（宪法学与行政法学专业论文）我国行政诉讼中的团体诉讼制度研究.pdf

莸目行政诉讼中的团体诉讼制度研究中文摘要 中文摘要 团体主要是为了整体利益或者该团体所有成员的利益而起诉，整体利益和团 体所有成员的利益均属于自身利益之外的，适用行政诉讼法难以得到保障的 利益类型，团体诉讼制度的运用可以为这两种利益提供切实有效的救济途径。既 然团体均为了自身利益之外的利益而起诉，则团体诉讼实际上具有客观诉讼的性 质。此种诉讼类型是指以维护客观的公法秩序为直接目的的诉讼。因此，团体诉 讼的提起主要取决于立法者的政策导向，需要以特别的法律规定作为依据。在对 域外团体诉讼相关制度考察的基础上，通过对我国现行行政诉讼现状的分析认为 团体诉讼是回应世界范围内行政诉讼客观化发展的必然趋势。我国行政诉讼法仅 规定了主观诉讼，对客观诉讼未予涉及，若在未来的行政诉讼法中对团体诉 讼作出规定，则必然和现行法第二条存在冲突，如何化解此法理上的困境也成为 团体诉讼制度面临的一大障碍。团体诉讼具有客观诉讼和公益诉讼的法律性质导 致对于此类诉讼类型的研究无论从理论上还是司法实践上都应当选择新的视角， 而不该再局限于现有的理论和制度框架中。解决之道就在于采取一种包容而谨慎 的突破现行法制障碍的路径。透过扩大行政诉讼原告资格、营造团体生长的有利 环境以及团体诉讼制度的运作等三个主要方面的基本构想来搭建团体诉讼救济途 径，并使重组后的行政诉讼救济途径在更好地保障当事人的合法权益的基础上， 也能更好地维护公共利益和社会利益。 关键词：团体诉讼；客观诉讼；公益诉讼；团体 作者：高中红 指导老师：章志远( 教授) g r o u pl i t i g a t i o ns y s t e mo f c h i n a sa d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o n a b s t r a c t m a i n l yt ot h eo v e r a l li n t e r e s t so fg r o u p so rt h ei n t e r e s t so fa l lm e m b e r so ft h e g r o u pt os u e ，o v e r a l li n t e r e s t sa n dt h ei n t e r e s t so fa l lm e m b e r so fb o t l lg r o u p sa r e o u t s i d eo ft h e i ro w ni n t e r e s t s ，f o rn t h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w d i 伍c u l tt o p r o t e c tt h ei n t e r e s t so ft h et y p eo f , t h eu o fg r o u pl i t i g a t i o ns y s t e mf o rt h e s ei n t e r e s t st o p r o v i d ee f f e c t i v er e l i e fc h a n n e l s s i n c et h eg r o u p sa r ec h a r g e df o rt h e i ro w ni n t e r e s t s o u t s i d e ，s og r o u p s 而t l lt h eo b j e c t i v en a t u r eo ft h ep r o c e e d i n g sp r o c e e d i n g s t y p e so f s u c hp r o c e e d i n g si st op r o t e c tt h eo b j e c t i v eo r d e r , d i r e c tt h ep u r p o s eo fp u b l i cl a w l i t i g a t i o n t h e r e f o r e ，t h eg r o u p sf i l e ds u i td e p e n d so nt h ep o l i c y - o r i e n t e dl e g i s l a t o r s ， n e e dt ob es p e c i a l8 8t h eb a s i sf o rl a w i nt h es y s t e mo fe x t r a t e r r i t o r i a la c t i o nl i t i g a t i o n r e l a t e ds t u d y , b a s e d0 1 1t h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g so nt h es t a t u so fo b rc u r r e n t a n a l y s i st h a tt h eg r o u pa c t i o ni si nr e s p o n s et oa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sw i t h i nt h e w o r l dd e v e l o p m e n tt r e n do fo b j e c t i v e a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a wp r o v i d e so n l ya s u b j e c t i v ea c t i o n , s u i td o e sn o tp r o v i d et h eo b j e c t i v e ，i fi nt h ef u t u r e , a d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o nl a w i nt h ea c t i o nl i t i g a t i o np r o v i d e sf o r t h ee x i s t i n gl a wi si n e v i t a b l ea n dt h e s e c o n dc o n f l i c t , h o wt or e s o l v et h ep l i g h to ft h el e g a ls y s t e mo fg r o u pl i t i g a t i o nh a s b e c o m eam a j o ro b s t a c l ef a c i n g a c t i o nl i t i g a t i o na n dp u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o n p r o c e e d i n g s 、i t ht h eo b j e c t i v eo f t h el e g a ln a t u r eo ft h ec a u s ef o rs u c ha c t i o ni nt e r m s o f t y p e so f r e s e a r c hb o t hi nt h e o r ya n d j u d i c i a lp r a c t i c es h o u l dc h o o s ea n e w p e m p e c t i v e ， n o tl i m i t e dt ot h et h e ne x i s t i n gt h e o r ya n di n s t i t u t i o n a lf r a m e w o r k n l es o l u t i o nl i e si n t o l e r a n c ea n dp r u d e n tt ot a k ea b r e a k t h r o u g hi nt h ee x i s t i n gl e g a lo b s t a c l e st ot h ep a t h a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nb ye x p a n d i n g ，c r e a t i n ga ne n a b l i n ge n v i r o n m e n tf o rt h e g r o w t ho fg r o u p sa n dg r o u pl i t i g a t i o ns y s t e mo p e r a t e si nt h r e em a i na s p e c t so f t h eb a s i c i d e a st ob u i l dr e l i e fg r o u pl i t i g a t i o nw a y , a f t e rt h er e o r g a n i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g sa n dt or e m e d yt h eb e t t e rp r o t e c t i o no ft h ec l i e n t so nt h eb a s i so ft h e g r o u pl i t i g a t i o ns y s t e mo fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o n a b s t r a c t 1 e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t s ，b u ta l s ob e t t e rs a f e g u a r dt h e p u b l i ci n t e r e s t s 觚ds o c i a l i n t e r e s t s k 州o r d s ：g r o u pl i t i g a t i o n ；o b j e c t i v ea e t i o n ；p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i 。n ；觚u p s 1 1 1 w r i t t e n b y ：g a oz h o n g h o n g s u p e r v i s e db y ：p r o f e s s o rz h a n g z h i y u a n 我国行政诉讼中的团体诉讼制度研究引言 引言 ( 一) 研究缘起 1 9 9 4 年1 1 月1 4 日，清镇市国土资源局与第三人李万先签订了国有土地使 用权出让合同，合同约定，清镇市国土资源局将位于百花湖乡三堡村屯坡脚面积 为8 0 0 平方米的4 号宗地转让给第三人李万先，该宗地位于清镇市百花湖风景名 胜区内。根据合同约定，李万先应在1 9 9 5 年1 1 月1 5 日以前竣工，超出一年的， 由清镇市国土资源局无偿收回该宗地的土地。李万先未在规定期限内完成建筑施 工，清镇市国土资源局有权无偿回收土地使用权以及地块上全部建筑物或其他附 属物，却迟迟没有回收，使得李万先未完成的多层建筑框架，对百花湖饮用水源 及风景名胜区的生态环境构成潜在威胁。中华环保联合会于2 0 0 9 年7 月8 日向清 镇市国土资源局发律师函，要求该局在1 0 天内作出答复；清镇市国土资源局受到 律师函后，及时给予了回复，并在7 月2 2 日对土地使用权回收问题进行立案调查； 随后，7 月2 7 日，中华环保联合会向清镇市人民法院环保法庭提起行政诉讼，要 求收回清镇市国土资源局于第三人李万先签订的国有土地使用权出让合同中4 号宗地的土地使用权；收回地块上全部建筑物或其他附属物。法院受理，庭审中， 中华环保联合会对清镇市国土资源局作出收回土地的决定表示认可，并认为公益 诉讼目的已经实现，当庭表示撤诉。全国首例环境公益诉讼案件因此尘埃落定。 然而，案件的落幕并没有使我们停止对此所反映的问题、引发的讨论以及阐发的 社会意义和学术意义的思考。案件引起民众和众多新闻媒体的关注，其背后折射 出深刻的社会意义。民众对公共利益问题前所未有的强烈关注，对扩大行政诉讼 原告资格的期待等，无一不对立法者、司法者以及行政主体处理诉讼困境的智慧 构成挑战。本文更为关注的是该案透视出的学术意义，亦即团体诉讼的法律性质、 域外类似诉讼制度的现状、我国构建团体诉讼制度的现实障碍以及基本构想等重 要方面，纵观目前行政法学界的研究，对团体诉讼制度问题还没有引起足够的重 视，这亦是本文的写作价值所在。 作为现行立法文本的中华人民共和国行政诉讼法( 以下简称行政诉讼法) o 参见马雷。中固社团行政公益诉讼第一案尘埃落定1 5 年污染“隐患”一个月消除) ，蛾检察日报) 2 0 0 9 年9 月2u 第l 版 1 引言 我国行政诉讼中的团体诉讼制度研究 及其司法解释均没有对团体诉讼作出明文规定，行政诉讼法第二条规定：“公 民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合 法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”最高人民法院关于执行 若干问题解释第十二条规定：“与具体行政行为有法律上 利害关系的公民、法人或者其他组织对该行政行为不服的，可以依法提起行政诉 讼。 第一条第二款将对公民、法人或其他组织不产生实际影响的行为排除在受案 范围之外。据此分析，团体首先属于上述法律规定的“其他组织”，而对于行政机 关和行政机关工作人员的具体行政行为没有侵犯其合法权益的团体或者与具体行 政行为没有法律上利害关系的团体，并没有启动行政诉讼的原告资格。具体到本 案，行政机关的上述行政不作为并未侵犯到中华环保联合会的“合法权益”，或者 说中华环保联合会与该行政不作为之间并没有“法律上的利害关系，主要原因在 于：中华环保联合会是非营利性的社会组织，其主要职能是团结社会各方面的力 量，共同参与和关爱环保工作，加强环境监督，维护公众和社会环境权益，行政 机关的不作为并未涉及其实体权利，也就谈不上“法律上的利害关系 。社会团体 为公益而提起行政诉讼没有行政诉讼法或实体法上的依据。 实践中，云南、贵州、无锡等环境资源丰富的城市，从保护生态环境和增进 行政机关依法行政的公共利益角度均设立了专门的环保法庭，然而，据报道，这 些环保法庭却案子极少、门庭冷落。云南省高院调研时发现，截至2 0 1 0 年4 月，云 南全省共有环保审判法庭7 个，都没有审理过一件环保公益诉讼案。一些基层法院 环境审判庭全年居然无一案可办。d 对于环境公益诉讼的困境，正如云南省高级人民 法院副院长田成所言，现行法律规定的缺陷是主要原因。因为我国现行法律对原告 资格的认定仅限于“与案件有直接利害关系一。因此，没有直接利害关系的公民、法 人或其他组织，不具有提起诉讼的主体资格，这与团体诉讼的制度设定是矛盾的。综 上所述，团体诉讼立法文本的缺失、实践需要的呼唤以及维护公共利益的的现实 发展使笔者不得不思考：团体能否启动行政诉讼? 团体将要扮演怎样的角色? 对 公益将起到什么作用? 这些都是本文亟需解决的现实课题。 ( 二) 研究现状 随着对行政诉讼性质了解的深入，人们开始认识到行政诉讼与民事诉讼之所 以存在相当的差别，其中最重要的原因就在于由于行政权的介入，使得行政法律 。参见储皖中：云南。环保法庭”成立两年仅受理一起环保案，载法制日报 2 0 1 0 年l o 月1 9 日第6 版 2 我田行政诉讼中的团体诉讼制度研究引言 关系中渗入了公共利益的因素，行政法律秩序因而不再单纯如民法秩序仅仅调整 平等当事人之间的权利、义务关系，而更需要努力维持公共利益。这种趋势随着 国家职能的丰富和行政作用方式的多元化，呈现更明显的态势。反映到行政诉讼 领域，理论上即要求改变长期以来行政诉讼功能单一的局面，行政诉讼不再仅仅 是为保护当事入的主观权利，而且也要求确保行政法规的正确适用，以贯彻行政 的合法性，维护公共利益。同时，实践中伴随着一系列具有轰动效应的公益诉讼 案件的发生，我国行政法学界掀起了行政公益诉讼研究的热潮。据粗略统计，近 五六年来以公益诉讼为题的博士论文有9 篇，不包括博士论文在内的公开出版专 著有9 部，硕士论文及期刊发表的学术文章更是多得难以计数，法学类权威刊物 法学研究于2 0 0 6 年6 月3 0 公开征集“公益诉讼与公益法：实践、制度与价 值笔谈稿，并于当年第6 期刊发了6 篇代表作。增设行政公益诉讼的具体条款 也写入了行政诉讼法( 修改建议稿) 中。一方面，“行政公益诉讼 这一中国行政 法学者所独创的概念，短短几年时间就取得了话语霸权地位。另一方面，行政公。 益诉讼的过热研究也暴露出了其理论研究的不足，例如多数论者均不同程度地热 衷于公益诉讼价值等理论说教，而对于制度建构的关注程度严重不足。因此，我 们应当在肯认公益诉讼价值这一共识的基础上，去反思这样的问题：中国到底需 要一个怎样的公益诉讼? 不可否认的一点是，行政公益诉讼“一边倒 模式的理论研究，一定程度上 掩盖了团体诉讼制度的研究。学界对团体诉讼的内涵及性质却一直存有很大的分 歧和争议。然而，人们对团体诉讼的各种解释和定义，赞扬或否定，似乎并不是 最重要的。需要关注的是，倘若没有这类诉讼，他们所涉及的问题，诉讼所指向 的新型社会矛盾，在社会现有矛盾解决机制里不能很好的解决，甚或难以解决。“法 律没有规定 是一种否认团体诉讼的表面理由。法律来自实践，法律自身需要变 革，过分强调法律的刚性，忽视法律本身的成长，必然会阻挡社会的进步。我国 现有的行政诉讼框架对具有公益性质的团体保护存在缺陷，应该赋予具有公益性 质的社会团体以提起诉讼的资格，许可他们为公共利益而起诉。 虽然各国法制中存在的客观诉讼并不是只有团体诉讼一种，如日本法上的“民 众诉讼 ，或者德国法上的“群体性诉讼 等，都是以客观法秩序控制为目的取向 而设计的制度，但是并不在本文选择研究的范围内：还有美国法上的“集团诉讼 ， o 王太高t 我田需要什么样的公益诉讼 ，载南京大学法律评论，2 0 0 9 年秋季卷 3 引言我国行政诉讼中的团体诉讼制度研究 虽然名称与团体诉讼很接近，但是该制度的目的在于解决被害人之利益受到的损 害问题，而与团体诉讼概念上不涉及被害人利益有很大区别，所以，也不在本文 的研究范围内；本文只专注于研究“团体诉讼 制度而已。与此相同的是，近年 来我国民事诉讼中学者对团体诉讼制度的讨论也很热烈，但此意义上的团体诉讼 法律性质其实是一种“诉讼担当 ，而且其在宪法上所关注的重点和客观诉讼并不 相同，二者所依据的法理基础更是有很大差别，并且本文的论文题目既然是“我 国行政诉讼中的团体诉讼制度研究 ，原则上不对民事诉讼上的团体诉讼制度多加 赘述。本文就站在公共利益、公法秩序之维护的基础之上，从原告主体的角度展 开对团体诉讼制度的探究。 ( 三) 研究方法 本文的研究方法主要表现为两种，一是实证的研究方法，在深入思考团体诉 讼制度司法实践的基础上获得其学术研究的价值，而非简单地进行务虚的理论研 究。因此，本文也将吸纳一些法院出台的具有团体诉讼雏形的文件进行实证研究， 比如，2 0 1 0 年1 1 月2 5 日，昆明市中院、市检察院和市公安局联合发布关于办 理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见( 试行) ，提出“检察院、环保机构、 环保社团组织可以作为环境民事公益诉讼的公益诉讼人 ，明确了其他公民、法人 和组织的检举权和控告权，同时减轻了原告的举证责任。虽然这只是涉及在民事 诉讼中的诉讼原告资格，但同时也说明环保社团组织作为团体的一种类型可以提 起公益性质的诉讼。二是比较研究方法。团体诉讼严格意义上并非属于中国独创， 而是肇始于德国的反不正当竞争法中，因此，本文将不可避免地对域外的相 关制度进行比较研究，主要比较的国家和地区有美国环境法上的公民诉讼、德国 行政法上的团体诉讼以及我国台湾地区行政诉讼法上的团体诉讼，希冀对“中国 式 团体诉讼制度的创建提供制度启示。 4 我国行政诉讼中的团体诉讼制度研究一、团体诉讼的法律性质分析 一、团体诉讼的法律性质分析 团体诉讼法律性质是团体诉讼的内在规定性。团体诉讼的性质与团体诉讼制 度的存在是同一的，即有团体诉讼制度必有这样的性质。不同国家的团体诉讼制 度表现形式不同，名称也不尽一致，如果仅从表象判断，无法进行深入地比较研 究。团体诉讼的性质为我们解决了这一问题，不管名称为何，表现怎样，只要在 性质上具有共性就能为团体诉讼制度提供借鉴。 ( 一) 主观之诉与客观之诉 以行政诉讼的提起是否和起诉人自身利益直接相关为标准，可以将行政诉讼 的类型区分为主观之诉与客观之诉两种。其中，主观之诉是以保护起诉人的个人 利益为直接目的的诉讼，而客观之诉则是以维护客观的公法秩序为直接目的的诉一 讼。正是由于诉讼的目的与公民自身权益的浓淡关系不同，因而两类诉讼对起诉 资格的限定也存在较大差异。对于主观之诉而言，起诉资格取决于是否存在对其 实体法上的权益加以保护的必要；而客观之诉的提起则取决于立法者的政策导向， 需要以特别的法律规定作为依据。 主观之诉与客观之诉的划分在大陆法系国家和地区十分盛行。其中，日本现行”一、 行政诉讼法是秉承这一分类的典型代表，该法所规定的抗告诉讼和当事人诉 讼即属于主观之诉，而民众诉讼及机关诉讼则属于客观之诉。主观之诉是日本法 院法第3 条所规定的“法律上的争讼”，当然地属于法院的管辖范围，而客观之 诉则不属于法律上的争讼，是只在“法律上有特别规定”的情况下，方可进行的 例外的特殊诉讼形态。在德国，虽然行政法院法并没有明文规定机关诉讼，但通 说及判例都承认行政机构内部的权限冲突具有公法性质，都需要得到法院的澄清。 此外，自布莱梅邦1 9 7 9 颁布的自然保护法第4 4 条规定环保团体非因本身权 益受侵害而得以自己名义为公益起诉以来，德国至今已有1 2 个联邦立法明确认可 这种具有客观之诉性质的“利他型团体诉讼 。2 0 0 2 年，德国联邦在新修订的自 然环境保护法中也导入了这一诉讼形式，规定经主管机关认可的环保团体，既 不以该团体主观权益受侵害为要件，也无须经其社员授权而取得。西然而，根据我 。章志远tc t ? 政诉讼类型构造研究 。法律m 版社2 0 0 7 年版。第5 4 页 。彭风至t 论行政诉讼中之团体诉讼兼论行政诉讼法第三十五条之再修芷： ，载翁岳生祝寿论文编辑委 员会编。当代公法新论) ( 下) 。元照出版有限公司2 0 0 2 年版，第1 0 5 页 5 一、团体诉讼的法律性质分析 我国行政诉讼中的团体诉讼制度研究 们的研究，主观之诉与客观之诉的划分标准也并不是那么绝对的，因为利益和利 益主体往往具有复杂性，跟自身相关的利益也会关涉到公共利益，反之亦然。1 9 8 9 年我国出台的行政诉讼法，其实就是个体跟政府之间“硬碰硬 地对抗，中间 没有缓冲地带，太过刚性。而团体就是要在其中发挥缓冲地带的作用，因此，我 们认为，未来的行政诉讼法应高度重视团体的作用。 另外，还需要注意的是，行政诉讼中的团体诉讼制度的法律属性跟民事诉讼中 的团体诉讼法律属性的区别。在民事诉讼中，团体诉讼制度是一种“诉讼担当 ， 所谓诉讼担当是指：实体法上权利主体或法律关系以外的第三人，以自己的名义， 为了他人的利益或代表他人的利益，以正当当事人的地位提起诉讼，主张一项他 人享有的权利或他人法律关系所发生的争议，法院判决的效力及于原来的主体。o 诉讼担当与行政诉讼中团体诉讼存有本质上的差异。盖以诉讼担当者，乃形式上 之原告起诉主张他人的权利，是以法院于作成本案判决时，仍须就真正权利人有 无受损害一事，来认定原告之诉有无理由；而团体诉讼者，其目的乃在为不归属 于特定人之公益，而要求依法行政原则的落实，是以在本案有无理由的判断上， 法院只须对行政机关作为、不作为之合法性进行检验，即为已足；至于究竟有无 第三人之主观公权利受到侵害，实无须、亦不能在检验之列，始符合其客观诉讼 之精神。准此，真正符合客观诉讼精神之团体诉讼，应只存在于行政诉讼法领域， 而民事诉讼法上的团体诉讼则不兴焉。回 ( 二) 我国行政诉讼的诉讼模式分析 关于我国现行：行政诉讼法是属于主观诉讼还是客观诉讼这一基本问题， 目前学界还没有取得一致认识。主要有以下两种观点： 第一种观点认为：从总体上讲，我国现行行政诉讼法确立的是一种客观诉讼 制度。客观诉讼是指以监督行政公权力行为为主要意旨的诉讼类型，在具体制度 中表现为法院仅仅就行政公权力行为的合法性进行审查。例如，德国的规范性审 查诉讼、日本的民众诉讼、机关诉讼等。主观诉讼是指以回应原告诉讼请求为主 要意旨的诉讼类型，在具体制度中体现为法院主要就原告的诉讼请求进行审查， 附带被诉行政公权力行为的合法性。例如，确认诉讼、课以义务诉讼等。客观诉 讼和主观诉讼的划分在诉讼宗旨和确定原告资格等方面具有重要意义。但是，两 。王甲乙：当事人适格之扩张与界限) ，载法学丛刊) 1 9 9 5 年第1 期 。詹凯杰：论行政诉讼法上之团体诉讼 ，。中正大学”法律学研究所2 0 0 7 年硕士学位论文，第2 5 页 6 我国行政诉讼中的团体诉讼制度研究一、团体诉讼的法律性质分析 者并不能截然区分。在多数情况下，两种诉讼交织在一起。我国行政诉讼法规定， 法院仅就被诉行政公权力行为的合法性进行审查，不能针对原告的诉讼请求作出 判决。因此，研究客观诉讼和主观诉讼的不同表现形式和法律效果，实际上构成 了修改行政诉讼法的理论前提，对于完善我国的行政诉讼法制度有着极其重要的 意义。行政诉讼应当兼顾个人利益与公共利益的关系，亦即我国行政诉讼目标模 式应当兼顾主观诉讼和客观诉讼，但是，二者不能等量齐观，行政诉讼目标模式 总体上是客观诉讼模式，同时也兼顾了主观诉讼的特点。圆司法救济的历史表明， 行政诉讼肇始于客观之诉即最初目的主要不在于保护行政相对人的权益，而在于 监督和维护行政机关依法行政，这在大陆法系与英美法系国家都是如此。”同样， 我国行政诉讼也如是，这是一个不争的历史事实。o 第二种观点认为：我国现行行政诉讼法，只设立了保护公民、法人和其他组织 合法权益的诉讼种类，即保护当事人主观权利的主观诉讼，而没有专门设立保护 国家和公共利益的客观诉讼制度。虽然行政诉讼法第一条规定行政诉讼立法 目的之一是保障和监督行政机关依法行使行政职权，但是这里的“保障 是在保 护公民、法入和其他组织主观权利的制度框架内和诉讼过程中产生的，该法律本 身并没有设立以保护国家和公共利益为出发点的独立的客观行政诉讼种类。因此， 人们无法直接通过行政诉讼程序来保护国家和公共利益。传统行政诉讼仅局限于 主观诉讼的范畴，原告只能就与自己有直接利害关系的案件提起诉讼。o ? 本文认为，现行立法文本行政诉讼法第二条就是主观之诉，该法在制定 之初，符合历史的变迁，符合比较单一的利益保护，也能较好的保护相对人权益。 但社会的转型，利益的分化和重组，导致利益走向复杂多元化，现行行政诉讼 法渐难适应社会现实，特别是随着社会弱视群体的大量产生，其矛盾也逐渐增 多，个体无法维护自身利益。诚如当下中国正处于急速的社会转型时期。社会转 型为经济发展、民生改善、政治昌明乃至道德重建提供了宝贵契机；另一方面， 也引发了利益群体的分化与对立，导致了诸多领域的社会矛盾，“上访潮 在近年 的涌现即是其间的缩影。由于基层政府执政能力的孱弱和司法纠纷解决功能的受 挫，一些社会弱势群体只能诉诸非理性的渠道表达自身的愿求，大量群体性事件 。粱风云t 2 0 0 6 年第5 期 o 邓刚宏t 行政诉讼维持判决的理论基础及其完善，载政治与法律2 0 0 9 年第4 期 孔繁华t 行政诉讼性质研究载武汉大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 9 第l 期 白于安。行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题，载法学2 0 0 1 年第5 期 欧鸸父- 借鉴与蜃l 构。行政诉讼客观化对中图的启示，载求索2 0 0 4 年第8 期 7 一、团体诉讼的法律性质分析我国行政诉讼中的团体诉讼制度研究 的频发即是明证。近几年来，“数量急剧增加、规模不断扩大、复杂性有所增强、 处理难度不断增大 业已成为转型中国群体性事件发展的基本态势。根据中国社 会科学院发布的( 2 0 0 5 年社会蓝皮书显示，从1 9 9 3 年到2 0 0 3 年，中国群体性 事件已由l 万起增加到6 万起，年平均增长1 7 ，参与人数也由约7 3 万增加到约 3 0 7 万，年平均增长1 2 。其中百人以上的由1 4 0 0 起增加到7 0 0 0 多起，增长4 倍。该院发布的( 2 0 0 9 年社会蓝皮书则显示，2 0 0 5 年全国发生的各类群体性 事件一度下降，但2 0 0 6 年起又开始上升，2 0 0 6 年全国发生各类群体性事件6 万余 起，2 0 0 7 年上升到8 万余起。国大量事实证明，群体性事件的频发严重影响了正常 社会秩序，造成了财产的损失、人员的伤亡、公共设施的破坏等严重后果，对社 会稳定与社会和谐都构成了前所未有的挑战。针对以上困境寻找破解之道成为亟 需解决的问题。社会变迁呼唤行政审判方式的转型。 由此，私益的实现越来越依赖公益的保障，个人的生存权、发展权只有在公共 利益满足的大框架下才有可能趋于最大化；公共利益也只有以维护社会总体私益 的最大化为目标，才能使公共利益得到发展。在这一全新的社会背景之下，行政 诉讼维护客观公法制度的需要被提上日程。于是，从单一的主观之诉发展到主观 之诉与客观之诉并重业已成为战后各国行政诉讼制度所呈现出的新趋势。另外， 司法实践表明，行政诉讼承载的司法功能除了如民事诉讼中适用法律解决纠纷的 功能之外，还在于法院通过诉讼体现诉讼法承载的客观法律价值。这种法律价值 除了保护个人的合法权益外，更有国家和公共利益需要司法保护。因此，从理想 的角度而言，完整的行政诉讼制度，既应当有对公民、法人和其他组织合法权益 的救济，也应当有对国家和公共利益的保护，这在理论上表现为行政诉讼是主观 诉讼和客观诉讼的统一体，建立以保护国家和公共利益为宗旨的客观诉讼制度， 是从制度上改进、发展和完善我国行政诉讼法律制度的一个基本方向。在设计行 政诉讼制度时，在传统主观诉讼的基础上，并入客观诉讼的因子，力求做到主观 诉讼和客观诉讼的融合。 ( 三) “中国式一团体诉讼 “中国式 团体诉讼的界定与相关概念的理清是展开后续论述的重要前提， 是使团体诉讼概念本土化并避免产生歧义的重要基础。以下将从三个方面对“中 国汝信、陆学艺、李培林主编：2 0 0 5 年社会蓝皮书 ，社会科学文献出版社2 0 0 6 年版，第2 3 5 页 o 汝信、陆学艺、李培林主编：1 2 0 0 9 年社会蓝皮书社会科学文献出版社2 0 1 0 年版，第1 0 页 8 我国行政诉讼中的团体诉讼制度研究一、团体诉讼的法律性质分析 国式 团体诉讼的内涵进行说明： 1 “中国式”团体诉讼的内涵 团体诉讼始于德国的民事诉讼领域，而民事诉讼上的团体诉讼制度发端于 1 8 9 6 年的反不正当竞争法，该法第1 条第l 款规定：“就在公开宣传或者广告 发布当中，针对大量人群，就其商业状况，特别是就商品或者经营服务的构成加 工方式、价格计算，商品的供货方式和供货渠道，商誉的拥有，销售的原因和目 的，作出不实际的、足以造成其出价特别便宜的印象的实施陈述的主体，可以就 其不实陈述行使不作为请求权。该请求权可以由任何生产、提供相同或者相近产 品和服务的经营者，或者具有民事上的起诉资格的维护工商业利益的团体行使。” 具体到中国的现实情境下，团体诉讼到底可以为谁的利益而提起? 这是一个 很重要的前提，只有在此将其界定清楚，才能展开后面的论述。笔者选取了n g o 环保组织、工会、农会和出租车协会四类不同的团体进行对比说明。 - 团体所代表的整体利益团体成员的利益 团体类型 典型的公益组织，主要代表的是 n g o 环保组织无 环保整体利益。 限于该类团体的性质，主要代表的是团体 工会无 所有成员的利益。 新的社会背景下的农会已经演变成一种 农会无纯粹代表农民利益的社会协调和整合组 织。 出租车行业协会一方面可以加强行业自 律，另一方面又可以作为出租车运营者的 出租车协会无利益代言人，在政府与出租车运营者之间 建立起更加畅通便捷的诉求反映和沟通 渠道。 通过以上的对比可以看到，团体主要是为了整体利益或者该团体所有成员的 利益而起诉，若团体为了自身的利益提起诉讼，则和普通的诉讼类型无异，直接 适用行政诉讼法中规定的主观之诉即可解决，根本无需团体诉讼的运用。整 体利益和团体所有成员的利益均属于自身利益之外的，适用行政诉讼法难以 得到保障的利益类型，团体诉讼制度的运用可以为这两种利益提供切实有效的救 济途径，这也是本文所希冀构建的“中国式 团体诉讼的涵义。 o 吴泽勇t 德国团体诉讼的历史考察 ，载中外法学2 0 0 9 年第4 期 9 一、团体诉讼的法律性质分析我国行政诉讼中的团体诉讼制度研究 2 与集团诉讼的比较分析 另外，从名称上看，团体诉讼与集团诉讼时常为人们所相提并论，但二者之 间却存在明显差别。根据民事诉讼法学者的研究，两者之间的差别可如下表所示： 序号区别团体诉讼集团诉讼 l诉讼性质单一型诉讼复合型诉讼 2当事人名义 团体本身是当事人 集团成员是当事人 3 能否充当被告不能在特殊情形下也可以成为被告 实体法上的请求权和代理人身份 4 当事人适格基础实体法的明确规定和授权 的结合 无论胜诉还是败诉均涉及所有 5 既判力主观范围 团体胜诉扩及所有的团体成员 的集团成员 6 适用范围。 仅在法律有明确规定时方可予 只要一方人数众多，均可以适用 以适用 与集团诉讼相比，团体诉讼具有以下明显优势： 首先，就权利保护的范围而言，团体诉讼制度预防保护的功能对权利的保护 更为全面，公益性色彩也更为明显。与集团诉讼制度旨在对受害者进行事后救济 所不同的是，以不作为之诉为主要诉讼类型的团体诉讼则以制止不法行为、为权 利人提供事前的预防保护为其主要特点。因此，团体诉讼制度往往超越了个人利 益救济的范围，具有明显的公益性特点。 其次，就诉讼程序而言，团体诉讼制度的诉讼技术使程序更为简洁。团体诉 讼属于单一型诉讼，而集团诉讼属于集合性诉讼。团体诉讼中的团体一般都有固 定的组织形式和章程，该团体除了提起诉讼之外，还为其成员提供其他服务，其 存在并不以诉讼为要件：集团诉讼中的集团则具有拟制性特点，其本身并不是一 个固定的团体组织，只是把具有共同法律问题或者事实问题的多数人视为一个集 团，只要未声明退出即为集团的成员。因此，集团诉讼中所说的集团是为了诉讼 而临时虚拟的团体，并随着诉讼的结束而自然消亡。在诉讼进程中，集团诉讼存 在着诸多复杂的内部关系，需要应付通知、集团构成的审查、集团成员的退出、 和解、撤诉的认可等复杂问题，致使集团诉讼困难重重。圆团体诉讼中的团体就是 诉讼一方的当事人，经法院认可之后，此后的诉讼程序与一般的诉讼程序相同， 汤维建等：群体性纠纷诉讼解决机制论 。北京大学出版社2 0 0 8 年版，第1 6 9 页 张卫平：诉讼架构与程式民事诉讼的法理分析) 。清华大学出版社2 0 0 0 年版，第3 5 9 页以下 1 0 我国行政诉讼中的团体诉讼制度研究一、团体诉讼的法律性质分析 并无特殊之处。因此，与集团诉讼相比较，团体诉讼具有诉讼程序简洁的优势。 3 “中国式 团体诉讼的妊要性简析 构建“中国式”团体诉讼的必要性、紧迫性体现于其积极回应行政诉讼客观化 的趋势之中。团体诉讼在行政诉讼中属于典型的客观诉讼这一点学界是达成共识 的，法院根据法律规定认定团体具有提起诉讼的原告资格以后，不必对原告诉讼 请求进行审查，判断其与被诉行政行为是否有法律上的利害关系，而直接对被诉 行政行为进行合法性审查。世界各国的行政诉讼均赋予特定的团体在一定条件下 提起行政诉讼的权利。例如在美国，法院承认保护自然资源、风景、历史文物的 公民团体具有原告资格；承认全国保护组织具有请求审查高速公路修建的原告资 格；承认公共福利社团有提起集团诉讼的原告资格，代表一切具有生命、健康、 享受自然资源等权利的入反对核爆炸的建议；承认一个致力于环境保护的组织具 有原告资格请求审查农业部长拒不采纳其请求限制使用d o t 农药的诉愿的行为； 承认公民团体由请求审查示范城建计划的原告资格；承认地方资源保护组织有请 求审查在原国有森林采矿和伐木等行为的原告资格。 可见，域外的团体诉讼是相当发达的，但我国尚欠缺这一制度，这不利于公共 利益的保护与对行政机关的监督，同时也阻碍了行政诉讼制度的进一步发展，主 要表现为：( 1 ) 公共利益的忽视。在传统的主观诉讼中，原告必须与案件存在直 接利害关系，其必须是行政行为的直接相对人，否则，即使存在间接利害关系， 也不具有起诉资格，而公共利益作为大家的共同利益与每一个具体的个人不可能 存在直接关系，因此，公共利益很难在主观诉讼中得到保护。因此，在现代社会 中，民众的最大危险不是来自于行政机关的积极“作为 ，而是来自于行政机关的 消极“不作为 。如果民众对行政机关的与自己没有直接利害关系的违法不作为无 权提起诉讼，那么，在许多情形下，就会导致行政机关疏于管理，懈怠公务，公 共利益得不到应有维护的结果。( 2 ) 行政诉讼制度本身的合宪性和合理性受到质 疑。宪法序言规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、个政党和各 社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊 严、保障宪法实施的职责。 宪法第5 条第3 款规定：“一切国家机关和武装力量、 各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法 律的行为，必须予以追究。 行政机关的不作为显然是违法也是违宪的行为，所以 依照宪法应“必须予以追究”，而社会团体又有“维护宪法尊严 “保障宪法实施 一、团体诉讼的法律性质分析 我国行政诉讼中的团体诉讼制度研究 的职责，因此，参照公民宪法上的控告权，社会团体基于行政机关的违法行为而 诉诸法院的司法审查是宪法的应有之义。目前针对行政机关侵害公益的行为的纠 正，主要依靠行政机关内部的自我监督有违法治的他律精神。现行行政诉讼法 及其司法解释和实践中确立的以保护私益为中心的诉讼功能模式应当加以反思。 综上，团体诉讼正是符合当下行政诉讼发展趋势的一种制度，亦是本文所要 探讨的焦点以及重点所在，但是，也要同时阐明的是，本文并不是要彻底推翻原 有的行政诉讼主观之诉模式，因为在我国当下，建立纯粹的以公益保护为目的的 客观行政诉讼既无必要更无现实可能。人类历史的经验表明：只有利益的拥有者 才能够真正体会到利益受侵害的切肤之痛，因而利益必须由利益的拥有者自己主 张。但是，借鉴他国经验、努力构建以个人权益保护为目的兼具公益维护效果的 “模糊行政诉讼 在当下中国却是可行的的。从我国行政诉讼法的功能、宗 旨来看，除对公民、法人和其他组织的合法权益给予救济外，还有一个很重要的 功能就是监督和保障行政机关依法行使行政职权。从保护公民合法权益的角度来 说，一个案件是否应当受理，主要看这个公民在诉讼中是否有诉讼利益存在。如 果没有，就没有必要让进入诉讼程序。但是，从第二个宗旨来看，要监督行政机 关依法行使职权，不管是谁，只要启动了行政诉讼程序，就可以达到这个目的。 可见，要实现第二个宗旨，有必要适当地放宽原告资格。倘若限制公民只在权利 受到侵害时才能起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性质，而且过分束缚法院 对行政机关违法行为的监督，不符合现代行政法发展的趋势。圆本文的观点就是在 维护主观诉讼为主的基础上构建我国的团体诉讼制度，即主观为主、客观为辅的 诉讼模式。 o 章志远：行政诉讼法前沿问题研究 ，山东人民出版社2 0 0 8 年版，第1 2 7 页 o 江必新、粱风云主编：行政诉讼法理论与实务 ( 上卷) ，北京大学出版社2 0 0 9 年版，第3 6 1 - - 3 6 2 页 1 2 我国行政诉讼中的团体诉讼制度研究二、有关国家和地区类似诉讼制度的启示 二、有关国家和地区类似诉讼制度的启示 在不同的国家，由于各自法律传统、文化背景、现实国情上的差异，行政团 体诉讼的形态多寡各不相同，甚至连具体类型的称谓也相去甚远。但是，行政诉 讼客观化已是全球范围内行政诉讼制度变革的共同趋势，因而对域外团体诉讼或 类似诉讼制度的深入总结无疑能够为我国类似问题的解决提供借鉴。本部分拟选 取美国环境法上的公民诉讼、德国行政法上的团体诉讼以及我国台湾地区行政诉 讼法上的团体诉讼作为讨论的范本，希冀“中国式 团体诉讼制度的构建能够从 中获得有意义的启示。 ( 一) 美国环境法上的公民诉讼 1 公民诉讼的制度现状 j 剐? 公民诉讼制度是美国环境保护法颇有特色的一项重要制度，它是指公民可以 依法就企业违反法定环境保护义务、污染环境的行为或主管机关没有履行法定职 责的行为提起诉讼。美国公民诉讼不论是针对排污者的诉讼还是针对行政机关诉 讼，都不是公民为了维护个人利益而进行的诉讼。 美国公民诉讼实际上包括两类：一是针对行政机关的公民诉讼，特别是不能完 成自己职责的环境保护局的诉讼；二是针对排污者的公民诉讼。在美国的环境保 护实践中，公众或公众环保团体发现，把有限的精力、时间和经费用在迫使政府 完善或执行环境法规和规章上比用在取缔个别污染源上更有意义。所以，尽管美 国在管辖权和诉讼费用问题上对公民诉讼做了有利的规定，但公众仍然较少针对 污染者提起公民诉讼。据统计，到1 9 8 0 年为止，全美根据清洁空气法的公民 诉讼条款对污染者起诉的案例不到1 2 起。公民诉讼的主要对象是行政机关的非自 由裁量行政行为。o 以环保局局长为被告的公民诉讼基本上是对行政机关的不作为提起的行政诉 讼。依据有关法律的规定，如果联邦环保局局长应当采取某些措施或履行某种义 务而未采取有效措施或履行某种义务，则公民可以环保局局长为被告提起公民诉 讼。美国公众，尤其是环境保护民间组织或团体，十分重视运用公民诉讼来监督 张兴祥。通过诉讼防范规制机关的不作为透视荧围环境规制政策中的公民诉讼制度 ，载杨建顺生编t 比较行政法一方法、规制与程序，中困人民大学