（宪法学与行政法学专业论文）论地方人大监督.pdf

河南大学硕士掌位论文 中文摘要 随着2 0 0 7 年1 月1 日中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法 ( 以下简称监督法) 实施，地方各级人大监督逐渐走向制度化、程序化和规范化。 但是，现实中的地方人大监督与监督法的规定还存在很大差距，监督效果与 人们的期待还相距甚远。研究地方人大监督的现状、存在的问题及完善措施既十 分必要，又具有重要的理论意义和现实意义。 人大及其常委会的监督权是宪法赋予的一项重要职权。人大及其常委会代表 人民对“一府两院的监督在整个国家权力监督体系中处于极其重要的地位。就 人大制度本身来讲，它应当是一个民主、高效的制度，但在现实生活中，人大应 有的作用却没有得到发挥。地方各级人大监督的对象包括由其产生的本级人民政 府及其各组成部门、法院、检察院和由其选举或者任命的国家机关工作人员。地 方各级人大监督必须遵守合法性原则、民主集中制、公开性原则。地方各级人大 监督的工作内容应当包括法律监督和工作监督。 目前，地方各级人大常委会的监督工作主要采取会议审议、执法检查、代表 视察、述职评议、工作调研等多种方式。但是由于我国的相关法律法规不健全、 不完善，常委会的组成人员和人大代表缺乏监督意识等原因导致了地方各级人大 监督存在着监督力度不够、监督效果不明显、监督功能得不到充分发挥等问题。 完善地方各级人大监督，应当建立以人民代表大会制度为核心的权力运行机制， 建立权力监督制约机制，强化地方人大的监督职能，完善人大的听证质询制度、 设立专门监督机构、改进监督方式、理顺监督体制。 关键词：地方人大；地方人大监督；监督机制 论地方人大监t i - a b s t r a c t w i t l lt h ej a n u a r y1 ，2 0 0 7 ”t h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n ap e o p l e sc o n g r e s s s t a n d i n gc o m m i t t e ea ta l l l e v e l so fs u p e r v i s i o nl a w ”( h e r e i n a f t e rr e f e r r e dt oa s s u p e r v i s i o nl a w ) t oi m p l e m e n tt h el o c a lp e o p l e sc o n g r e s s e sa ta l ll e v e l so fs u p e r v i s i o n a n dg r a d u a l l yb e c o m ei n s t i t u t i o n a l i z e da n ds t a n d a l d m e dp r o c e d u r e s h o w e v e r , t h e r e a l i t yo ft h el o c a lp e o p l e sc o n g r e s ss u p e r v i s i o na n d s u p e r v i s i o nl a w , t h e r ei ss t i l la b i gg a p ，m o n i t o r i n gr e s u l t sa n dp e o p l e se x p e c t a t i o n sa l es t i l lf a ra w a y s m t u so ft h e l o c a lp e o p l e 。sc o n g r e s ss u p e r v i s i o n , p r o b l e m sa n di m p r o v et h em e a s u r e sa l ev e r y n e c e s s a r y , b u ta l s oh a si m p o r t a n tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h es u p e r v i s i o no ft h en p ca n di t ss t a n d i n gc o m m i t t e ei sac o n s t i t u t i o n a lr i g h tt o a ni m p o r t a n tm a n d a t e n p ca n di t ss t a n d i n gc o m m i t t e et or e p r e s e n tt h ep e o p l eo ft h e ”g o v e r n m e n th o u s e s ”t h r o u g h o u tt h es t a t ep o w e rs u p e r v i s i o na n dm o n i t o r i n gs y s t e mi s e x t r e m e l yi m p o r t a n tp o s i t i o n i nt e r m so fp e o p l e sc o n g r e s ss y s t e mi t s e l f , i ts h o u l db ea d e m o c r a t i ca n de f f i c i e n ts y s t e m ，b u ti nr e a ll i f e ，t h er o l eo ft h en p ch a sn o tb e e nd u et o p l a y t h eo b j e c to fp e o p l e sc o n g r e s s e sa t a l ll e v e l s ，i n c l u d i n gs u p e r v i s i o nb yp e o p l e s g o v e r n m e n t sc r e a t e dt h ec l a s sa n di t sc o n s t i t u e n td e p a r t m e n t s ，c o u r t s ，p r o s e c u t o r sa n d b ye l e c t i o no ra p p o i n t m e n to fs t a t eo r g a n s s u p e r v i s i o no ft h el o c a lp e o p l e sc o n g r e s s e s a ta l ll e v e l sm u s ta d h e r et ot h ep r i n c i p l eo f l e g a l i t y , d e m o c r a t i cc e n t r a l i s m ，t h ep r i n c i p l e o fo p e n n e s s l o c a lp e o p l e sc o n g r e s s e sa ta l ll e v e l s ，s u p e r v i s i o no fw o r ks h a l li n c l u d e t h el e g a ls u p e r v i s i o na n dw o r ks u p e r v i s i o n c u r r e n t l y , t h es u p e r v i s i o no fl o c a lp e o p l e sc o n g r e s ss e s s i o np r i m a r i l yt ol a w e n f o r c e m e n ti n s p e c t i o no nb e h a l fo fi n s p e c t i o n s ，t or e p o r th i sw o r kt oc o m m e n to nt h e w o r ko fr e s e a r c ha n do t h e rm e a n s h o w e v e r , d u et oc h i n a sr e l e v a n tl a w sa n d r e g u l a t i o n sa r en o tp e r f e c t , i m p e r f e c t ，a n dt h en p cs t a n d i n gc o m m i t t e em e m b e r so ft h e u 河南大掌硕士掌位论文 c o n s c i o u s n e s so ft h er e a s o n sf o rt h el a c ko fs u p e r v i s i o nl e dt ot h es u p e r v i s i o no ft h e l o c a lp e o p l e sc o n g r e s s e sa ta l ll e v e l st h e r ei sn o te n o u g hs u p e r v i s i o n , m o n i t o r i n gr e s u l t s i sn o to b v i o u s ，a n ds u p e r v i s i o na r en o tf u l l yf u n c t i o n a la n ds o0 n i m p r o v el o c a l p e o p l e sc o n g r e s s e sa ta l ll e v e l so fs u p e r v i s i o ns h o u l db ea d o p t e dt oe s t a b l i s hp e o p l e s c o n g r e s ss y s t e m a st h ec o r em e c h a n i s mf o rt h ee x e r c i s eo fp o w e r , b u i l dp o w e r s u p e r v i s o r ym e c h a n i s m s ，a n ds t r e n g t h e nl o c a lp e o p l e sc o n g r e s s so v e r s i g h tr o l ea n d t h ee s t a b l i s h m e n to fs p e c i a l i z e do v e r s i g h ta g e n c i e s ，t oi m p r o v em o n i t o r i n gm e t h o d s ， s t r e a m l i n eo v e r s i g h ts y s t e m k e yw o r d s ：l o c a lp e o p l e sc o n g r e s s e s ；s u p e r v i s i o no fl o c a lp e o p l e sc o n g r e s s ； m o n i t o r i n gm e c h a n i s m i i i 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学住申请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究台勺课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加脱说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构垂勺学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。：，毫，。 7 - 。 ，_ ?+jl j 学位申请人( 学住论文作者) 签名： ；关厄 ，；，7 j _ ， ，。“ 、j ， 7 7 1 ，7_ 一，j 、， j ， ， j 7 7 。l | 一? ：j 7 2 0 ：j 年。，月! ：日 7 ， 一 _y 。? 。il | l 、。j，j _ _ j j i ? j一，t j l；j 、 1 茗 一 o ；，一，：、一，：j 。j l ? ，。? j13 ，j ? ，| ，j jjj i | 。+ 。j ，： 。关于学位论文著作权使用授权书j ； ， ，：u ，“ ， ：、? jj? ? q _ _ r 。：i ；f r r 、j j ，? ，f f 。 本人经河南大学审核批准授予硕士学位。作为学位论文的作者本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅。泰人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的，可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 釜名：星垂2 2 0年月 日 学位论文指导教师签名：董璧生 2 0年月 日 论地方人大监督 引言 “立法成绩很大，监督工作不力 这是许多人对当前全国人大职能发挥状况 的综合评价。不仅如此，地方各级人大监督工作也同样存在着监督效果不佳、监 督意识不强、监督功能得不到发挥等诸多问题。具体表现有四个方面：第一，形 式主义突出。地方各级人大常委会经常运用的执法检查、工作评议、视察等监督 方式，虽然有一定效果，但多数情况下都难免流于形式，有些地方甚至把监督变 成了表彰，而法律规定的质询、特定问题调查、撤职、罢免等几种监督形式更是 很少使用；第二，行使监督权的公开程度不够。因为多数的人民群众对人大监督 职能的内容并不了解，对国家权力机关的监督效果缺乏信心，进而弱化了地方人 大监督的影响力，使地方人大监督失去了客观评判标准；第三，监督缺位的现象 十分普遍。例如在城市规划、重大经济建设决策、重特大生产事故处理、环境污 染事故处理、重大违法征地、重大腐败案件等问题的处理过程中，人大的作用都 得不到充分发挥；第四，重程序性监督，轻实体性监督。虽然对监督的过程比较 重视，但提出的监督意见缺乏有效的机制保障，使人民群众慢慢形成了人大是“橡 皮图章”的不良印象。 中国政法大学蔡定剑教授在中国人民代表大会制度一文中谈到：“地方人 大监督在依法治国中的基本功能和作用。从宪政角度讲，国家权力机关在依法治 国中的作用主要体现在两个方面：一是代表人民行使以立法为核心的包括决定重 大事项和人事任命的决策权；二是代表人民对权力运行的行使监督权，即对国家 行政机关和司法机关的活动进行广泛的监督，对违法行使权力的国家机关及其公 职人员进行的弹劾和罢免的权力。第一个方面表现了国家权力的来源和授予，后 一个方面体现了对权力的控制和收回，由此构成了国家权力的从授予到控制再到 函荣什星、钟敏著：民主监督，法律出版社1 9 9 8 年版，第2 3 7 页。 。本文所指地方人大监督是指地方人大及其常委会监督，为叙述方便以下统称为地方人大监督。 l 论地方人大监督 收回这样的一个法治过程，这是一个完整的不可分割的系统。 浙江大学孙笑 侠教授本着法治的立场来反思监督制度，在监督，能否与法治兼容一文中指 出“监督制度虽然在中国的历史发展中具有持久的生命力，但由于缺乏法治的大 环境，因而也存在显著的人治倾向 。并通过与西方的经验对比，认为权力分配 和正当程序是进行监督的基础，以此立场来反思和改造传统的监督模式。 吴邦国委员长在十届全国人大二次会议上强调，“要以增强监督实效为核心， 有重点地开展监督工作，探索和完善监督方式及监督机制”。这对人大工作提出 了更高的要求，加强地方各级人大及其常委会的监督职能，充分行使监督权，对 于不断完善人民代表大会制度，推进社会主义民主政治建设和依法治国，促进我 国的改革开放和现代化建设事业的发展，具有十分重要的意义。特别是监督法 的出台，使地方各级人大监督权的实施进一步走向制度化、规范化和程序化，使 监督工作有法可依、有据可查。但是，现实中的地方人大监督效果与人们所期待 的尚且有一定距离。我国的监督法虽然在2 0 0 7 年已经开始实施，但是结合各 省市地方人大监督工作的实际、具有地方针对性和可操作性的“实施办法 在全 国省市人大常委会并不多见，地方人大监督工作离具体操作层面上的“有法可依”、 “有章可循”还有一定的差距。改变地方人大监督的不力状况，进一步提高监督 效能，就显得十分迫切和必要。 人大及其常委会的监督权是宪法赋予的一项重要职权。人大及其常委会代表 人民对“一府两院”的监督在整个国家权力监督体系中处于极其重要的地位。就 人大制度本身来讲，它应当是一个民主、高效的制度，但在现实生活中，人大应 有的作用却没有得到发挥。研究目前我国地方各级人大监督制度存在的各种问题、 成因和完善措施，对完善人民代表大会制度，实现人民当家作主，规范地方各级 人大监督行为，保证“一府两院”的工作为人民服务具有重要的现实意义和深远 的历史意义。 。蔡定剑著：中国人民代表大会制度，法律出版社2 0 0 3 年版。 雪孙笑侠：监督，能否与法治兼容，载 中国人大新闻 评论理论 理论研 究，2 0 0 7 年1 1 月2 日访问 7， 论地方人大监督 本要求是：一是国家权力机关在判定对其他国家机关的工作是否需要实施监督时， 根本的依据是宪法和法律的规定。二是实施法律监督、工作监督等一切监督，必 须根据宪法和法律的规定进行。三是运用监督形式包括听取工作汇报、视察、调 查、询问、质询、罢免等，必须符合宪法和法律的要求。四是监督结果的作出， 必须符合宪法和法律的规定。总之，依法办事应贯穿于国家权力机关监督的全过 程。离开了宪法和法律，国家权力机关监督就无从谈起。全国人民代表大会及其 常委会、地方各级人民代表大会及其常委会、全国人民代表大会代表及地方各级 人民代表大会代表的监督行为不是任意性的，必须严格依照宪法、代表法和其他 相关宪法性法律以及将要制定的监督法进行，严格按照法律规定的权限和程序进 行监督。监督方式有很多种，大会听取“一府两院 报告；组织代表定期不定期 视察；各个专门委员会调查检查；处理来信来访；代表评议；组织代表写议案， 使得监督工作依法操作保持日常化，经常性。 2 民主集中制原则 宪法第3 条规定：“中华人民共和国的国际机构实行民主集中的原则。 在我 国，民主集中制是一切国家机关开展工作的基本原则。在民主集中制原则基础上， 我国宪法规定了两种责任制，即集体负责制和首长负责制。各级人大及其常委会 行使职权，实行集体负责制，由全体组成人员集体讨论，按照少数服从多数的原 则，集体做出决定。常委会每个组成人员的地位和权利平等，任何人都没有特殊 的权利，集体讨论、集体决定、集体承担责任。监督法第四条规定：“各级人民代 表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。 3 公开性原则 监督法第7 条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况， 向社会公开。”在监督法中有6 条条文涉及公开原则，占监督法4 8 条条文的1 8 ， 其份量之重显而易见。其内容可概括为“一公开、三通报、五公布 ，即一次提到 8 河南大学硕士学位沦文 向社会公开，三次提到向人大代表通报，五次提到向社会公布。监督法第7 条对 公开原则作了总括性和原则性的规定，并在第8 条、第1 4 条、第2 0 条、第2 3 条、 第2 7 条中五次提到向社会公布，并做出了刚性的规定。根据监督法的相关规定， 人大常委会实施监督的情况，“一府两院 接受人大常委会监督的情况，都要向人 大代表通报，并向社会公布，这是我国法律首次明确规定人大常委会行使监督权 的公开原则。 ( 四) 地方人大监督的内容 人民代表大会的监督就是对其他国家机关及其国家机关领导人员的权力进行 控制、调节和制约。人民代表大会监督是保证实现人民的意志和利益，贯彻实施 法律的监督，因而它的监督内容广泛而带有根本性。按照现行宪法和有关法律的 规定，我国人民代表大会监督的主要内容概括起来就是两句话：监督宪法和法律 的实施，监督“一府两院 的工作。实际上，我国人大的监督权是一个综合的权 力结构系统，是由了解权、处置权和制裁权这三个方面权力构成的。这三种权力 的顺序，也反映了人大监督权实现的逻辑过程。这三项权力在性质上程度上有所 不同，因而在享有和行使的主体上也是可以分别配置的。 1 知情权，即对被监督对象执行法律的情况进行察看，检查的权力。其包括 以下几个方面：一是听取工作报告和汇报。人民代表大会及其常委会听取由它产 生的国家机关的工作报告和专题工作汇报，是人民代表大会的一项例行权力。二 是质询和询问。质询是人大通过一定的法律程序，强制被监督回答代表或委员提 出的问题，代表或委员可以根据回答的情况采取必要措施，以实现一定的监督目 的。三是视察。视察是人大代表广泛联系群众、了解社会的一条固定渠道。视察 也是一种调查，它是一种广泛的了解权，包括监督了解权。四是执法检查。执法 检查是在视察基础上发展起来的一项专门监督法律实施的工作。过去视察也包括 对法律的实施情况，随着社会对法律实施不力状况的反映强烈，要求人民代表大 会加强这方面的监督。人大常委会组织代表和委员专门对法律实施的视察就变成 9 了一项专门的执法检查工作。 2 处置权是监督的一个逻辑过程，也是监督的一个实质性阶段，人大监督中 的一定处理手段，是监督得以发生效力的表现。人民代表大会的监督处置权有下 列几个方面：一是作出决议。作出各种具有法律效力的决议，是人民代表大会的 一项重要权力，人民代表大会可以通过作出各种决议来实现自己的监督权。二是 组织特定问题调查委员会。组织特定问题调查委员会，是人大监督的一种重要手 段。它具有了解情况的性质，也具有处理问题的执能。特定问题调查委员会是为 了查清有关问题，必要时作出处理的一种监督活动。它该是对行政、司法行政机 关工作中比较重大的问题调查，或是对国家机关领导人有失职、不当之事和比较 严重的违法嫌疑而调查。调查有一定的法律强制性，对被监督者会造成强大压力， 可能导致有关人员的辞职或作出纠正某事情的决议，或导致提出罢免案。这是组 织特定问题调查委员会的监督性质所在。三是提出批评和受理申诉。听取、反映 人民群众的意见和要求，是人大代表的一项义务。 3 制裁权是人民代表大会对监督对象的违法或失职行为的一种最后处理权。 这是人民代表大会监督权最严厉的手段，是人民代表大会监督最具有强制力的表 现。也是人民代表大会监督权得以落实的保障。人民代表大会监督的制裁手段主 要有：一是罢免、撤职、免职、接受辞职。人民代表大会及其常委会对由它选举、 决定、任命和批准任命的国家机关组成人员最有效的监督制裁手段就是罢免和撤 职。罢免是人民代表大会免除违法失职的国家机关主要领导人职务的方式。撤职 是人大常委会监督制裁由它任命范围内违法失职的国家机关组成人员的方式。免 职和接受辞职也有一定的监督制裁性质。免职是人大及其常委会免除由它选举和 任命的国家机关组成人员职务的方式。接受辞职是人大及其常委会对由它选举、 任命的所有国家机关组成人员经主动请求免除其职务的方式。二是撤销。撤销权 是人大及其常委会处理违宪、违反法律、法规及其他规范性法律文件的一种最后 监督手段。 综上所述，人民代表大会根据监督对象违法、失职和不当行为的性质、种类 1 0 和程度，可以采取各种不同的监督手段，从而保证监督目的的实现。 二、地方人大监督工作的现状及存在的问题 “立法成绩很大，监督工作不力 这是许多人对人大职能发挥状况的评价。 全国人大是国家的最高权力机关，是全国人民当家作主的重要保证。保证全国各 族人民平等、自由的参政、议政，保障全国人民行使自己的权力。现实中的地方 人大监督效果与人们所期待的有一定距离。和法律上所赋予的人大的权力也有很 大差距。改变地方人大监督的不力状况，进一步提高监督效能，就显得十分迫切 和必要。 ( 一) 地方人大监督工作的现状 多年来，地方人大常委会在开展监督工作中，采取会议审议、执法检查、代 表视察、述职评议、工作调研等多种方式，积极探索，加大监督力度，不断改进 监督工作。主要做法有： 1 审议工作报告 这是对“一府两院”常用的、基本的、主要的监督方式，听取和审议“一府两 院”的工作报告或专题工作报告。如在我州对蔗糖、畜牧业发展、国有企业改革、 人民防空、高中阶段教育体制改革、抗洪救灾、审理和查办职务犯罪等方面的工 作报告进行审议，在审议中，抓住经济建设、社会发展的关键环节和带普遍性、 执法难度大、群众反映强烈的问题，对改进和加强有关工作提出意见和建议，并 在审议的基础上对部分重点工作做出决定、决议或审议意见，充分行使人大的决 定权。 。荣什星、钟敏著：民主监督，法律出版社1 9 9 8 年版，第2 3 7 页。 l l 2 执法检查和视察 这是普遍采用、行之有效的监督方式，通过多层次、多种形式的执法检查和视 察，使执法检查、视察既深入扎实，又有力度和声势，增强实效。对增强人们的 法律意识、保障法律法规的有效实施，纠正违法行为，打击违法犯罪活动，起到 积极的推动作用。在具体做法上，多数采取各级人大上下结合统一行动，重点检 查与一般检查相结合的办法进行。在执法检查和视察过程中，坚持把改革、发展、 稳定中的重大问题和关系人民群众切身利益的问题结合起来，倡导公平正义，把 提高构建社会主义和谐社会能力、加强社会建设和管理作为目标，提出具有针对 性和建设性的意见建议，有效地促进了“一府两院 的各项工作。 3 工作评议监督 包括人大常委会对人大及其常委会选举和任命的国家机关工作人员履行职责 情况进行述职评议，人大常委会组织人大代表对“一府两院 的工作进行评议。 开展述职评议一般做法是，人大常委会在听取述职报告前，组织调查组深入述职 人员所在单位及各县市进行调查了解，广泛听取群众意见，并形成调查报告，提 交人大常委会议评议参考。评议以依法履职和依法行政为重点，实事求是地进行 评议和民主测评，对每一位述职人员作出评价，并针对存在问题和不足提出整改 意见，要求限期向常委会反馈整改情况。与此同时，人大常委会还要求其他“一 府两院 组成人员在年终时报送书面述职报告。通过述职评议，把人大行使任免 权和监督权结合起来，把对事的监督和对人的监督结合起来，把党管干部的原则 和人大依法监督结合起来，增强了国家机关工作人员的公仆意识和法制观念，促 进了有关部门工作的改进：代表评议工作这种监督形式，采取以代表小组活动或 召开座谈会的形式，组织代表对政法部门或单位进行工作评议，把人大常委会的 监督同发挥人大代表的作用以及人民群众参政议政结合起来，形成合力，增强监 督的力度。 1 2 河南大掌硕士掌位论文 4 对政府的计划、财政预算的监督 对国民经济与社会发展计划和财政预算的工作监督程序是，人代会前，财经工 委深入到相关综合经济部门对国民经济和社会发展计划情况、财政预算情况调研， 进行初步审查，提出相关初审意见；受主任会议委托，组织召开国民经济和财政 预算审查委员会会议，进行审查，并向人代会提交审查报告，人代会进行审议表 决；在三次常委会会议上分别对前年度审计查出存在问题整改情况进行审议( 四 月份) ，审查批准上年度财政决算、对本年度上半年国民经济计划执行情况进行审 议( 八月份) ，审查批准本年度预算调整方案及l 一9 月预算执行情况( 十月份) 。 ( 二) 地方人大监督工作存在的问题 1 地方人大的监督力度不够 在我国的宪法与法律规定中，人大是最高的权力机关，有权监督法律的实施， 保证法律的有效执行。但是，在实践中，人大的执法检查能力、效力和法律规定 上存在差距，这种差距体现在执法难、监督不力、纠正违法难的状况： 第一，执法短缺，这是我国当前法治建设中最为突出的现象之一。自十一届 二中全会以来，特别是十四大以来，我国立法速度不断加快，初步建立起与社会 主义市场经济相适应的法律体系框架。但是，现实中有法不依、执法不严、违法 不究的执法短缺现象却日益突出。执法短缺使得颁布的法律流于形式，并进一步 在全社会形成反法治的意识，这对依法治国方略的实施有很大的消极影响。据有 关材料显示：“在我国颁布的法律中，得到认真执行的只占1 5 左右；执行得比较 认真的约占2 0 左右；稍有成效但执行难度较大的约占5 0 左右；执行较差的约 占1 5 左右。；如果说法律的数量是法制的标志，那么，执法的数量与质量则是 法治的标志。如果我们任执法短缺泛滥下去，那么我们的法治化努力将化为乌有。 o 刘玉兰：行使人大监督权的思考，载河北经贸大学学报1 9 9 9 年第8 期。 1 3 论地方 、大监督 第二，监督短缺，这是导致我国执法短缺最重要的原因。近年来，人大在实 践上的监督地位与作用有所增强，但是，从总体上看，监督不力的病疾仍未解决， 以有效监督为尺度，人大的监督工作在实践中仍有很多问题，地方人大监督的实 际缺位使我国的执法状况更趋恶化，反过来扭曲了人大的形象与权威，进一步导 致地方人大监督权威弱化。主要表现在：人大对现行法律法规的执行情况缺乏监 督，不仅有相当多的法律、法规的执法情况未能触及，对非政府序列的部门和上 级垂直领导部门的执法施政行为，及政府部门的抽象行政行为也基本上处于不监 不督的空白状态；监督迟缓滞后，现有的地方人大监督即使实施，也往往是事后 监督，往往在事情已成定局时才予以监督，作为形式上的补充和追认，这种“马 后炮式”的监督方式往往是“亡羊补牢 督过软，现有地方人大监督一般只重视 形式上的至上与程序上的合法，很难解决实质问题。对一些重大问题常常是有权 无威，有名无实。 第三，纠正违法不力，这是直接影响执法效果的关键所在。执法检查最主要 的目的在于纠正违法行为，使法律重新得到有效的实施。但是，目前的现状是不 仅执法存在监督不力的问题，更致命的是人大纠正违法行为的能力也受到了怀疑。 执法检查中难以克服厉行公事走过场的弊端，检查监督范围过大，缺乏重点目标； 下去检查蜻蜓点水式，缺乏深入实地调查研究；时过境迁一阵风，对下面反映和 检查出来的问题，事后纠正跟踪处理少。在法律上的有效性并不等于直接具有法 律效力，对检查出的问题，难以直接纠正违法行为和查处违法人员，只能转交相 关的部门进行处理，同时暴露出监督在执法检查上明显缺乏运用具有法律效力的 监督手段。容易出现执法主体的侥幸心理和短期行为，缺乏执法效果持久性，使 之检查过后又一切如初。 2 地方人大的监督效果不明显 对权力的监督应该是多维的，不仅要有自上而下的监督，也应该有自下而上 的监督；不仅要有来自内部的监督，也要有来自外部的监督，而且来自外部的监 1 4 河南大掌硕士学位论文 督不应该只来自一个侧面，而应是多侧面、全方位的。我国目前自上而下的监督 比较强而有力，下级组织对上级负责，受其监督，其人事、财政等权力大部分掌 握在上级组织手中。但自下而上的监督却难以实现，比较乏力。因为上下级组织 大都是行政上的隶属关系，由于下级组织的人事、财政、职权大部分都是由上级 组织确定，所以，下级组织在对上级组织进行监督的时候，多数情况会考虑上面 诸多因素的影响，造成监督不力。还有就是人大在监督实践中经常碰到最难办的 问题就是监督到党委头上。由于我国党政在事实上很难完全分开，而人大又没有 对党进行监督的权力，所以，在现实中经常发现在监督政府的时候会涉及到党委， 而党委又是人大的领导。这就使人大的监督在整体效能上受到很大限制。全国人 大的监督机构职责不够明确，相互间联系、协作不够。这些都影响了监督机构的 整体效能。在发现问题后，处理问题的过程中，部门之间相互推委，不愿意承担 责任，造成问题得不到及时的解决，拖延了时间，降低了效率。而且，人大对发 现的问题不能直接处理，只能转交给其他部门，这本身也降低了人大处理问题的 能力。 3 地方人大的监督主体意识不强 监督主体缺乏主体意识和使命感。实际调查结果表明，无论是人大代表，还 是人大常委会组成人员，由于受人大代表选举中民主化程度不够的影响，依附性 较强，主体意识较弱。“官派”意识强，“民选 意识弱，具体表现在： ( 1 ) 监督流于形式，该监督的未监督，即使监督，也是走过场、图形式，不 解决实质性问题。由于对宪法和法律实施监督不够，目前有法不依、执法不严、 违法不究的现象在一些地方相当严重，使现有法律不能充分贯彻实施。对“一府 两院 工作监督也很不力，滥用职权现象时有发生。 ( 2 ) 程序性监督多，实质性监督少，使监督缺乏应有的针对性和权威性。各 级人大及其常委会在监督中应力求做出开创性决议，提高监督实效，充分利用法 律规定的有效监督形式，特别是带有强制性的质询形式，以增强人民代表的责任 感。 ( 3 ) 监督的滞后现象严重，缺乏应有的约束性、预见性。如财政预算方案在 执行中出现重大变更，各级人大只能在审查、批准决算中予以事后追认。这就使 监督失去了现实意义，给工作造成本可避免的损失。要防止地方人大监督乏力的 现象发生，必须使监督制度化、经常化，使人大代表对同级“一府两院工作的 状况进行深入的调查、考察，及时发现问题，提出解决的建议。这样，就不至于 总是出现“亡羊补牢”的窘境。 在实行社会主义市场经济和法制建设的历史条件下，需进一步加强地方人大 监督职能。“人民代表大会制度是中国政府监督机制的基础和核心。作为最高国家 权力机关，人大对它的执行机关政府工作人员的任免权力、质讯权力，听取政府 工作报告，视察工作，审查、批准政府制定的重大政策，对政府活动进行有效的 监督和控制。”人民代表大会拥有立法权，可以通过立法对人民政府进行监督。 比如，我们国家从1 9 8 9 年起，人大陆续通过了行政诉讼法、国家赔偿法和 行政处罚法等一系列制约行政行为的法规，使我们对政府权力的监督有了法 律的依据。如果不对政府进行监督，政府的权力就会无限扩大。“任何行政组织都 有一种自我扩张的倾向，它总是试图扩大自己的权力范围、人员编制和地位级别。 当行政组织缺乏某种必要的约束机制时，组织的膨胀就势不可免。在中国的行政 系统中，情况正是如此，无论行政活动需要与否，大大小小的行政组织总是尽量 储存尽可能多的资源：人力资源和权力资源。 现在我们国家对政府的监督权力 由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会来行使。但我们的人大实际上没有 真正行使人民所赋予他的这项权力。 4 地方人大的监督功能得不到充分发挥 依照我国宪法的规定，人民代表大会是我国人民行使国家权力的机构，国家 行政权、审判权、检查权等一切权力均由它产生并受它监督。但由于众所周知的 。谢庆奎、燕继荣、赵成根著：中国政府体制分析，中国广播电视出版社1 9 9 8 年版，第2 5 0 页。 。任晓著：中国行政改革，浙江人民出版社1 9 9 8 年版，第1 8 8 页。 1 6 河南大掌硕士掌位论文 原因，人大在法律上应有的权力与