（金融学专业论文）金融监管体制演变下的银行监管研究.pdf

内容摘要 银行监管制度的变迁是在金融监管体制变迁下进行的，经历了放任自流的银 行监管安全性的合规性监管效率优先的银行监管安全与效率兼顾 的风险性监管激励相容的银行监管的全过程。可以说统一的监管模式是目前 世界上大多数国家的选择，统一监管已经成为了一种趋势。 银监会的成立不但完善了我国的分业监管模式，更从某些方面增加了中国人 民银行和监管机构的独立性，但是却带来了另外一个更加艰巨的难题，这就是监 管机构之问的协调和沟通。尽管我国政府明确了我国实行分业经营、分业监管的 金融体制，但是越发丰富的金融创新却使得这样的体制越来越不能适应这样一个 准混业经营的金融环境，商业银行与证券业、保险业的不断融合、金融控股公司 的普遍化加大了监管机构的监管难度，此外随着入世承诺外资银行享有国民待遇 的实现，多是跨国“会融百货公司”的外资银行一方面成为了我国商业银行的竞 争对手，另一方面也是对现行分业监管提出了挑战。 但是，分业监管体制更适合我国现阶段的金融业发展水平，我国的金融机构 是必然会朝着混业经营的方向发展的，所以到那个时候我国的会融监管也将会水 到渠成的向统一监管体制过渡。在中长期内我们的任务仍是做好会融机构之间的 分业监管工作，不断提高银行、证券、保险监管的专业化水平，并在此基础上团 结协作，形成监管合力，强化金融监管的有效性，提高会融运行的效率。 关键词：银行监管、金融监管、激励相容 a b s t r a c t t h ec h a n g eo fb a n k i n gr e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o ni su n d e rt h ec h a n g eo f f i n a n c i a lr e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o n b a n k i n gr e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o nh a ss e e nt h e e v o l u t i o nf r o ml a i s s e z f a i r et os e c u r i t yf i r s to fr u l e - b a s e dr e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o n a n dt oe f f i c i e n c yf i r s tt or i s k - b a s e dr e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o na n dt oi n c e n t i v e c o m p a t i b i l i t yr e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o n w ec 强s e et h a tm o r ea n dm o r ec o u n t r i e si n t h ew o r l dc h o o s et h em o d eo fi n t e g r a t i v ef i n a n c i a lr e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o n s e t t i n g t 1 1 i sm o d eh a sb e e nat r e n d t h ee s t a b l i s h m e n to fb a n k i n gr e g u l a t o r yc o m m i s s i o nn o to n l yp e r f e c t st h e m o d eo fs e p a r a t e df i n a n c i a lr e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o n ，b u ta l s oi n c r e a s e st h e i n d e p e n d e n c eo fb o t hp e o p l e sb a n ko fc h i n aa n dt h ei n s t i t u t i o no fb a n kr e g u l a t i o n a n ds u p e r v i s i o n b u tt h e r ei sa n o t h e rp r o b l e mt h a ti st h ec o o r d i n a t i o nb e t w e e n d i f f e r e n ti n s t i t u t i o no fr e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o n u n d e rt h es i t u a t i o no f s e m i - i n t e g r a t i v em a n a g e m e n t o ff i n a n c i a l s y s t e m ， m o r ea n dm o r ef i n a n c i a l i n n o v a t i o n s ，t h ec r o s s e do p e r a t i o n sa m o n gt h ea r e ao ff i n a n c e ，t h eg e n e r a l i z a t i o no f f i n a n c i a lh o l d i n gc o m p a n i e sa n dt h ef o r e i g nb a n k se n t e r i n gi n t oc h i n ah a v em a d et h e t a s ko f b a n kr e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o nm o r ed i f f i c u l t y b u t1w a n tt os a yt h a tt h em o d eo fs e p a r a t e df i n a n c i a lr e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o n i se q u a lt ot h el e v e lo ff i n a n c ed e v e l o p m e n ti n0 1 i rc o u n t r y w ew i l lt e n dt o w a r d st o s e tt h em o d eo fi n t e g r a t i v ef i n a n c i a lr e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o na f t e ram e d i u m l o n g p e r i o d s ow h a tw ec a nd ot o i n c r e a s et h ee f f i c i e n c yo fb a n kr e g u l a t i o na n d s u p e r v i s i o ni st oa c c e l e r a t et h ec o o p e r a t i o na m o n gi n s t i t u t i o n so ff i n a n c i a lr e g u l a t i o n a n ds u p e r v i s i o n ，a n db e t w e e np e o p l e sb a n ko fc h i n aa n db a n k i n gr e g u l a t o r y c o m m i s s i o n k e yw o r d s ： b a n kr e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o n , f i n a n c i a lr e g u l a t i o na n d s u p e r v i s i o n ，i n c e n t i v ec o m p a t i b i l i t y n 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名： 日期： 学位论文使用授权声明 监 立塑7 ：! ：! z 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名： 日 期：盟7 ：! l ii 第一章导言 1 1 研究背景和出发点 银行作为会融企业有着不同于一般企业的特征：首先银行机构之日j 的自由竞 争与其稳定性之问存在明显的替代性，自由竞争并不会带来效率的提高，原因在 于银行规模经济的特点，使银行之问的自由竞争最终将发展到高度的集中垄断， 这样的高度垄断必然带来银行经营效率的降低和消费者福利的损失；此外，自由 竞争的结果必然是优胜劣汰，银行问激烈的同业竞争将带来整个银行体系的不稳 定，进而危及到经济的安全。另一个不得不提的就是银行体系的负外部性问题， 银行的破产倒闭及其连锁性反应通过货币信用紧缩破坏经济增长的基础。 回顾我国金融监管体制的发展历程可以看出，监管体制的变革是随着我国经 济、会融水平的不断发展而逐渐演化变革的。改革初期，我国经济计划体制色彩 浓厚，金融业很不发达，主要以商业银行为主，因此1 9 9 2 年以i j i ，我国的中央 银行是唯一的综合性会融监管机构。随着证券业、保险业的发展壮大，我国会融 业分业经营的体制逐步确立，证券监管和保险监管的职能也逐步从中央银行分 离。2 0 0 3 年3 月，第十届全国人民代表大会第一次会议通过关于国务院改革 方案的决定，批准国务院成立中国银行业监督管理委员会( 简称银监会) ，4 月 2 8 同，银监会作为国务院直属正部级事业机构j 下式对外挂牌。至此，银监会、 证监会和保监会分工明确、互相协调的会融分业监管体制在我国i f 式形成。 银监会的成立实现了货币政策职能与银行监管职能的分离，机构分设有利于 货币政策和银行监管专业化水平的提高，有助于起到加强银行监管独立性的作 用，同时也有利于增强中央银行的独立性，避免了因为角色冲突而导致的对货币 政策的制定和执行带来的不利干扰。可以说，这无疑是我国政府成立银监会的初 衷。但是简单的机构分设未必就意味着职能也随之成功分离开了，也并不马上带 来银行监管和货币政策的执行效率的提高。j 下如中央银行行长周小川曾表示的一 样，银监会成立以后金融机构分工问题是一个新事物，要积极探索。金融监管的 职能更多的应该强调合作的方式，金融业出现系统风险或整体问题，或者并发性 问题，至少中央银行要给予足够的关心，很多问题要依靠合作来解决。 在经济余融自由化、一体化、全球化的今天，金融业各领域之日j 的界线变得 更加模糊，分业监管也似乎越来越不能适应时下的混业经营局面，很多的国家选 择了金融业监管体制的综合方向发展，与此同时，国内关于统一监管的呼声也不 断地出现。尽管我国一直都在致力于探询如何形成有效的商业银行监管体系，但 尚未真正得到一个激励相容的解决方案。因此，本选题的深入研究希望可以完善 监管当局的监管方法和手段，促进银监会和人民银行之问的协调与磨合，对于从 分业经营向混业经营转变过程中的商业银行监管的实践具有一定的借鉴意义。 1 2 国内外研究现状 1 2 i 国外研究现状 m i n s k y 于1 9 8 2 年首次提出了“金融不稳定假说”。m i n s k y 及其追随者认为， 银行的利润最大化目标促使他们在系统内增加风险性业务和活动，导致系统的内 在不稳定性，因而需要对银行的经营行为进行监管( m i n s k y ，1 9 8 2 ；c y p h e r ，1 9 9 6 1 k r e g e l 1 9 9 7 ) 。f r i e d m a n 和s c h w a r t z ( 1 9 8 6 ) ，d i a m o n d 和r a j i a n ( 2 0 0 1 ) 从银行 及金融机构的流动性方面的研究表明，银行及其它金融机构由于三方面的原因而 存在较大脆弱性：( 1 ) 短借长贷和部分准备金制度导致了会融机构内在的非流动 性；( 2 ) 在资产负债表中，主要是会融资产而不是实物资产，主要是金融负债而 不是资产净值，在全国范围内金融机构之间存在相互依赖的网络；( 3 ) 存款合同 的等值和流动性形成在萧条时期提取存款的激励。k a u f m a n ( 1 9 9 6 ) 从银行体系的 传染性和系统风险的角度分析认为，个别银行比其它企业更容易受到外界影响而 失败，银行业也比其它产业更加脆弱、更容易被传染，主要原因有三个：第一， 比较低的资本与资产比率或比较高的杠杆率，能够为损失提供补偿的空间很小； 第二，比较低的现会资产比率，通常要变卖能获得利润的资产来弥补存款债务； 第三，较高的债务需求和较高的短期债务在总债务中的比重。 从研究货币政策与银行监管的关系入手，其中f r i e d m a n ( 1 9 5 6 ) 就指出由 于货币具有广泛渗透性，使得银行业对国民经济的各个产业产生重大影响，要使 货币政策达到预期目标，必须与对银行业的监管相配合。p e e k ，r o s e r g r e n 和 t o o t e l l ( 1 9 9 9 ) 采用时间序列分析了美国的微观经济数据，发现从银行监管中获 得的信息确实能够帮助中央银行更有效实施货币政策，从而从实证角度证实了上 述观点。但是对这一问题也有完全不同的看法，比如f a m a ( 1 9 8 7 ) 就认为控制通 货膨胀与监管银行业无任何关系，货币政策的实施无须金融监管的配合。 从银行监管的独立性看，m a r cq u i n t y na n dm i c h a e lw t a y l o r ( 2 0 0 3 ) 认为 银行监管者需要高度的独立性既独立于政府，也独立于会融业界以履行 其法定职责。监管独立性对于中央银行独立性起到了补充的作用，以实现和保持 货币和金融稳定的双重目标。 从分业经营向混业经营转变的金融监管看，t h o m a seh e l l m a n n ，k e v i nc m u r d o c ka n dj o s e p he s t i g l i t z ( 2 0 0 0 ) 认为对金融业混业经营来说，仅有资本充足 2 性监管是不够的，因为银行业务多样化可能带来道德风险。在会融业向混业经营 转变过程中，监管当局应将监管的重点从合规性转到审慎性方面上来。r a m i r o t o v a rl a n d ap h d ( 2 0 0 2 ) 认为世界金融业向混业经营转变的趋势非常明显，因此 会融监管也必须与时俱进。由于统一监管成本较低，具有规模经济的优势，可以 实现信息共享，因此在会融业向混业经营转变中，多头监管应该向统一监管转变。 1 9 9 6 年度诺贝尔经济学奖授予了英国剑桥大学的詹姆斯米尔利斯( j a m s a m i w l e e s ) 和美国哥伦比亚大学的威廉维克里( w i l l i a mv i c k r e y ) 教授，他们通过 引入“激励相容”( i n c e n t i v ec o m p a t i b i l i t y ) 等概念而把信息不对称问题转化为机 制设计问题，从而为激励理论的研究开辟了新的分析道路。他们的贡献就在于， 如何设计出一种合同，使之能产生一种激励机制，让拥有私人信息的交易者在与 交易的另一方博弈之后，出于自身利益的考虑主动地“说真话”，以实现有效率 的交易。对于银行监管的激励相容问题，b h a t t a c h a r y a 和t h a k o r ( 1 9 9 3 ) 较早地将 合同理论引入到了银行监管领域。他们认为，会融交易包含了银行与金融消费者 之间、银行与监管者之间、监管者和社会公众之问的显性和隐性合同的复杂结构。 银行监管可以被视作银行与监管者之| 日j 的一系列隐含合同关系，合同决定了签订 双方应遵守的行为以及对违约行为应采取的措施。因此，二者的关系也可以看作 是经济学意义上的委托代理关系。委托人和代理人之自j 有效的合同设计应平 衡二者的目标，从而有助于实现银行监管的目标。 1 2 2 国内研究现状 a 从银行监管与中央银行的关系上看 白钦先、张荔( 2 0 0 3 ) 认为，现代意义上的银行监管的形成导致中央银行“最后 贷款人”机制的建立，因为中央银行的最后贷款可以迫使金融机构遵从其指示的 一个重要砝码，中央银行借此可以干涉会融机构的经营行为。“最后贷款人”作 为一种制度安排虽既可以从总体上被理解为对银行的监管，但并不是，每一家银 行都会享用这种“最后贷款人”的便利。而存款准备金制度，却是政府对每一家 银行的一种最直接的管制行为。因此，说存款准备会制度的建立代表现代意义上 的银行监管的形成可能更加确切。 米运生、李箐( 2 0 0 3 ) 认为银监会的存在从外部强制性地增加了央行的独立 性，增加了其制订和实施货币政策能力的压力，并促使央行运作机制的市场化。 其一，通过央行和银监会的分工客观上对政府的随机性政策形成一种制衡，增加 了它们联合抵制政府压力的能力，央行的独立性也因此而增加。其二，货币政策 职能与银行监管职能分离，央行这种超然地位的取得，提高了中央银行的独立性。 此外，央行独立性的提高也有助于提高货币政策的效率。这种制度安排可以减少 3 政府对银监会和中国人民银行的干预，增加市场手段在管理货币会融中的比重。 孙凯、秦宛顺( 2 0 0 5 ) 介绍了中央银行独立性概念及其理论模型，认为对不 同类型的国家央行独立性应以不同的理论模型来解释，我国央行独立性更适宜采 用铸币税型动态不一致来描述。他们按照不同类型的国家分析了中央银行独立性 对宏观经济的作用，认为1 建立完全独立的中央银行在我国缺乏现实可行性。独 立的中央银行的含义绝不仅仅体现在由中央银行制定执行货币政策，更主要地体 现在当央行和政府对重大经济决策发生严重分歧时，央行可以拒绝听从政府的指 令，按照自己的方案行动。这种权利实际上非常巨大。他们认为在我国不可能出 现独立的央行，问题是如何加强央行的独立性，而不是建立独立的央行。2 在重视 法律c b i ( 中央银行独立性) 建设的同时，更应重视实际c b i 。3 我国央行对金融 市场的独立性应在央行独立性中占据重要地位。4 现阶段我国央行货币政策委员 会是制定货币政策的咨询议事机构，其作用有待进一步加强。5 努力提高我国央 行的信誉。 b 从准混业经营对银行监管的冲击上看 孙涛( 2 0 0 2 ) 认为分业经营无需混业监管。统一监管机构的目的之一是适合 监管混业经营会融集团的需要，而我国目前没有真j 下意义上的混业经营集团，目 前也不具备混业经营的条件，而更不具备混业监管的基本条件。只有实现了混业 经营，才有必要考虑将银行监管职能从中央银行分离出来，更何况即使实现了混 业经营也不一定要将银行监管职能完全从中央银行分出。所有“独立的监管机构” 均有中央银行参与其中，充分说明会融监管不能与中央银行分家。 巴曙松( 2 0 0 5 ) 认为现阶段我国在不同会融市场之间的资金融通程度有限、 市场整合有限的背景下，分立的监管体制有可能保持较高的效率。但是，随着中 国会融市场的发展，现有的会融机构之间建立紧密的协调机制变得更为重要。原 因在于：首先，以混业模式进入的国际竞争者的影响力在不断扩大，他们进入中 国之后同样需要遵循混业分业的法律规定，但是其发挥协调效应的整合能力同样 能够对分业体制下的中国会融机构形成体制上的竞争优势。其次，跨市场金融产 品的迅速发展也使得分立的监管难度在加大。在这种趋势下，即使监管机构基于 惯例确认各自的监管权力范围，纷涌而出的跨市场创新又会迅速模糊这种边界。 再次，金融控股公司热潮的兴起决定了这种多元化金融机构已经成为中国会融市 场的现实，所以也亟待金融监管体制的相应改革。 c 从监管模式n 度方丽看 赵险峰( 2 0 0 2 ) 认为目前我国的金融市场发育、风险控制技术、银行的风险 控制能力以及监管能力均未达到统一监管的要求，过早放弃分业监管的做法是不 合适的。但由于加入w t o 对我国的压力的逐渐加大，金融对外开放进程的加快， 4 金融业统一监管的步伐也将加快。从现在起，我们就应该研究适合我国国情的统 一监管模式，以适应形势的变化。 魏加宁( 2 0 0 2 ) 认为我们不能将统一监管简单的视同混业监管。在实行金融 监管体制一体化的国家，虽然在金融监管部门的上层机构通常是按照职能化设置 的，但在其下层机构也就是具体的检查部门，依然是按照银行、证券、保险、非 银行会融机构分业设置的，只是通常会增加一个综合部门或者协调机构而已。承 认金融监管体制一体化是未来的发展趋势并不等于现在就立即建立起完全紧密 型的一体化监管机构。 傅立文( 2 0 0 5 ) 认为金融发展进程中的金融监管制度选择，取决于发展中国 家的具体信息结构、经济特征、发展进程与开放程度，它是一个动态的转换过程， 具有历史阶段性，并不是一劳永逸的，没有单一的金融监管制度适合于同一时期 的所有国家或同一国家的所有时期。就目i j 中国的实际情况而言，经济仍处于快 速增长和结构调整并进的转型期，金融体制改革不断深化，金融监管体系尚未完 全成熟稳定，更谈不上健全高效的金融监管框架和监管手段，因此，完全自由化 的监管制度决不是最佳选择，国际通行的监管规则( 如巴塞尔银行监管委员会的 统一规则) ，以及采取明晰的监管指标的做法应该更适用中国目前的状况，如监 管会融机构的流动性、资本充足性和资产质量等三个关键性指标，以及公f 真实 的会计、评估、信息披露等等。我国分业监管模式下银行业应注重提高资本充足 率和资产质量，提升整体风险防范水平。 d 从激励相容方面看 何自云( 2 0 0 4 ) 认为，激励相容监管的核心是将内部管理和市场约束纳入监 管的范畴，充分发挥这两者的力量，以实现监管的公共政策目标。巴曙松( 2 0 0 4 ) 认为，激励相容的监管实际上就是在银行监管中更多地引入市场化的机制。在激 励相容的理念下，监管者不是在某些范围内以监管代替市场，而是要强化银行微 观基础的手段，在不干涉银行经营的前提下，以特有的角度介入会融运行，促进 金融体系平稳高效运行。 1 3 研究目标及研究方法 现实中，世界各国金融经营体制和监管体制不是一一对应的，实行分业经营 的国家可能实行统一监管，采取混业经营体制的国家也可能继续坚持分业监管。 无论是分业监管还是统一监管，其监管主体的确定或者监管机构的设置都是为了 保护存款人的利益，维护公众对金融体系信心，促进金融体系的效率，从而达到 控制金融体系的整体风险的目的。从发达国家余融监管体制的变迁的经验告诉我 们，大多数国家都经历了相当长的分业监管，在条件成熟之后再实行统一监管的。 所以我国究竟决定在哪个时点转变经营体制、或者是选择统一监管都取决于这个 条件，取决于我们对成熟期的判断。这是一个水到渠成的过程，而不应该一味的 为了所谓的国际接轨而匆忙的改革。通过本文的研究，最终证明统一监管是我国 会融监管一定会发展的方向，但是现阶段并且在中长期内，我国还不具备统一监 管的条件，所以我认为分业监管制度仍将是中长期的制度安排。 本文所分析的银行监管是建立在对美、英、同、韩的会融监管体制变迁的基 础上的，利用的是比较分析法以及归纳法，分析四个国家会融监管体制变革中的 所呈现出的共性以及地域、文化、历史等个性所赋予各国的改革的内在决定因素， 并希望从归纳中找到某些可为我国会融监管长期性制度安排所借鉴的东西。 1 4 研究内容和论文结构 论文对于我国会融监管制度变迁下的银行监管问题的探讨是建立在对美国、 英国、只本以及韩国这些典型国家分析的基础上的，每个国家的银行监管的演变 过程都有其本国的特色，不论其金融业发达程度如何，选择什么样的监管体制， 每一次体制变革的转折点j + 是决定变革的关键，其成功与否取决于对于本国会融 业以及银行业所处发展水平或者说是成熟度的准确判断。 我国2 0 0 3 年将银行监管职能从人民银行分离成立银监会的同时，尽管解决 了中央银行在执行货币政策和实施银行监管时的双重角色冲突问题，但接踵而来 的又是监管机构与人民银行之j 、日j 的协调沟通问题。此外随着混业经营趋势在我国 的渗入，以混业经营模式进入的国际竞争者带来的压力，我国金融控股公司的兴 起，以及越来越多的金融衍生产品的创新无不标志着一个准混业经营体制证在对 我国这样一个绝对分业的监管模式提出挑战。所以本文也将立足与此，希望能够 构建出基于混业经营冲击下的激励相容的银行监管。 论文结构安排如下： 第一部分将作为前言，介绍文章写作背景、意义、文献综述、研究内容及结 构。 第二部分首先介绍银行监管的理论基础，接下来主要以2 0 世纪3 0 年代的大 危机2 0 世纪七八十年代金融创新和金融自由化2 0 世纪9 0 年代以来全球 范围的普遍银行业危机为主线，介绍了世界范围内银行业监管发展的历史轨迹。 第三部分将分析美国、英国、日本以及韩国的金融监管体制的演变以及现行 金融监管体制下的银行监管的主要特点，总结以上四个国家金融监管体制变革中 的所呈现出的共性以及地域、文化、历史等个性所赋予各国的改革的内在决定因 6 素，并希望从归纳中找到某些可为我国会融监管长期性制度安排所借鉴的东西。 第四部分将首先回顾我国会融监管体制演变过程，接着分析银监会成立后中 央银行的独立性与银行监管的独立性的变化问题，并介绍成立后的银监会的运行 现状以及存在的问题。 第五部分将在准混业经营的背景下，分析分业监管体制仍将作为我国中长期 制度安排的原因，以及从商业银行和监管机构两个角度，构建激励相容的银行监 管。 1 5 本文的创新之处 从我国成立银监会至今，在执行银行监管的职能时或多或少的存在着一些不 顺利的现象，毕竟银监会在我国会融史上还是一个完全崭新的尝试，新鲜事物的 出现总是需要一定的时间去磨合并适应环境。再加上准混业经营对我国现行监管 体制的冲击，于是我国近期出现了不少主张改变现行分业监管，尽快建立统一监 管模式的呼声。 银监会的成立更加确定并完善了我国的分业监管体制，虽然我国会融监管体 制演变轨迹背离了世界金融发展的主潮流，但我们必须承认这样的制度安排是我 国会融发展不可逾越的一个重要阶段，并将在中长期内继续存在。在此我选择银 行监管作为议题，创新之处是，在分析典型国家的会融监管制度变迁下的银行监 管的基础上，总结出各国监管制度变迁过程中对于成熟度的把握，这是一个国家 每一个金融制度改革成功与否的关键，于是我分析了分业监管制度将作为中长期 制度安排存在的原因，特别是考虑到我国接下来将面临严峻的准混业经营冲击的 条件，如何从商业银行和监管机构双方考虑建立激励相容的银行监管。 7 第二章银行监管及其发展 银行业的发展变化异常迅速，众多新余融产品的不断涌现无疑是一把双刃 剑。由于其自身的固有特点，银行业在它的发展之初就伴随着不可隐藏的风险， 在金融创新中兴起的衍生产品却又无形间对这样的风险起着推波助澜的影响。二 十世纪九十年代以来众多国际大型商业银行的倒闭，亚洲金融危机的爆发，不得 不使得世人越来越重视对于银行监管的研究。 2 1 银行监管的界定 银行监管是指一个国家( 地区) 的中央银行或其他会融监管当局依据国家法 规的授权对银行市场运行状况进行系统、及时的信息收集和信息处理，以维护市 场秩序和防范市场风险，同时对银行实施全面的、经常性的检查和督促，并以此 促进银行依法稳健地经营，安全可靠和健康地发展。银行监管实质上是银行监督 ( b a n ks u p e r v i s i o n ) 与银行规制( b a n kr e g u l a t i o n ) 两个名词的合称。银行监督用 以确保银行经营和交易活动的稳健与安全，银行规制则以法律和法规的形式规范 银行业的运行模式、行业结构及经营活动( m i c h a e l ，k a r m aa n di r w i n ，1 9 9 5 ) 。 2 2 银行监管的理论依据 2 2 1 银行业的外部性 银行业是一个典型的高负债行业，同时还存在着资产负债不对称的特点。商 业银行的资金来源的成本是确定的，即它必须为取得存款人的存款而支付相应的 利息报酬；但它的资金运用的收益却是不确定的，银行在放出贷款的同时也承担 了借款人到期不能还本付息的风险。资产一负债在数量和期限上的不对称是银行 自身所固有的特点，其经营的高杠杆特性从客观上需要有一个监管机构给予存款 人相应的保障，给予银行的稳健经营提供一定的约束。 银行业作为金融市场的一个重要主体，它的存在和经营往往具有高度的垄断 性，垄断会带来金融市场的低效率，增加金融交易的成本，也会产生寻租行为。 为了保证金融市场的高效、公平的运作环境，需要一个监管机构来维持。 银行经营的优劣对其所有利益相关体的影响便是银行经营的外部性。银行经 关于银行自由竞争的悖论，一方面足冈为行业的垄断件，另一方面是自由竞争的结果是优胜劣汰，而银 行问激烈的同业竞争将导敏整个银行体系的小稳定，进而危及整个经济体系的稳定。 8 营稳健，正常发挥金融中介的作用，实现储蓄投资的顺利转换，促进经济增 长的作用，这是银行经营正外部性的表现，对存款人、银行以及整个社会来说这 无疑是最好的结果。但是，倘若一家银行因为经营不善，面临挤提而倒闭和破产 的境地时，这时它所产生的社会成本就会远大于银行倒闭的私人成本。因为这家 银行的倒闭可能会使与之有较强债权债务关系的别的银行产生同样的问题，这是 负外部性的一个方面；同时另一方面，由于社会公众的恐慌和“先到先得”的从 众心理，其他银行的存款人也会去其存款银行提款，于是这些银行也同样遭遇了 挤提而面临破产，这样的现象会像多米诺骨牌一样无限的传递下去，进而演化成 银行危机。可以说银行的这种负外部性的破坏力极强，同时，由于银行业在整个 金融体系中占有举足轻重的地位，作为融通资金的重要部门，银行业的危机会演 变为大范围的经济危机。所以，适当的银行监管便显得尤为重要了。 2 2 2 银行业信息不对称 1 9 6 1 年斯蒂格勒发表了信息经济学，从而打破了此胁一直统制经济学界 的完全信息假设，他将信息问题引入了经济学分析。金融体系中存在信息不对称 现象商业银行与贷款客户之间、存款人与银行之间、银行与监管机构之间， 这无疑增加了交易成本，造成了金融资源的浪费。 银行业中这种信息不完备的表现主要体现在以下几个方面： 1 银行的存款人无法全面掌握银行的经营状况，可以沈这是银行负债业务上 的信息非对称表现。购买银行会融产品的消费者或许掌握的只是目前银行的运转 情况，而产品的购买期限却往往是长期的，产品的收益依赖于银行今后的经营和 发展，那时公众投资者却处于的是信息弱势方。 2 银行与借款人之问的信息不对称是银行资产业务上的信息不对称。银行 为了避免自己发放的贷款损失，会希望通过提高贷款成本使那些还贷能力较差的 借款人退出借贷市场，但是当很多风险偏好的借款人愿意接受高利率时，资信较 好、风险较小、比较安全的借款人就会放弃借款，这时银行选择的贷款对象恰恰 是他们不愿意接受的客户，这就是信息不对称下的逆向选择：另一种是事后的表 现，即道德风险，当风险偏好的借款人借到高利率的贷款时，出于必须追求更高 的利润，在这种情况下，借款人有积极倾向于改变投资项目的本来性质，使项目 风险加大。 3 银行的所有人与经理人之间的信息不对称，或者说这是银行内部的公司治 理问题。股份制商业银行存在了两层委托一代理关系：股东会与董事会之问的委 托代理以及董事会和经理人之间的委托一代理，于是就有了股东会董事会 经理人这样的委托一代理链。信息在这样的传递中难免就会发生遗漏或者扭 9 曲的现象。 监管的存在j 下是为了弥补市场的这种信息不对称的问题，使得银行在金融市 场的竞争中更加充分，更加公平。而弥补这一现象的手段就是加强银行在信息披 露这方面的工作，这也是新的巴塞尔协议所特别强调的重点2 。巴塞尔委员会提 出全面信息披露的理念，认为不仅要披露风险和资本充足状况的信息，而且要披 露风险评估和管理过程、资本结构以及风险与资本匹配状况的信息；不仅要披露 定性的信息，而且要披露定量的信息；不仅要披露核心信息，而且要披露附加信 息。其次是对信息披露本身也要求监管机构加强监管，并对银行的信息披露体系 进行评估。 2 2 3 维持公众信心 前面我们也提到消费者作为信息不对称的弱势方在金融交易过程中处于不 利地位，所以按常理，所有的消费者都会试图通过多种途径去获取银行的信息， 对银行的经营管理活动进行监督。但是每一个消费者都有“搭便车”的倾向。其 原因还是单靠个人的力量去搜集信息的成本太大了，他们需要花费大量的时l 日j 、 精力和资源去对提供金融产品的银行进行调查和监控，此时比起个人的收益，他 们或许宁愿放弃去执行这样的监管。这时，就迫切需要一个专业化的机构去代替 消费者执行这样的监管工作，比起每一个消费者都去收集信息的成本总和来说， 专业监管机构的监管成本大大低于全社会的监管成本，或者说此时产生了f 的外 部效应。另方面，一个被全体消费者委托的专业化的监管机构执行监管的效率 是一定大于个人的执行效率的，机构在执行监管时的强制力和威慑力也是个人所 不及的3 。所以，将监管的任务委托给专门的机构去执行是一种理性的行为。 此外，我们应该还记得监管机构成立的初衷就是为了防止银行挤提现象的发 生，因为挤提的传染性和破坏性会严重影响公众对银行，乃至于对一国会融体系、 经济体系的信心。所以，为了维持公众对银行、对经济的信心，银行监管机构的 设置是必不可少的，在有银行监管存在的情况下，消费者信心要比在没有银行监 管的情况下要强的多。 2 2 4 防止逆向激励 中央银行的“最后贷款人”、存款保险制度的存在，常常会使商业银行认为 他们无论在什么样的逆境中都始终可以享用“安全网”这最后一道防线。正如一 2 新巴皋尔资本协议的第三人支柱：市场纪律。委员会j j 求鼓励市场纪律发挥作用其于段足制定一套信息 披薛规定，使市场参j j 肯掌挥相关银行的风险轮廓和资本水r 的信息。 1 史纪良主编：银行监管比较研究 如北京中国台融m 版社，2 0 0 5 5 。p 2 0 1 0 些经济学家的实证分析所证实的那样，对于存款保险制度来说，其存在所产生的 道德危害的严重性要远大于没有存款保险而导致的挤提j x l 险。 金融安全网的存在使得银行在经营时甚至敢于从事高风险的项目而不再去 考虑稳健性的问题，因为他们认为即使银行发生流动性困难，政府、监管机构出 于维持公众信心的目的，也会出面替银行进行赔偿，发生的坏帐最终都会由政府 买单。预算软约束使得这层会融安全网看似非常的牢不可破，从而形成了对银行 经营的逆向激励。金融安全网在维护了金融安全的同时也产生了道德危害，监管 机构的作用就是要在此时积极做好银行的监督工作，防止银行进行高风险活动， 进而达到抵消安全网的逆向激励的作用。 2 3 银行监管的发展 应该说银行监管是伴随着会融监管的发展而一路发展下来的，所以如果说要 追溯银行监管的理论渊源就不能离开会融监管的历史变迁。银行监管的最初表现 形式应该是存款准备金制度。银行为了最大限度的盈利，常常把存款人的存款全 部用于发放贷款，这就会造成存款人提现却无法满足的情况。为此，英格兰银行 最早提出了商业银行应当保有一定的存款准备金，防止银行将全部资会用于放 贷，进而达到保护存款人的目的。 银行监管作为会融业的一项制度安排，其重要性无论怎么强调都不会过分， 考虑到银行自身、存款者、政府以及整个社会，监管的出现及产生维护并保证这 些利益相关群体的利益的实现。 2 3 1 银行监管变迁的金融背景 早期金融危机的起因大都由于对于证券的过度投资，在这一时期最为著名的 当数1 8 世纪初发生的“南海泡沫事件”4 。在这种泡沫严重的现象存在的情况下， 英国政府不得不出台1 7 2 0 年的泡沫法案和1 7 3 3 年的禁止无耻买卖股票恶 习条例，两部法案基本上从发行主体和交易主体两个方面对证券市场进行监控。 泡沫法标志着世界会融史上政府实施金融监管的正式开始，它的许多重要原 则一直持续影响到今天。不过，泡沫法主要是政府针对证券市场的不稳定而 采取的干预措施，因为当时人们看来，金融不稳定主要是由证券等会融产品被过 度炒作而引发的。而且当时人们对于货币功能的理解还远不完全，所以金融监管 41 7 1 1 年，英国牛津的一个们爵哈利创建了南海公卅。作为承接英国政府债务的州撤，这个公叫除r 获得 政府6 的“安伞利率”之外，还赢得南海贸易垄断权和南荚金银矿藏的开采权。公t d 的特许状在1 7 1 9 年 修订时授权该公i d 增加资奉以准备偿还一定的公愤所需的资金。于是，公，d 股价从1 7 2 0 年1 月的1 2 8 英谤， 直涨到6 月的8 9 0 英镑，7 月的1 0 0 0 英镑。 i l 的对象只限于股票等金融产品。 2 0 世纪3 0 年代之前，古典经济学的自由经济理论一直占据了主流经济学的 地位。皿当斯密所推崇的“看不见的手”自动调节市场、自由放任的理论认为， 政府不应当干预经济运行，它只能作为市场经济“守夜人”的角色而存在。这一 时期的会融监管主要是银行监管，而最早的银行监管又是货币监管。那时货币监 管的目标在于维护持币人的货币财富的安全乃至维护行业稳定。1 8 、1 9 世纪的 数次银行危机使中央银行逐渐开始承担信用“保险”的责任，作为众多金融机构 的最后贷款人为其提供必要的资金支持和信用保证，其目标是防止因公众挤提银 行而造成经济的波动5 。这样，金融监管就从货币监管转向通过最后贷款人的职 能稳定金融和经济方面上了。可以说，最后贷款人机制的建立为后来中央银行进 一步发展成为会融活动的监管者奠定了基础，因为中央银行的最后贷款可以成为 迫使会融机构遵从其指示的一个重要砝码，中央银行可以借此干预金融机构的经 营行为。从1 6 9 4 年最早的中央银行英格兰银行到最后1 9 1 3 年美国联邦储备 体系的成立，中央银行制度完成了其普及过程，自此，现代意义上的会融监管才 得以产生。 1 9 2 9 1 9 3 3 年的经济衰退可谓是世界经济史上的一个重要转折点，1 9 2 9 年开 始于股灾的经济危机和与之相关的会融团境到了1 9 3 3 年仍在持续恶化，从1 9 2 9 年末到1 9 3 3 年底，美国商业银行从2 3 6 9 5 家减少到1 4 3 5 2 家( 其中歇业7 7 6 3 家，合并2 3 2 2 家) ；纽约股票交易所的上市股票价值从1 9 2 9 年木的8 9 7 亿美元 暴跌到1 5 6 亿美元，其中美国钢铁公司的股票价格由2 6 2 美元降到2 1 美元，美 国电话电报公司( a t t ) 的股票价格由3 l o 美元降到7 0 美元，通用汽车公司股 票价格由9 2 美元降到7 美元，而一些本来声誉较差的股票则从价格牌上掉了下 来，变成一张废纸。6 可以说经济危机在改变众多经济主体命运的同时也同样改 变了世人对之前自由经济理论的态度。大危机的出现对“看不见的手”的神话提 出了质疑，是金融业由自由发展走向全面管制的分水岭。美国于1 9 3 3 年颁布的 格拉斯一斯蒂格尔法明确的在商业银行和证券业之问筑起一道严实的防火 墙，从而控制了银行资会违舰进入资本市场进行投资活动。这一时期的严格监管 确实起到了相当大的作用，银行业的安全得到了保证，全球金融业在此后几十年 再也没有经受类似三十年代大危机的冲击。 到了六七十年代，人们开始普遍认为之前过于严厉的监管阻碍了金融业的正 常发展，出现了越来越多放松管制的呼声。各种规避监管的会融创新不断出现， 此时金融自由化的浪潮席卷了全球。这样的金融创新一方面推进了全球金融业的 技术革新，另一方面却也为下一次的金融危机的爆发孕育了温床，8 0 年代后金 6 白钦先主编：发达周家舍融髓管比较研究 加，北京：中国会融 i 版午i = ，2 0 0 3 4 。p 8 6 刘毅善：金融脏管问题研究 舢，北京，经济科学i l | 版社，2 0 0 6 5 。p 4 1 1 2 融危机的爆发愈加频繁，银行倒闭数量急剧上升，其严重程度甚至超过了3 0 年 代大危机中银行的倒闭数量，并最终导致了9 0 年代初美国的信贷危机，但是监 管主客体之问的博弈并没有因此停止，1 9 9 7 年的亚洲金融危机再次提醒世人适 度监管的必要。但此时的监管当然已不仅仅局限于当初的简单层面，而是呈现出 越来越人性化、因地制宜、因时而异的特点，注重会融机构、体系内部的激励相 容，强调会融体系自身对于危机的防范和化解，更加强调稳定与效率的兼顾的监 管。 所以，纵观会融监管的发展历程，我们不难总结出这样一条轨迹：危机 监管金融创新放松监管危机再监管再创新再放松。 2 3 2 银行监管的历史变迁 2 0 世纪3 0 年代大危机之前；“放任自流”的银行监管 现代银行监管体系的确立是在2 0 世纪3 0 年代大危机之后确立的，在这以前 的银行监管受“看不见的手”影响，属于自由资本主义时代，早期的银行监管理 论所制定的目标主要是提供一个稳定而富有弹性的货币供给，并防止银行挤提带 来的消极影响，监管问题的焦点也集中在通过最后贷款人的职能以及存款保险制 度来防止银行挤兑的发生；从监管的方式方法来看，比较尊重市场选择的结果， 基本上不使用行政命令，强调的是自律。 在整个1 9 世纪，西方国家的实际经济运行处于完全竞争条件下的自由资本 主义时代。因此，西方各国均奉行“经济自由主义”，银行监管主要锁定在货币 发行上，对其他行为几乎放任自流。即使银行从事高风险业务，也睁一只眼闭一 只眼。如在英、美、法、德、同等国，2 0