（环境与资源保护法学专业论文）欧盟不利地区计划及其启示研究.pdf

独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文，在指导教师指导下，通过我的努力取得的成果，并且是自己 撰写的。尽我所知，除了文中作了标注和致谢中已经作了答谢的地方外，论文中不包含其他人发 表或撰写过的研究成果，也不包含在浙江农林大学或其他教育机构获得学位或证书而使用过的材 料。与我一同对本研究做出贡献的同志，都在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如被查有严 重侵犯他人知识产权的行为，由本人承担应有的责任。 学位论文作者亲笔签名：越 论文使用授权的说明 本人完全了解浙江农林大学有关保留、使用学位论文的规定，即学校有权送交论文的复印件， 允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制 手段保存论文。 保密，在年后解密可适用本授权书。口 不保密，本学位论文属于不保密。 ( 请在方框内打“”) 学位论文作者亲笔签名：牲日期：上堕 羔， 指导教师亲笔签名： 摘要 摘要 欧盟农村发展政策第二主轴重点在于改善农村的环境，欧盟不利地区计划作为农 村发展政策第二主轴的重要部分，其目的在于给条件不利地区的农民给予支持，服务 于农地的持续利用和乡村的环境，以促进农业和农村的可持续发展。研究欧盟不利地 区计划的产生和演变，探讨其在实施过程中的经验，有助于我们加深对不利地区计划 的理解，为我国新农村建设政策的制定和实施提供参考。 本论文首先在欧盟共同农业政策框架下对“不利地区”做了界定，在此基础上， 通过文献分析方法分析了欧盟不利地区计划的理论基础以及在共同农业政策中的地 位，并分析了与其关系密切的其他农业措施的联系和区别。其次，通过历史分析方法 归纳了欧盟不利地区计划的发展过程及其特点，阐述了相关立法的主要内容。最后， 本文剖析了不利地区计划的目标和实施，分析了不利地区计划对欧盟环境保护和农村 发展的影响。， 通过以上分析，本论文得出以下结论，第一，欧盟现行不利地区计划有着深厚的 环境理念基础；第二，欧盟不利地区计划有其自身的使命和目标，和共同农业政策的 其他措施一起促进不利地区环境的保护和农业的可持续发展；第三，欧盟不利地区的 历史发展和理念转变与共同农业政策改革发展过程是同步的，相互影响的；第四，欧 盟不利地区计划的政策目标突出对环境的作用和保护，实施过程中不断调整和完善； 第五，欧盟不利地区计划总体来说是成功的、有效的，有利于解决不利地区农业持续 和环境保护有关的问题，对欧盟农业环境的可持续发展产生了显著的促进作用。 本论文在以上分析的基础上，提出我国在借鉴政策时应透彻理解和分析其政策产 生、发展的历史条件，关注政策目标和政策实施过程中的联系，分析政策制定和实施 的合理性，探讨其存在的问题。同时认为我国应充分认识农业条件不利地区的环境文 化等价值，进一步加大对农业环境保护，尤其是对条件不利地区的支持，以促进与自 然的和谐，缩小城乡地区之间的差距，促进农村地区的可持续发展。 关键词：共同农业政策，自然障碍，不利地区计划，环境保护，农村发展政策 a b s t r a c t a bs t r a c t t h es e c o n da x i so ft h ee ur u r a ld e v e l o p m e n tp o l i c yi sf o c u so nt oi m p r o v et h er u r a le n v i r o n n m n t t h el f as c h e m eo f t h ee u r o p e a nu n i o na sa ni m p o r t a n tp a r to f t h es e c o n da x i so f t h er u r a ld e v e l o p m e n t p o l i c y ；w h i c ha i m st og i v es u p p o r tt of a r m e r si nl f a s s e n , i c e si nt h es u s t a i n a b l eu s eo fa g r i c u l t u r a l l a n da n dr u r a le n v i r o n m e n t ，i no r d e rt op r o m o t es u s t a i n a b l ea g r i c u l t u r ea n dr u r a ld e v e l o p m e n t s t u d y t h eg e n e r a t i o na n de v o l u t i o no ft h el f as c h e m ei nt h ee u ，a n di t se x p e r i e n c ei nt h ei m p l e m e n t a t i o n p r o c e s s ，a n dh e l pu st od e e p e nt h eu n d e r s t a n d i n go ft h el f as c h e m e ，p r o v i d ear e f e r e n c ef o rt h en e t r u r a ld e v e l o p m e n tp o l i c yf o r m u l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o n f i r s t l y ，u n d e rt h ef r a m e w o r ko ft h ee l jc o m m o na g r i c u l t u r a lp o l i c y , ”l e s sf a v o r e da r e a s ”a s d e f i n e db yt h em e t h o d so fl i t e r a t u r ea n a l y s i sa n a l y z e dt h et h e o r e t i c a lb a s i so ft h ee u r o p e a nu n i o n sl f a s c h e m ea n dt h es t a t u so ft h ec o m m o na g r i c u l t u r a lp o l i c y ，o nt h i sb a s i s a n dt oa n a l y z ei t sr e l a t i o n s h i p a n dd i f f e r e n c eb e t w e e nc l o s e l yr e l a t e dt oo t h e ra g r i c u l t u r a lm e a s u r e s s e c o n d ：h i s t o r i c a la n a b ；s i s s u m m a r i z e st h ep l a n n e dd e v e l o p m e n tp r o c e s sa n di t sc h a r a c t e r i s t i c si nt h ee ul f as c h e m eo nt h em a i n c o n t e n to ft i l er e l e v a n tl e g i s l a t i o n f i n a l l y ；, t h ep a p e ra 1 1 a l y z e st i l eo b j e c t i v e sa n di m p l e m e n t a t i o no ft h e l f as c h e m e t h r o u g ht h ea b o v ea n a l y s i s ，t h ep a p e rc o n c l u d e dt h a t ，f i r s t ，t h ec u r r e n te ul f a ss c h e m eh a v e p r o f o u n de n v i r o n m e n t a la n dc o n c e p t u a lb a s i s ；s e c o n d ，l f a so ft h ee up l a n st oh a v ei t so w nm i s s i o n a n dg o a l s a n do t h e rm e a s u r e so ft h ec o m m o na g r i c u l t u r a lp o l i c yt op r o m o t el f a s ，t h ep r o t e c t i o no ft h e e n v i r o n m e n ta n ds u s t a i n a b l ea 矿i c u l t u r a ld e v e l o p m e n t ；t h i r d ，t h eh i s t o r i c a ld e v e l o p m e n to fl f a so ft h e e u r o p e a nu n i o na n d i d e a si n t ot h ec o m m o na g r i c u l t u r a lp o l i c yr e f o r ma n dd e v e l o p m e n tp r o c e s s s y n c h r o n i z a t i o na n d m u t u a li n f l u e n c e ；f o u r t h ，t h el e s sf a v o r e da r e a ss c h e m e i nt h ee up o l i c y 。 o b j e c t i v et oh i g h l i g h tt h er o l ea n dp r o t e c t i o no ft h ee n v i r o n m e n t ? t h ei m p l e m e n t a t i o np r o c e s s t o c o n s t a n t l ya d j u s ta n dp e r f e c t ；f i n a l l y l f a so ft h ee up l a ni ss u c c e s s f u l ，e f f e c t i v e ，a n dc o n d u c i v et o r e s o l v i n gt h el f a s ，s u s t a i n a b l ea g r i c u l t u r ea n de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nr e l a t e di s s u e s ，p r o d u c e da s i g n i f i c a n tr o l ei np r o m 0 6 n gt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to f t h ee ua g r i c u l t u r a le n v i r o m n e n t o nt h eb a s i so ft h ea b o v ea n a l y s i s ，t h ep a p e rd r a wp o l i c ys h o u l db eat h o r o u g hu n d e r s t a n d i n ga n d a n a l y s i so fi t sp o l i c i e s ，t h eh i s t o r i c a 】c o n d i t i o n so fd e v e l o p m e n tc o n c e r ni nt h ep o l i c y g o a l sa n d i m p l e m e n t a t i o np r o c e s s ，a n a l y s i so ft h er a t i o n a l i 够o fp o l i c yf o r m u l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o ni nc h i n a a b s t r a c l - t oe x p l o r ei t sp r o b l e m s a l s ob e l i e v e st h a tc h m as h o u l df u l l ym i d e r s t a n dt h ee n v i r o n m e n t a la n dc u l t u r a l v a l u eo ft h ea g r i c u l t u r a lc o n d i t i o n si nl f a s ，t of u r t h e ri n c r e a s ea g r i c u l t u r a le n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ， e s p e c i a l l 3 , , i ns u p p o r to fl f a s ，t op r o m o t eh a r m o n yw i t hn a t u r e ，t on a r r o wt h eg a pb e t w e e nr u r a la n d u r b a na r e a s ，a n dp r o m o t i n gr u r a lt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ft h er e g i o n k e yw o r d s ： c o m m o na g r i c u l t u r a lp o l i c y n a t u r a lh a n d i c a p t h el e s sf a v o r e da r e a s s c h e m e e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，r u r a ld e v e l o p m e n tp o l i c y 目录 目录 摘要i a b s t r a c t 。i i 目勇乏l v 第一章导言l 1 1 选题背景与研究意义1 1 。1 1 选题背景一1 1 1 2 研究意义1 1 2 国内外研究现状一2 1 3 研究内容与研究方法3 1 4 论文创新与不足4 第二章欧盟不利地区计划概述5 2 1 欧盟政策框架下不利地区的内涵一5 2 2 欧盟不利地区的分类6 2 2 1l l ji j 互6 2 2 2 受重大自然障碍影响的区域6 一 2 2 3 受其他特定障碍影响的区域6 2 ，3 欧盟不利地区计划及其理论基础7 2 3 1 公共物品理论7 2 3 2 农业多功能性理论7 2 3 3 公平理论8 2 4 欧盟不利地区计划在共同农业政策中的位置9 2 5 欧盟不利地区计划与其它农业措施的关系1 1 2 5 1 农业环境计划1 2 2 5 2 单一农场支付1 2 2 5 3 交叉遵守规则毛1 3 2 5 4 自然2 0 0 0 支付一1 4 第三章不利地区计划发展历程1 6 3 1 欧盟共同农业政策改革和欧盟农村发展政策的产生1 6 v 目录 3 2 欧盟不利地区计划的产生和发展1 7 3 2 1 引入不利地区计划：第7 5 2 6 8 号指令1 7 3 2 2 注入环保标准：第2 3 2 8 9 1 号条例1 8 3 2 3 认识不利地区环境价值：第1 2 5 7 9 9 号条例1 8 3 2 4 归类为环境措施：第1 6 9 8 2 0 0 5 号条例1 9 第四章不利地区计划的目标与实施2 1 4 1 不利地区计划的目标2 1 4 2 获得不利地区支付的条件2 3 4 2 1 不利地区的确定2 3 4 2 2 资格准则2 5 4 3 欧盟不利地区援助水平和资金来源2 6 4 3 1 不利地区支付的援助水平2 6 4 3 2 不利地区支付的资金来源2 7 4 4 欧盟委员会和各国政府的责任分工2 7 第五章研究结论与政策启示2 9 5 1 研究结论2 9 5 2 政策启示3 0 5 2 1 思想认识的转变3 0 5 2 2 制度措施的安排3 1 5 2 3 经济激励机制的完善3 2 参考文献3 4 个人简介3 7 致谢3 8 v 第一章导言 1 1 选题背景与研究意义 第一章导言 1 1 1 选题背景 世界各国越来越重视农业的基础地位和发展，越来越意识到农业的多功能性，也 越来越强调多功能性在农业和农村发展中的重要地位。农业是一项多产出活动，所生 产的不仅包括食品、饲料等在内的商品，而且也包含了非商品产出例如美观的环境、 自然文化遗产、生态系统平衡等，农业的除生产以外的功能对于充分利用农业资源、 促进环境保护和结构调整以实现农村地区的可持续发展作用重大。2 0 0 7 年中共中央 国务院号文件关于积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设的若干意见 第4 部分明确指出，“农业不仅具有食品保障功能，而且具有原料供给、就业增收、 生态保护、观光休闲、文化传承等功能。建设现代农业，必须注重开发农业的多种功 能，向农业的广度和深度进军，促进农业结构不断优化升级”，明确要求“开发农业 多种功能，健全发展现代农业的产业体系”。 在世界经济发展过程中，区域发展不平衡是常见的现象，而对落后地区实施发展 援助政策，已成为各国政府的普遍做法。随着对山区等农业条件不利经济欠发达的地 区的农业活动在环境保护、生物多样性保存、文化遗产传承等方面的认识进一步加深， 各国也都加强了对山区等不利地区的农业活动的支持力度，以促进不利地区的可持续 发展。在欧盟，对山区等农业条件不利地区的发展，除了欧盟区域政策予以财政援助 外，欧盟还特别强调通过不利地区计划的实施，晗3 维持不利地区农业的持续活动， 保护不利地区的环境和承载在其上的生物多样性。日本在2 0 0 0 年食品、农业和农 村基本法( 新基本法) 中引入了欧盟的不利地区计划，并开始实施，以保存不利地 区的农业活动以及农业多功能性。1 1 1 2 研究意义 首先，农业具有政治经济文化等多方面的功能，农业的环境价值也越来越被人们 所认同。山区等农业条件不利地区的农业生产受到极大限制，但这些地区农业生产的 有序开展，具有重大的环境价值。这些环境价值在农业条件较好地区农业集约化发展 导致环境破坏的情况下显得尤为珍贵。而这些环境价值的体现和保护离不开政策的支 持，故选择不利地区作为研究方向，具有积极的意义。 其次，欧盟较早意识到农业对于环境的价值，积极倡导农业多功能性理论。欧盟 共同农业政策也在不断地改革中绿化，以环境友好型方式进行农业活动。欧盟也是较 早认识到集约化农业对于环境的破坏以及山区等农业条件不利地区对于生物多样性 欧盟不利地区计划及其启示研究 和环境保护的价值。欧盟不利地区计划在几十年发展中不断调整以适应环境保护的需 要。其几十年的实践表明，不利地区计划对于不利地区的农业发展和环境保护都起到 了至关重要的作用。 再次，了解欧盟不利地区计划发展的历程、实施和效果，学习其发展经验，通过 分析不利地区计划政策制定的合理性、实施过程中的有效性等影响因素，总结其成功 经验，结合我国的实际情况，可以进一步探索未来的发展趋势，为我国农业和环境保 护提供更广阔的思维方式。加深对欧盟不利地区计划实践经验的理解，有利于指导中 国农村发展政策的实践。 1 2 国内外研究现状 欧盟不利地区计划现在是欧盟共同农业政策的第二支柱( 农村发展政策) 下的一 项政策，国内有不少学者对欧盟的共同农业政策和农村发展政策进行了研究，但是对 于欧盟不利地区计划，都是涉及时有少量的阐述或者是一笔概括，还没有专门研究这 项计划的论文或专著。 虽然国内学者尚未对欧盟不利地区计划做专门的研究，但对于欧盟共同农业政策 和农村发展政策的研究为作者理解欧盟不利地区计划，和本文的写作提供了许多的背 景材料，因此了解国内学者这方面的研究也是有必要的。国内学者对欧盟共同农业政 策的研究较多关注欧盟共同农业政策的改革和发展过程，分析其中的理念和措施的变 化，从而提出对我国农业发展环境保护等方面的启示。姜双林在欧盟农业环境补贴 法律制度的嬗变及其对中国的启示一文中对欧盟共同农业政策下农业环境补贴制度 的理念和制度创新进行了深入的分析，并结合我国具体情况提出对我国的可资借鉴之 处。陈彬在欧盟共同农业政策对环境保护问题的关注一文中分析了欧盟共同农业 政策各个阶段改革对环境保护的不同规定，对欧盟共同农业政策对环境因素的关注进 行思考。吴美云欧盟农村发展政策：经验、教训及启示中探讨了欧盟农村发展政 策的目标和政策措施等。 国外学者对欧盟不利地区计划的研究较多。b r i a nj a c k 在“a g r i c u l t u r ea n de u e n v i r o n m e n t a ll a w ”一书中用一章的篇幅论述了欧盟不利地区计划的发展、不利地区 的分类和不利地区计划的评估等问题，突出强调不利地区计划的环境作用。p w a t h e m 在“l e s sf a v o u r e da r e a sa n de n v i r o n m e n t a l l ys e n s i t i v ea r e a s ：ae u r o p e a nd i m e n s i o nt o t h er u r a le n v i r o n m e n t ”一文中详述了不利地区和环境敏感地区的关系，从欧盟层面 上分析了最初的不利地区计划对农村环境的破坏。p w a t h e r n 和s n y o u n g 等“t h ee e c 第一章导言 l e s sf a v o u r e da r e a sd i r e c t i v e ”一文中详细分析了不利地区计划在英国的实施和对高 纬度地区土地利用的影响。捷克学者m s t o l b o v f i 在“c o m p a r a t i v ea n a l y s i so f l e s s f a v o u r e da r e a sp a y m e n t si nt h ee us t a t e s ”一文中详细地比较了欧盟主要国家不利 地区计划的具体政策目标、预算、不利地区农民获得支付的资格条件等问题。d a x t h o m a s 在“t h er e d e f i n i t i o no f e u r o p e sl e s sf a v o u r e da r e a s ”一文中叙述了不利地区 计划的目标和最近的改革以及今后的发展方向。日本学者雅之伯木在其“d i r e c t p a y m e n tp o l i c i e sf o rt h er e g e n e r a t i o no fl e s s - f a v o u r e da r e a s ：ac o m p a r a t i v es t u d yo ft h e e ua n dj a p a n ”一文中比较了日本的和欧盟的不利地区计划，强调其重大影响和不足， 并对日本相关政策的改进提出建议。 1 3 研究内容与研究方法 本论文的总体目标是：探讨欧盟共同农业政策下不利地区计划的变化和趋势，重 点分析不利地区计划的发展过程和2 0 0 7 2 0 1 3 农村发展政策下欧盟不利地区计划的 具体实施，以及所产生的效果。同时，借鉴欧盟在不利地区计划政策制定实施方面的 成功做法，为更加科学合理地制定和执行山区等条件不利地区农村发展政策提供借 鉴。 本论文的主要研究内容包括以下几个方面： 第一章：导言。主要阐述论文研究的背景和意义，采用文献分析的方法回顾与概 括与欧盟不利地区计划有关的研究动态，确定本论文研究的主要内容和研究方法，为 论文开篇作一个较完整的描述。 第二章：欧盟不利地区计划概述。在确定欧盟共同农业政策下的不利地区内涵基 础上，根据欧盟立法规定分析欧盟不利地区的分类，分析欧盟不利地区计划及其理论 基础，阐述欧盟不利地区计划在共同农业政策中的位置以及与其它农业环境措施的关 系。 第三章：欧盟不利地区计划发展历程。在理清欧盟共同农业政策的绿化和农村发 展政策的产生的背景下，阐述了欧盟不利地区计划的产生和发展的过程，分析主要立 法的相关内容。 第四章：欧盟不利地区计划的实施。根据现行立法和实践，阐述欧盟不利地区农 民获得支付的资格标准，援助水平和资金来源等，分析了不利地区计划的实施对不利 地区农业和农民带来的影响。 第五章：研究结论与政策启示。启示主要从认识理念的转变、政策制度的设计和 欧盟不利地区计划及其启示研究 经济激励机制的完善三个方面进行阐述。 本论文主要采用的研究方法主要包括历史分析方法、文献分析方法、理论研究方 法和比较研究方法等。 1 4 论文创新与不足 由于国内学者尚未对欧盟不利地区计划进行专门研究，可以说本文的创新之处就 在于此，作者希望起到抛砖引玉的效果，让不利地区计划这个在欧盟已经实施几十年， 而国内有些地方面临着欧盟当时相似状况的背景下，引起国内学者和决策者们的注 意，为我国农村发展略尽微薄之力。 论文不足之处在于，由于本人的水平限制，对欧盟不利地区计划的理解和分析有 限。横向来说，欧盟不利地区计划还有些方面本论文没有涉及到，如不利地区计划的 监测等；欧盟共同农业政策下还有诸多的环境相关措施，本论文只能进行粗粗地比较； 纵向来说，本论文主要阐述的是欧盟层面的法律制度，而不利地区计划的实施国家层 面也是比较重要的，本论文相关的课题还有很大的深入余地。 第二章欧盟不利地区计划概述 第二章欧盟不利地区计划概述 2 1 欧盟政策框架下不利地区的内涵 依据不同的标准可以将土地作不同的划分。从自然地理的角度来说，根据农业生 产活动的条件不同，农村地区可划分为两类，一类是高产出地区( h i g hp o t e n t i a l a r e a s ) ，高产出地区由于自然条件优越，土地产出率高，利于现代农业集约化生产方 式的发展，受到重视程度也高，是农业发展的重点。另一类低产出地区l o wp o t e n t i a l a r e a s ) ，这些地区低产可能是由于雨量不确定、土地贫瘠、山坡坡度较大或者其他的 地理约束，导致土地产出较少，这些地区的土地被抛荒的可能性较大。从社会经济角 度来说，根据农业用地获得基础设施和市场的途径多少不同我们可以把土地划分为两 类，一类是离市场近，基础设施较完善的地区，一类是离市场远，农业基础设施较为 缺乏的地区。我们将这两类标准叠加，如下图1 ，可以得出，只有土地产出率高，并 且获得市场和基础设施的途径较多的地区，我们才能称之为农业有利地区。心1 表1 有利地区和不利地区的分类 二漆竺 尚低 基础设施和市场 同有利地区不利地区 低 不利地区不利地区 欧盟在共同农业政策中所提到的不利地区( l e s sf a v o r e da r e a s ，l f a ) ，是指农 业生产或活动由于受到自然障碍如恶劣的气候状况、山区的陡坡或者土壤的肥力低下 等而更加困难的地区。嫡1 地理性质上来说，不利地区往往处于丘陵地带和山区，这些 地区常常遭受到山体滑坡、水土流失和其他自然灾害。 不利地区对于农业生产是条件不利的，但正是这种农业条件的不利，却使其具有 很大的环境价值。由于自然条件的限制较多，限制了不利地区农业的集约化发展，因 此不利地区的农业耕作强度较低，在耕作区或放牧区在诸如数篱、池塘和树木等容貌 之间维持着重要的栖息地。随1 相比之下，现代化的农耕，在其土地的开发和投入品的 使用上往往是集约的，从生产区域排除了所有但却最为普通的野生动物生命形式，以 圾在其土地开发中高度精简化，忽视或排除不再服务于生产功能的地貌。目前由于大 规模自然栖息地几乎完全消失，高自然价值农业所维护着的半自然栖息地对欧共体内 的自然保育特别重要。 农业条件不利地区在全球范围内是广泛存在的。在发展中国家当中，不利地区所 占面积达3 2 亿公顷，占全部国土面积的2 4 ，尽管改善土质可能会使这些贫瘠地区 欧盟不利地区计划及其启示研究 提高产量，但是环境退化会使其努力付之东流。m 在欧盟，5 6 的农业用地被划分为 不利地区。虽然不利地区的总面积占欧盟农耕面积的比例为5 6 ，但各成员国之间， 落后地区占的比例大不相同，或低至丹麦的1 ，或高达卢森堡的9 8 。瞪1 除了山区特 有的缺陷之外，成员国们根据自己的看法确定其他地区为落后地区。除了三个成员国 之外，其他各成员国还确定了一些特定的不利条件，这些不利条件由以下原因导致， 如：留住潜在游客，保存乡村风貌，或保护海岸线。 2 2 欧盟不利地区的分类 根据欧盟第1 2 5 7 9 9 号条例，一个地区可根据三个标准中的一个而被归类为l f a 。 阳1 每一种类别分别描述了一种障碍，是在一定的欧洲农业用地上普遍存在，对农用地 的持续适用造成威胁的。据此，l f a 可分为三类，分别是：受到严重自然障碍的山区， 受到重大自然障碍影响的非山区和受到特定障碍影响的非山区。 2 2 1 山区 由于自然条件对农业活动的影响，山区享有不利地区支付。事实上，那些条件导 致“土地利用可能性的极大受限，其劳作的成本明显增加”这可能或者因为海拔 高影响了气候，大大缩短了生长季节；或者因为低海拔地区，由于大面积的陡峭斜坡， 无法使用机械和或需要昂贵的特殊设备。此外，该条例规定，纬度6 2 。以北的地区 和某些邻近地区也将被认为是山区。n 们这些标准反映了第1 2 5 7 9 9 号条例根据以前所 操作的不利地区计划中的与那些山区相关的适用情况。根据该计划，这种情况占成员 国所确定的不利地区的3 5 。3 2 2 2 受重大自然障碍影响的区域 根据1 2 5 7 9 9 号条例所提供的不利地区计划，如果成员国能证明非山区土地上的 农场有被废弃的危险，而该乡村保育是必要的，他们可以确定这些非山区为农业不利 地区。u 纠如果这些地区土地产出率低下、低于农业生产平均水平、主要依赖于农业的 人口过少或正在萎缩，那么这些区域可确定为有被遗弃的风险。这些土地约占根据理 事会条例获得支持的所有不利地区的6 1 。第1 6 9 8 2 0 0 5 号条例专注于在非山区存在 的自然障碍，将此类不利地区进行修改，如果这些区域受到重大自然障碍的影响，现 在就拥有了被列入的资格，主要是土壤肥力低下或气候条件恶劣，也可以证明 “土 地的管理对于保持广泛的农业活动来说非常重要。”n 踟 2 2 3 受其他特定障碍影响的区域 受其他“特定障碍”影响的非山区也有资格被选择定为不利地区，这表明农业的 持续性对于“保育或改善环境，维持乡村和保存这些地区的旅游潜力，或为了保护海 岸线”而言，是重要的。n 4 1 但是，成员国以受特定障碍影响为由只能确定其领土的 第二章欧盟不利地区计划概述 1 0 为不利地区。在此之前，根据1 2 5 7 9 9 号条例规定，大约4 的农业用地可确定为 属于本类型的不利地区。 2 3 欧盟不利地区计划及其理论基础 欧盟不利地区计划，简单地说就是给丘陵和山区等农业条件不利地区的农民提供 辅助性的支付，为他们在那里所承受的贫乏农业条件给予补偿，以保证这些地区农业 活动和土地管理的持续性，从而维护这些地区的生态环境和生物多样性。n 鄙 市场失灵，经常被引用作为政府支持l f a s 农民理由。对于l f a 的农业系统而言， 最显著的市场失灵问题，是公共物品，外部性和收入较低的问题。而解决这些问题的 理论基础就是公共物品理论、农业多功能性理论和公平理论。 2 3 1 公共物品理论 公共物品理论是研究公共事务的一种现代经济理论。现代经济对公共物品理论 的研究始于s a m u e l s o n ，他认为公共物品是指每个人对某种产品的消费不会导致其他 人对该产品消费的减少。n 刚在此基础上，经m u s g r a v e 等人的进一步研究和完善，逐 步形成了公共物品的两大特性，即消费的非竞争性与非排他性。消费的非竞争性意味 着增加额外的消费者不会影响其他消费者的消费水平，或者说增加消费者的边际成本 为零；消费的非排他性意味着某物品的消费要排除其他人是不可能的。n 刀典型的纯公 共物品有国防、公共安全等，这些物品一旦被国家提供，该国的居民都能享用，同时 增加居民一般也不会降低其他居民的国防或公共安全服务。与纯公共物品相反的另一 个极端是纯私人物品，它是指一种物品同时具有消费的竞争性和排他性。消费的竞争 性使得纯私人物品不能被两个或更多的消费者同时占有或使用，而消费的排他性使其 从技术上或代价上很容易将其他消费者排除出去。典型的私人物品如衣服、食品等。 1 8 与l f a 农业系统相关的最明显的公共产品往往是土地以为基础的，如景观，环境 产品和服务，栖息地，生物多样性等。此外，这些地区持续的活动和人口，防止更大 的福利需求，社会和卫生服务等公共产品也不能忽略。就其性质而言，公共物品具有 非排他性和非竞争性。换句话说，没有有效的方法防止非付款人从产品中受益，也没 有一个人从商品中获得的利益会减少提供给他人的利益。由于农民无法转移独家使用 权，也无法从提供公共产品中获取一些物质利益，而社会公众无需购买就能从产品中 获得利益，那么农民就没有动机投入资源来提供这些公共产品。由于公共物品通常被 视为具有集体福利性质，而不是盈利的供应，政府可以进行干预，以确保有足够的供 给。因此，这可能提供政府干预支持l f a s 农业活动的基础逻辑。 2 3 2 农业多功能性理论 随着生态环境保护和农业可持续发展需求的增长，农业被认为是一种多功能性的 欧盟不利地区计划及其启示研究 产业，突破了传统认识的局限，给予了农业新的地位和作用。农业的多功能性是指农 业除了具有商品生产功能外，还有土地占有、环境、粮食安全以及文化等功能。u 纠 具体表现如下：从经济的角度来说，农业是国民经济的基础；从文化的角度来看，农 业文化是传统文化的基础、是民族文化的根和源头；从政治角度来看，农业是社会政 治稳定的基础，也是农民发展的依托；从环境生态的角度来说，农业保护了生物多样 性，为环境生态创造了巨大的价值。旧叫 欧洲模式的农业已经将环境作为其组成部分，越来越强调l f a 政策在支持公共物 品提供上的重要性，同时还强调其经济的和其他的社会贡献。传统农业在产生财富和 就业机会方面，在国家层面上的贡献是小的，( 随着经济的发展) 相对而言是下降的。 l f a 的农业社区对社会的贡献，包括可被称之为社会资本( 当地组织的角色和创业技 能的贡献) 和文化资本( 维护有价值的设施和文化传统) 。虽然有一些迹象表明，家 庭农场在这些方面可能有一个重要的促成作用，但确凿证据，特别是有关家庭农场或 特定规模的组织与提供社会贡献之间关系的证据，是缺乏的。 2 3 3 公平理论 公平理论( e q u i t yt h e o r y ) ，又称社会比较理论，是由美国心理学家约翰斯塔 希亚当斯( j o h ns t a c e ya d a m s ) 在工人关于工资不公平的内心冲突同其生产率 的关系( 1 9 6 2 ，与罗森鲍姆合写) 、工资不公平对工作质量的影响( 1 9 6 4 ，与雅各 布森合写) 、社会交换中的不公平( 1 9 6 5 ) 等著作中提出来的一种激励理论。该理 论侧重于研究工资报酬分配的合理性、公平性及其对职工生产积极性的影响，指出员 工的激励程度来源于对自己和参照对象的报酬和投入的比例的主观比较感觉。公平理 论的基本观点是，当一个人做出了成绩并取得了报酬以后，他不仅关心自己所得报酬 的绝对量，而且关心自己所得报酬的相对量。因此，他要进行种种比较来确定自己所 获报酬是否合理，比较的结果将直接影响今后工作的积极性。豫妇因此，从某种意义来 讲，动机的激发过程实际上是人与人进行比较，做出公平与否的判断，并据以指导行 为的过程。所用的比较包括横向比较和纵向比较。横向比较，即他要将自己获得的“报 偿”( 包括金钱、工作安排以及获得的赏识等) 与自己的“投入”( 包括教育程度、 所作努力、用于工作的时间、精力和其它无形损耗等) 的比值与组织内其他人作社会 比较，只有相等时，他才认为公平。除了横向比较之外，人们也经常做纵向比较，即 把自己目前投入的努力与目前所获得报偿的比值，同自己过去投入的努力与过去所获 报偿的比值进循比较，只有相等时才是公平的。窿翻 基于社会公平理论，解决低收入问题或者说是解决贫富差距问题一直是支持英国 以及欧洲其他国家的不利地区计划的一个理论基础。不利地区的农民，因为自然障碍 使得土地的生产力比其他地区要低，收入也比较低，造成土地被抛荒的危险，这无论 是对于维护社会公平还是对于土地的持续良好的管理都是不利的。因此，基于集体福 第二章欧盟不利地区计划概述 利或社会正义，需要对不利地区的农民进行援助。根据f a r ma c c o u n t sd a t an e t w o r k 的2 0 0 3 年的数据显示，在西班牙、希腊、意大利等国家不利地区支付占每个家庭收 入的1 0 ，在法国、芬兰德国、英国、瑞典等国家则占2 0 3 0 。眨3 3 2 4 欧盟不利地区计划在共同农业政策中的位置 从1 9 6 2 年，当时的欧共体六国签订了建立农产品统一市场的折中协议，宣告 欧共体共同农业政策诞生，根据发展的需要，共同农业政策经历了数次改革。口4 。目前， 欧盟共同农业政策由两大支柱构成，即“第一支柱”农业市场支持政策和“第二支柱” 农村发展政策。 根据2 0 0 7 2 0 1 3 年农村发展规划，农村发展政策下不同措施归为4 个主轴， 这四个主轴有针对性地服务于不同目标。 主轴1 是为了提高农村地区农业和林业的竞争力，共1 8 项措施，主要集中在四 个方面，一是人力资本的开发，二是农业生产基础建设，三是提高农产品和林产品质 量，四是生产者组织建设等。 主轴2 是通过加强对不同类型土地的管理以实现法国农村地区的环境保护，共 1 3 项措施，主要包括对条件不利地区的土地开发实行限制并发放限制补贴，对不以 生产为目的土地进行投资，补贴以高于欧盟用地标准进行生产的农民，重视林业化水 平等。 主轴3 是为了通过加强农村地区的多样性提高农民收入，提高农村地区生活质 量，主要包括八项措施，如下表2 所示。 一 主轴4 “l e a d e r + ”是通过实施当地的竞争力、环境、生活质量发展战略等，并 在规划中设立“当地行动小组”来配合前三个主轴措施的开展的。“l e a d e r + ”的农 村发展规划方式要求农村地区的所有项目都必须以“l e a d e r + ”的方式由地方社会团 体联合机构主持制定规划，在规划制定后方能获得和使用欧洲农业农村发展基金 ( e a f r d ) 。堙鲫具体如下表2 所示。 不利地区计划指的是主轴2 的前两项支付，即山区农民的自然障碍支付和除山区 条件不利地区农民的自