（经济法学专业论文）焦化产业立法问题研究.pdf

摘要 社会主义市场经济是法治经济，需要有高质量、高效率的法律调整。 而焦化产业是我国国民经济的重要组成部分，是钢铁产业的重要支持， 对我国在世界市场的地位有着战略性的影响，在我国的社会主义建设中 发挥着重要作用。但随着焦化产业在我国的迅猛发展，焦化产业出现了 低水平的重复建设、资源极度浪费、产品结构单一、环境污染严重等诸 多问题。这些问题的解决要想完全靠市场经济的自我调节是不可能的， 虽然我国已经相继出台了一系列宏观调控措施，但还需要以政府的产业 法律来弥补市场机制的不足，以产业法来为焦化产业的健康发展创造必 要的内外部环境。 笔者试图通过本文解决两大问题，一是，要起草焦化产业经营管 理条例，以法律的形式明确焦化产业发展的指导思想、发展目标、焦化 产业经营者的权利义务、政府的权利义务、法律救济和法律监督等；二 是，要建立健全我国焦化产业法规体系，在收集整理我国有关焦化产业 法律法规的基础上，进行焦化产业法规的立、改、废，以形成焦化产业 法规体系。 为了达到以上目的，笔者在此文中首先研究了焦化产业的概念以及 分类，其次对国内外的焦化产业现状进行了分析，提出了焦化产业立法 现存的一些问题，而后对国内外有关焦化产业立法实践进行了比较研究， 并对焦化产业立法基本理论和基本问题做了理论性的探讨，最后提出了 对焦化产业立法中有关焦化产业立法调整范围与基本制度的建议。围绕 以上的内容，笔者主要通过比较研究、实地考察、调查论证等方法进行 了研究。通过研究发现，笔者最终得出如下结论： 焦化产业立法的调整范围主要应该包括宏观焦化产业管理关系，微 观经济关系，行业关系等三种。政府、企业、行业协会在焦化产业的健 康发展中应起到一个互相沟通、相互支持的作用，以形成一个政府经济 管理职能明确、企业权利义务平等，行业协会自我约束、自我发展的良 好局面。此外，焦化产业立法还应该对市场准入制度、反过度竞争制度、 法律责任制度等做出专门规定。 总之，焦化产业立法在我国乃至国外都是一个全新的课题，笔者希 望通过自己的探索，为我国的焦化产业法制建设提供一些参考。 关键词：焦化；焦化产业；立法问题 a b s t r a c t s o c i a l i s t i cm a r k e te c o n o m yi s l e g a le c o n o m y , w h i c hn e e d st ob e a d j u s t e db yh i g h e rq u a l i t ya n dm o r ee f f e c t i v el a ws y s t e m c o k ei n d u s t r yi sa n i m p o r t a n tp a r ti no u rn a t i o n a le c o n o m ys y s t e m ，w h i c hs t a n d sf o rt h es t e e l i n d u s t r yd e e p l y s oc o k ei n d u s t r yi sv e r yv i t a lf o ro u rs t a t u si nw o r l dm a r k e t b u tw i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fc o k ei n d u s t r yi no u rc o u n t r y , m a n ys e r i o u s p r o b l e m sb e g a nt oa p p e a r , s u c ha sr e p e a t e dc o n s t r u c t i o nw i t hl o wl e v e l ， o v e r l y w a s t eo f r e s o u r c e ，s i n g l ep r o d u c t i o n s t r u c t u r ea n ds e r i o u s e n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o na n ds oo n i ti si m p o s s i b l et os o l v ea b o v ep r o b l e m s a b s o l u t e l yb ym a r k e te c o n o m y e v e nt h eg o v e r n m e n th a sc a r r i e do u ts o m e m a c r o c o n t r o l m e a s u r e s ；i t s t i l ln e e d st ob e s u p p l e m e n t e db ym a r k e t e c o n o m ys y s t e m a u t h o rf o c u s e so nt w oi m p o r t a n tp r o b l e m s o n ei st od r a f to u tc o k e i n d u s t r ym a n a g e m e n ts t a t u t e ，t oc o n f i r mt h ed i r e c t i v et h o u g h t ，d e v e l o p m e n t t a r g e t ，r i g h t o b l i g a t i o no fo p e r a t o r , r i g h t & o b l i g a t i o no fg o v e r n m e n t ， j u r a l l yr e l i e v e ，j u r a l l ys u p e r v i s ea n ds oo n t h eo t h e ri st os e tu pw h o l ec o k e l e xo nt h eb a s i so fc u r r e n tl a w a n dr u l e i no r d e rt or e a l i z ea b o v et a r g e t s a u t h o rr e s e a r c h e st h ed e f i n i t i o n & c l a s s i f i c a t i o no fc o k ei n d u s t r y ；t h ec u r r e n ts i t u a t i o no fc o k ei n d u s t r yi no u r c o u n t r ya n df r e m d n e s s a u t h o rr a i s e ss o m ec u r r e n tp r o b l e m so fc o k ei n d u s t r y l a ws y s t e ma n dc o m p a r a t i v e l yr e s e a r c h e st h ec u r r e n tl e g i s l a t i o no fh o m ea n d f r e m d n e s s a u t h o rd i s c u s s e st h ee l e m e n t a r ya c a d e m i cp r o b l e m ss u c ha st h e p r i n c i p l e ，t a r g e to fl e g i s l a t i o n i nt h ee n d ，a u t h o rb r i n g s f o r w a r ds o m e s u g g e s t i o n o fc o k e i n d u s t r yl e g i s l a t i o n a n dt a b l e ss e v e r a l t e c h n o l o g y p r o p o s a l s o nt h ec o k ei n d u s t r y a u t h o rm a i n l yr e s e a r c h e sb yt h ew a yo f c o m p a r e ，r e v i e wo nt h es p o t ，d e m o n s t r a t ea n ds oo n a u t h o ru l t i m a t e l yd r a w s t h ec o n c l u s i o na sf o l l o w s t h ec o k el e xs h o u l di n c l u d et h em a c r o c o n t r o lm a n a g e m e n tr e l a t i o n s h i p ， m i c r o c o s m i ce c o n o m i cr e l a t i o n s h i p ，i n d u s t r yr e l a t i o n s h i pa n ds oo n t h e g o v e r n m e n t ，e n t e r p r i s e ，a n dg u i l ds h o u l dc o m ei n t ob e i n gai n t e r - s u s t a i n r e l a t i o n s h i p ，i nw h i c ht h eg o v e r n m e n th a sd e f i n i t ee c o n o m i cm a n a g e m e n t f u n c t i o n ，t h ee n t e r p r i s eh a se q u a l r i g h t a n d o b l i g a t i o n ，t h e g u i l d h a s s e l f - r e s t r i c ta n ds e l f _ d e v e l o p m e n ta w a r e n e s s b e s i d e s ，t h ec o k el e xs h o u l d s p e c i a l l y m a k er u l e so nt h el i c e n s e s y s t e m ，m a r k e ti n g r e s ss y s t e m ， a n t i e x c e s sc o m p e t i t i o ns y s t e ma n dl e g a lo b l i g a t i o ns y s t e ma n ds oo n a b o v ea l l ，c o k el e g a l i s a t i o ni saw h o l en e w s u b j e c ti no u rc o u n t r ye v e n i nf r e m d n e s s a u t h o rh o p e st os u p p l ys o m eb e n e f i c i a ls u g g e s t i o nf o rt h ec o k e l e g a l i s a t i o n k e y w o r d s ：c o k e ；c o k ei n d u s t r y ；l e g i s l a t i v ep r o b l e m s j i击 引言 党的“十六大”明确提出了“到2 0 2 0 年基本上实现工业化”的奋斗目标。这 意味着工业生产的规模仍要继续扩大，而工业部门是能源消费强度较高的经济部门。 因此，在未来2 0 年内，中国工业部门仍需要更多的能源供应。 焦化产业，是以煤为原料生产焦炭，同时获得煤气、煤焦油等化工产品并对其 回收综合利用的行业与部门。焦炭是冶金、机械、化工等行业的主要燃料和重要原 料；焦炉煤气可用于家庭用气、化肥原料、发电等：焦油简单提炼加工后可得到5 7 种化工产品。因此，如何提高焦化产品利用效率，如何保证焦化产业健康发展，如 何保证焦化产业得到科学的可持续发展，关系到我困社会经济可持续发展目标乃至 全面建设小康社会目标能否顺利实现。 笔者通过研究发现，我国焦化产业存在着重复建设和盲目扩张现象。近几年来， 虽然相继出台了一系列宏观调控措施，这其中也包括一些法律、行政法规。但是， 我国焦化产业法制建设普遍存在着滞后性、覆盖面窄、层次低等问题。对此方面的 专门研究立法问题的成果，鲜有所见，有必要进行立法研究，鉴于此，本文将以我 困焦化产业的立法活动为研究对象，以社会学、经济学、产业经济学以及法学理论 为基础，致力于解决如下问题：一是，起草焦化产业发展促进条例，以法律的形式 明确焦化产业发展的指导思想、发展目标、焦化产业经营者的权利义务、政府的权 利义务、法律救济和法律监督等。二是，建立健全我国焦化产业法规体系。该部分 是在收集整理我国有关焦化产业法律法规的基础上，进行焦化产业法规的立、改、 废，以形成焦化产业法规体系。 笔者选择“我国焦化产业立法问题研究”这一具有理论与应用价值的课题，将 紧密结合我国焦化产业发展的实践，重点探讨现阶段我国焦化产业化过程中存在的 立法问题，从宏观角度对我国焦化产业发展所必须的法律支持进行预测和规划，探 讨现阶段我国焦化产业发展的法规体系，为有关部门进行我国焦化产业的立法工作 提供相应的理论参考。 建化产业证法问题研究 一焦化产业基本问题分析 ( 一) 焦化产业概念及分类 产业的概念是随着人们的认识水平和社会生活的发展而不断发展的。“产业” 一词最早是由重农学派提出的，主要指农业。在资本主义大生产方式产生后，产业 主要指工业。马克思曾将产业表述为从事物质产品生产的行业，即生产同类产品的 若干相互联系的企业的集合，这也是长久以来被普遍接受的定义。2 0 世纪5 0 年代以 后，服务业和各种非生产性产业迅速发展，使产业的内涵发生了变化，产业不仅指 物质产品生产部门，而且，指所有从事营利性经营活动并提供同类产品或劳务的企 业群体，这是产业的最新定义。总之，产业的概念是介于微观经济细胞( 企业和家 庭消费) 与宏观经济单位( 国民经济) 之问的若干“集合”。相对于企业来说，它是 同类企业的集合：相对于国民经济来说，它是国民经济的一个部分。| 2 1 根据产业研究的目的不同，产业的分类方法是多样化的。主要有两大部类分类 法、物质生产与非物质生产分类法、农轻重分类法、三次产业分类法、标准产业分 类法和产业阶段分类法等。门1 我国在总结国内外经验的基础上，依据我国的具体国情， 提出了建立三次产业分类法以及具体的划分方法。其中，我国三次产业划分的具体 标准和范围如下：“ 第一产业( p r i m a r yi n d u s t r y ) ：农业( 包括林业、牧业、渔业等) 。 第二产业( s e c o n d a r yi n d u s t r y ) ：工业( 包括采掘业、制造业、自来水、电 力、蒸汽等) 和建筑业。 第三产业( t e r t i a r yi n d u s t r y 】：除了上述第一、第二产业以外的其他各业。 根据国家标准局编制的国民经济行业分类即g b t4 7 5 4 2 0 0 2 ，可以明确的 看到，焦化产业属于国民经济中的第二产业，具体而言，即为制造业中的第2 5 类： 即石油加工、炼焦及核燃料加工业。 焦化，是以煤为原料，在隔绝空气条件下，加热到9 5 0 左右，经高温干馏生产 焦炭，同时获得煤气、煤焦油并回收其它化工产品的一种煤转化工艺。煤炭经过焦 化后的产品有焦炭、煤焦油、煤气和化学产品等。焦炭是冶金、机械、化工等行业 的主要燃料和重要原料：焦炉煤气可用于家庭用气、化肥原料、发电：焦油简单提炼 加工可得到5 7 种化工产品。 焦化产业的原料和产品都是我国重要的能源，是一种耗竭而不可复制的资源，必 须进行合理的利用和科学的加工。在我国，党的十六届三中全会明确提出了“五个 蝶化产业坫奉问题分析 统筹”的新发展观。要求确立资源循环利用的理念，坚持可持续发展战略。而在“十 一五”规划中，我国政府提出了应浚显著提高资源利用效率要求单位国内生产总值 能源消耗比“十五”期术降低2 0 左右，以形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、 国际竞争力较强的优势企业。此外，中央也明确提出要建设节约型社会，就是要在 社会生产、建设、流通、消费的各个领域，在经济和社会发展的各个方面，切实保 护和合理利用各种资源，提高资源利用效率，以尽可能少的资源消耗获得最大的经 济效益和社会效益。这是关系到我国经济社会发展和中华民族兴衰，具有全局性和 战略性的重大决策。对于焦化产业来说，我国必须着眼于资源利用方式和经济发展 模式的转变，寻求以最有效利用资源和保护环境为基础的循环经济之路，实现资源、 环境与经济社会的全面、协调、可持续发展。 ( 二) 焦化产业现状分析 1 、简要的历史回顾 人类利用煤、天然气和石油已有较长的历史。但是，化学燃料的加工形成工业 则始于产业革命时期。十八世纪蒸汽机的发明，使人类从依靠人力、畜力和以木柴 为主要能源，逐步转向以煤为主要能源，燃煤产生蒸汽作为交通运输、机械加工的 主要动力，而后又以蒸汽发电，促进了各类工业的发展。至十九世纪未，世界进入 了“煤炭时代”，随着冶金工业的形成和发展，需要大量的焦炭用于炼铁，于是， 在欧洲产生了炼焦工业，随后又有了从副产品煤焦油中制取染料的工艺。冶金工业 所用的焦炭，迄今仍依赖于煤炼焦这一具有悠久历史的工业。随着炼焦工业的发展， 炼焦所产生的化学品为化学工业提供了上百种原料，今后焦化产品仍将是石油及天 然气难于代替的主要领域。 在我国，焦化产业是发展最成熟，最具代表肚的煤化工产业，也是冶金工业高 炉炼铁、机械工业铸造主要的辅助产业。 新中国成立之前，我国的炼焦工业非常薄弱。虽然早在1 8 9 8 年萍乡煤矿就已丌 始规模的焦炭生产，当年焦炭产量为2 9 万吨，同期在开滦煤矿也生产焦炭，但是， 到1 9 4 9 年焦炭产量仅为5 2 5 万吨。自中华人民共和国成立5 0 多年来，我国炼焦工 业伴随着钢铁、化学等工业和城市煤气事业的发展，紧紧服务于钢铁、化学等工业 生产与人民只用燃气的改善。以山西省为例，在改革丌放以前，山西没有独立的焦 化厂，炼焦只是作为冶金、化工企业自产自用的原料工序。2 0 世纪8 0 年代初期，国 内焦炭市场需求量攀高，省内小煤窑的快速发展改善了炼焦煤商品的可得性，民营 焦化产业讧法问题研究 资本为主体的乡镇企业开始采用1 5 0 多年前的土法工艺生产焦炭。从1 9 9 3 年山西出 现土焦商品，在经历了向改良焦、进而向小机焦的发展历程之后，全省形成了孝义、 汾阳、清徐、交城、洪洞、潞城、河津等焦炭集中产区。 总之，从二十世纪八十年代起，我国的炼焦生产得到逐步发展，现已形成遍布 2 8 个省、市、区，跨越七大工业行业部门，大、中、小型炼焦企业相结合的工业体 系。目前，我国大容积焦炉( 炭化室高耋6 m ) 己实现国产化，煤气净化技术已达世 界先进水平，干熄焦、污水处理等已进入实用化阶段，焦炭质量显著提高，其主要 化工产品的精制技术己达到或接近世界先进水平。皓 2 、世界焦化产业发展现状的简要分析 焦炭是钢铁生产的基本燃料，一些发达国家钢铁工业消耗的焦炭占本国焦炭消费 总量的9 0 - - 9 5 。2 0 0 3 年以来，美国、欧盟等发达国家和地区经济回暖速度加快， 全球钢铁产量增长，特别是当年中国钢铁产量快速增长，强力拉动了焦炭消费持续 走高。2 0 0 4 年前半年，世界钢产量5 0 3 亿吨，同比增长7 9 ；其中中国钢产量增 加对全球增量的贡献达5 9 。虽然从2 0 0 5 年开始，焦炭市场再次走进低谷，但从总 的趋势看，近几年世界钢铁产量的不断增加，以及焦炭产量不断下降，使世界焦化 生产仍面临严重的供需矛盾。也直接影响国际焦炭市场价格下滑。 此外，为了减轻环境污染和出于其他方面考虑，2 0 0 2 年，我国政府关闭了大量 的非法炼焦设备，焦炭出口量进一步大幅下降。而世界其他焦炭供应商根本没有能 力弥补我国出口减少造成的短缺。 目前，欧洲和北美的环境政策可能会促使更多的炼焦厂关闭。自从1 9 9 8 年以来， 全世界关闭了近1 8 0 0 万吨产能的焦化厂，其中：欧洲炼焦能力自从1 9 9 9 年以来下 降了8 6 0 力1 吨，北美下降了3 0 0 = j 丁吨。因此，世界焦炭市场供应的紧张状况在近期 内将难以改变。 据中国炼焦行业协会收集整理的数据显示，2 0 0 4 年，全球焦炭产量达4 2 2 4 1 万 吨，同比增长8 2 0 。2 0 0 3 年以来，全球焦炭市场需求的强劲增长和价格的高位运 行，世界各主要产焦国家地区焦炭产量均不同程度增长。2 0 0 4 年亚洲增产焦炭2 9 0 0 多万吨，占全球增产焦炭总量的9 0 左右，除亚洲外，独联体、欧洲分别增产2 0 4 万 吨和1 4 6 万吨，成为该地区近年来增产焦炭产量最多的一年。2 0 0 5 年下半年以来， 随着欧美等多数国家地区粗钢和生铁产量的下降，除中国以外的其它一些国家或地 。参见：黄金干焦炭市场2 0 0 5 年j n i 顾与2 0 0 6 年胜趔中焦协网摘编2 0 0 5 3 2 。 。参见：黄金干焦炭市场2 0 0 5 年州颇与2 0 0 6 年腱掣中焦协l 卅摘编2 0 0 6 - 3 2 。 4 焦化产业基奉问题分析 区焦炭开始减产。据中国炼焦行业协会初步估测，2 0 0 5 年里，由于中国焦炭产量的 继续高增长，全球焦炭产量已经突破4 5 亿吨，约达到4 5 5 1 2 万吨：同比增产3 2 7 1 力 吨，但主要是中国增产3 7 0 i 万吨，其他国家则减产约4 0 0 万吨左右。” 3 、我国焦化产业发展现状分析 目前，我国是世界焦炭市场的主要供应商，其供应量至少占国际焦炭贸易的2 3 ， 中国天津港出口焦炭的f o b 价格已成为世界焦炭市场的基准价。2 0 0 4 年，欧盟专 门提出中国增加焦炭出口配额的要求，这是我国出口产品被需求国要求增加出口的 为数很少的产品。可以这样说，我国已经成为国际焦炭市场最具有影响力的主体， 我国焦炭出口对相当一部分国家经济安全具有重大影响，其影响范围之大已经远远 超出了纯经济范畴。 但是，在焦化产业迅猛发展的同时，我们必须清醒地认识到，我国焦炭是用低 价格换取了世界对我国焦炭的依赖。而且，焦化产业巨大的利润空间背后隐藏着诸 多问题，比如，低水平的重复建设、资源的极大浪费、产品品种单一、质量不高、 环保负担严重等。以焦化大省山西省为例，其现有和在建的焦炭生产能力约1 5 亿 吨，占到我国焦炭产量的一半还多，这不可避免地将带来产量过剩的问题。此外， 按平均1 5 ：1 的煤焦比和4 0 的煤炭回收率计算，山西省一年就要消耗约5 6 亿吨 的焦煤资源，4 0 年后山西省的焦煤资源将消失殆尽。炼焦作为山西省污染最严重的 产业，每年对大气和水环境的污染负荷分别占到全省污染总负荷的3 0 和4 0 。总 之，炼焦的主要原料是不可再生资源，炼焦过程中产生的污染物危害大、治理难度 大、费用高，焦化产业暂时的利好价格只反映供求关系，没有真正体现出资源、环 境、安全等价值。 2 0 0 3 年以来，钢铁生产高速增长拉升了国内焦炭价格，在焦炭市场高额利润回 报的诱惑下，焦炭生产项目投资快速上升，一些地区把已经取缔关闭的土焦炉和改 良焦炉重新投入生产。2 0 0 3 年全国土焦产量4 5 5 5 万吨，同比增长1 5 ，占到当年焦 炭生产总量的2 5 6 。引发了囡家和各级地方政府抑制焦炭产业投资过热的宏观调控 政策出台。到2 0 0 4 年国家宏观调控政策初见成效，持续火爆的国内焦炭市场也趋 向缓和。山西、陕西、内蒙古、河南、贵州等省、自治区各级政府做了大量的工作。 据2 0 0 4 年8 月国家联合调查组督察情况分析，各地淘汰土焦、改良焦、清理违规建 。参见：黄金干焦炭市场2 0 0 5 年h 顾1 j2 0 0 6 年腱望中焦执刚摘编2 0 0 6 3 2 。 。参见：张莲莲山两焦炭丁业产业政策研究中焦协刚摘编2 0 0 4 4 5 。 。参见：张莲莲山西焦炭t 业产业政策研究中熊悱时摘编 2 0 0 4 4 5 。 5 焦化产业+ 往问题研究 设项目、加强环境保护监管力度取得了成效，土焦、改良焦产量大幅度减少，焦炭 生产无序发展势头得到遏制。”及至进入2 0 0 5 年，我国焦化产业受到下游钢铁产业 价格下跌和上游原煤产业价格上扬的双重积压，度日维艰。总之，由于焦炭市场火 爆，加剧了炼焦企业之问的市场竞争，增加了市场风险。而我国对固定资产投资、 房地产丌发、基础设施建设、钢铁发展等宏观调控措施和力度将使我团钢铁市场形 势发生变化，从而影响到焦化产业的发展。此外，美国2 0 1 条款、欧盟钢铁保障措 施的命运也将对我国钢铁工业产生巨大的影响，届时焦化产业将面临更新的挑战。 在新形势下，政府管理部门将怎样引导焦化产业发展，焦化产业将采用何种方 式进行可持续发展，成为焦化产业立法新的命题。 二、焦化产业立法实践分析 ( 一) 主要发达国家有关焦化产业的立法状况 产业立法，是指把一国的产业政策的建立和推行纳入法制化的形式和轨道中去， 保证国家产业政策制定及实施的权威性和规范性。产业立法制度能够更加有效而稳 定地引导一国经济获得快速而高效益的增长。1 在对国外焦化产业的立法研究中，笔 者发现，美国、同本和澳大利亚等国家都用产业政策法制化来使焦化产业有效、健 康发展，而这些产业政策之立法又大多集中表现为各种环保法规和行业规定等。因 此，在这里有必要先对产业政策进行阐述。 产业政策是对于一定时期产业组织和产业结构变化趋势的预测和发展目标的设 立，同时规定各个产业部门在社会经济发展中的地位和作用，并提出实现发展目标 的政策措施。”1 各国制定产业政策的目的，归根到底都是为了解决资源配置的均衡与效率问题。 。产业政策作为政府行为，其作用主要是纠正市场失灵、弥补市场机制的缺陷。在发 展中国家以及政府主导型市场经济国家，产业政策还具有实施赶超战略、增强产业 竞争力、推进工业化和现代化进程的作用。 从产业政策的性质和作用范围看，可以分广义的产业政策和狭义的产业政策两 类。广义的产业政策是政府管理经济的普遍行为，例如，市场准入标准、竞争规则、 关税政策、国际贸易规则等；狭义的产业政策是针对个别产业特点而制定的发展规 划、投融资和财政税收等政策，以促进该产业健康发展。产业政策对推动产业结构 合理化、现代化和经济发展具有非常重要的作用。 ”参见：张成德芾继斌2 0 0 5 年：山两鲐济 会形势分析j 预测太原，山两经济版利2 0 0 5 ，8 1 1 0 。产业政策能引导资源在产业部门之间以及产业内部的合理配置，建证高效益的均衡产业机构。 6 纯化产业讧法实践分析 通过研究，笔者发现，世界上现存的关于焦化产业的政策性规定与相应的法律 规定大致有以下几种。 在以美困和欧洲各国为代表的这些较发达国家中，都是实行以市场为主的市场 经济型的国家，其流行的观点认为，产业结构调整归根到底是稀缺资源在行业间和 行业内配置的问题，产业结构中的资源配置问题，归根到底只有通过市场机制才能 解决。以上这些国家的产业政策被看成是一种权宜型的、被动型的政策手段，政府 产业政策的内容包括完善市场自我调节功能，培育适合产业结构合理化和高级化的 宏观经济环境以及微观经济环境等一整套促进技术进步的国家技术政策。与此同时， 国家通过建立健全促进公平竞争的立法，提高市场竞争程度，消除生产要素流动的 障碍，健全市场制度，建立社会保障体系。其产业政策涉及的范围是国家为改善经 济环境、避免市场机制在配罱资源中失当等内容，以达到产业结构调整的目的。f 8 具体到焦化产业而言，1 9 6 9 年，美国制定了国家环境政策法( n a t i o n a l e n v i r o n m e n t a lp o l i c ya c t ，n e p a ) ，在世界范田内率先确立了环境影响评价 ( e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ，e i a ) 制度，到2 0 世纪7 0 年代术，美国绝大 多数州相继建立了各种形式的环境影响评价制度。针对联邦政府的立法建议和其他 的对人类环境有重大影响的重大联邦行动，进行了法律规制，囊括了下至项目建设， 上至政府决策、立法等广阔内容。1 9 7 7 年，纽约州还制定了专门的环境质量评价 法。受美国这一立法的影响，日本、澳大利亚、加拿大和欧洲各国也纷纷建立了 环境影响评价制度。此外，2 0 0 3 年5 月，美国环境保护署( e p a ) 针对控制焦炉排放 有害物质制定了最终标准。2 0 0 3 年5 月，欧盟议会也通过了污染者赔偿环境损失法 案。该法案规定，污染的肇事公司不但要对有关人员和财产进行赔偿，还得为遭受 污染损害的自然环境进行赔偿。该法案经欧盟各国批准后将成为有约束力的法律。 在以日本和德国为代表的国家中，都是实行政府主导型的市场经济。在此体制 之下，政府在克服市场缺陷方面，发挥着积极的主导作用。其中，德国早在1 9 1 9 年 就出台过煤炭经济法，以此来干预煤炭产业的发展。日本从1 9 6 2 年至今，对煤 炭产业从振兴到完全退出市场的全过程先后制定了煤炭工业合理化临时措施法、 煤炭矿业合理化临时措施法、煤矿离职者临时措施法、产煤地区振兴临时措 施法等法律。此外，用本还制定了促进建立循环社会基本法、促进资源有效 利用法等。“们总之，同本的产业政策是以技术政策为核心的产业政策，它通过税 “所谤环境彬响计价足指对拟定的政策和规划以_ ；6 乏址敬项h 实施后- 叮能造成的环境影响进行分析、预测和订估 摊：预聃或者减轻h i 良环境彬响w 价的对策和措施技进行心踪：惭测的方法1 j 制度。 ”参见：2 0 0 3 年困内围际1 人环境新f i i 】中阳环境i 咄| 商编2 0 0 3 i i - 1 0 。 7 焦化产业t 法问题研究 收、补贴、金融、外贸和依法管制来干预焦化产业资源和生产要素的分配。 ( 二) 我国有关焦化产业的立法状况 我国是发展中国家，经济仍较落后。我国实行的是社会主义市场经济，是政府 主导型的市场经济。在产业结构的调整、生产要素的整合、技术改造、企业改造主 要由市场决定和选择的同时，政府应发挥规划、干预和引导作用，为焦炭产业创造 良好发展环境和公平的市场竞争秩序。 新中国建立以来，焦化产业一直受到党中央和国务院的高度重视，在焦化产业 的发展历程中，国家以法律、政府规章、文件和讲话等形式基本上实行了鼓励、支 持煤炭产业发展的产业经济政策。而且，值得注意的是，改革丌放以后，随着焦化 产业的发展以及战略地位的提高，我国相继出台了一些与焦化产业发展有关的法律 规范。大致可以分为： 一是相关的专门法律。如中华人民共和囤煤炭法、中华人民共和国矿产资 源法、中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国水污染防治法、中华人 民共和国大气污染防治法、中华人民共和国进出口商品检验法、中华人民共和 国节约能源法、中华人民共和国清洁生产法等。 二是部门规章。如煤炭生产许可证管理办法、煤炭经营管理办法、排污 费征收使用管理条例、煤炭经济运行工作暂行规定、资源综合利用认定管理办 法、炼焦行业清洁生产标准、焦化行业准入条件等。 三是地方性法规。如山西省焦炭行业调整方案、山西焦炭行业结构调整方 案、山西省煤炭管理条例、山西省能源节约条例、山西省环境保护条例以 及2 0 0 5 年制定的全国首部焦化产业地方性法规山西省焦化产业管理条例等。 这些法律规范或多或少地都涉及到焦化产业的发展，条文众多且零散，分割过 细而不系统。虽然在2 0 0 5 年，山西省也已经出台了全国首部焦化产业法规山 西省焦化产业管理条例，以期能规范焦化企业生产和焦炭经营活动，并明确提出要 求节约资源和保护环境。但总臼勺晚来，我国焦化产业法制建设仍然落后于焦化产业 发展的实践，目前，普遍采取的仍是“先发展，后立法”的管理方式。在加入w t o 的新形势下，我国至今还没有一部完整的焦化产业法，这对我国全面建设小康社会、 走新型工业化道路和焦化产业自身的科学发展是极为不利的。 要建立健全焦化产业法律体系就必须首先做好立法工作，这是屉基本的常识和 法制建设的前提。但是，我国日前已积累的焦化产业立法实践经验没有得到认真、 熊化产业立法实践分析 及时的总结，立法实践中出现的问题得不到科学的解答，发展着的立法实践没有系 统的立法理论予以指导：而且，大批的人力、财力、物力被投放至与立法实践甚远 的或零散的、分割的研究领域中，使得许多理论或陈旧、或脱离实际、或不足以系 统指导实践。这样，尽管近2 0 年来我国关于焦化产业的立法取得了一些成就，但实 践中出现的问题却没有得到科学、合理地说明，从而导致了一系列令人尴尬的现象， 国家焦化产业法律规定的原则性，常使人怀疑为道德准则而不是国家法律。因此， 必须要从焦化产业立法的角度来总结我国已有的焦化产业立法的实践经验和教训【， 探讨未来焦化产业立法的构想和不同层次、不同角度焦化产业法律、法规的协调及 焦化产业立法技术的提高等问题，从而从根本上切实地、逐步地实现焦化产业法律 体系的完善。 总之，我国要通过对焦化产业的立法，实现焦化产业健康发展引导焦化产业 走上一条科技含量商、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新型工业化之路， 走上一条适应市场调节，实现发展与效益、发展与资源、发展与环境的协调统一之 路。 ( 三) 比较分析 通过以上对不同类型的国家的关于焦化产业法律的研究总结，可以发现，无论 是在实行市场主导型的国家，还是在实行政府主导型的国家，都不同程度地试图通 过立法的形式来调整焦化产业。只不过是在调整方式以及影响程度上有所区别。 对于实行市场主导型的国家，主要以环境保护为基点，通过制定各种环境影响 评价制度、赔偿制度、行业标准等，以达到调整焦化产业发展的目的。此种方式是 被动的、权宜的。其主要还是依靠市场机制的作用来实现对焦化产业发展的调整。 而实行政府主导型市场经济的困家则通过直接制定各种产业立法柬干预焦化产业运 行。此种方式相比较而言，是主动的、积极的。能够比较迅速地达到干预的目的。 对于我国而言，焦化产业的立法与我国的经济体制改革密切联系，这种经济体制改 革的内容是：一是大力发展商品经济所必需的横向经济关系；二是改革纵向经济关 系，使之更适应社会主义市场经济的要求。1 因此，我国的焦化产业立法，既应注 重发挥市场经济自身的调节作用，也应强调政府对焦化产业的引导干预作用。但是， 由于我国对焦化产业的宏观调控工作起步较晚，在这方面的立法工作也一直未给予 充分重视，所以，时至今闩，我国的焦化产业立法工作远远落后于焦化产业的发展。 因此，在未来的焦化产业立法中，应注重充分调动市场自我调节的功能以及赋予政 焦化产业讧法问题研究 府合法、合理的权力。而且，应该着眼于法律的创制，从动态的角度总结过去焦化 产业立法的一贯做法，探讨其特点及存在的问题，从而寻求解决完善焦化产业法律 体系的根本方法。 三、焦化产业立法的基本理论与问题分析 ( 一) 立法一般理论分析 有论著指出：”立法是以国家立法活动为主体的法律发生的全部活动。在法的社 会运行中，立法是法运行的初始阶段或起动阶段。”“2 】具体而言，“立法是指一定的 国家机关按照法定职权和程序，制定、修改和废止法律和其他规范性法律文件及认 可法律的活动，是将一定阶级的意志上升为国家意志的活动，是对社会资源、社会 利益进行第一次分配的活动。”“扪立法有广义、狭义两利理解，广义上的立法泛指 一切有权的国家机关依法制定各种规范性法律文件的活动，它既包括国家最高权力 机关及其常设机关制定宪法和法律的活动，也包括有权的地方权力机关制定其他规 范性法律文件的活动，还包括国务院和有权的地方行政机关制定行政法规和其他规 范性法律文件的活动。狭义上的立法是国家立法权意义上的概念，仅指享有国家立 法权的国家机关的立法活动，即国家的最高权力机关及其常设机关依法制定、修改 和废止宪法和法律的活动。 一定的立法原理是一定的立法的直接的理论基础。它是关于立法的带有普遍性 和基本规律性的事物的理论表现，是立法体系的重要组成部分。立法原理既是一定 的立法实践的理论基础，又足这种实践的指南。立法原理主要包括三个方面的内容。 首先，是关于整个立法的总的、基本的原理，例如，立法起源、立法发展规律、立 法本质、立法功能和作用、立法意图、目的和任务、立法种类和形式、立法调整范 围、立法条件、立法评价、立法指导思想、立法基本原则等。其次，是关于立法制 度的原理，主要包括立法制度一般原理、立法体制、立法主体、立法机关、立法权、 立法过程、立法预测、立法规划、立法决策、立法程序、法的系统化、立法解释、 立法完善、立法监督等。最后，是关于立法技术的原理，主要有立法技术一般原理、 立法模式、立法效率、法的结构、总则、分则、法的规范、法的原则、法的精神、 法的效力等。 立法制度作为个范畴，是特定的主体亦即立法主体创制、认可、变动的在立 法活动所须遵循的各种实体性准则的总称，是固家法制的重要组成部分。现代立法 制度主要由立法主体、立法权限、立法运作、立法监督、立法与有关方面关系这五 l n 热化产业讯法的桀奉理论j 问题分析 方面制度构成。没有好的立法制度，便难有好的法律和法规，因而，再好的执法、 司法制度也不能发挥应有的作用。立法制度作为上层建筑的组成部分，受一定的物 质生活条件的决定 n i l i , j 约；作为国家制度的组成部分，受国家的本质和形式的决定 和制约：立法制度也是一定的社会文化的反映和表现，它的发生和发展，它的特点， 也受一定的社会文化的水平、传统和特点所制约和影响。 立法技术，就是制定和变动规范性法文件活动巾所遵循的方法和操作技巧的总 称。立法技术可以有宏观、中观和微观的区分。宏观立法技术即立法的一般方法， 包括从实际出发与加强理论指导相结合、原则性与灵活性相结合、稳定性与适时变 动相结合、总结与借鉴相结合等方法。中观立法技术即比之宏观立法技术要具体一 些的立法技术，例如，如何选择立法时机，如何安排立法的轻重缓急、处理立法过 程中各有关方面的关系，如何进行调查研究、做出立法决策，如何推动和促成法案 的通过，如何排除立法活动过程中的种利阻力，等等。微观立法技术即立法过程中 具体的操作技巧和方法，特别是营造法的结构、表述法的语言技巧和方法。 ( 二) 焦化产业立法基本问题分析 1 、焦化产业立法的目的分析 焦化产业立法的目的是以产业法来推动焦化产业的结构升级，以产业法来为焦 化产业的健康发展创造必要的内外部环境，以政府的产业法律来弥补市场机制的不 足，从而促进焦化产业的健康发展。焦化产业是资源制约型、环境制约型、经济制 约型的产业，通过产业立法可以在实现社会、经济、全面协调可持续发展的前提下， 减少以上制约因素对其健康发展的影响。 具体而言，笔者认为，焦化产业立法的目的应该主要有： 首先，应优化焦化产业斫i 局，规范焦化项目、生产管理，搞好焦化节约化生产 与总量调控。焦化产业立法应该本着“集约、规模为主，适度分散为辅，重点规划 为主，一般发展为辅，重点产焦区与一般地区有别，发达地区与落后地区有别”的 原则，在原有焦化生产基础上，通过立法，促进技术改造，发展符合国家产业政策 达到环保要求的大型机焦企业，把集约化、规模化生产的优势充分发挥出来。在焦 炭生产相对集中的地区，高起点、高技术、高效益建设焦化工业园区。”并且，通过 应用法律手段，合理规划全国焦化项目，理顺焦化生产环节，促进全国焦化产业整 体经济利益的提高。 。山西规划重点建砹i ! j l , 1 4 、介休、孝义、汾阳、清徐、古交、潞城、 l l 津八人焦化t 业同区。 l i 媳化产业t 法问题f l j f 究 其次，应理顺焦化管理体制，规范焦化运销秩序，加强焦炭稽查。用法律的形 式明确各省焦化产业管理部门和执法主体，有利于从根本上解决焦化管理的混乱状 况，统一焦化发展战略，有效保护焦化行业的合法利益。同时，通过立法的形式， 明确承担焦炭经营过程中的运输计划、年度计划、协调价格、焦炭出口的主体，有 利于解决目前焦化行业运销秩序混乱的局面。此外，应依靠法律手段，对不符合产 业政策的，不经批准立项的企业生产的产品，实行有效调控。 最后，应改善环境状况，使焦化生产所带来的大气污染、水系污染减少到最低 程度。采用法律和行政手段，淘汰严重污染的落后小机焦炉和改良焦炉，坚决取缔 土焦炉。通过法律规定，要求利用行政、信贷、运销政策来支持大型机焦企业采用 先进的技术，鼓励焦炭各类副产品的综合加工利用，减少环境污染。 2 、焦化产业立法的指导思想 立法指导思想是立法主体进行立法活动的理论依据，是为立法活动指明方向的 理性认识，是执法者的法的意识在立法中的集中体现。 焦化产业立法的指导思想是焦化产业立法主体根据有关焦化产业立法的理论依 据，为焦化产业附立法活动指明方向的理性认识。 马克思主义立法观足我国焦化产业立法总的指导思想。马克思主义认为，立法 的基础是社会物质生活条件；立法者不是在制造法，而仅仅是在表述法；立法具有 客观性，即要反映社会物质生活条件。“人们自己创造着自己的历史，但是他们是在 制约着他们的特定环境中，是在既有的现实关系的基础上进行创造的。在这些现实 关系中，无论其它什么关系政治的和意识形态的关系对于经济关系又多大 的影响，经济关系归根到底仍是具有决定性意义的关系，它们构成了一条贯穿于全 部发展进程并仅依据其自身便能使我们理解这个发展进程的红线。h 1 因此，应当注 意焦化产业立法与社会物质生活条件的各自独立性，注意如何恰当的使焦化产业立 法能同总的经济状况相适应。 此外，邓小平建设有中国特色社会主义理论的观点将法制( 包括立法) 在我国 社会生活中的地位和作用提到一个前所未有的高度。这要求立法者注意从社会主义 初级阶段的经济、政治、文化等国情以及国际环境出发，使制定的法律促进改革开 放。因此，焦化广：业立法应注意使制定的法律与经济建设、经济体制改革方面的基 本方向、任务和作用等方面相适应。 最后，在焦化产业立法中，还应该贯彻党的“科