳定发展时期，建立法律制度保障 的金融风险防范体系的是十分必要的。 国内外研究现状及趋势 ( 一) 国内研究情况 国内对于美国金融监管的研究大体上可以分为两个角度：其一是对于美国金 融监管体系的整体分析，这包括对于美国金融体制演变的阶段性分析、同金融体 制发达国家的比较分析以及美国金融实施混业经营的绩效考核等等。其二是针对 历史上出现的金融危机事件进行事后的定性分析，提出对于我国金融监管体制改 革的建议。除此之外，由于金融监管自身的特殊性质决定了不仅仅是金融研究者 的关注，法律研究学者也从法律制度的层面给监管提出看法。 国内金融学者也期望从美国金融体制的演变过程的研究中发现有助于我国 金融体系发展的经验。吴群慧( 2 0 0 0 ) 对于美国1 9 9 9 年金融服务法之后新 旧金融监管体制的优劣进行了比较：新的监管体系解决了旧监管体系以“列举 方式定义有价证券的滞后性，新监管体系按“金融服务功能的分类进行管理， 克服旧体系的按“金融机构分类进行管理的弊端，为加强本国金融机构的竞争 创造了制度上的优势。闰龙光( 2 0 0 6 ) 认为同银行业的创新一样，美国银行业监 管制度和技术也正在发生日新月异的变化，监管理念的不断更新、风险评价和预 警技术的不断创新、监管资源的有效整合等方面。陈柳钦( 2 0 0 5 ) 在比较了美国 与德国的金融体制变迁之后认为美国金融制度是世界上比较完善、规范和有效的 v 前言 金融制度，美国金融制度的变迁和演进是世界金融业发展的一个具有代表性的缩 影。徐诺金( 2 0 0 1 ) 通过分析美国八九十年代银行危机的研究成因及处置方法， 并结合我国实际提出了五点参考意见：金融风险处置主体的独立性和职能化、立 法保障、道德风险的防范、风险处置的资金保障、风险识别与防范的配套措施。 法律制度的协调配合是金融监管体制成熟的重要因素。李嘉宁( 2 0 0 4 ) 法律 制度的不健全会导致我国金融监管立法与实践存在严重的脱节现象，削弱金融监 管的协调效应。他指出“除了需要各主管监管部门的协调合作之外，超前性的立 法也是不可或缺的，立法的前瞻性对于我国金融市场的稳定具有重大作用 。 ( - - ) 国外研究情况 1 、现阶段银行业监管的理论分析 理论界对于管制和监督行为对于增强银行的发展、业务以及稳定性都进行了 精确的预测。一些模型就针对是否国家应该限制银行活动给出了正确的答案：“取 决于其他的政策和制度因素黟。b o y d ，c h a n g ，a n ds m i t h ( 1 9 9 8 ) 指出过分依赖存 款保险的国家更有可能深化道德风险问题，银行的权利越大就必须提供更大的风 险承受机会。一些学者赞成严格限制银行的活动，明确区分与非银行金融机构业 务之间的界线。他们认为银行权利过大会阻碍竞争，最终影响政策的实施。另外 一方的观点则认为，对银行实施较少的限制可以促进银行扩展自身的业务范围和 空间，进而提供更加有效的金融服务。对银行监管组织的内部结构分析，主要涉 及两个问题，一是中央银行是否应该作为银行监管主体，二是银行监管主体是一 个好还是多个好。对中央银行作为银行监管主体持有肯定意见的，主要关心银行 系统的稳健性和安全性，包括信息可获得性、央行货币政策与监管权力的分离和 资源有效配置( h a u b f i c h1 9 9 6 ，g i d d y1 9 9 4 ，a b r a m s 和t a y l o r ( 2 0 0 1 ) ) 。持反对 意见的，仍然关心银行的稳健和安全，但是着眼点在于执行货币政策和银行监管 双重任务时可能发生利益冲突、声誉、风险以及信息多余( a b r a m sa n dt a y l o r ( 2 0 0 1 ) ，h a u b r i c h1 9 9 6 ，b f i a u l t1 9 9 9 ，a b r a m s 和t a y l o r2 0 0 1 ) 等问题。 f o l k e r t s l a n d a u 和l i n d g r e n ( 1 9 9 8 ) 认为银行监督者需要有效的政治自主权以抵 御来自银行，银行股东和政府官员的压力。从另外一个角度说，更多的自主权就 会无形中刺激商业银行扩张资源以影响监督的决策过程( l a f f o n t 和t i r o l e1 9 9 1 ， m a r t i m o n t19 9 9 ) 。 v i 前言 2 、银行监管的实证分析 在对总体结构的实证分析中，b a r t h 和d o p i c o ( 2 0 0 1 ) 数据实证结果是总体 结构对银行监管的效率没有什么影响。b a r t h 和d o p i e o ( 2 0 0 1 ，2 0 0 2 ) 用银行监 管的数据库，说明了银行平均规模小和政府占有银行资产比率高的国家倾向于让 央行作为监管者。央行作为银行监管主体时，其效率又是如何昵? b a r t h ( 2 0 0 1 2 ) 的实证分析认为央行作为监管主体时，不良资产比率高。对于一个或者是多个银 行监管主体的决定因素分析和效率分析的疑问，b a r t h ( 2 0 0 1 ) 实证认为一个或 者是多个监管主体和实际g d p 不相关。多个监管主体国家的银行有更低资本充 足率和更高流动性风险。b a r t h jr ，g c a p f i o 和r l e v i n e ( 2 0 0 2 ) 的实证分析与以 下三个观点达成共识：( 1 ) 监管需要准确的信息披露；( 2 ) 授权非政府机构对银 行实施管理控制；( 3 ) 鼓励非政府机构实施监督可以更好地促进银行的发展、业 绩和稳定。对于银行业监管的研究主要的争论点基于银行是一个特殊的金融机 构。一旦银行倒闭，由于银行负债主要是货币和流动性非常强的资产，必定会产 生“第三方效应一( t h i r d p a r t ye f f e c t s ) 。f r e i x a sa n dr o c h e t ( 1 9 9 7 ) 指出既然银行 是个特殊的行业，银行业的监管就必须根据其自身的特点而采取相应对策。k r i s j a m e sm i t c h e n e r ( 2 0 0 6 ) 通过对大萧条时期美国各州金融危机的考量，分析银行管 制和监督是如何影响大萧条时期银行业的稳定。 3 、银行监管的法律制度分析 对于银行业市场失灵现象，传统理论认为应该通过市场干预进行纠正，但是 是否可以通过法律制度来解决这些问题? 可以追溯到制度经济学的缘起，c o a s e ( 1 9 6 0 ) 论述道：若产权界定清晰、交易成本为零，市场参与者组织交易能够达到 资源的优化配置。此时，只需要由法庭来帮助执行交易合同，根本不需要另外的 机构( 如政府监管者) 来插手干预，纠正市场行为。此后，b e c k e r ( 1 9 8 6 ) 和 s t i g l e r ( 1 9 7 0 ) 利用模型推出：在法庭中立的条件下，只要能设计出“最优法律”， 由法庭来执法就是最优的制度安排，即不需要监管机构执法。但是在现实中，满 足结论或者是模型的假设都被违反。新近的金融监管的法律理论( l ap o n a 、 l o p e z d e s i l a n e s 、s h l e i f e r 和v i s h n y ；b e c k 和l e v i n e ( 2 0 0 3 ) ) 认为，在市场经济中， 法律制度是投资者权利的主要来源，而在金融监管中，金融监管的效率关键在于 实现对中小投资者权利的有效法律保护，只有在投资者权利能够得到有效法律保 l 前 言 护的条件下，才能建立有效的公司治理机制，金融才能真正得到良性发展。主要 观点有两点：( 1 ) 在法律条文上对投资者权利进行详细的规定和保护；( 2 ) 通过 改善法律的执行质量，提高执法效率，使投资者权利能够得到实际有效的执行。 三、论文的框架结构 可以做出这样一种简单的判断：美国在实行分业管制后，建立了银行、证券、 保险等管理的规范框架，促使美国金融控制资源的积累，并恢复了美国金融的稳 定。因此，本文从金融监管基础理论出发，对于相关理论进行较为深入的分析， 通过对于美国银行监管历史阶段性回顾，从管$ i j ( r e g u l a t i o n ) 和监督( s u p e r v i s i o n ) 两个角度具体分析美国银行业监管有效性，归纳美国银行业监管基本经验，提出 对于我国银行业监管的建议。 本文分为五部分： 第一部分简要介绍本文选题的理由及其意义，对于国内外金融监管理论的研 究做一个综述，提出全文纲要。 第二部分提出银行监管的理论基础，包括银行监管的定义、银行监管理论的 多角度分析：金融市场失灵理论、金融脆弱说、政府掠夺论、特殊利益与多元 利益论。 第三部分为美国在分业经营的6 0 年中针对不同时期国内、国际金融市场的 变化，对银行业监管实施不同的改革措施。它包括三个历史阶段的分析：( 1 ) 3 0 , - - 7 0 年代的改革针对大萧条( g r e a td e p r e s s i o n ) 之后的金融市场的重建、恢复金 融机构和货币制度的公信度和建立稳定的金融体系。( 2 ) 踟年代的改革主要是 放松金融管制和加强联储对货币的控制力。( 3 ) 9 0 年代的改革主要是建立以市 场为主导的机制，充分发挥金融体系的主观能动性，在市场机制中自我调整。 第四部分为美国银行业监管规则的改革与变迁的有效性研究。它包括：第 一透过银行业危机事件看美国银行业监管的有效性，选取美国历史上具有显著 代表性的事件进行定性分析，考察银行监管规则是否对于突发的金融危机事件 进行有效控制，并采取合理措施预防此类事件的再次发生；第二法律制度变迁 与专司协调机构对于美国银行业监管的协调和配合。 第五部分为美国对银行业监管的基本经验与启示。针对以上对于美国银行 v i i i 前言 业在分业经营条件下的规则演变的分析进行总结。 四、可能的创新之处 该篇的创新之处是在分析美国6 0 年之久的银行业监管规则演变史的基础之 上，将研究的范围限定在分业经营的6 0 年之内，分阶段对美国银行业监管体制 的变迁进行细致地研究。本文通过对具有代表性的历史事件进行定性分析，并从 管制和监督两个角度考察不同时期监管规则变化的有效性。基于以上的分析，从 一个较为全面的角度总结美国银行业在分业经营条件下规则演变的经验与启示。 i x 果。 学位论文独创性声明 本人郑重声明： l 、坚持以“求实、创新一的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构已 经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示了 谢意。 作者签名玉臻 作者签名： 篮竺仓 e t期：鲤圣：厶：至 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校 有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版 和纸质版：有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入 学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索； 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适用 本规定。 作者签名： 日期： 盟 谢占； 第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革 第一章银行监管的基本理论分析 银行监管的最初目的就是在发生重大危机事件之后，采取妥善的措施进行危 机后的制度重建以恢复金融环境、重建公众信心。随着银行作为金融中介功能的 日益壮大，其扮演着信用中介、信用创造、金融服务和支付中介等的重要角色。 各国逐渐意识到由于金融市场自身存在的信息不对称、市场失灵等一系列问题， 以及银行业系统的内在不稳定性，需要对银行的经营行为进行监管。通过监管改 革的不断深入，克服银行业较高的脆弱性和传染性，预防危机的产生。 第一节银行监管的内涵和目标 随着银行业务呈现复杂性和多样性，银行监管的含义变得更加丰富。银行监 管是一国政府对银行监督和管理，包括货币政策与银行政策法规的执行情况、现 场检查与非现场检查、风险控制、市场准入与退出的全部运作过程。 一、银行监管的内涵 政府以及政府授权的机构或者依法设立的其他机构是金融监管的主体力量。 在我国，中国人民银行、银行业监督管理委员会、证券监督管理委员会和保险业 监督管理委员会等一系列政府相关部门共同维护金融市场的稳定发展。而被监管 的对象则是整个金融体系以及与此相关的金融活动。 银行监管不同子其他行业监管：其一、金融监管是政府为了维护金融业的安 全和稳定，平衡经营者与消费者之间的利益关系，最终保证金融行业的有序服务。 而银行在金融市场中不仅仅担负着金融中介的作用，现代银行更加构筑了金融行 业的市场公信力。一旦银行出现危机，整个金融市场的稳定必将受到巨大影响， 此外市场中的投资者必定会对银行危机事件做出剧烈反应。而重建金融市场信心 平台则是危机事件的“副产品 。 管制是一种公共产品，在加大市场经营成本的同时，也代表一种社会利益的 保障。政府作为社会利益的代表提供和安排“管制制度 ，而利益受众则是管制 的需求者，市场出现危机必定是对这种供求不平衡关系的体现。政府在监管过程 中不是被动满足利益矛盾体中某一方，而是努力通过权衡在保持独立客观的基础 第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革 之上，实现社会福利最大化。 二、银行监管的目标 虽然各国银行监管的具体形式和内容因历史背景的不同而呈现出一定的差 异，但是其监管的目标却是大体相近的： 第一，必须保证将银行体系的风险控制在一定水平之下，银行业在一国金融 体系中的重要地位表明一旦银行业出现危机状况，必将触动整个金融体系。将资 本充足率的监管纳入银行业监管的核心区域，进而对信用风险、市场风险、操作 风险等实施全面管理。 第二，银行监管要保护存款人的资金安全，在遇到银行危机时减少其损失。 从另外一个角度来看，对存款人的保护措施也是在维护公众对银行业的信心，尤 其是在银行倒闭时可以避免银行挤兑现象的出现。最后，从许多实施混业经营的 国家经验不难发现，银行业从事相关金融市场业务时会因自身业务的特殊性而引 发系列风险。 第三，银行监管要提高银行体系的整体竞争力和保证银行经营的合规性。银 行法律和规定的最根本目的是在为银行之间公平竞争搭建有效平台，禁止垄断和 限制竞争的做法。籍此来提高银行的经营效率和国际竞争力，以适应日益多元化 的国际金融市场。 第四，银行监管的目的就是要形成市场约束力，要求银行及时提供可靠的信 息( 信息披露) ，以利于市场其他主体对银行风险进行充分评估，通过市场的力 量监督银行进行审慎经营。 金融机构的经营活动与中央银行的恶货币政策目标实现一致是保证金融市 场稳定发展的前提也是金融监管的主要目标之一。而银行的行为活动直接对中央 银行的政策实施效果产生重大影响。由此可以看出，在金融全球化和金融自由化 的时代背景下金融业竞争加剧和金融风险的强化，银行监管正在日趋审慎化和法 制化。成熟的金融市场必然依托完善的金融监管体制和因地制宜的金融监管模 式。 2 第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革 第二节银行监管理论的多角度分析 “市场失灵理论 和“信息经济学一是金融监管的理论基础。金融市场的信 息不完备直接导致道德风险和信用危机，而这两个因素又是维持金融市场稳定的 基础。1 9 8 2 年m i n s k y 提出“金融稳定性假说 ，此后d i a m o n d 、r a j i a n 、k a u f m a n 等人也从不同角度阐述了银行体系“脆弱性的内在原因。5 下面将从不同角度 来分析金融监管理论对市场不完备性的解释。 一、金融市场失灵论 经济学家将经济管制理论应用于金融监管，认为在不存在信息成本或者交易 成本很低的前提下，政府对银行强有力的监管能够提高银行的公司治理水平，从 而提高整个社会的公共利益，使社会福利水平最大化，实现帕累托最优。这一理 论被称为公共利益理论。 ( 一) 市场失灵 暗含在公共利益理论背后的经济学现象是金融市场失灵，而信息不对称则是 导致市场失灵的最主要因素。信息缺乏而在金融制度上会造成逆向选择和道德风 险问题。逆向选择是在交易之前由于信息不对称造成的问题。金融市场的逆向选 择是指：那些最可能造成信贷风险的借款者，他们通常是寻找贷款最积极，也是 最可能得到贷款的人。道德风险是在交易之后由于信息不对称造成的问题。金融 市场上的道德风险指的是：借款者可能从事从贷款者的观点来看不希望其从事的 风险活动，因为这些活动很可能使这些贷款不能归还。由于道德风险降低了贷款 归还的可能性，很多金融机构会审慎贷款。 ( 二) 银行危机的外部性 m e a d e ( 1 9 7 3 ) 将外部性定义为给某位或某些人带来好处，而这位或这些人却 又不是做出直接或间接导致这些事件之决策的完全赞同的一方。银行危机的外部 效应也是需要政府监管银行一个重要原因。银行业作为特殊行业，其破产的成本 非常之高。信息不对称也可能导致金融机构的广泛倒闭，产生恐慌性银行挤兑。 单个银行的风险问题或者倒闭很容易产生连锁反应而导致银行的系统性风险，好 的银行和坏的银行概莫能外，由此而使公众蒙受巨大损失，并对整个经济造成严 5 李富英，臧慧萍：银行监管的理论研究，税务与经济，2 0 0 5 年第1 期，第5 5 页。 3 第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革 重打击。金融市场的信息不对称，使得存款人与银行、银行与贷款人之间形成巨 大的信息不对称，由此产生了“柠檬现象细( a k e r l o f ) 。 ( 三) 法律的不完备性 现实社会是变化的而法律具有稳定性，当初制定的法律并不能完全反应后来 的变化。因此，法律具有不完备性，不可能达到最优。7 假设人们知道法律的局 限，就会钻法律的空子，法律就失去了执行力度。由于法庭自身的角色限制，不 能涉及事件本身，必须寻找一个法律执行者“监管者 。监管者不必完全保持中 立，但必须进行主动执法。而在法律体系不完备的市场之中引入监管主体可以有 效加强执法成效。如将法律的修订权交由监管者，必定会出现因相关利益冲突而 无法保证立法的公证性。 ( 四) 科斯定理 科斯定理( 科斯，1 9 6 0 ) 规定，当产权界定明晰和交易成本为零时，市场当 事人会组织交易，而达到资源的优化配置，这种情况下就不需要政府通过税收、 轨制或法规的方式来纠正市场行为。科斯定理所依赖的假设是有效依法履行复杂 合同的可能性。由于法律的不完备性，引入银行监管机构的主动执法可以改善银 行业的执法效果。较之于法官实施法律，监管者执法则有强大的激励和倾向性， 或许可以更有效地保护产权。当利益集团还没有充分组织起来，而且政策制定者 独立性强、非常关注公众利益，监管者就能实行审慎监管，这种情况下监管执法 就更为强有力。因此，就解决市场失灵而言，政府规制成为低效的司法程序的替 代方式。8 二、金融脆弱说 f r i e d m a n ，s c h w a r t z ( 1 9 8 6 ) 和d i a m o n d ，r a j i a n ( 2 0 0 1 ) 9 从银行及金融机构的 流动性方面所做研究表明，银行及其它金融机构存在较大的脆弱性。k a u f m a n ( 1 9 9 6 ) 从银行体系的传染性和系统风险角度认为，银行业比其他产业更具风险。 银行与银行之间的违约事件直接影响到银行经营的困难程度，破产的传递效应会 6 “柠檬现象”是经济学上对“信息不对称”问题的一种形象阐述。阿克尔洛大教授于 1 9 7 0 年发表了一片题为柠檬市场：质量不确定性和市场机制，冈其形象的比喻而成为信 息不对称的代名词。 7 刘晓勇：银行监管有效性研究，社会科学文献出版社，2 0 0 7 年，第6 页。 8 刘晓勇：银行监管有效性研究，社会科学文献出版社，2 0 0 7 年，第8 页。 9 胡维波：金融监管的理论综述，当代财经，2 0 0 4 年第3 期，第5 0 页。 4 第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革 迅速波及其他银行，市场的公信力极度下降。银行的脆弱性还表现在，银行与许 多经济体的利益完全挂钩，一旦银行出现破产，恐慌性的挤兑会将危机推向深渊。 银行在金融市场中所面临的信息不充分、信息不对称、垄断、公共品、规模经济 递增以及外部性等问题不仅仅会导致局部“市场失灵刀，而且会导致社会性的 “经济崩溃 。银行业的利益与社会经济利益关联度要求国家必须对银行实施严 格监管，这符合社会公共利益。 三、政府掠夺论 “政治监管俘获理论 是与公共利益理论相反的另一种监管理论，对公共 利益理论的现实性进行阐述。该理论认为金融监管机构的监管者在工作过程中并 非将社会利益最大化放在首位，而是将其个人的福利最大化。监管者将银行的资 金转移到与政治相关的企业，或者实力较大的银行将会“俘获( c a p t u r e ) 一监管 者，诱导其从银行的利益出发而不是以社会的最佳利益作为监管的出发点。对银 行进行政府监管会降低银行配置社会资源的效率，如果政府监管机构的权力过 大，甚至会影响到一般社会公众和企业获得信贷资金的能力。如果能够建立一种 机制，既能避免政府监管的“掠夺之手一，同时又能够提高整个社会的福利，有 人称其为政府的“扶持之手 。另外设立一个独立的银行监管机构可能是解决政 府失灵和市场失灵的方法。该机构不仅独立于政府，而且应独立于银行，既能克 服信息不对称，又避免被银行所俘获。 四、特殊利益与多元利益论 特殊利益与多元利益论( 佩茨曼，1 9 7 6 ) 在政府掠夺论的基础上发展起来。 他认为，政府只是一个抽象的概念，是由许多政党和利益集团组成的1 0 。该理论 的政策意义是，银行监管的战略主要通过银行的信息披露，债权人获得信息、处 理信息成本的降低，提高其监督银行的动机和能力；与此同时，限制政府监管机 构的权力，以防止银行成为其实现特殊目的的政治工具。理论界也注意到，借助 债权人对银行进行监督，必须注意设立科学的存款保险制度，但是如果存款保险 制度过于慷慨，则会降低债权人对银行监督的动机。由于现实中广泛存在着“搭 便车现象，利用存款人来监督银行很难达到理论上期望达到的效果。 1 0 佩茨曼：趋向更一般管制理论，法律经济学杂志，1 9 7 9 年第2 期。 5 第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革 第三节金融监管的体制分析 金融监管体制类型主要有两种，混业监管体制和分业监管体制。在早期的金 融监管过程中，多数国家的金融监管职能集中于中央银行。但是，随着金融市场 的不断演进以及各国政治、经济、法律、文化等传统之间的差异，金融监管的模 式也在发生巨大的变化。通常情况下，金融监管模式的变革必将伴随着金融市场 的重大改革。美国在金融市场的演进历史上，金融监管模式就经历了三次重大改 革，市场的成熟化程度往往对改革产生巨大推动力。按照监管机构的监管范围可 将金融监管模式划分为：混业监管体制和分业监管体制。 一、混业监管体制 混业监管体制是将金融业作为一个整体进行统一监管，由一个独立的监管机 构充当监管职能部门，全面承担监管职责。此种监管模式又被称为“一元化 监 管体制( u n i f i e ds u p e r v i s i o n ) 。金融业混业监管已经是当下金融市场监管模式 的趋势。截至2 0 0 4 年的统计，全世界有3 3 的国家采用单一监管机构的监管模 式，而细分监管职能部门的国家占3 5 ，其余的国家则采取不同程度的监管机构 合并形式( 银行业与证券业、银行业与保险业、保险业与证券业) 。 主张单一监管机构的人士认为，该监管体制对金融机构的行为、审慎监管和 监管成本都具有优势。发挥监管的规模经济，将金融机构的利益一体化避免监管 部门之间因职能划分不同而产生重复和交叉。此外，在单一监管体制下，监管机 构可以将有效资源集中利用，充分发挥人力资本的优势，在简单的体制下提高监 管效率强化监管责任。 二、分业监管体制 分业监管根据金融业内不同的机构主体及其业务范围的划分而分别进行监 管的体制。各国的分业监管体制通常由多个金融监管机构共同承担监管责任，一 般银行业由中央银行负责监管；证券业由证券监督管理委员会负责监管；保险业 由保险监督管理委员会负责监管，各监管机构既分工负责，又协调配合，共同组 成一个国家的金融监管组织体制。 赞同分业监管体制的人认为，首先，统一监管机构将会抹杀银行、证券、保 险公司等其他金融机构自身的特质，而且各机构之间的业务不同质性并不会因市 6 第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革 融合程度的提高而消失。差异性监管并不会降低监管的效率，反而会提高监管的 针对性。其次，单一监管机构的权力过分集中而导致监管机构不能完全独立、公 正解决目标和利益之间的冲突。单一监管机构能否依据不同监管对象的特征制定 不同的监管策略则有待考量。最后，单一监管机构因其具有垄断势力可能产生监 管低效。 金融监管模式的选择以及监管体制的划分已经成为衡量一国金融体系发达 程度的重要标准之一，世界上金融发达体国家也不同程度采取混业监管模式。英 国于1 9 9 7 年1 0 月2 8 日成立金融监管服务局，主要负责对银行、住房信贷机构、 投资公司、保险公司和金融市场、清算和结算体系的监管。德国是全能银行体制 的有力代表，2 0 0 2 年5 月1 日德国成立德国联邦金融监管局将原先的银行、证 券、保险分业监管统一监管，担负金融市场权力和公法上的行政机关。日本于 1 9 9 8 年6 月实现了以金融厅为核心的金融监管模式。而美国的则是一个特例， 金融市场的融合程度相当之高，金融监管机构面对市场的多样性也能应对自如， 但是单一监管机构的出现还尚需时日。 7 第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革 第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革 美国的金融市场在分业经营的6 0 余年中，经历了国内金融市场的跌宕起伏和 国际金融市场的日新月异。经济与金融市场的发展变化都对国内金融市场的监管 模式带来不断冲击，银行业首当其冲成为监管改革的主要对象。本章试通过对美 国金融市场的不同发展阶段，将银行业监管措施改革也对应其三个历史时期：( 1 ) 3 0 - 7 0 年代的改革针对大萧条( g r e a td e p r e s s i o n ) 之后的金融市场的重建、恢 复金融机构和货币制度的公信度和建立稳定的金融体系。( 2 ) 踟年代的改革主 要是放松金融管制和加强联储对货币的控制力。( 3 ) 9 0 年代的改革主要是建立 以市场为主导的机制，充分发挥金融体系的主观能动性，在市场机制中自我调整。 旨在通过对历史事件回顾，对美国银行业监管演变历程有个更加直观的了解。 第一节3 0 - - 7 0 年代的金融危机恢复改革 在美国经济发展的历史上，金融体系和货币管理机构不能实现最初目标是屡 见不鲜的现象。事实上，在1 9 1 3 年联邦储备体系建立之前，美国的金融体系还 是处于一种放任自流、毫无统一规范的金融格局。2 0 世纪3 0 年代的经济危机， 引发了公众对于当时自由竞争金融市场的质疑，自由金融市场的经营基础受到打 击。为了恢复公众对于国内金融机构和经济市场的信心，一场针对金融体制的全 面改革势在必行。总的来说，3 0 年代针对经济危机的改革主要目的是防范金融 危机的产生，重新树立金融体系的牢固基石，针对银行业严格管制为主金融监管 模式已经建成。这次改革奠定了美国未来几十年的金融监管模式的基调，并为日 后的改革提供了有利条件。 一、经济大萧条之前美国金融体系的形成与发展 美国银行管理体制的建立之初是针对金融危机和其他政治事件做出的反 映，银行业的监管是从政府稳定货币职能开始的。由表2 1 可以统揽美国金融体 8 第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革 系演变与金融监管体制变迁相伴相生的过程。 1 7 9 1 年美国国会批准在费城建立第一美国银行( b a n ko f t h eu n i t e ds t a t e s ) ， 发给其为期2 0 年的营业许可证。该银行在当时具有美国中央银行的雏形，同时 也是美国最早的金融管理机构。这家银行有着公私两方面的责任，它的独特之处 在于：( 1 ) 美国财政部拥有该银行五分之一的股份；( 2 ) 给予州立银行临时贷款， 起到了“最后贷款人”的作用；( 3 ) 由于该银行的资产大大超过当时的州立银行， 表2 - l 美国金融体系的发展与演变 时间 重要历史事件 1 7 8 2 年 美国银行获得特许经营权。 1 7 9 1 年 美国第一银行获得特许经营权。 1 8 1 1 年 美国第一银行特许经营权被收回。 1 8 1 6 年 美国第二银行获得特许经营权。 1 8 3 2 年 美国第二银行特许经营权被收回。 1 8 6 3 年 通过 1 8 6 3 年国民银行法，建立国民银行体系，成立货币监理署( o c c ) 行使对国名银行的管理、监督、检查职能。 1 9 1 3 年 通过 1 9 1 3 年联邦储备法，建立联邦储各体系。 1 9 3 3