（西方经济学专业论文）论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善.pdf

摘要 财政体制作为整个经济体制的重要组成部分，其改革在整个经济体制改革中 自然也具有举足轻重的地位。在中国市场化经济体制改革进程中，一直贯穿始终 的就包括财政体制改革。一方面由于我国改革起点是高度集权的计划经济体制的， 另一方面也是由于财政体制改革本身的复杂性。 我国目前实行的是分税制下的五级财政管理体制。这种财政体制对于稳定财 政收入，确立中央财政的主导地位，促进资源优化配置和产业结构调整，财政收 支结构优化都有着积极的作用。但也存在着财政支出责任划分结构、税收收入分 配结构、转移支付等重要的制度缺陷，我国经济的发展也使得界定这些问题的所 在和进行新的制度设计变革成为当前的迫切任务。 研究方法上主要应用新制度经济学的交易费用、路径依赖以及制度创新等理 论。首先简要分析了中国多级财政体制的主要制度缺陷。然后分析制度缺陷的存 在诱因。最后在此基础上进一步提出了制度完善设计的原则和措施。并尝试在这 一过程中借鉴财政分权和公共治理的最新方法和成果，并结合国外发达国家的一 些相关多级财政制度安排的实践措施，展开一种新的研究视野和思路，为认识和 纠正我国多级财政管理体制中的主要制度缺陷提供一种具有可操作性的政策框 架。 本文共分四个部分。 第1 部分是导言，阐述论文的研究背景与研究目的，对国内外的相关研究做 出综述，然后，大致介绍论文的结构框架。最后总结全文研究的创新之处以及相 应的不足之处。 第2 部分为中国现行的多级财政体制的主要制度缺陷。这一部分详细探讨了我 国多级财政体制安排下存在的主要制度缺陷的所在，是下文进行制度缺陷诱因分 析和最终制度纠正设计原则和措施设想的现实基础。因此是全文分析脉络的起点。 我们依次分析了财政支出责任划分缺陷、税收分配安排制度缺陷、转移支付制度 缺陷的具体表现。首先从广受非议的我国目前的财政支出责任制度安排出发，深 入探讨了支出责任划分方面的制度缺陷和随之而来的基层地方的财政困境、各地 区之间公共服务的巨大差异的关系。指出如果任其发展，必然会危及到地方的社 会稳定、政府权威和中央财政的状况。然后又分析了我国的税收收入分配制度缺 陷，揭示了地方政府缺乏税收自主权和省以下各级政府间的收入分配的完全上级 支配性是其中最严重的两大问题。最后我们把视线落到了转移支付制度缺陷方面。 我国现行的政府间财政转移支付制度是体制混合体，还不够规范、科学，离公共 服务水平基本均等化的目标有很大差距。 第3 部分为制度缺陷的存在诱因。围绕上章多级财政体制下存在的主要制度 缺陷问题，第一步运用新制度经济学大师诺思著名的制度变迁路径依赖理论得出 我国多级财政体制下的分税制是一种并不彻底的利益妥协方案，这一过渡性质的 安排又日见弊端，严重地阻碍了地方经济的发展。第二步分析了财政支出责任划 分、财政收入分成和管制政策实施之间存在的密切的联系，指出财税体制相当程 度上内生于中央政府的潜在政策动机的实质。最后又从财政管理中的信息不对称 导致我国各级政府财政之间存在着各种道德风险和逆向选择的现实情形，认识到 如果无法从制度改革机制设计上就尽量消除这些不利的信息不对称的影响，那么 对纠正这些制度缺陷的可行性我们就不得不尚存疑问。 第4 部分介绍了制度完善的原则和措旌。在了解我国多级财政体制存在的问 题和根源的基础上，我们就要着手给出制度完善设计的原则和具体措施设想。这 也是全文的重点。首先提出了遵循公共财政、效率和信息公开化三大原则，从而 使新的财政体制改革安排最终达到帕累托改进，使财政资源得到配置优化，提高 社会总福利。最后在借鉴现有的国内外具体研究建议的基础上，适当的取舍，给 出了基层财政层级制度变革、财政支出责任划分变革、税收分配制度的变革设计、 规范财政转移支付制度等方面的具体制度缺陷完善设计的措施。 关键词：多级财政 制度缺陷制度创新 a b s t r a c t t h e 打s c a ls y s t e mj st h ei m p o r t a n tc o m p o n e n to ft h ew h o i ee c o n o m i cs y s t e m ，s oi t s r e f o h nh a sav e r yi m p o r t a mp o s i t i o ni nt h ew h o l ee c o n o m i cs y s t e mr e f o n n i nt h e p r o c e s so fr e f o m lo fc h i n a sm a r k e t - b a s e de c o n o m i cs y s t e m ，t h eo n e st l l a tc a r r i e d t l l r o u g h o u t ，o ni n c l u d i n gm e 丘s c a ls y s t e mr e f o r m 0 no n eh a n db e c a u s et h es t a n i n 2 p o i n to fr e f o r mo fo u rc o u n yi sp l a n n e de c o n o m i cs y s t e mo ft h eh i g hc e n t r a l i z a t i o no f s t a t ep o w e r ，o nt h eo t l l e rh a n di ti sb e c a u s eo fm ec o m p l e x i t yo ft h ef i s c a ls y s t e m r e f b m w h a to u rc o u n t r yi m p l e m e n t sa t p r e s e n ti sf i s c a la d m i n i s t r a t i o ns y s t e mo ff i v e l e v e l su n d e rt h e 伽( s h a r es y s t e m s u c h 靠s c a ls y s t e me s t a b l i s h e st h e 1 e a d i n gp o s i t i o no f t 圭l es t a t er e v e n u ef o r s t a b i l i z i n g t h ef i s c a l r e v e n u e s ，p m m o t i n gr e s o u r c er a t i o n a l d i s t r i b u t i o na n di n d u s t r i a ls t n j c t u r ea d j u s 恤l e n t ，t l l eo p t i m i z a t i o no ft h es 仃u c t u r eo ft l l e 6 s c a lr e v e i m ea n de x p e n d i t u r e b u tt 1 1 e r ca r cs u c hi n l p o r t a l l ti n m t u t i o n a ld e f e c t sa s s 扛u c t u r eo fe x p e n d i t i l r e s ，t a xs 时u c t l l r e ，t r a n s f b rp a y m e m ，e t c t h ed e v e l o p m e n to f e c o n o m yi nc h i n am a k e sd e f i l l i n gt h e s eq u e s t i o n s 柚dd e s i 印i n gn e wi n s t i t u t i o n a l c h a n g eb e c o m e st h ep r e s e n tu 唱e n tt 髂k w 色u s es u c ht h e o r i e sa s 血e 仃a d ee x p e n s e s ，p a md e p e n d e n c ea n di n s t i t u t i o n a i i 柚o v a t i o no fn e wi n s t i t i l t i o ne c o n o m i c so nt h er e s e a r c ha p p m a c h a tf i r s tw e 柚a l y z e t 1 1 em a i ni n s t i t u t i o n a ld e f e c to fc h i na l sm l l l t i l e v e lf i s c a ls y s t e mb r i e n y t h e nw e a n a l y z e t 1 1 ee x i s t e n c ei n d u c e m e mo ft h ei 工l s t i m t i o n a ld e f e c t w ep mf o r w a r dm ep f i n c i p l ea 1 1 d c o n c r e t em e a s u r eo ft l l ei n s t i t l l t i o n a l i m p r o v e m e n to nt l l i sb a s i sf i n a l l y w e 奶，t od r a w l e s s o n s 行o mf i s c a ld e c e m r a l i 删o na n dp u b l i cg o v e m a n c et l l e o r ya n ds o m er e l e v a n t m u l t i l e v e lp r a c t i c em e a s u r et h a tf i s c a ls y s t e ma r r a n g em d e v e l o p e dc o u n n y ，l a i l i l c ha k i n do fn e wr e s e a r c hv i s i o na n dt h i n k i n g ，o 位r i n go n ee 虢c t i v ep o l i c y 矗锄ef o rt 1 1 e i d e r n i 母柚dc o r r e c t t 1 1 em a i n 血s t i t u t i o n a ld e f c c t 抽o l l rc o 咖sm u l t i l e v e lf i s c a l m a i l a g e m e n ts y s t e m 1 1 1 i sp a p e ri ss e p a r a t e di n t o4p a r t s 1 1 1 en r s tp a ni st 1 1 ei n t 州u c t i o n w ee x p l a i nt h er e s e a f c hb a c k 掣o l l l l da i l dp u l p o s e o ft l l e t l l e s i s ，n a r r a t et h er e l e v a l l tr e s e a r c hb o t l la th o m e 锄da b r o a d ，t h e n ，r o u g h l y i n 打o d l i c et 1 1 es m l c t i l r e 仔眦eo f 协e 也e s i s w es m a r i z c1 1 1 n o v a t i o n 锄dc o r r e s p o n d i n g w e a l 【p o 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c e m e n to ft l l ep 而n a r yi n s t i t l l t i o n a ld e f b c 乜a r o u i l dm e p r i m a r yi n s t i t u t i o n a ld e f e c t se x i s d n gu n d e r 山em u l t i l e v e lf i s c a ls y s t e m ，a tf i r s tw eu s e n o n h sf h m o u si n s t i t u t i o nc h a l l g et h e o r yt h i n l ( i n ga b o u to u rc o u n n yo f m u l t i l e v e lf i s c a l s y s t e m ，g e tt h ec o n c l u s i o nt h a tt a xs h a r es y s t 咖i sak i n di n t e r e s tc o m p r o m i s e t h i s t r a j l s i t i o na 玎a i l g e m e n t sd r a w b a c kh a _ 1 1 1 p e r sl o c a le c o n o m y sp r o 缈s ss e r i o u s l yw e6 n d e x p e n d i t u r er e s p o n s i b i l i 哆 d i v i d i n 舀 t a ) 【i 1 1 c o m e s h a r i n g i sc l o s e c o r l n e c t i n g t o g o v e m m e n tr e g u l a t i o n sa n dp o i n to u ti td e p e n d so nt 1 1 ep o t e m i a lp o l i c ym o t i v eo ft h e c e n t r a lg o v e m m e n tr c g l l l a t i o n t h ea s 脚c t 叮m f o 加a t i o i nf i s c a la d m i 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地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含 为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了谢意。 签名：型曼! 圭 一一日期：趁堕：! ! ：! ! 一 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以 公布论文的全部或部分内容，可以采用影印，缩印或其他复制手段保 存论文 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 签名：i 燃导师签 日期：丝：! ! ：12 1 导言 1 导言 1 1 论文写作背景和目的 财政是政府收支活动及其影响的高度概括。就政府与经济生活的关系来说， 财政牵涉到经济生活的方方面面，政府可以通过直接的行政手段对国民经济进行 干预，影响国民经济的实际运行，也可以借助财政收支活动直接作用于国民经济 的实际运行。财政体制反映、规定和制约着国家( 政府) 与企业、中央与地方两 大基本经济关系，也反映、规定和制约着政府理财的职能范围、管理重点和行为 方式，是财政发挥其调节作用的框架和依托。财政体制作为整个经济体制的重要 组成部分，其改革在整个经济体制改革中自然也具有举足轻重的地位。在中国市 场化经济体制改革进程中，一直贯穿始终的就包括财政体制改革。 我国目前实行的是分税制下的五级财政管理体制。这种财政体制对于稳定财 政收入，确立中央财政的主导地位，促进资源优化配置和产业结构调整，财政收 支结构优化都有着积极的作用。但也存在着财政支出结构、税收结构、转移支付 等重要的制度缺陷，我国经济的发展也使得界定这些问题的所在和进行新的制度 设计变革成为当前的迫切任务。 西方发达国家的市场经济制度由来已久。在此基础上也形成了套相对成熟 的财政管理体制理论和实践措施。诸如财政分权( f i s c a ld e c e n 订a l i z a t i o n ) ，公共选择 ( p u b l i cc h o i c e ) ，治理( g o v e m a l l c e ) 等理论的提出和完善，特别是近几年对财政问题 的研究不但局限在财政学的范围，政治学，社会学，制度经济学逐步介入，也使 得财政理论在范式和工具更加多元，范围更加宽泛的基础上获得了长足发展。 基于以上考虑，本文以“论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善”为 题，研究方法上主要应用新制度经济学的交易费用、路径依赖以及制度创新等理 论。首先简要分析了中国多级财政体制的主要制度缺陷。然后分析制度缺陷的存 在诱因。最后在此基础上进一步提出了制度完善设计的原则和具体措施设想。并 尝试在这一过程中借鉴财政分权和公共治理的最新方法和成果，并结合国外发达 国家的一些相关多级财政制度安排的实践措旌，展开一种新的研究视野和思路， 为认识和纠正我国多级财政管理体制中的主要制度缺陷提供一种具有可操作性的 政策框架。 1 2 国内外相关研究的综述 迄今为止，国内外理论界关于财政管理理论方面的研究文献可谓是汗牛充栋， 但是大多数国外学者以前研究对象主要集中在发达市场经济国家，直到上世纪8 0 论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善 年代以后，经济学家才开始逐渐关注转轨经济和发展中经济的财政问题，其中关 丁我国改革开放以来的财政问题也陆续有若干研究成果问世。不过，总的来说还 比较零散。 探讨中国多级财政体制安排下的主要制度缺陷，就不得不涉及到财政分权和 集权的关系，在这一方面公共经济学的文献十分丰富，并形成了所谓“财政联邦 主义”的分支学科。 财政联邦主义的基本理论阐明了财政职能分配的基本框架。马斯格雷夫 ( m u s g r a v e ，1 9 5 9 ) 和奥茨( o a t e s ，1 9 7 2 ) 认为，中央政府应该执行稳定宏观经济和对收 入进行分配的财政职能，并提供全国性的公共品。地方政府应该负责提供地方性 的公共品，特别是执行资源配置职能。当然，也有少数学者对这种职能分配提出 质疑。 关于转轨经济和发展中国家的财政体制问题的已有的文献虽然不是很丰富， 但是也已呈百家争鸣之势，在许多重要问题上都莫衷一是。 胡书东( 2 0 0 1 ) 在经济发展中的中央与地方关系中国财政制度变迁研究中 提到转轨经济在实现财政分权，体制改革时，最大的问题是混乱，许多不该下放 的权力和责任下放了，该下放的权力和责任却没有下放。另外，地方政府的权力 和责任十分不对等，中央政府一昧将财政责任摊给地方，同时却没有给地方政府 相应的财政收入来源作保证( b i r de ta 1 ，1 9 9 5 ) 。 林毅夫、蔡畸、李周( 1 9 9 9 ) 系统解释我国传统计划体制的内生性时曾提及 作为传统体制的一部分的财政体制，也是内生于重工业优先发展的赶超战略。财 政管理体制是财政体制的主体，既然财政体制内生于重工业优先发展战略，财政 管理体制也必然内生于这种发展战略。财政管理体制的核心是中央与地方关系。 为了推行重工业优先发展战略，在中国这样的资源禀赋条件下，从积累和配置资 本出发，需要实行高度集中的财政管理体制，特别是公共经济管理体制，而且需 要高度集中于中央政府。 大多数学者达成共识的是7 8 年以后的渐进式改革，逐步引进了市场机制是计 划体制内在缺陷所导致的必然结果。计划体制根本的缺陷是无法解决信息和监督 问题。传统计划体制下的中央向地方分权只是在定程度上缓解了信息与监督问 题。分权只是减少了中央政府直接经营管理的微观单位数量，减少横向的管理幅 度，借助地方政府实现对微观单位的监督。实际的管理监督链条变成中央政府对 地方政府的监督，地方政府对企业的监督。然而，地方政府与企业之间仍然存在 信息不对称与责任不对称得问题。 o 胡书东经济发展中的中央和地方关系一中国财政制度变迁研究上海三联书店、上海人民出版社，2 0 0 1 年 出版，p 2 3 - 3 5 2 1 导言 新中国5 0 年中央与地方之间的财政关系在很大程度上受制于公共经济管理体 制，对于9 4 年的分税制改革，学术界有一种看法，认为没有赋予地方政府相应的 征税自主权，特别是没有税收立法权。 贾康( 2 0 0 5 ) 。主张现实生活中近年基层财政运转困难的问题，与这种困难直 接相连的事权下移、财权重心上移使两者严重缺乏对应性的问题等，都和体制缺 陷问题有密切的关系。深化财政体制改革是一项复杂的制度创新系统工程。并提 出了减少政府层级和财政层级；按“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基， 一级预算，一级产权，一级举债权”思路推进省以下财政体制改革，同时健全自 上而下的转移支付，完善以分税制为基础的分级财政；按市场经济客观要求积极 推进农村区域和基层政府辖区生产要素流动的制度创新。 我国的现有多级财政体制的缺陷也越来越为众多学者关注，并对此的成因、 效果和解决给与了各自不同的解释和对策。张菊良( 2 0 0 0 ) 对我国的财政体制安 排给出了一些建议。申亮、乐菲菲( 2 0 0 2 ) 从制度经济学角度来分析我国分税制 财政体制改革的推进机理，并从中找出一条具有实际意义的终极路径。陶然、刘 明兴( 2 0 0 3 ) 指出农民负担问题的根源在于政府对农村进行的各种管制。同时指 出仅仅通过财政体制改革来解决农民负担问题具有相当的片面性，并分析了当前 正在进行的农村税改存在的一系列问题。田发、周琛影( 2 0 0 4 ) 探讨了地方财政 困难根源于各级地方财政关系混乱，事权与财权高度不对称。解困的根本出路在 于规范地方政府间财政关系，进行财政体制创新。但是，若按现有过多的政府财 政层级去规范各级地方财政关系，基层财政则没有出路。因此，要真正规范各级 地方财政关系，彻底解决地方财政困境，须着眼于改革政府财政层级，构建中央 一省一市( 县) 三级财政。并以此为基础，合理划分各级地方的事权和财权。黄 继忠( 2 0 0 3 ) 、冯勤超( 2 0 0 5 ) 则从中国各级政府之间的委托代理关系探讨了多级 财政体制的问题和改革。 国内的研究相对而言，针对性较强、密切联系实际，为本论文的写作提供了 重要的参照。本文试图在前人的研究基础上，合理借鉴国外的理论与方法，为我 国多级财政体制安排下的主要制度缺陷的纠正和制度变革设计作一些有益的探 索。 1 3 本文的框架 第1 章导言。阐述论文的研究背景与研究目的，对国内外的相关研究做出 综述，然后，大致介绍论文的结构。最后总结全文研究的创新之处以及相应的不 。贾康中国财政改革：政府层级、事权、支出与税收安排的思路改革2 0 0 5 ( 2 ) 论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善 足z 处。 第2 章中国多级财政体制安排下的主要制度缺陷。指出并详细分析中国财 政目前存在的财政支出责任划分缺陷、税收分配安排缺陷、转移支付制度不完善 三个主要的制度缺陷。 第3 章制度缺陷的存在诱因。围绕上章多级财政体制存在的主要制度缺陷， 从财政制度变迁的路径依赖、政府维系管制政策的动机、财政管理的信息不对称 三个角度来探讨其背后的诱因。 第4 章原则和措施。在了解我国财政体制存在的问题和根源的基础上，我 们对制度完善设计的原则和具体措施设想。首先提出了遵循公共财政、效率改进 和信息公开化三大原则。最后在借鉴现有的国内外具体研究建议的基础上，适当 的取舍，给出了基层财政层级制度变革、财政支出责任体制变革、税收分配制度 的变革设计、规范财政转移支付制度等方面的具体措施。 1 4 创新和不足之处 我国研究财政体制方面的文献很多，但是往往集中在对基层财政困境、农村 税负、预算管理体制等某一个问题的研究，本文则试图从一个完整的逻辑线索， 先剖析中国多级财政体制安排下的主要制度缺陷，然后分析制度缺陷其背后的存 在诱因，最后在独创性的提出在遵循公共财政、效率和信息公开化三大原则的基 础上主要财政制度缺陷纠正设计的具体措施。在写作中尝试以新制度经济学制度 变迁和创新的研究方法为主的前提下再引入博弈论、公共选择理论，财政分权理 论等新的研究方法和工具。这些也使本文从研究体系和研究方法这两个方面都有 别于现有的一些研究文献。但有由于作者自身的知识所限，在对财政制度缺陷存 在诱因如信息不对称等根源的分析上，基本上还是停留在静态博弈分析，没有给 予在多期动态博弈分析研究，这也造成了文章的现实依托性有所缺陷。另外在新 的制度改革设计具体思路上，由于作者自己收集资料和研究条件所限，在完善措 施中广泛借鉴和融合了其它学者的建议和方案，所以也对本论文的完整性方面造 成某些影响。 2 中国多级财政体制安排下的主要制度缺陷 2 中国多级财政体制安排下的主要制度缺陷 2 1财政支出责任划分缺陷 财政支出作为政府运用财政资金的分配和运用，达到完成经济发展、提供公 共服务和社会稳定等职能的主要手段是财政体制安排的一个重要环节。 我国目前的财政支出制度安排也广受非议，特别是支出责任划分方面的制度 缺陷和随之而来的基层地方的财政困境、各地区之间公共服务的巨大差异也值得 我们深入探讨。 当前我国没有正式划分不同级别政府之间的支出责任。预算法保证了地 方预算自主权，但仅泛泛地划分了中央政府和地方政府间的支出。中央政府对省 级政府和下级政府之问的支出划分没有明确的指南，各省对所属的四级地方政府 可有不同的事权( 支山责任) 划分。上级政府有权直接决定其下级政府的支出划 分：省政府决定市地区的支出划分，市政府决定县级政府的支出划分和县政府决 定乡镇的支出。由了政府层级过多、职能转变滞后，以及部门利益等因素的影响， 造成地方各级政府之间的责任权限难以明确细化，基层财政承担事权过多，广大 农村地区县乡财政普遍运行困难。 可以发现，省级以f 政府( 市、县、乡，镇) 负责提供重要的社会支持或大部 分的公共服务。地级市和县级市是提供社会安全网的主体，它们负责向国有企业 的下岗工人提供收入支持和再培训，失业保险以及城市最低生活保障。它们还要 承担地区性养老金计划所需的资金。县乡两级政府负责提供基础教育和公共卫生。 由地方政府承担这些开支庞大、责任重要的项目不仅不合理，也有违国际惯例。 除转轨经济国家以外，社会保障通常由中央政府提供。社会安全网机制所需资金 主要由中央政府和省级政府共同提供。鉴于基础教育和公共卫生这两类公共物品 具有重要的正外部效应，也由中央政府和省级政府负责提供。 目前地方政府支出负担过大，难以为继，其根源于计划经济。在计划经济下 地方政府作为中央政府的代理人提供公共服务，并通过收入分享体制问接地从中 央政府获得资金补偿。但是，自2 0 世纪8 0 年代后期以来，支出责任已经同收入分 享体制相脱节，地方政府独自为提供公共服务筹集姿金，1 9 9 4 年实施的分税制重 新上收了收入权，但没有相应地调整支出责任，地方政府的预算压力由此日渐沉 重。在地方政府层面上也出现了集权趋势，省级政府的支出比重上升，而县乡两 级支出比重下降，加剧了县乡财政困难。 根据世界银行中国：省级支出考察报告中的研究结论，地方政府( 地、 根据世界银行中国：省级支出考察报告中的研究结论，地方政府( 地、 。出发、周琛影重构地方政府间财政黄系基于政府财政层纽变革的分析改革，2 0 0 4 年第2 期 5 论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善 县和乡) 担负着相当沉重的支出责任，这与国际惯例不符。实际情况确实如此， 特别是县乡两级，它们共同提供庞大而重要的公共服务，包括7 0 的预算内教育支 出和5 5 6 0 的医疗支出。地级市和县级市负责所有的失业保险，养老保险和救济。 在其它国家，社会保障和救济几乎总是由中央政府提供( 转轨经济除外) 。教育 和医疗是中央和省级的责任。 地方政府还负责为那些支持服务供给且对促进经济增长和发展至关重要的基 础设施投资提供资金。这种作法符合效率考虑一一负责提供服务的那级政府应该 对他们必需的投资做出抉择。然而，中国的地方政府只被允许通过中央政府转贷 外国贷款或向国家开发银行借款，而没有直接借贷的权力。用当期收入进行基础 设施投资既难以负担，又不公平。在目前的收入分配情况下，这些支出任务是过 度且无法维持的。 由于缺少一个有效的政府间转移支付体系的支持，这些支出责任的划分尤其 是个难题。应该强调的是有效性而不是转移支付的总体水平。高水平的转移支付 额是政府间体系的一个重要特征。从上至下，近年来中央政府的收入一直占全部 收入的5 0 一5 5 ，但是仅仅负担大约3 0 的支出：其余的都转移给了地方政府。地 方总支出的4 0 依靠转移支付提供资金。省以下政府的情况也类似：1 9 9 9 年，县 级总支出的三分之一是由转移支付提供的资金，在国家级贫困县中，转移支付资 金占其总支出的比重有的竞高达6 1 。然而，这些转移支付对支出责任的分配并没 有起到有效的支持。 这些矛盾和问题也造成了地方政府寻求和依赖预算外收入来解决支出缺口。 1 9 7 8 年地方政府的预算外收入占总预算外收入的比重是5 8 4 ，此后逐渐增 加。到9 3 年分税制后为8 2 8 。2 0 0 0 年为9 3 5 。支出比重也是一直上升，从1 9 8 5 年的5 9 1 增长到2 0 0 0 年的9 4 o 。 地方政府高度依赖预算外资金( e b f ) 。随着分税制改革的推进，预算外资金 加速增长，现在高达g d p 的2 0 ，其中9 0 以上属地方政府支配。 中国的财政分权化在推动经济增长的同时却对地区公共服务均等化也造成了 一些不利的影响。现在中国存在地区间和部门间的公共服务供给不均等。如果我 们把目光投到中国的教育和医疗方面，就会发现各地在公共服务水平和质量方面 存在巨大差异，贫困地区的公共服务供给水平远落后于国家政策规定的目标水平。 这也清楚的表明实际上现有政府间财政支出责任划分关系削弱了中央政府实施地 区间均等化的能力。县一级财政的压力也由于财政体制逐步向自筹资金体制转变 的趋势而变得犹为巨大。目前，县财政的公共支出压力正逐步上升。而由于上级 。尽管也使后代受益，却把所有成本都强加在当代纳税人身上。 。关于转移支付制度缺陷问题我们将在后文第2 章第3 小节中给与详细分析。 6 2 中国多级财政体制安排下的主要制度缺陷 政府自身也处于严重的财政压力之下，往往无力资助下级政府的公共服务，因此， 乡镇政府被迫通过征收各类税费，寻求辅助性的预算外资金支持的作法也就不足 为奇了。不过，在一些贫困地区，即使是预算外的资金规模也极为有限，这导致 了较低的公共服务供给水平，并加大了地区间的不平等。这也是在我国中部和西 部地区广泛存在的问题。 基层政权尖锐的财政收支矛盾和国内各地区之问公共服务供给上的不均等， 如果任其发展，一方面会危及到地方的社会稳定和政府权威，一方面也会影响到 中央财政的状况。概括为一句话，我国的多级财政体制安排下的支出责任划分已 经到了非改不可的境地。 2 2 税收分配安排制度缺陷 我国多级财政体制下财政收入的来源包括税收收入、国有企业的上缴收入和 各级行政性收费。而其中税收收入始终是财政支出安排的主要来源。所以税收在 各级政府之间的实际分配安排也是多级财政体制是否稳定有效运行的关键因素之 一a 在我国现有的分税制安排下，税收被划分为中央政府税、地方政府税和中央 地方共享税。中央政府税包括关税、消费税、由海关代为征收的增值税、从中央 政府企业征收银行和非银行金融机构中征收的所得税、铁路，银行总行和保险公 司总部上交的利润所得税、营业税、城市建设维护税和资源税( 海洋石油开采) 。 地方税包括营业税、地方企业缴纳所得税、城市土地使用税、个人所得税、固定 资产投资方向调节税、城市建设和维护税、不动产税、车船使用税、印花税、屠 宰税、农业税、契税、土地资本利得税、国有土地出售收入、土地资源税收和证 券交易税。开始只有增值税是分享税，其中中央政府占7 5 ，地方政为2 5 。后通 过分享消费税收入增加部分、工商税、外资和合资企业所得税、盐税做出了一些 让步。证券交易税也被从纯地方税转变为中央地方分享税，其中8 8 归中央政府和 1 2 归地方政府。具体安排见表1 。 表1 ：目前中央和省级政府之间的税收分配情况 i 全部归中央政府的税收 1 艄费税； 2 中央企业所得税； 3 来自铁道部、银行总行和保险总公司的税收； 4 夕 国和合资海洋石油企业所得税、营业税和特许权使用费； 5 肩源和运输基金收入； 6 经贸委、电力公司、中石化总公司和中国有色金属总公司所属企业营业税的7 0 部分 7 所有的进口关税、进口增值税和进口消费税； 8 银行和其他金融机构的企业所得税； 论我国多级财政体制的主要制度缺陷及其改善 中央和省级政府分享的税收 1 增值税( 7 5 归中央政府、2 5 归省级政府) 2 自然资源税( 煤炭、天然气、石油及其他矿产资源，在开采企业完全