（宪法学与行政法学专业论文）我国公务员基本权利的保障.pdf

摘要 摘要 公务员是国家权力的具体执行者，国家机器的正常运行离不开公务员的努 力工作。公务员的基本权利是公务员享有的一项最基础、最重要的权利。保障 公务员的基本权利，能促使公务员更好地行使职权、更好地为人民服务，能很 好地反作用于我国的法治建设，促进我国的经济社会发展。本文围绕公务员基 本权利保障这一主题，分四大部分展开论述。 第一部分是公务员基本权利的概述。首先，对基本权利进行了界定，认为基 本权利既包括宪法明确列举的、也包括宪法中未明确列举的基本权利，下位法 中规定的各项权利是对基本权利的具体化。其次，是对公务员基本权利的理解， 主张公务员的基本权利是与生俱来的，并赞同对公务员的基本权利应当进行适 当限制，只是该限制应保持在一个公平合理的范围之内。再次，从理论意义和 实践意义两方面着手，探讨公务员基本权利保障的意义。 第二部分是域外主要国家公务员基本权利的保障。文中对美国、法国、日 本等域外主要国家公务员基本权利的保障进行了介绍。介绍围绕行政救济和司 法救济两方面展开。通过比较，对现代公务员基本权利保障制度的发展趋势进 行了概括，分析了域外主要国家公务员基本权利保障制度对我国的借鉴意义。 第三部分是我国公务员基本权利保障的现状。首先，介绍了我国公务员基 本权利的具体化，我国公务员法明确规定了公务员应当享有的八项权利。其次， 是谈我国公务员基本权利保障的问题与不足。从侵权主体、侵权的主要方式和 种类、侵权后果三方面介绍了对我国公务员基本权利的侵害。进而介绍了我国 公务员权利救济方面的不足及其表现，并探讨了存在这些问题的原因。 第四部分是进一步完善我国公务员基本权利保障的若干设想。笔者从事先 的预防机制和事后的救济机制这两方面着手，提出了进一步完善我国公务员基 本权利保障的若干设想。一方面，完善事先的预防机制。需要树立尊重公务员 基本权利的意识，完善公务员物质保障权保障和社会保障；另一方面，完善事 后的救济机制。公务员基本权利的事后救济程序包括行政救济程序和司法救济 程序，二者皆面临如何完善的问题，笔者对此提出了若干设想。 关键词：公务员基本权利保障 a b s t r a c t a b s t r a c t c i v i ls e r v a n t si st h ep o w e ro ft h es t a t e ，t h en o r m a lo p e r a t i o no fs t a t em a c h i n e c a n td ow i t h o u tc i v i ls e r v a n t s h a ，r dw o r k b a s i cr i g h t so fc i v i ls e r v a n t si sak i n do f m o s tf u n d a m e n t a la n dm o s ti m p o r t a n tr i g h t s e n s u r et h eb a s i cr i g h t so fc i v i ls e r v a n t s ， c a nm a k ec i v i ls e r v a n t sb e t t e re x e r c i s i n gt h e i rf u n c t i o n sa n dp o w e r s ，b e t t e rs e r v i n g t h ep e o p l e ，t h e ya l s oc a nb eav e r yg o o dr e a c t i o ni no u r l e g a lc o n s t r u c t i o n ，p r o m o t e c h i n a se c o n o m i ca n ds o c i a l d e v e l o p m e n t n o w a d a y s ，m o r ea n dm o r es t a t e sp a y a t t e n t i o no ff u n d a m e n t a lf i g h t so fc i v i ls e r v a n t s o u rc o u n t r y s sf u n d a m e n t a lr i g h t s s y s t e mo fc i v i ls e r v a n t s i sa l s od r i v e no nr i p ea n dp e r f e c t t h i sp a p e rf o c u so nt h et o p i co fc i v i ls e r v a n t s b a s i cr i g h t sg u a r a n t e e ，f o u rm o s t d i s c u s s e d a n dd i v i d e st h i sp a p e ri n t of o u rp a r t st o1 a u n c ht h ee l a b o r a t i o n t h ef i r s tp a r ts u m m a r i z eb a s i cr i g h t so fc i v i ls e r v i c e f i r s t ，t h ed e f i n i t i o no fb a s i c r i g h t s ，b a s i cr i g h t si n c l u d eb o t ht h eo n e ss p e c i f i c a l l ye n u m e r a t e di nt h ec o n s t i t u t i o n ， a l s oi n c l u d e st h eb a s i cr i g h t sn o ts p e c i f i c a l l ye n u m e r a t e d ，a l lt h er i g h t sp r e s c r i b e di n t h el o w e rl e v e l1 a w si st h em a t e r i a l i z a t i o no fb a s i cr i g h t so fc i v i ls e r v a n t s n e x t i ti s t h eu n d e r s t a n d i n go fc i v i ls e r v a n t s t h eb a s i cr i g h t s ，t h ea u t h e ra d v o c a t eb a s i cr i g h t s o fc i v i ls e r v a n t si si n n a t e ，a n da g r e ew i t ht h eb a s i cr i g h t so fc i v i ls e r v a n t ss h a l l c o n d u c tp r o p e rl i m i t s ，j u s tt h i sl i m i ts h o u l db eh e l di naf a i ra n dr e a s o n a b l er a n g e a g a i n ，f r o mt w oa s p e c t so ft h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a l m e a n i n g ，d i s c u s s i n gt h e s i g n i f i c a n c eo fb a s i cr i g h t sg u a r a n t e eo fc i v i ls e r v a n t s t h es e c o n dp a r ti st h eg u a r a n t e eo fc i v i ls e r v a n t s b a s i cr i g h t si nm a j o ro u t s i d e c o u n t r i e s t h i sp a p e ri n t r o d u c e st h eg u a r a n t e eo fc i v i ls e r v a n t s b a s i cr i g h t so fu n i t e d s t a t e s ，f r a n c e ，j a p a na n do t h e rm a j o rc o u n t r i e so u t s i d e ，i n t r o d u c e st h ea d m i n i s t r a t i v e r e l i e fa n dj u d i c i a lr e l i e f b yc o m p a r i s o n ，s u m m a r i z ed e v e l o p m e n tt r e n do fg u a r a n t e e s y s t e mo fm o d e mc i v i ls e r v a n t s b a s i cr i g h t s ，a n a l y s et h em a i nn a t i o n a lb a s i cr i g h t s p r o t e c t i o ns y s t e mf o ro u rr e f e r e n c e t h et h i r dp a r ti st h ep r e s e n tg u a r a n t e es i t u a t i o no ft h eb a s i cr i g h t so fo u r c o u n t r y sc i v i ls e r v a n t f i r s t l y , t h i sp a p e ri n t r o d u c e sm a t e r i a l i z a t i o no ft h eb a s i cr i g h t s i i a b s t r a c t i nc h i n a m o s to ft h eb a s i cr i g h t so fo u rc o u n t r yc i v i ls e r v a n t sp r o v i s i o n si nt h e c o n s t i t u t i o n ，a n db ec o n c r e t i z e di nt h ep r o v i s i o n so f t h et h el o w e rl e v e ll a w s ，b yc i v i l s e r v a n tl a wc l e a r l ys p e c i f i e dc i v i ls e r v a n t ss h o u l de n j o yt h ee i g h tr i g h t s s e c o n d l y , i t i st ot a l ka b o u tp r o b l e m so fo b rc o b n t r y sg u a r a n t e eo fc i v i ls e r v a n t s b a s i cr i g h t s 。 f i r s ti n t r o d u c et h ei n f r i n g e m e n to fo u rc i v i ls e r v a n t s b a s i cr i g h t sf r o mt o r ts u b j e c t 、 m a i nw a y sa n ds p e c i e sa n dt o r tc o n s e q u e n c e s ；t h e ni n t r o d u c et h ed e f i c i e n c yo fo u r c o u n t r yc i v i ls e r v a n t s r i g h tr e m e d ya n di t sp e r f o r m a n c e ，a n dd i s c u s s et h ec a u s e so f t h e s ep r o b l e m s t h ef o u r t hp a r ti ss e v e r a li d e a st of u r t h e rp e r f e c tt h eb a s i cr i g h t sg u a r a n t e eo f o u r c o u n t r y c i v i ls e r v a n t s f r o mt h ep r i o rp r e v e n t i o nm e c h a n i s ma n da f t e r w a r d sr e l i e f m e c h a n i s mt h i st w oa s p e c t s ，t h i sp a p e rp u tf o r w a r ds e v e r a ls u g g e s t i o n s o nt h eo n e h a n d ，p e r f e c tt h ep r e v e n t i o nb e f o r e h a n d f i r s tw en e e dt oe s t a b l i s hc o n s c i o u s n e s so f r e s p e c t i n ga n ds a f e g u a r d i n gc i v i ls e r v a n t s b a s i cr i g h t s ，s e c o n ds u g g e s te s t a b l i s h i n g n a t i o n a lu n i f i e ds o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ；o nt h eo t h e rh a n d ，p e r f e c tt h er e m e d y m e c h a n i s ma f t e r w a r d s c i v i ls e r v a n t s b a s i cr i g h t si n c l u d ea d m i n i s t r a t i v er e l i e f p r o g r a ma n dt h ej u d i c i a lr e l i e fp r o g r a m ，b o t ha l lf a c et h ep r o b l e mh o w t op e r f e c t ，t h e a u t h o r sp u tf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n st o t h i s p r o b l e m ，t oh a v e af u n c t i o no f p e r f e c t i n gg u a r a n t e es y s t e mo f c i v i ls e r v a n t s b a s i cr i g h t s k e y w o r d s ：c i v i ls e r v a n t s b a s i cr i g h t s s a f e g u a r d i i i l 引言 1 引言 长期以来，学术界对公务员基本权利限制的关注远胜过于对其基本权利保 障的关注。在传统行政法律关系当中，为保证行政的效率与权威，政府和行政 长官对公务员的基本权利享有很大的自由裁量权，很大程度上限制了公务员的 基本权利。现如今，基本权利保障已成为了时代发展的主题。公务员的基本权 利是公务员享有的最基础、最重要的权利，其保障程度直接关系到政府的执政 能力建设，因而逐渐受到了学术界的关注。有权利，就应该有保障、有救济。 公务员的基本权利受到侵犯却得不到应有的救济，很明显是有违法治精神的。 二战以后，各法治发达国家在公共行政领域内发起了一场声势浩大的基本权利 运动，开始重视公务员基本权利的保障，并建立了比较完备且各具特色的公务 员基本权利保障制度。 随着社会的发展，特别权力关系理论受到越来越多的批评、质疑、修正甚 至抛弃。德国、日本和中国台湾地区等地的学术界及司法实践对公务员与行政 机关法律关系进行了重新界定。公务员权利救济从原来单一的行政救济发展为 行政救济与司法救济并存。越来越多的国家和地区认识到，公务员基本权利的司 法救济是一个不可或缺的重要屏障，对维护公务员的基本权利起着不可替代的 作用。英国在自然公正原则的引导下，改变了长期以来文官不受法律保护的仆 人身份，逐步承认公务员与国家间的契约关系，明确公务员可以就其职务保障 权提起司法救济。美国的正当程序条款使公务员在与政府的雇佣关系当中，可 以针对其职务保障权受到侵害而寻求司法救济。法国学者认为，公务员是特殊 的公职人员，而不仅是特殊的臣民。任何一个公务员都有权对损害自己基本权 利的越权仲裁提起诉讼。总之，西方发达国家普遍认为，如果排除司法救济， 公务员的基本权利就难以得到保障。通过立法完善和实践发展，逐步提供公务员 权利的司法救济途径，是现代行政法治发展的必然趋势，也是我国公务员制度发 展、保障公务员权利的必然要求。n 1 我国的公务员基本权利保障制度也正逐步发展完善，不少先进的法律理念 出现在了新的公务员法里。公务员的基本权利保障制度不管在思想上还是 在内容上都取得了长足的进步，通过法制化管理逐步与法治接轨。2 0 0 8 年，国 务院机构中新设了国家公务员管理局，体现了我国对公务员制度的高度重视。 1 引言 宪法、公务员法及相关法律法规对公务员的基本权利做出了具体规定，对公民 应当享有的基本权利基本上做了明确和细化。虽然如此，相对于西方法治发达 国家，我国的公务员基本权利保障制度还比较落后。我国行政法学界长期以来 更多的是侧重行政惩戒制度的研究，较少关注和涉及公务员基本权利保障的问 题，这导致司法救济一直被排除在公务员权利救济制度之外。也就是说，当我 国公务员的基本权利受到侵害时，只能寻求行政内部救济，而无法诉诸于司法 救济途径。即使是我国仅有的行政内部救济制度由复核、申诉、控告以及人事 仲裁四部分组成，其中人事仲裁只针对聘任制公务员。受我国传统思想观念和 特别权利关系理论等多种因素的影响，实践中行政内部救济途径对公务员基本 权利保障的作用有效。有数据显示，多年来我国通过申诉控告寻求救济的公务 员人数是极其少的。这是否就能够说明我国公务员的权利少有被侵犯呢? 答案 肯定是否定的，现实生活中我国公务员的基本权利常常或明或暗地被侵犯。比 如被拖欠工资侵犯公务员的获取劳动报酬权、加班加点侵犯公务员的休息权等 等。既然如此，那么为什么公务员提起申诉控告的案件会这么少呢? 我们不难 作出推断出，现行行政内部救济已满足不了公务员的权利救济需求。出现这种 现状的主要原因在于我国的申诉控告制度并不通畅。比如基本权利受侵害的公 务员因害怕受到打击报复，往往选择忍气吞声。司法司法救济被公认为是公平 正义的最后一道屏障，公务员基本权利司法救济领域的缺失，无疑是我国法治 建设中的一大缺憾。引入司法救济途径，应成为我国公务员基本权利救济制度 的必然选择。基于我国公务员基本权利保障制度的重大意义，笔者选择了我 国公务员基本权利的保障作为毕业论文的研究方向。 本文探讨公务员基本权利的保障，在承认对公务员基本权利进行限制之合 理性和必要性的基础上，正视公务员的双重身份，强调公务员所享有的基本权 利是与生俱来、不可剥夺的。文章以健全公务员基本权利的保障制度为目标。 明晰了保障公务员基本权利的重大理论意义和实践意义。在对域外主要国家公 务员基本权利保障进行考察的基础上，分析了世界各种的保障模式。文章以公 务员基本权利常被侵害的现状着手，对公务员享有的、在现实生活中被侵害较 为多的几种基本权利加以重点关注。分析了我国公务员基本权利保障制度的现 状，并指出不足。最后笔者提出了进一步完善我国公务员基本权利保障的若干 设想。我国应由“申诉、复核、控告、人事仲裁”体制朝“申诉、控告、人事 仲裁、行政诉讼 体制努力。 2 2 我国公务员基本权利的概述 2 我国公务员基本权利的概述 2 1 基本权利的界定 2 1 1 基本权利的涵义 在崇尚自由主义的国家，诸如英美法等国，普遍认为基本权利即是天赋人 权，先于国家而产生。在这些国家的民众眼中，基本权利是神圣的，一切国家 机关及公民都不得轻易侵犯他人的基本权利。而在我国，基本权利概念是舶来 品，引进于2 0 世纪初，首次出现在中华民国时期的中华民国临时约法当中。 与那些未受自然法洗礼的国家一样，我国学术界传统观点认为，基本权利是产 生于国家之后，由宪法确定的权利，通常被我国传统学者称作宪法权利。由此可 见，我国学界对基本权利的传统认识与西方国家的主流看法存在差异。当然， 现在我国有越来越多的学者趋向于认同公民基本权利是与生俱来的，是公民维 护人的尊严和价值所必不可少的母体性权利。 笔者认为，基本权利比宪法权利的外延要大，由宪法确认的基本权利只是 基本权利的一部分或者大部分。口1 由于各国都会基于国情对各自公民的基本权利 加以不同的限制，所以各国公民实际依法享有的基本权利是不同的。在法治发 达的国家，宪法权利与基本权利趋于等同。“基本权利是宪法发展的基点，宪法 的发展是对基本权利需求的反映，宪法的发展状况影响着基本权利的发展水 平。 口1 宪法是人为制定的，而基本权利则是与生俱来的。衡量一国的宪法是否 科学先进，对基本权利的保障程度便是最重要的标准。基于这一标准来考量我 国现行宪法的先进性，发现我国现行宪法第二章对公民的基本权利作出了较为 全面的列举性规定，具有较强的先进性。我国宪法规定“国家尊重和保障人权 ， 这一人权条款可解释为基本权利保障的概括性条款，为基本权利的实现提供更 直接、更广泛的价值基础。 马克思说：“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化展”。各个国家都根 据自己的传统和需要规定公民的宪法基本权利，反映出特定社会生活环境的要求。这样就形成了本国宪法 权利与它国宪法权利伍规范意义上和实践意义上的差别。 3u 2 我国公务员基本权利的概述 2 1 2 宪法明确列举的基本权利与宪法未列举的基本权利 笔者试图通过区分宪法中明确列举的与宪法中未列举的两种基本权利，来 进一步认识和理解基本权利。宪法未列举的基本权利与宪法明确列举的基本权 利在性质上皆为基本权利，二者具有相同的功能，仅在形式上有区别。一国公 民享有的基本权利是一个动态的发展体系，其内容具有很强的时代色彩。宪法 中基本权利的集中确认和保护，但基本权利不局限于宪法明确列举的基本权利。 任何时期任何国家，由于制宪者的疏漏，或因社会条件的限制，往往会使得一 些基本权利未能尽数列举在宪法文本当中。学界已经普遍承认宪法文本之外基 本权利的存在。“3 在大力提倡科学发展观，努力构建和谐社会的我国当前，温总 理曾语重心长地说过：“要让老百姓活得更有尊严”。笔者认为，要更好地保护 人的尊严，最需要依赖于，正是宪法中未明确列举的那些基本权利。哺1 研究宪法 未列举的基本权利具有重大意义，即依据社会需求对那些被忽略或新生成的基 本权利进行评价和定位，并使之实定化，能够避免宪法文本中列举基本权利的 僵化，使宪法与社会发展同步、与时代潮流同行。嘲 在前述内容的基础上，提炼出来的关键问题在于，如何界定宪法未列举基 本权利的范围? 试想，如果范围过宽，会导致宪法未列举的基本权利“泛化”， 势必加重国家的负担。因此，虽然各国宪法学界一致承认宪法未列举基本权利 的存在，但都持谨慎态度。笔者认为，宪法未列举的基本权利，不能简单的认 为是未在宪法文本中直接以“某权利 加以确认的权利。只要能被宪法文本中 规定的基本权利所包容，都不能说是宪法未列举的基本权利，只能说是宪法未 明确的基本权利。所以应该将宪法未列举的基本权利与宪法未明确的基本权利 区分开来。对于那些能被宪法列举的基本权利所包容的特定抽象权利，可以通 过创造出某个中等程度的抽象名词，使抽象权利得以具体化和明晰化。比如“隐 私权”就是属于这种明晰化后的抽象名词，它可以视为宪法列举的人格尊严不 受侵犯条款中隐含的基本权利。随着人权的不断发展以及公民权利意识的不断 提高，基本权利的内涵必将随时代发展而扩大。 2 1 3 基本权利与普通法律权利的关系 从权利层级来看，有基本权利与普通法律权利之分。基本权利是人所享有 的一切权利中最重要至少也应该是比较重要的那些权利，而普通法律权利则是 由基本权利派生而来。宪法在确认基本权利时，应当尽可能地使用那些概括或抽 4 2 我国公务员基本权利的概述 象程度比较高、至少应当是能作为某一类型权利源头的权利概念来加以表述，然 后再由下位法进行具体化。 基本权利与普通法律权利的关系主要体现在：第一，基本权利是权利的根 源和基础，一般规定在宪法当中；普通法律权利是基本权利的具体化，一般规 定在刑法、民法、诉讼法等下位法当中。因此，普通法律权利是基本权利的内 容表现，二者关系密不可分。第二，基本权利的享有主体具有整体性，针对的 是一国所有民众；而普通法律权利的享有主体则具有个体性或集体性，比如公 民或法人。第三，相比于基本权利，普通法律权利在适用上具有独立性和优先 性，在现实生活中，相对于宪法文本中赋予公民的各项基本权利，人民接触和 关注更多的是各种具体的普通法律权利。基本权利虽是公务员最基础、最重要 的权利，但本文探讨公务员基本权利保障，离不开公务员各种具体的普通法律 权利。 2 2 我国公务员的基本权利 2 2 1我国的公务员 我国现行公务员法第二条明确规定，“本法所称公务员，是指依法履行公职、 纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。” 我国公务员的范围要比西方国家公务员的范围宽泛，公务员主要集中于以 下七类机关，即中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、 检察机关、以及民主党派机关。我国现行公务员法第1 0 6 条规定：“法律、法规 授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批 准参照本法进行管理。”口1 公务员法还专门设置了“职位聘任 一章，聘任制公 务员是一种特殊的国家工作人员，一般适用于专业性较强的岗位和辅助岗位。 他们不享有行政或事业编制，通过与机关事业单位签订聘任合同而获得工作机 会，并且通过合同来明确双方的权利义务。他们的工作不再是所谓的“铁饭碗”， 这被认为是与传统公务员最关键的区别。聘任制公务员是公务员队伍的重要组 成部分，拓宽了选人用人渠道，有利于增强公务员队伍的开放性、提高公务员 队伍的整体素质和生机活力。圆“聘任制公务员在聘任期内应当与委任制公务员 国参见我国现行公务员法第2 条h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m n e w s c e n t e r 2 0 0 5 0 4 2 7 c o n t e n t2 8 8 6 6 5 6 1 7 h t m 。聘任制公务员近年来被我国的公权机关所亲睐，以深圳特区为例，近三年来，每年均通过公务员考试的 5 2 我国公务员基本权利的概述 一样，履行义务和职责，享受权利。不能把聘用制公务员视为非正式人员，更 不能认为聘任制是过渡性的、补充性的制度规定。”随3 2 2 2 我国公务员的基本权利 公务员通常被视为政府的代言人和执行者，公务员在享有职务的同时应当 承担更多的法定义务，其权利义务不同于一般自然人。但是，我们在思想观念 上不能否认公务员的自然人身份，以及那些他们应当享有的基本权利。然而， 在现实生活中，公务员的普通公民身份往往容易被忽视。公务员是人民的公仆， 而不是政府的奴仆。不管在公务员成为公务员之前、还是之后，公务员始终具 有一个普通公民的法律属性，同样享有其他自然人应当享有的基本权利。 我国公民享有的基本权利大多规定在宪法当中，并由下位法予以具体化。 我国我国现行宪法第二章中规定了公民享有的基本权利，概括起来有八大类。嘲 即平等权，政治权利和自由，人身自由，批评、建议、申诉、控告、检举和取 得赔偿权，社会经济权利，教育、科学、文化权利和自由，以及其他方面的权 利。宪法除对所有公民应普遍享有的权利和自由作出规定外，还对特定群体的 公民作了专门规定，给予特别保护。主要是指保护妇女、未成年人、老年人、 残疾人以及华侨、归侨、侨眷的合法权益等。 为保证行政管理系统正常运行，公民一旦转变成了公务员，享受一定职权， 既与国家产生了特定的行政职务关系，须对国家承担特别义务。n 们其权利义务 就不能完全等同于普通公民，其作为公民所享有的基本权利就受到更多的法律 规制。之所以要对公务员的基本权利进行必要的限制，主要是考虑到公务员在 从事公务行为或个人行为时容易产生职权和公民权的交叉，从而出现失职和越 权两种行政法上的违法行为。过分强调公务员的基本权利，而忽略其义务，会 造成自由主义泛滥和行政效率低下的严重后果。政府的形象与公务员的个人形 象息息相关，通过限制公务员的基本权利来减少公务员有损政府形象的个人行 为发生，能够提高政府的公信力。 招聘e 千名聘任制公务员。高薪以及t 作的灵活调动性是每年吸引上万名报考者的主要因素，在全国各地， 不少行政机关和事业单位也相继采用聘任制公务员的形式。 o 公务员的职权是指公务员在执行公务时町以依法许可和保障他人作出或不作出某种行为的权利。公务员 职权的主要特点表现在：第一，公务员的职权以其公务员身份为前提，是不可放弃的，并在履行公职过程 中得以体现：第二，公务员职权遵循法律保留原则；第三，公务员职权的享有因级别和类别的不同而不同； 第四，我国坚持党管十部，各级公务员行使职权的考核工作由各级党委及其组织部门负责。 6 2 我国公务员基本权利的概述 虽然限制公务员的基本权利是解决公务员角色冲突的有效途径。但基于人 权保障的需要，对公务员基本权利的限制只允许在特定情况下发生。即公务员 在享有、执行职权时，其基本权利也应得到最大限度的保障。公务员的基本权 利内容丰富，涵盖政治、经济、人事、文化等各个方面。在对公务员基本权利 进行限制的时候，应该遵循法律保留原则、比例原则以及人权原则等基本原则。 不应再像以往一样，概括授权由行政机关行使自由裁量，随意限制公务员的基 本权利。从法理上来说，只要宪法法律没有明确强制或禁止，即能推定公务员 有权作为或不作为。国外经验也表明，通过对政府公权力的监督和约束，避免 其随意限制公务员的基本权利，能够有效地保障公务员所享有的基本权利处在 一个公平合理的范围之内。 2 3 公务员基本权利保障的意义 公务员基本权利的保障，是指为防止公务员基本权利受到侵害，确保其基 本权利最终实现而采用的制度化设计。在奉行民主法治的国家，应保障每个公 民，自然包括公务员的基本权利。公务员作为治国理政的主体，负责管理国家 事务和社会公共事务，公务员素质的高低，表现的好坏直接决定着国家的管理水 平和政府形象。探讨公务员基本权利的保障意义重大。 2 3 1 公务员基本权利是否需要保障的博弈 有人会问，公务员队伍在社会上属于强势群体，为什么还要保障他们的权 利呢? 笔者认为，我们应该区分看待、辩证认识公务员队伍这一群体。事实上， 少数居领导地位的公务员和占大多数的级别较低的公务员之间的权利状况有着 天壤之别。基层公务员行使日常工作只能服从于上级领导的命令，根本没有特 权可言。公务员管理容易受人为因素影响，导致许多基层公务员人人自危，没 有归属感。基层公务员的某些基本权利常常被侵犯，比如工资随意被拖欠、考 核不合理晋升不公平、加班成为家常便饭，休息权受到侵犯等等。这些都可能 会使公务员这一精英阶层产生心理上的不平衡，挫伤其工作积极性，甚至报复 性地以权谋私，最终影响政府形象。 相对于普通公民，公务员的确身份特殊。一方面，他们作为普通公民享有 宪法赋予的基本权利；另一方面，他们还享有国家赋予的职权，比如享有公务 2 我国公务员基本权利的概述 员法赋予的身份保障权、职务保障权。当然，公务员在享有特殊职权的同时， 必须遵守宪法法律赋予的义务。对公务员权利和权力的过分保障，会导致权利 和权力滥用，影响行政效率和政府形象。即便如此，也不能得出“公共领域拒 绝权利 的结论。权利和义务是对立统一的两个概念，公务员的基本权利只要 不与其所承担的义务相冲突，即应该受到保障。我国公务员法明确规定了 公务员应该承担的义务，即为公务员行使权利划定了界限。 2 3 2 对公务员基本权利保障的理论意义 2 3 2 1人对权利问题认识的不断深化 人权理论的发展过程，体现为“无限权利 一“无人权一“有限权利” 一“无限权利 。首先，最初的“无限权利，即天赋人权，这种无限权利是人 与生俱来的不可被侵犯的自然权利，是人之所以为人的标志，先于社会和国家 而存在。n 妇其次，奴隶社会、封建社会经历了“无人权阶段。再次，“有限权 利”的形成，是对君主专制统治时期“无人权”的修正和发展。这一时期，人 类文明高度发展，人权受到重视的同时，更强调人权的社会属性。各国纷纷将 人权具体化为政治权利、经济权利、救济权利等权利，并将这些权利明确载入 本国的宪法法律当中，要求国家权力保障实现。最后，再次进入“无限权利 阶段，是基于“有限权利 的局限性，即权利范围狭窄而且死板。当人的基本 权利受到侵犯时，寻求救济时却在宪法法律文本当中找不到相应依据。因此， 各国又纷纷将“无限权利”写入宪法法律当中。比如，我国2 0 0 4 年宪法修正案 规定，“国家尊重和保障人权”。将“无限权利 重新引入并与“有限权利”结 合使用，注重将人的自然属性和社会属性相结合。不仅保证了基本权利保障的 权威性和稳定性，而且保证了其广泛性和灵活性。 2 3 2 2“以人为本 原则的提出与“人权入宪 “以人为本 原则，是在十六届三中全会上明确提出的。“以人为本”的核 心内容，是将人作为一切工作的出发点和目的，在具体工作中充分考虑人的因 素。以人为本的重要理念，就是尊重和保障人权，保障公民政治、经济、文化 等方面的人权。只有实现了以人为本，才能真正维护和保障人权。在我国2 0 0 4 年宪法修正案中，引入了“国家尊重和保障人权”条款，并与其他原有的基本 8 2 我国公务员基本权利的概述 权利并列，使人权更加神圣不可侵犯。该条款依据其抽象性弥补了之前宪法的 真空地带。“人权入宪是“以人为本”理念的具体体现和法律保障，是对我国 人权建设事业的重大贡献，有助于推动人权保障法律体系的发展与完善。 2 3 3 对公务员基本权利保障的实践意义 2 3 3 1 有助于公务员廉洁奉公提高行政效率 完善的公务员基本权利保障机制，可以解决公务员及其家庭生活的后顾之 忧，保持其相对较高的物质文化生活水平，有助于公务员廉洁奉公。同时，为 公务员有效行使职权提供相应的条件，使公务员能够保持健康的身体和良好的 精神状态，安心投入工作服务于民。n 2 1 公务员代表国家行使职权，为社会提供 公共服务，权力的实现有赖于权利的实现。公务员法明确规定了公务员能获得履 行职责工作条件的权利。公务员基本权利的实现程度，直接影响到公务员职权 的行使和公共服务的质量。比如，公务员法规定非因法定事由和程序，不得被 免职、降职、辞职或处分，这是公务员职位保障权的体现。只有这项权利得到 了保障，公务员才会大胆公正的履行职责、执行公务。总之，公务员基本权利 得到有效的保障，能够提高公务员工作的积极性，公务员的积极性直接影响行 政效率。 2 3 3 2 保证公务员队伍的稳定和活力优化公务员队伍 市场经济条件下劳动力的自由流动是不可避免的，人们往往根据权衡不同 职业的收益大小来作出选择。完善的公务员基本权利保障机制，能防止人才外 流，保证公务员队伍的稳定。同时允许人才能够有进有出，保证了公务员队伍 的新陈代谢，有利于人才在社会中的合理配置。另外，由于公务员招考对学历 和能力都设有较高的门槛，因此较完善公务员基本权利保障机制可以吸引优秀 人才进入公务员队伍，有助于优化公务员素质，保证公务员队伍的活力。 。公务员腐败行为产生的原因，一方面是制度缺陷；另一方面是公务员存在腐败的动机。较低的工资收入 和保障水平，会促使公务员通过非制度途径获取个人利益。 9 2 我国公务员基本权利的概述 2 3 3 3 有利于抑制上级权利的滥用，督促依法行政 “权力并不必然导致腐败和特权，腐败与特权的根本原因是权力垄断。”u 副 公务员队伍中特权为少数上级领导者所拥有，一些底层公务员并没有特权，他 们往往受命于上级领导。如果掌握特权者的道德素质和能力都不高，而且缺 乏对他们有效的监督机制，必然导致权力滥用。领导掌握着下属的录用、考核、 薪酬等诸多权力，为谋取私利，他们可能利用手中权力对下属利益或者公共利 益做出不公正对待。对行政系统内部特权的监督和制约，应该完善政府内部的 分权制衡、监督约束机制。有效保障公务员基本权利是制约行政机关权力的有 效分解方式。应该不断完善基层公务员的基本权利保障，减少领导对下属利益 的支配权力。当公务员权利受侵犯时，公务员能够通过有效行使批评建议、申 诉控告等基本权利，使行政机关及其领导的违法违纪行为得到及时公正的惩处 和纠正。这样有利于避免行政独裁、抑制腐败发生，达到督促依法行政的效果。 还能对其他领导产生精神压力，形成有效的监督机制。 2 3 3 4 促进公务员管理体系法治化、民主化 法治的要义是依法控制公共权力、保障公民权利。 权利精神是法治的灵魂， 在行政系统内部，对下级公务员的权利保障能够体现权利对权力的控制。新公 务员法的出台表明对我国公务员权利保障已经踏入了一个新台阶。但是法治 强调的是有法必依、执法必严、违法必究，落实公务员的具体权利是实现法治 的重要环节。民主是与专制相对应的概念。失去制约的权力必然走向集权和专 制。而参与、申诉控告等民主形式有利于抑制专制，以权利监督制约权力，从 而促进行政机关内部民主化建设。比如，新公务员法赋予了公务员对上级 错误决定说“不 的权利。公务员管理法治化和民主化都反映了“保护权利、 控制权力”的宪政追求。公务员基本权利保障制度的健全与完善，能促进行政 机关人事管理的法治化和民主化。 。所谓特权，即特殊权力，是少数特殊或者说是特定的人所拥有的特别的权力，这些人由于掌握某种稀缺 资源或由于权力的过分集中很容易为自己谋私利。 o 人治是与法治相对应的概念，权力过分集中会导致人治。 1 0 3 域外主要国家公务员基本权利的保障 3 域外主要国家公务员基本权利的保障 在西方国家，公务员基本权利保障制度作为公务员制度中不可或缺的一部 分，受到普遍重视。各国公务员基本权利的发展脉络，可以归纳为严格限制一 一适当限制并予以保障。认识域外主要国家公务员基本权利保障制度，可以从 两方面着手：一是公务员基本权利的设定，即宪法法律为公务员设定了哪些基 本权利；二是公务员基本权利受侵害后的救济机制，即当公务员基本权利受到 侵害之后，能够依哪些法定程序寻求权利救济。n 4 1 本文主要介绍域外主要国家 公务员基本权利的救济制度。 3 1 域外主要国家公务员基本权利的设定 公务员基本权利的设定是国家对公务员基本权利的法定化、具体化。没有 公务员基本权利的设定，公务员的基本权利和合法利益保障就无从谈起。虽然 域外主要国家规定不尽相同，但大都规定了公务员主要享有如下多方面的基本 权利：一、身份保障权，即公务员非因法定事由、非经法定程序，不得违反其意 愿辞退、降职或免职。设定身份保障权是为了防止公务员因执行公务而受到不 正当处分，确保行政效率和稳定。二、职务保障权，具体包括职务执行权和工 作条件要求权。三、经济方面的权利，主要包括获得报酬权，即公务员享有依 法获得工资报酬、津贴、补助和其他福利待遇，享受各种保险待遇和向国家申 请救济补助的权利。四、政治方面的权利，西方国家公务员享有的政治权利包 括信仰自由、结社自由等权利。除上述基本权利之外，公务员还享有申诉控告、 参加培训、享受带薪假期、辞职退休保障权等其他基本权利。公务员享有的基 本权利涵盖了政治、经济、人事等多个领域。总而言之，平等权、休息权、隐 私权等普通公民享有的各项基本权利，只要不和公务员的法定义务和本国的公 共利益相冲突，公务员都能以其普通公民身份享有。n 朝当然，由于公务员职务 的特殊性，各国在不同程度上也都对公务员的基本权利进行了必要的限制。比 如行使政治权利可能对政府管理和社会秩序造成某种程度的威胁，因而各国在 不同程度上都对公务员的政治权利进行了限制。比如美国要求公务员行使言论 自由权利不得有损政治中立原则，不得破坏政府的威信。 3 域外主要国家公务员基本权利的保障 3 2 域外主要国家公务员基本权利的救济机制 无救济则无权利，没有完备的权利救济制度，基本权利规定的再详细也如 空中楼阁。西方各国公务员的基本权利救济制度大都包括行政救济和司法救济。 下面以美国、法国和日本这几个颇具代表性的国家为例，来具体了解域外主要 国家的公务员基本权利保障制度。 3 2 1美国公务员基本权利的救济制度 美国公务员基本权利救济制度，包括行政救济和司法救济。其中行政救济 以申诉制度为主，这一点与我国相似。不同的是美国在行政救济之外还存在司 法救济，其司法救济以司法审查制度为主。 3 2 1 1 美国公务员的行政救济：申诉制度 美国公务员的申诉，是指公务员对于不利处分的申诉和对歧视案件的申诉， 可以向相关机关提起。一、功绩制保护委员会是受理美国公务员申诉案件的主 要机关。功绩制度保护委员会具有准司法职能，其职权主要是受理公务员对纪 律处分或其它不利行政处分，以及其它违反公务员法律法规纠纷的申诉。在申 诉程序中，机关负有举证责任，公务员有权要求举行听证。另外，功绩制度保 护委员会还有权制定有关法规。针对公务员制度的实施情况，有义务向总统和 国会报告。二、功绩制保护委员会之外可以受理公务员申诉的机关，包括平等 任用机会委员会和联邦劳动关系局。比如，公务员对于在录用、工作条件以及 晋升等方面受到的歧视，应向平等任用机会委员会提起申诉。而对有关不服管 理、不公正劳动措施等案件，公务员则可以向联邦劳工关系局或者其特别顾问 提起申诉。n 旬三、工会斡旋作为美国公务员申诉制度的重要补充。当美国公务 员对不